EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2019.2.26.
COM(2019) 95 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a víz-keretirányelv (2000/60/EK) és az árvízvédelmi irányelv (2007/60/EK) végrehajtásáról
Második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek
Első árvízkockázat-kezelési tervek
{SWD(2019) 30 final} - {SWD(2019) 31 final} - {SWD(2019) 32 final} - {SWD(2019) 33 final} - {SWD(2019) 34 final} - {SWD(2019) 35 final} - {SWD(2019) 36 final} - {SWD(2019) 37 final} - {SWD(2019) 38 final} - {SWD(2019) 39 final} - {SWD(2019) 40 final} - {SWD(2019) 41 final} - {SWD(2019) 42 final} - {SWD(2019) 43 final} - {SWD(2019) 44 final} - {SWD(2019) 45 final} - {SWD(2019) 46 final} - {SWD(2019) 47 final} - {SWD(2019) 48 final} - {SWD(2019) 49 final} - {SWD(2019) 50 final} - {SWD(2019) 51 final} - {SWD(2019) 52 final} - {SWD(2019) 53 final} - {SWD(2019) 54 final} - {SWD(2019) 55 final} - {SWD(2019) 56 final} - {SWD(2019) 57 final} - {SWD(2019) 58 final} - {SWD(2019) 59 final} - {SWD(2019) 60 final} - {SWD(2019) 61 final} - {SWD(2019) 62 final} - {SWD(2019) 63 final} - {SWD(2019) 64 final} - {SWD(2019) 65 final} - {SWD(2019) 66 final} - {SWD(2019) 67 final} - {SWD(2019) 68 final} - {SWD(2019) 69 final} - {SWD(2019) 70 final} - {SWD(2019) 71 final} - {SWD(2019) 72 final} - {SWD(2019) 73 final} - {SWD(2019) 74 final} - {SWD(2019) 75 final} - {SWD(2019) 76 final} - {SWD(2019) 77 final} - {SWD(2019) 78 final} - {SWD(2019) 79 final} - {SWD(2019) 80 final} - {SWD(2019) 81 final} - {SWD(2019) 82 final} - {SWD(2019) 83 final} - {SWD(2019) 84 final}
1.Bevezetés
A víz nélkülözhetetlen az élethez, és így elengedhetetlen a társadalmunk és a gazdaság számára. A fenntartható vízgazdálkodás fontos szerepet fog játszani annak lehetővé tételében, hogy az emberiség alkalmazkodjon átalakult környezetéhez, és elősegíti annak elkerülését, hogy a globális felmelegedés mértéke meghaladja az 1,5° C-t
. Soha ezelőtt nem volt talán ennyire igaz, hogy a létfontosságú erőforrásokkal való gazdálkodás ténylegesen integrált megközelítést kíván – olyan megoldást, amely a környezeti, társadalmi, gazdasági és egészségügyi dimenziót egyaránt figyelembe veszi.
Az 5. végrehajtási jelentés a víz-keretirányelv
(WFD) és az árvízvédelmi irányelv
(FD) végrehajtásának helyzetéről számol be, amelyhez a tagállamok által a 2015–2021-es időszakra összeállított és benyújtott második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek (RBMP-k) és első árvízkockázat-kezelési tervek (FRMP-k) bizottsági értékelését veszi alapul. E jelentést a víz-keretirányelv (WFD) 18. cikke és az árvízvédelmi irányelv (FD) 16. cikke írja elő; de ugyanúgy választ ad a felszín alatti vizekről szóló irányelv 11. cikkében foglaltakra.
A 2000-ben bevezetett víz-keretirányelv gondoskodik arról, hogy a vízminőség és -mennyiség kezelésének kérdésébe a gazdasági és ökológiai szempontok teljes mértékben beépüljenek. Legfőbb célkitűzése annak elérése, hogy 2015-re az Unió több mint 111 000 felszíni vize (pl. folyók, tavak, part menti vizek) és több mint 13 000 felszín alatti vize megkapja a „jó állapotú” besorolást. A víz-keretirányelv (WFD) ugyanakkor lehetőséget ad a határidő 2015-ig tartó megnyújtására, feltéve hogy a meghosszabbítás legfeljebb 2 további ciklusra korlátozódik (azaz a jelenlegi 2015–2021-es és a következő 2021-2027-es időszakra), hacsak a természeti feltételek
el nem lehetetlenítik a WFD-célkitűzések e határidőkön belüli megvalósítását. A „jó állapot” a felszíni vizek esetében jó ökológiai és kémiai állapotot, míg a felszín alatti vizek – mint az ivóvíz-kiemelés fő forrásai – tekintetében jó mennyiségi és kémiai állapotot jelent.
Az árvízvédelmi irányelv (FD), amelyet – mások mellett – hét évvel később a Duna és az Elba mentén 2002 nyarán bekövetkezett súlyos áradásokra válaszul vezettek be, egyfajta keretet teremt az Unión belüli árvízkárok kockázatának csökkentésére. Talán ennek célja még soha nem volt ilyen releváns az Európa-szerte tapasztalt egyre intenzívebb áradások fényében. A súlyosbodó klímaváltozás és városi terjeszkedés
következtében az árvízkockázat-kezelést övező bizonytalanságok a gyakorlatok folyamatos monitoringját és kiigazítását teszik szükségessé a károk minimalizálása érdekében. E jelentés az eddigi eredményekről számol be, az első árvízkockázat-kezelési tervek (FRMP-k) alapján.
