Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „За европейска рамкова директива относно минималния доход“

(становище по собствена инициатива)

(2019/C 190/01)

Докладчик: Georges DASSIS

Решение на Пленарната асамблея	15.3.2018 г.
Правно основание	Член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
	Становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	18.12.2018 г.
Дата на приемането на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	158/81/12

1.   Заключения и препоръки

1.1.

От създаването на първата европейска общност ЕОВС през 1952 г., проектът за европейска интеграция беше подкрепен с голямо мнозинство от две поколения европейски граждани. Икономическото и социалното сближаване беше важен фактор за осигуряването на обществена подкрепа за този проект.

1.2.

От началото на икономическата криза, последвала финансовата криза от 2008 г., въпреки наблюдаваното в последните години икономическо възстановяване, равнището на бедността продължава да се увеличава за дългосрочно безработните и за работещите бедни и това равнище запазва обезпокоителни стойности в повечето държави членки.

1.3.

Досега текстовете на Съюза и неговите ангажименти, като например стратегията „Европа 2020“, с която се целеше намаляване с 20 милиона на броя на хората, изложени на риск от бедност, не дадоха очакваните резултати. Следователно прилагането на принципа на субсидиарност, чийто единствен инструмент е отвореният метод на координация (ОМК), се оказва недостатъчно за постигане на поставените цели.

1.4.

Затова въвеждането на задължителна европейска рамка за достоен минимален доход в Европа, позволяваща системите на минимален доход в държавите членки да станат трансгранични, да получат подкрепа и да се превърнат в достойни (подходящи), би представлявало първи важен отговор на този продължаващ сериозен проблем на бедността в Европа. Тя би се вписала напълно в рамките на Европа с рейтинг „ААА“в социалната сфера, обявена от председателя Juncker, и би изпратила ясен сигнал на гражданите за това, че Съюзът наистина е в техен интерес.

1.5.

Тя би могла да е под формата на директива, която да определя референтна рамка за определяне на подходящ минимален доход, адаптиран към жизненото равнище и начина на живот на всяка от държавите, и която да отчита елементите на социалното преразпределение, на данъчното облагане и жизненото равнище в зависимост от референтен бюджет, чиято методология би била определяна на европейско равнище.

1.6.

Изборът на правните инструменти, които биха съставлявали тази европейска рамка за определяне на достоен минимален доход, е оправдан от необходимостта да се гарантира достъп за всички, които се нуждаят от тази помощ, и да се осигури съобразяването на помощта с реалните им потребности. Достойният минимален доход представлява и инструмент в служба на интеграцията/реинтеграцията на изключените лица на пазара на труда и на борбата с бедността на работещите.

1.7.

Въпросът за въвеждането на достоен минимален доход, гарантиран от ЕС, е изключително политически. Въпреки че ДЕС, ДФЕС, Хартата на Общността за основните социални права на работниците от 1989 г. и Европейският стълб на социалните права дават основания за действия на европейско равнище в тази област, въпросът за наличието на правно основание за европейско законодателство относно минималния доход е предмет на обсъждане. Поддръжниците на използването на европейско законодателство откриват това правно основание в член 153, параграф 1 буква в) (1) и буква з) (2) от ДФЕС. ЕИСК препоръчва прагматичен подход, който се изразява в задължителна европейска рамка за подкрепа и ориентиране на развитието на системите за достоен минимален доход в държавите членки, както и финансирането им.

1.8.

В своето първо становище по тази тема ЕИСК призова Комисията да разгледа възможността за финансиране на европейски минимален доход, като се съсредоточи по-специално върху перспективата за създаване на подходящ европейски фонд (3). Тъй като Комисията не отговори на този призив, Комитетът счита, че трябва да го отправи отново.

2.   Общи бележки

2.1.   Въведение

2.1.1.