A jelentéshez egy sor bizottsági szolgálati munkadokumentum is tartozik, amelyek az uniós áttekintések mellett külön tagállami értékeléseket is tartalmaznak, nem beszélve a nemzetközi együttműködés összefoglalóiról.
2.Az elfogadás körüli jelenlegi helyzet és jelentéstétel
Valamennyi tagállam jóváhagyta a saját vízgyűjtő-gazdálkodási tervét (RBMP) és árvízkockázat-kezelési tervét (FRMP), a Kanári-szigetek (Spanyolország) FRMP-i kivételével
.
Noha a korábbi jelentési gyakorlathoz képest javulás tapasztalható, sok tagállam így is késedelmesen (2015. december 22. után) fogadta csak el a terveket, vagy az európai víz-információs rendszer (WISE) adatbázisán keresztüli jelentésbenyújtással késett (amelynek határideje 2016. március 22. volt)
. Néhány esetben a késedelmi idő elérte vagy akár meg is haladta a két évet. A Bizottság a jogi beszámolási követelményeket megsértő valamennyi tagállammal szemben jogi eljárást indított.
3.A második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek (RBMP) és az első árvízkockázat-kezelési tervek (FRMP) értékelése
Az RBMP-kben és FRMP-kben szereplő információkat feltöltötték az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) gondozásában álló közös digitális adattárba, a WISE-be. A Bizottság az értékelés alapjául a WISE-re támaszkodott a közvetlenül a nemzeti és nemzetközi RBMP-kből és FRMP-kből származó adatok mellett.
Írország, Görögország és a spanyol Kanár-szigetek sem az RBMP-t, sem az FRMP-t nem nyújtották be időben a WISE-hez értékelésre, míg Litvánia és Gibraltár (Egyesült Királyság) esetében a késedelem az RBMP-ket érintette. Éppen ezért ez a jelentés ezekre az országokra, illetve régiókra nem terjed ki.
A Bizottság figyelembe vette a 2018. szeptember 20-21-én Bécsben megtartott Vízügyi Konferencia eredményeit, amelyek számos érdekelt fél és tagállam jelentése esetében inputul szolgáltak.
A Bizottság szintén figyelembe vette az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsának a korábbi végrehajtási jelentésekkel kapcsolatos észrevételeit. A Parlament 2015-ben elfogadott egy vízügyi állásfoglalást, amely többek között a vízminőség és -mennyiség kezelésének fontosságát hangsúlyozta az uniós vízügyi jogszabályok maradéktalan végrehajtása és azoknak az egyéb uniós szakpolitikákba történő egyre intenzívebb beépülésének szükségessége mellett. Felkérte a tagállamokat saját RBMP-jük elkészítésére és végrehajtására, és az ezzel kapcsolatos információk online elérhetővé tételére. Rámutatott továbbá az RBMP-k és FRMP-k közötti szinergiára. A Tanács egy sor Következtetést adott ki 2007 és 2016 között.
Különösen annak szükségességét hangsúlyozta, hogy az uniós vízügyi vívmányok, amelyek célja a víz romlás elleni védelme és a „jó állapotú” besorolás fokozatos elérése, teljes mértékben végrehajtásra kerüljenek; továbbá felkérte a Bizottságot és a tagállamokat arra, hogy dolgozzanak együtt azon, hogy e törekvések a többi vonatkozó szakpolitikába jobban integrálódjanak. Különösen az árvizek kapcsán a Tanács utalást tett a zöld infrastruktúra és a természetes vízmegtartást segítő intézkedések, mint az árvízkockázat csökkentését szolgáló eszközök alkalmazására. A Bizottság minden hasonló megfontolást támogat, és elkötelezte magát az ennek megfelelő cselekvés mellett.
4.Víz-keretirányelv (WFD) – a második vízgyűjtő-gazdálkodási tervek (RBMP) eredményei
A vizek állapotáról szóló, 2018. júliusban közzétett EEA-jelentés
részletesen beszámol az európai víztestek helyzetéről, amelynek alapjául a WFD-ben előírt tagállami jelentések szolgálnak.
E szerint az Európai Unióban található, felszín alatti víztestek 74 %-a elérte már a kémiailag jó állapotot, 89 %-uk pedig megkapta a „jó mennyiségi állapotú” besorolást.
Kevésbé biztató azonban a helyzet a felszíni vizek esetében: csupán 38 %-uk van jó kémiai állapotban, és nem több mint 40 %-uk jellemezhető jó ökológiai állapottal vagy potenciállal
. Néhány vegyi szennyező anyag, ezek közül is leggyakrabban a higany
, komolyan veszélyezteti a vizek állapotát. Uniós és nemzetközi szinten is vannak lépések arra, hogy csökkentsék a higany és az egyéb szennyező anyagok kibocsátását, és bizonyos vegyi anyagok szintje esetében már értek el eredményt.
A 2009-2015-ös időszakhoz képest azonban csak a víztestek korlátozott száma esetében beszélhetünk állapotjavulásról. Ennek oka a probléma kései felismerése lehet, illetve az, hogy több idő szükséges a hatékony szakpolitikai intézkedések kidolgozásához. Ráadásul az intézkedések lassú bevezetése és az intézkedések hatásának kifejtéséig megfigyelhető természeti reakciók sem segítik a helyzetet, nem beszélve a szigorúbb minőségi előírásokról, a korszerűbb ellenőrzésről és a jelentésekről, amelyek a korábban „ismeretlen” állapotú víztestek esetében a besorolást „nem megfelelő”-re módosítják.
Összességében komoly erőfeszítések történtek a víz-keretirányelv végrehajtása érdekében. Szintén pozitív hatása volt néhány más, a témához szorosan kapcsolódó uniós jogszabály eredményesebb végrehajtásának. Ez elsősorban a települési szennyvíz kezeléséről, a nitrátokról, az ipari kibocsátásokról szóló irányelvet, illetve a vegyi anyagokról szóló uniós jogszabályt érinti.
Az EEA-jelentés szerint Európa vizeire nézve továbbra is súlyos terhet jelent mind a diffúz (pl. mezőgazdaság, közlekedési infrastruktúra), mind a pontszerű forrás generálta szennyezés (pl. ipar vagy energiatermelés), akárcsak a túlzott mértékű kivétel és az emberi tevékenységek eredményeként megjelenő hidromorfológiai változások sora.
4.1.Értékelés nemzeti és országos alatti szinten
A WFD-célkitűzések megvalósulásának elengedhetetlen előfeltétele már a vízgyűjtők szintjén a megfelelő irányítás. Mostanra valamennyi tagállam kijelölte az illetékes hatóságait – gyakran akár több típust is, hangsúlyt adva együttműködésük fontosságának. Az érdekelt felekkel való egyeztetéshez nem egy módszert segítségül hívtak. Számos állandó tanácsadó szerv kezdte meg működését. Állítólag az érdekelt felekkel folytatott egyeztetések eredményeképpen az RBMP-tervezetek is módosultak, ugyanakkor az nem egyértelmű, hogy az effajta hozzájárulás milyen befolyással volt a már elfogadott RBMP-re.
A tagállamok kötelesek minden egyes vízgyűjtő kerület (RBD) vonatkozásában annak jellemzőiről elemzést készíteni, amelyben áttekintik az emberi tevékenység hatásait és a vízhasználat gazdasági elemzését is elvégzik. E „jellemzést” hatévente aktualizálni kell. Ugyancsak meg kell adni a vízgyűjtők határait és elhelyezkedését. Ezt az „elhatárolást” valamennyi ciklus esetében ellenőrizni és frissíteni kell, illetve jelezni kell a vizek állapotát befolyásoló terhelésekben és hatásokban bekövetkező változásokat. Ez az elhatárolás 10-ből 4 esetben módosult, gyakran azok egyértelmű közlése nélkül. A sürgető problémák ismertetése általában világosabb a jobban körülírt kritériumoknak köszönhetően. Azonban van még min javítani, hiszen a víztestek igen nagy hányada esetében számoltak be olyan, antropogén eredetű behatásokról, illetve problémákról (főként hidromorfológiai terhelések), amelyek hatása még nem ismert, vagy amelyek kiváltó oka még nem tisztázott.
Történt néhány, az eredmények nyomon követését és az adatok összehasonlítását megkönnyítő módszertani fejlesztés annak megállapítása tekintetében, hogy a víz-keretirányelv előírásai szerint mikor mondható el egy jelentősen módosított vagy mesterséges víztestről, hogy az elérte a „jó ökológiai potenciált”.
A felszíni víztestek ökológiai és kémiai állapotának monitoringja és értékelése eltéréseket mutat a mért paraméterek és az eredmények összevethetősége tekintetében. EU-szerte igen nagy különbségek vannak az elsőbbségi anyagok ellenőrzésében
mind a víztestek százaléka, mind az anyagok száma szempontjából. A legtöbb tagállam minden olyan elsőbbségi anyagot ellenőrzött, amelyet a vízgyűjtő kerületükbe bocsátott anyagként azonosítottak. Valamennyi tagállam jelentést küldött az ilyen káros anyagok kibocsátásainak, bevezetéseinek és veszteségeinek nyilvántartásáról, azonban ezek csak kevés esetben teljesek.
Az a tény, hogy 2018 elejéig sok víztípusra nem volt hivatalos közös interkalibrációs rendszer
, még mindig – a második jelentési ciklusban is – nagyban megnehezíti a víztestek összehasonlítását.
Mindazonáltal szinte valamennyi víztest esetében megállapíthatóvá vált azok állapota, ami igen lecsökkentette az e körüli korábbi bizonytalanságot. Ugyanakkor az ökológiai állapot ellenőrzésében tapasztalt hiányosságok továbbra is fennállnak.