Дебатът относно приемането на минимален доход на европейско равнище се води в условията на социална криза, която продължава въпреки икономическото възстановяване и води до изключването на много хора. Според последните данни на Евростат 112,9 милиона души или 22,5 % от населението в ЕС са били застрашени от бедност или социално изключване. Това означава, че тези лица са засегнати от поне едно от следните три условия: риск от бедност след социални плащания (парична бедност), тежки материални лишения или живот в домакинства с много ниска степен на трудова активност. След три последователни години на увеличение между 2009 г. и 2012 г., когато делът на хората, застрашени от бедност или социално изключване в ЕС, достигна почти 25%, той непрекъснато спада, като през миналата година достигна 22,5%, което е с 1,2 процентни пункта под референтното равнището от 2008 г. и с 1 процентен пункт под равнището от 2016 г. (4)

2.1.2.

За съжаление, що се отнася до предмета на това становище относно достойния минимален доход за хората, живеещи в условията на бедност и крайна бедност, дългосрочната безработица се е увеличила от 2,9 % през 2009 г. (референтна година при приемането на стратегията „Европа 2020“) на 3,4 % през 2017 г. и броят на работещите бедни в еврозоната се е увеличил от 7,6 % през 2006 г. на 9,5 % през 2016 г. (от 8,3 % през 2010 г. — първата година с налични данни, на 9,6 % в ЕС 28).

2.1.3.

Особено засегнати са младите хора. През 2016 г. в ЕС е имало над 6,3 милиона млади хора (на възраст от 15 до 24 години), които не са участвали в никаква форма на заетост, образование и обучение (NEET). Въпреки че е спаднало от над 23 % през 2013 г. до под 19 % през 2016 г., равнището на младежката безработица в ЕС продължава да е много високо (в няколко държави достига над 40 %). Трайната безработица все още достига рекордни равнища сред младите хора. Равнището на младежката безработица е над два пъти по-високо от общото равнище на безработица (около 19 % спрямо 9 % през 2016 г.) и скрива големи различия между държавите: така над 30 процентни пункта разделят държавата членка с най-ниското равнище, а именно Германия (7 %), от държавите членки с най-високите равнища, т.е. Гърция (47 %) и Испания (44 %).

2.1.4.

Нещо повече, това положение на масово изключване и на бедност засяга в особена степен децата. Според Евростат 26 милиона европейски деца живеят в бедност и изключване. Те представляват 27% от населението на ЕС на възраст под 18 години (5). Тези деца живеят в бедни семейства, понякога с един родител, дори в семейства на работещи бедни и в положение на изолация и бедност, от което им е много трудно да излязат. Както подчертава и Европейският парламент в своята резолюция от 20.12.2010 г. (6), „жените са група от населението, застрашена от бедност, поради безработица, несподеляне на семейните отговорности, несигурни и зле платени работни места, дискриминация при заплащането и по-ниски пенсии“.

2.1.5.

При това положение може само да се отбележи важността на социалните буфери, съществуващи в много държави от ЕС, които дадоха възможност да се избегнат още повече драми по време на кризата, но тези буфери имат граници и не могат да издържат в положение на постоянна социална криза. Ето защо е абсолютно необходимо икономическото възстановяване и минималният доход да се превърнат в инструмент в служба на интеграцията/реинтеграцията на лицата, изключени от пазара на труда. От друга страна държавите, които имат системи за достоен минимален доход, имат по-голяма способност да се съпротивляват на отрицателните въздействия на кризата и да намаляват неравенствата, които подкопават социалното сближаване. Има окуражаващи признаци за икономическо възстановяване, но това възстановяване е все още крехко и беше постигнато въз основа на растящи неравенства. Ето защо в този период е много важен дебатът относно определянето на достоен минимален доход в Европа.

2.1.6.