Összességében elmondható, hogy az egyes vízkategóriák esetében a minőségi elemek megfigyelése – még a legjobb esetben is – hiányosságokat mutat: túlságosan támaszkodik a szakértői véleményekre és inkább a számos különböző víztestből álló csoportokban gondolkodik, mintsem egy olyan, alaposabb értékelésben, amely az egyes WFD-paraméterek szerint a víztesteket sorra veszi. További erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy a megfelelő monitoringhálózatok elérjék a kellő területi lefedettséget és a szükséges értékelési megbízhatóságot.
Javult a felszín alatti víztestek mennyiségi és kémiai állapotának monitoringja és értékelése, bár sokuk esetében még mindig hiányzik a megfelelő megfigyelési pont. E kérdésben a víz-keretirányelvet a felszín alatti vizekről szóló irányelv egészíti ki, amely elsősorban az érintett szennyező anyagok listáját, a küszöbértékeket, illetve a kémiai állapot értékelési trendjeit határozza meg. Mindkét irányelv szinergiában működik a többi uniós jogszabállyal (így az ivóvízről és a nitrátokról szóló irányelvekkel). A kémiai állapot ellenőrzése továbbra sem megfelelő: a felszín alatti vizek igen nagy száma esetében hiányzik, vagy az ellenőrzés csak a főbb paraméterek korlátozott számára terjed ki.
A víz-keretirányelv 4. cikkében meghatározott mentességek
jelenleg Európa víztestei felét érintik. Elsősorban a természetes víztestekre vonatkoznak, de egyre inkább kiterjednek a jelentősen módosított és a mesterséges víztestekre is, az új keletű fizikai módosítások mellett. Míg a mentességek indoklásai tekintetében összességében javulás figyelhető meg, kitartó széles körű alkalmazásuk egyértelmű mutatója annak, hogy még mindig komoly erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy 2027-ig az érintett víztestek megszerezzék a „jó állapot” vagy „jó potenciál” minősítést. Ugyanakkor és összhangban az ugyanezen cikkben előírtakkal, a jelentés adatai rámutatnak, hogy a tagállamoknak jobban kellene gondoskodniuk arról, hogy az egyik víztestet érintő mentességek ne zárják ki tartósan más víztesteknél a környezeti célkitűzések teljesítésének lehetőségét, illetve azt ne kompromittálják (4. cikk (8) bekezdés); továbbá a tagállamoknak legalább az egyéb uniós környezetvédelmi jogszabályban meghatározott védelmi szintet biztosítaniuk kellene (4. cikk (9) bekezdés).
A víz-keretirányelv a tagállamok számára egy intézkedési program (PoM)
létrehozását írja elő a „jó állapot” időszerű elérése érdekében. Ami a vízkivételben érintett víztesteket illeti, a főbb intézkedések általánosságban véve meghatározásra kerültek, azonban végrehajtásuk uniós szinten eltéréseket mutat, így pedig a terhelések is csak lassan csökkennek. Potenciális problémát jelent, hogy a legtöbb tagállam a kis vízkivétel esetében eltekint az ellenőrzés és nyilvántartás kötelezettségétől. Utóbbiak hiánya különösen azokban a tagállamokban jelenthet gondot, amelyek már vízhiánnyal küzdenek, illetve azoknál a víztesteknél, ahol mennyiségi problémák jelentkeztek.
A tagállamok szerint a legtöbb vízgyűjtő kerület esetében a legsürgetőbb problémák közé tartoznak a mezőgazdasági hatások, hiszen azok a romlás lehetséges kockázatát hordozzák magukban, nem beszélve a környezetvédelmi célkitűzések meghiúsulásáról – a túlzott vízkiemelés és a diffúz szennyezés tekintetében egyaránt. Ezzel összefüggésben alapintézkedések
kerültek bevezetésre. Az esetek felében nem készül előzetes értékelés arról, hogy a megtett intézkedések milyen mértékben tudják majd áthidalni és megszüntetni a jó állapot eléréséig vezető út akadályait. Komoly befolyással lesznek majd az önkéntes intézkedések is: sok fog függeni tőlük – gyakran a közös agrárpolitika (KAP) alkalmazásában. A környezeti törekvések szintjének megemelésétől vezérelve, az új KAP-ra vonatkozó bizottsági javaslat kötelező követelményeket
állapít meg a gazdálkodók számára. Ezenkívül a beavatkozási stratégiának, amelyet a tagállamok a saját KAP-stratégiai tervükben ismertetnek, figyelembe kell vennie az RBMP-k szerinti szükségleteket, és elő kell segítenie a víz-keretirányelv célkitűzéseinek megvalósulását. Szükség szerint a tagállamoknak az újabb vízvédelmi beavatkozásokat további támogatásukról kell biztosítaniuk – különböző önkéntes programok révén
.
Alapvető intézkedések kerültek bevezetésre a nem mezőgazdasági ágazat jelentette problémákra is; ilyen például az ipar és az energiatermelés. A legtöbb esetben ezek olyan egyedi intézkedések, amelyek a kémiai vagy ökológiai állapot elérésének meghiúsulását okozó szennyező anyagokra koncentrálnak (például intézkedés bizonyos szennyező anyagok vízbe történő kibocsátásának csökkentésére vagy megállítására). Azonban több eredményre van szükség.
A víztesteken már végbement fizikai módosítások kapcsán a legtöbb tagállam olyan intézkedésekről (hallépcsők, felépítmények eltávolítása stb.) számolt be, amelyek célja a jelentősebb hidromorfológiai terhelések negatív környezeti hatásának csökkentése volt. Szintén szorosabbá vált az intézkedések, a terhelések, és a vízhasználat, illetve a gazdasági ágazatok közötti kapcsolat. A minimális ökológiai vízhozam jobb meghatározásra szorul, és a megvalósítása terén is van min javítani; továbbá biztosítani kell a vízfolyás folytonosságát és gondoskodni kell a megfelelő üledékkezelésről.
Nem egy tagállam a vízárazási politikáját is korszerűsítette, amellyel most már megfelel az európai strukturális és beruházási alapok esetében a 2014-2020-as időszakra hozott közös rendelkezésekről szóló rendelet szerinti előzetes vízügyi feltételrendszernek. Lépéseket tettek a vízszolgáltatások meghatározásának kérdésében, akárcsak a pénzügyi költségek kalkulációja és a mérések vonatkozásában, illetve a vízszolgáltatások költségmegterülési összegének számítása kapcsán a környezetvédelmi és erőforrás-költségek gazdasági elemzése és értékelése terén. Mindazonáltal még mindig komoly hiányosságok vannak a gazdasági elemzés e javított elemeinek konkrét intézkedésekre fordításában, nem beszélve az olyan harmonizáltabb megoldások kutatásáról, amelyek célja a környezetvédelmi és erőforrás-költségek megbecslése és integrációja. A víz-keretirányelv céljainak megvalósulásához elengedhetetlen a beruházások növelése. Az intézkedési program gazdasági alapjai terén elért további fejlődés nagymértékben segítené a vízügyi döntéseket és beruházásokat.
Csekély előrelépés történt a védett ivóvíz-területek és természetvédelmi területek kérdésében. Az ivóvízről szóló 1998. évi irányelv (DWD) értékelése felmérte annak a víz-keretirányelvvel való koherenciáját, és az ivóvízkészletek védelme tekintetében rámutatott egy hiányzó láncszemre. Éppen ezért a DWD átdolgozására irányuló 2018. évi javaslat egy kockázatalapú megközelítést is előterjeszt a víznek a kivételtől a csapvízig megtett útjára, és emellett a tagállamok hatóságai és a vízszolgáltatók közötti jobb kommunikációt szorgalmazza a teljes irányítási ciklus biztosítása érdekében. A tervezet célja a két irányelv között koherencia javítása és annak biztosítása, hogy a szennyező fizet elve és az elővigyázatossági elvek egyaránt érvényesüljenek.
A védett terület nagy része esetében hiányosak – egyebek mellett – az állapottal és terhelésekkel kapcsolatos ismeretek, és célkitűzések sem kerültek meghatározásra. A kifejezetten a védett területek (pl. kagylók) megfigyeléséről szóló jelentések igen korlátozottak, sőt olykor teljes mértékben hiányoznak.
Körülbelül a tagállamok fele az aszályt a vízgazdálkodás meghatározó jellemzőjének tekintette. Az aszály hatásainak enyhítését célzó egyik kulcsfontosságú intézkedés az aszálykezelési terv, azonban ezt nem minden vízgyűjtő kerületben fogadták el.
A harmadik vízgyűjtő-gazdálkodási tervhez (RBMP) a tagállamoknak
·Tovább kell javítaniuk az érdekeltek részvételét – a tervezési folyamatban való aktív részvétellel és hozzájárulásuknak az RBMP-kbe való beépítésével.
·Egyértelműen meg kell határozni, hogy az egyes terhelések és víztestek tekintetében mik a jó állapot elérésének akadályai, és ezek megszüntetésére célzott intézkedési programokat kell kidolgozni, majd finanszírozásukról és végrehajtásukról gondoskodni.
·Csökkenteniük kell a mentességek igénybevételét, hogy ezáltal biztosítsák a víz-keretirányelv célkitűzéseinek időben történő teljesítését, és javítaniuk kell az alkalmazott indokolással kapcsolatos átláthatóságot;
·Biztosítaniuk kell a költségek megtérüléséről szóló 9. cikk megfelelő végrehajtását, beleértve a környezetvédelmi és erőforrásköltségek kiszámítását és internalizálását a víztestekre jelentős hatást gyakorló valamennyi tevékenység esetében, továbbá az intézkedési terv alátámasztására szolgáló gazdasági elemzést.
4.2.Határokon átnyúló együttműködés a víz-keretirányelv értelmében
Az országhatárokon átnyúló vízgyűjtő területek esetében a víz-keretirányelv előírja a tagállamok számára, hogy koordináljanak egymással, és adott esetben észszerű mértékben törekedjenek a nem uniós országokkal való koordinációra. Számos európai folyó, így például a Rajna és a Duna is átlépi az EU határait. Az együttműködés azonban eltérő mértékű. Általában létezik valamilyen nemzetközi megállapodás, gyakran nemzetközi koordináló szerv is működik, és kevésbé gyakran közös vízgyűjtő-gazdálkodási terv is előfordul. Az EU-ban csak néhány olyan vízgyűjtő terület van, amely ezek egyikével sem rendelkezik.