До този момент текстовете на ЕС и неговите ангажименти, като например стратегията „Европа 2020“, приета през юни 2010 г., с която се целеше намаляване с 20 милиона (sic) на броя на хората, застрашени от бедност, не дадоха очакваните резултати. Тъй като прилагането на принципа на субсидиарност, чийто единствен инструмент е отвореният метод на координация (ОМК), не доведе до очакваните резултати, този метод трябва да бъде допълнен от инструмент на ЕС. Системите за достоен минимален доход са от полза не само на хората, изпаднали в нужда, но и на цялото общество. Те гарантират запазването на активността в обществото на лицата, които имат нужда от тях, помагат им да се свържат отново с пазара на труда и им дават възможност да живеят достойно. Достойните минимални доходи са абсолютно необходими, за да се постигне общество с по-голяма равнопоставеност, съставляват истинска основа за социална закрила и гарантират социалното сближаване, което е от полза за цялото общество.

2.1.7.

Системите за минимален доход са само малък процент от социалните разходи, но дават значителна възвръщаемост на инвестициите, докато липсата на инвестиране има изключително отрицателни последици за хората и води до високи разходи в дългосрочен план. Те формират съвкупност от ефективни стимули, тъй като изразходваните средства се връщат незабавно в икономиката, често в най-силно засегнатите от кризата сектори. Поради взаимодействието между минималните доходи и минималната заплата те допринасят също така за гарантирането на достойни заплати и за предотвратяването на увеличаването на бедността на работещите.

2.1.8.

Важно е разглежданото в настоящото становище понятие „достоен минимален доход“да не се бърка с понятието „универсален доход“, изплащан на всички членове на дадена общност (община, регион или държава) без условие за ресурси или заетост. Също така, въпреки че повечето държави имат системи за минимален доход (7), трябва да се разгледа отново тяхната адекватност по отношение на потребностите, тъй като в повечето случаи това все още представлява проблем. В тази област в момента се работи в Германия и Франция (8).

2.1.9.

Много работа беше извършена във връзка с минималния доход и по този въпрос бяха изразени много позиции. С това становище ЕИСК набляга на понятието за „достойнство“(минимум, даващ възможност за достоен живот над прага на бедността), като за основа се използва понятието за „достоен труд“на МОТ (9).

2.1.10.

Освен това следва да се разгледа работата на Комисията по заетост и социални въпроси на Европейския парламент, Комитета по заетостта и Комитета за социална закрила на Съвета на ЕС и вече значителният принос на мрежите като Европейската мрежа за минимален доход (ЕММД) (10) и всички дейности на Европейската мрежа за борба с бедността (ЕМББ) (11), към които се присъединява и Европейската конфедерация на профсъюзите. Не бива да се забравя и работата на МОТ и на Съвета на Европа.

2.1.11.

Повечето държави членки въведоха механизми за минимален доход. Определенията, условията за достъп и равнището на прилагане са много различни и заслужават да бъдат широко разпространени и същевременно хармонизирани в съответствие с общи критерии, които биха позволили да се вземат предвид характерните особености на всяка от страните. Досега Комисията е подкрепяла минималния доход, смятайки, че държавите членки са тези, които трябва да решат този въпрос. Липсата на съществени резултати изисква засилени национални политики и координация до 2020 г., но също така създаването на по-ефективни европейски инструменти за постигане на поставената цел.

2.1.12.

Някои основни бележки в края на това въведение: — достойният минимален доход може да има смисъл само при цялостен подход на интеграция и активно приобщаване, съчетаващ достъп до приобщаващи пазари на труда — с качествени работни места и непрекъснато обучение — и достъп до качествени обществени услуги, по-специално в областта на образованието и здравеопазването; — правото на труд трябва да остане основно право като главен елемент за еманципация и икономическа независимост; — в основата си достойният минимален доход е временен, но абсолютно необходим елемент, с който се цели първоначално или повторно интегриране на хората на пазара на труда чрез активни мерки. Това е ключова мярка за доверието в Европейския съюз; — целесъобразността, обхватът и достъпът до минимален доход остават основни предизвикателства пред държавите членки при разработването на техните системи. Тези системи трябва да бъдат подкрепяни и, ако е необходимо, допълнени на европейско равнище.

3.   Политическа воля и технически решения

3.1.   Правните основания са налице и трябва да бъдат използвани

3.1.1.