Összességében az első ciklushoz képest az irányítási struktúrák hivatalosabbá váltak, a nemzetközi vízgyűjtő-gazdálkodási terveket továbbfejlesztették, és a megállapítások összehasonlíthatósága, valamint a nehézségekre adott reakciókkal kapcsolatos megközelítések összeegyeztethetősége is javult.
4.3.Tagállami szinten megoldhatatlan problémák
A víz-keretirányelv 12. cikke szerinti, tagállami szinten megoldhatatlan problémákra vonatkozó eljárásra eddig csak egyszer hivatkoztak. 2016-ban Dánia felhívta a figyelmet arra, hogy a víz-keretirányelv célkitűzéseinek teljesítéséhez más tagállamoknak is lépéseket kell tenniük, hogy csökkentsék a közös víztestekben található nitrogénterhelést. Miután Dánia felkérte a Bizottságot, hogy intézkedjen, a Bizottság hangsúlyozta, hogy elsősorban a tagállamok felelősek a víz-keretirányelv célkitűzései elérésének biztosításáért, és megjegyezte, hogy a 3. cikk előírja a – többek között a nemzetközi – vízgyűjtő kerületeken belüli koordinációt. Azt is javasolta, hogy először a kétoldalú együttműködési lehetőségeket merítsék ki, a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvet is beleértve.
Keretirányelv – az első árvízkockázat-kezelési tervekből származó megállapítások
5.1.
Nemzeti szintű értékelés
Az emberi döntések – beleértve a korábbi, de még ma is gyakori döntéseket – jelentős hatással vannak az árvizek előfordulására és hatásaira
, és bizonyítható, hogy az évek során nőtt a jelentős árvizek száma.
Az előrejelzések aggodalomra adnak okot; ha elmarad az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás (vagyis ha az árvizek ellen a jelenlegi gyakorlatnak megfelelően védekezünk, és 100 éves visszatérési idővel számolunk), az Unióban az éghajlatváltozás és a társadalmi-gazdasági változások következtében elszenvedett károk mértéke a jelenlegi 6,9 milliárd EUR/év összegről a 2020-as évekre 20,4 milliárd EUR/év összegre, a 2050-es évekre 45,9 milliárd EUR/év összegre, a 2080-as évekre pedig 97,9 milliárd EUR/év összegre növekszik.
Logikus tehát, hogy a 28 tagállamból 27 tagállam az árvizeket tekintette nemzeti kockázatértékelésében a fő kockázatnak.
Az árvízkockázat-kezelési terv – az árvizek lehetséges káros következményeinek csökkentésére irányuló kockázatkezelési eszköz – kidolgozása volt az árvízkockázat-kezelés ciklikus megközelítésének harmadik lépése, amelyet a keretirányelv bevezetett. A tagállamok korábban előzetes árvízkockázat-értékeléseket
(2011-ben), valamint árvízveszély- és árvízkockázati térképeket (2013-ban) készítettek.
A hiánytalanságot illetően az árvízkockázat-kezelési tervekben szinte minden tagállam beszámolt az előzetes árvízkockázat-értékelések, valamint az árvízveszély- és árvízkockázati térképek megállapításairól. Minden tagállam határozott meg az árvízkockázat kezelésére vonatkozó célkitűzéseket; a vizsgált 26 tagállamból 20-ban ezek nemzeti szintű célkitűzések voltak, illetve a nemzeti szintű célkitűzéseket igazították hozzá a regionális/helyi körülményekhez. Egyes tagállamok néhány általánosabb célkitűzést határoztak meg, míg mások sok, részletesebb célkitűzést nyújtottak be. Valamennyi tagállam megnevezett a célkitűzések teljesítését szolgáló intézkedéseket. Azonban nem minden célkitűzés eléggé részletes ahhoz, hogy nyomon lehessen követni azok megvalósítását, és nem minden intézkedés kapcsolódik egyértelműen a célkitűzésekhez; mindent összevetve előfordulhat, hogy ezek a hiányosságok kihívást jelentenek a második ciklus (2016–2021) során, amikor a tagállamoknak fel kell mérniük az elért haladást.
Az intézkedések száma tagállamonként jelentősen eltér: egyes tagállamok csupán néhány intézkedést neveztek meg, míg mások több ezer intézkedésből álló csoportokkal rendelkeznek. Az intézkedéseknek mintegy 50 %-a a megelőzésre és a felkészülésre, közel 40 %-uk az árvízkárok elleni védelemre, a fennmaradó 10 % pedig a helyreállításra irányul. A nem szerkezeti kezdeményezéseket
illetően valamennyi vizsgált árvízkockázat-kezelési terv a területrendezéshez kapcsolódik. Az árvízkockázat-kezelési tervek egy részében vagy mindegyikében mind a 26 vizsgált tagállam tüntetett fel természetes alapú megoldásokat, akár projektek, akár előkészítő tanulmányok formájában. Bár a keretirányelv nem szól az árvízkockázatok elleni biztosításról, a vizsgált árvízkockázat-kezelési tervek több mint a fele említ legalább néhány kapcsolódó intézkedést, a figyelemfelkeltést is beleértve.