Изразяват се различни гледни точки относно съществуването или липсата на правни основания, които дават възможност да се приеме законодателство относно минималния доход. Очевидно е обаче, че отвореният метод на координация (ОМК) не даде достатъчни резултати, за да се гарантира подходящ минимален доход във всички държави – членки на ЕС, засилвайки неравенствата между тях, което е голям проблем за доверието в Европейския съюз.

3.1.2.

Въпросът за минималния доход е силно политически. Става въпрос за решение, което трябва да се взима на равнище ЕС, и Комисията не може да се крие зад неподходящо използвания в случая принцип на субсидиарност, за да реши, че не може да направи нищо. Липсата на инициатива от страна на Комисията би била неприемлива и би направила проекта на Съюза неразбираем за гражданите по една тема, която засяга достойнството и правата на човека. Ето защо Комитетът призовава Комисията да предприеме незабавни действия за укрепване на координирана стратегия на държавите членки на национално и европейско равнище, за да се разработи системата за минималния доход и за да се подготви задължителен инструмент въз основата на обща методология за определяне на референтни бюджети, осигуряващи достоен минимален доход.

3.1.3.

С оглед на Европейската социална харта на Съвета на Европа от 1961 г., Хартата на Общността за основните социални права на работниците от 1989 г. и Хартата на основните права от 2000 г. (член 34), минималният доход е несъмнено една от целите на Европейския съюз и на Комисията, която трябва да поеме инициативата в тази област, за да допълни и хармонизира действията на държавите членки. Още повече, че в точка 14 от предложението за социален стълб Комисията посочва ясно „…право на подходящи обезщетения за минимален доход, гарантиращи достоен живот на всички етапи от живота, както и ефективен достъп до стоки и услуги за подкрепа (…)“.

3.1.4.

Съществуват особено важни правни позовавания на Договорите, като например член 3 от ДЕС, в който сред целите на Съюза се посочват пълна заетост и социален прогрес, но също и борба срещу социалното изключване и дискриминациите и насърчаване на икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и на солидарността между държавите членки; член 9 от ДФЕС, в който се посочва, че „при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост, с осигуряването на адекватна социална закрила, с борбата срещу социалното изключване, както и с постигане на високо равнище на образование, обучение и опазване на човешкото здраве“, и по-специално член 151 от ДФЕС, с който започва дял X относно социалната политика и в който като цели на Съюза и на държавите членки се посочват „насърчаване на заетостта, подобряване на условията на живот и труд, така че да се постигне тяхното хармонизиране, докато се осъществява подобряването, осигуряване на подходяща социална закрила, социален диалог, развитие на човешките ресурси с оглед високо и устойчиво равнище на заетост и борба с изключването от социалния живот“– цели, които са осъществими от Съюза, тъй като той (член 153, параграф 1 от ДФЕС) „подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в следните области: в) социална сигурност и социална закрила на работниците; (…) з) интегриране на лицата, изключени от пазара на труда; (…) й) борба срещу социалната изолация; и к) модернизация на системите за социална закрила (…)“.

3.1.5.

Ето защо е необходимо също така да се определят правоимащите по отношение на понятието „работник“. Комитетът трябва да разгледа по-задълбочено това понятие, още повече че в правото на ЕС не се съдържа определение на общо понятие „работник“. Затова трябва да се реши какво понятие за „работник“е залегнало в член 153, параграф 1, буква в) от ДФЕС. Междувременно може да се потвърди категорично, че това, което е от решаващо значение в член 153 от ДФЕС, не е понятието „работник“по смисъла на правото на свободно движение, а по-скоро понятието „работник“по смисъла на правото на социално осигуряване, което се прилага за всички лица, имащи право на достъп до системите, които покриват всички рискове, посочени в Регламент (ЕО) № 883/2004.

3.1.6.