Minden tagállam beszámolt az intézkedések prioritási sorrendjéről, vagy megadta az azok végrehajtásához előírt időkeretet. Szemléltetésként: a bejelentett intézkedések közel 10 %-a kritikus, 60 %-a nagyon magas vagy magas, 20 %-a mérsékelt, a fennmaradó rész pedig alacsony prioritású. A vizsgált 26 tagállamból 19 végzett az intézkedésekkel kapcsolatban valamilyen költség-haszon elemzést. Szinte minden tagállam nemzeti szintű megközelítést dolgozott ki
. Néhány (11) tagállam az összes vizsgált igazgatási egységnél
alkalmazott költség-haszon elemzést. A 26 tagállamból 21 valamennyi vagy legalább néhány igazgatási egység esetében egyértelműen hivatkozik a víz-keretirányelv 4. cikkében foglalt környezeti célkitűzésekkel való koordinációra.
A vizsgált tagállamoknak mintegy fele rendelkezésre bocsátott az árvízvédelmi intézkedésekre vonatkozó költségbecsléseket, bár több esetben ezek nem terjednek ki az összes árvízkockázat-kezelési tervre vagy intézkedésre. A 26 tagállamból 23-ban az árvízkockázat-kezelési tervek többsége azonosította ugyan a finanszírozási forrásokat, azonban számos esetben ez inkább a lehetséges finanszírozási mechanizmusokat, például az európai strukturális és beruházási alapokat foglalta magában.
A közvéleménnyel és az érdekelt felekkel való konzultációra számos csatornát felhasználtak, és általánosságban sikerült az érdekelt felek széles körét bevonni az első árvízkockázat-kezelési tervek elkészítésébe, mindazonáltal nem volt mindig egyértelmű, hogy hozzájárulásuk mennyiben befolyásolta az árvízkockázat-kezelési terveket, amelyeket különféle közigazgatási szinteken és jogi aktusok révén fogadtak el.
A második árvízkockázat-kezelési terv során a tagállamoknak
·az intézkedések végrehajtását egyértelműen össze kell kapcsolniuk a célkitűzések teljesítésével, hogy a második ciklustól kezdődően tudják értékelni az előrehaladást;
·meg kell határozniuk az intézkedések végrehajtását biztosító konkrét finanszírozási forrásokat.
5.2.
Az éghajlatváltozás hatása
Egyre több bizonyíték támasztja alá, hogy az éghajlatváltozás Európa nagy részén jelentős hatást fog gyakorolni az árvizek előfordulására és súlyosságára
. Az előzetes árvízkockázat-értékelések, valamint az árvízveszély- és árvízkockázati térképek elkészítése során a tagállamoknak több mint a fele figyelembe vette az éghajlatváltozást. A vizsgált árvízkockázat-kezelési tervekből és a tagállami jelentésekből az derül ki, hogy a 26-ból 24 tagállam legalább néhány szempontot figyelembe vett, és tíz tagállam bizonyítani is tudta, hogy figyelembe vette az éghajlatváltozás hatásait. Árvízkockázat-kezelési tervében 14 tagállam taglalta a lehetséges éghajlatváltozási forgatókönyveket, eltérő időkeretekkel (a tagállamok mintegy fele 2050-ig, másik fele pedig 2100-ig készített forgatókönyvet). A tagállamoknak kevesebb mint a fele hivatkozik az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás uniós stratégiájának keretében készített nemzeti alkalmazkodási stratégiákra. A tagállamok mintegy negyedében az összes árvízkockázat-kezelési terv hivatkozik ilyen nemzeti stratégiákra; néhány további tagállamban egyes árvízkockázat-kezelési tervek tartalmaznak ilyen hivatkozásokat, de nem mindegyik.
A második árvízkockázat-kezelési terv során a tagállamoknak
·a keretirányelv 14. cikkével összhangban figyelembe kell venniük az éghajlatváltozás által az árvizek előfordulására gyakorolt valószínűsíthető hatást, aminek során felhasználják az olyan uniós modellező eszközöket, mint amelyek például a KoperniKusz éghajlatváltozással kapcsolatos szolgáltatása
révén érhetők el;
·figyelembe kell venniük a nemzeti éghajlatváltozási stratégiákat, és az azokban foglalt intézkedésekkel össze kell hangolniuk a második árvízkockázat-kezelési tervet.
5.3.
Határokon átnyúló együttműködés a keretirányelv értelmében
A keretirányelv értelmében a tagállamoknak a határokon átnyúló vízgyűjtő területek esetében koordinálniuk kell egymással, és a harmadik országokkal folytatandó koordinációra is törekedniük kell. Ahol léteznek koordinációs struktúrák, a nemzetközi árvízkockázat-kezelési terv kidolgozása minden esetben az árvízkockázat kezelésével kapcsolatos közös célkitűzéseket, és szinte minden esetben különféle összehangolt intézkedések meghatározását eredményezte. Széles körű nyilvános konzultációra került sor néhány olyan vízgyűjtő esetében, ahol folyami bizottság jött létre, mint például a Duna, a Rajna, az Elba és az Odera esetében; az éghajlatváltozásnak a vízgyűjtő szintjén történő figyelembevétele előrehaladottabb volt ott, ahol a koordinációt a folyami bizottság végzi.
A második ciklus során a határon átnyúló vízgyűjtő területekkel rendelkező tagállamoknak
·tovább kell fejleszteniük a közös megközelítéseket, aminek során – a vízgyűjtő terület szintjén – figyelembe veszik az árvízkockázat-csökkentési intézkedéseknek a nem az országhatár közelében kifejtett felvízi és alvízi hatásait, és kiterjesztik a nemzetközi nyilvános konzultációk gyakorlatát.
6. Következtetés
Összességében a víz-keretirányelvvel kapcsolatos tudás és az azzal összefüggő jelentéstételi tevékenység az előző ciklushoz képest jelentős mértékben fejlődött. Több tagállam nyújtotta be időben a jelentését, és e jelentések átfogóbb jellegű, relevánsabb és megbízhatóbb információkat tartalmaztak.
A víz-keretirányelv célkitűzéseinek való megfelelés a beszámolók szerint fokozatosan javul. Bár számos tagállamban születtek jó szakpolitikai intézkedések, és több beruházásra is sor került, számos vízgyűjtő területen a vízminőséggel kapcsolatos fejlesztések még váratnak magukra. Sőt, míg a felszín alatti víztestek nagy többsége jó állapotú, a felszíni víztesteknek kevesebb mint fele tekinthető jó állapotúnak, bár több mögöttes minőségi elem és anyag esetében mutatkoznak ennél pozitívabb tendenciák.
Sokat kell még tenni a víz-keretirányelv és a kapcsolódó irányelvek célkitűzéseinek eléréséhez, és ez elsősorban a tagállamok felelőssége. A tagállamok számára is kedvező az összes érintett piaci és civil társadalmi szereplő nagyobb mértékű szerepvállalása, mivel így biztosítható „a szennyező fizet” elv fokozott érvényesítése. Az uniós források továbbra is támogatják ezeket a végrehajtási törekvéseket, beleértve a „Digitális egységes piac a vízszolgáltatásokért”
megvalósításáért tett vízügyi kutatási és innovációs törekvések
finanszírozását. A víz-keretirányelv célkitűzéseinek való, 2027-ig elérendő teljes körű megfelelés jelen pillanatban igen nehezen megvalósíthatónak tűnik, 2027 után viszont már csak korlátozott mértékben lehet mentességet igényelni. A jelentések valójában azt mutatják, hogy bár 2021-ig további intézkedések meghozatalára kerül sor, 2021 után sok más intézkedésre is szükség lesz.
Az árvízvédelmi irányelv vonatkozásában fontos lépések zajlottak le. Bár ezek még csak az első árvízkockázat-kezelési tervek, nyilvánvaló, hogy lényegében minden tagállam elfogadta az árvízkockázat-kezelés koncepcióját, jóllehet, a gyakorlati kidolgozás mértékében mutatkoznak eltérések. Az árvízvédelmi irányelvnek a jelentős árvizekkel kapcsolatos káros következmények csökkentésére irányuló fő célkitűzése a következő ciklusokban folyamatos erőfeszítéseket fog igényelni a tagállamok részéről.
A Bizottság adott esetben a tagállamokkal együtt nyomon követi az ebben a jelentésben és annak kísérő dokumentumaiban foglalt ajánlásokat, hogy biztosítsa a víz-keretirányelvben és az árvízvédelmi irányelvben foglalt követelmények alaposabb végrehajtását. Ezen kívül a vízi környezetre nehezedő legfontosabb terhelésekkel kapcsolatos jogi kötelezettségek – például a nitrátirányelvben és a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelvben foglaltak – fokozottabb betartatására is törekedni kell.
A Bizottság – a megfelelés előmozdítása érdekében – a tagállamokkal való együttműködés folytatása mellett a polgárokkal és az összes érdekelt féllel is kapcsolatba lép, például a környezetvédelmi politikák végrehajtásának felülvizsgálata révén. A jelentéstételt a lehetséges mértékben tovább kell egyszerűsíteni. Külön figyelmet kell fordítani az újonnan megjelenő szennyező anyagokra, pl. a mikroműanyagokra és a gyógyszerekre.
Ezt a jelentést az uniós vízügyi jogszabályok célravezetőségének folyamatban lévő értékelése és a települési szennyvíz kezeléséről szóló irányelv értékelése során fogják felhasználni. A jelentés továbbá hozzájárul az EU 7. környezetvédelmi cselekvési programjában foglalt célkitűzések és a 2030-as globális fenntartható fejlődési menetrend teljesítése terén elért haladás értékeléséhez.
Az éghajlatváltozás egyre nagyobb hatással van Európa vizeire. Az uniós vízügyi jogszabályoknak való megfelelés – a további aszályokra és árvizekre való felkészülés révén – már most is segíti a változó éghajlat hatásainak kezelését. Az uniós vízpolitika jelentős potenciállal rendelkezik az éghajlatváltozás hatásainak enyhítése terén, amennyiben már most eredményes intézkedésekre kerül sor.