Както Комитетът вече заяви: „Предвид факта, че бедността и социалното изключване допринасят за популистките тенденции в много държави — членки на Европейския съюз, Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства заключенията на Европейския съвет от 16 юни 2016 г. относно „Борба с бедността и социалното изключване: интегриран подход“ (12) и настоява през следващия финансов период да бъде създаден интегриран европейски фонд за борба с бедността и социалното изключване въз основа на досегашния опит от използването на Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица (FEAD) и Европейския социален фонд (ЕСФ)“ (13).

3.1.7.

Политическата воля включва обективна оценка на прилагането на стратегията „Европа 2020“, на нейните успехи и неуспехи и видимостта на европейските мерки, с които се подкрепят и допълват действията на държавите членки. Тази допълнителна подкрепа би могла да се предоставя под формата на европейски фонд за финансиране на минималния доход, установен от правната рамка.

3.1.8.

Комисията не трябва да се крие зад принципа на субсидиарност. Ако държавите членки възразяват на основание на субсидиарността, обикновено това е с цел да избегнат промяна на националното си право вследствие на действие на ЕС. От своя страна обаче Комисията, в качеството си на пазител на общия интерес, не може да се позовава абстрактно на принципа на субсидиарност, защото в този случай това би било равносилно на автоцензура, което е особено сериозно, когато се отнася за въпрос, засягащ основните права. При липса на проект на законодателен акт, иницииран от Комисията, член 6 от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност не може да прояви пълното си действие. Действително, освен Съвета „[в] срок от осем седмици от датата на предаване на проект на законодателен акт на официалните езици на Съюза, всеки национален парламент или всяка камара на национален парламент може да изпрати на председателите на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията мотивирано становище, в което излага причините, поради които счита, че въпросният проект не е съобразен с принципа на субсидиарност“. Тази демократична форма на изразяване, която може да е различна от тази на Съвета, се проваля всеки път, когато дебатът между Комисията и Съвета пречи на евентуалното приемане на даден законодателен акт.

3.1.9.

И накрая, позоваването на Европейския стълб на социалните права, чиито установени принципи ЕИСК споделя безрезервно, не може да бъде аргумент срещу приемането на задължителна европейска рамка в тази област, още повече че е известно, че в Договора е налице правно основание. Европейският стълб на социалните права е декларация, прокламирана от всички европейски институции, и нейната цел е „да служи като ръководство за социални резултати“ (14). Ето защо стълбът трябва да бъде опорна точка на предложенията за действие и за законодателство, както Комисията започна да прави това. Освен това формулировката на точка 14 от стълба – „Всеки човек, който не разполага с достатъчно средства, има право на подходящи обезщетения за минимален доход, гарантиращи достоен живот на всички етапи от живота, както и ефективен достъп до стоки и услуги за подкрепа“– по никакъв начин не може да бъде предмет на ограничително тълкуване. Всъщност това тълкуване би било в противоречие със съображение 6 от преамбюла, в което се припомня, че ДФЕС „съдържа разпоредби за определяне на компетенциите на Съюза, отнасящи се, наред с другото, до социалната политика (членове 151 – 161)“. Освен това, що се отнася до законодателните правомощия на ЕС, работният документ на Комисията, който придружава съобщението относно Европейския стълб на социалните права, се позовава на члена от Договора относно интегрирането на лицата, изключени от пазара на труда.

3.1.10.

Икономическият и социален комитет, който безрезервно споделя принципите, залегнали в социалния стълб, счита, че приемането на задължителен европейски инструмент за въвеждането на достоен минимален доход на европейско равнище ще създаде солидна основа за тържествените декларации – във всички тях, от създаването на Хартата на основните социални права, се изтъква необходимостта от борба срещу социалното изключване. Едновременно с това той ще изпрати посланието, че през 21 век европейската интеграция не може да се осъществява без загриженост за живота на европейските граждани.

3.2.   Наложителните технически решения

3.2.1.

От техническа гледна точка би било необходимо да се определят условията за достъп до гарантирания минимален доход (ГМД). При определянето на ГМД би трябвало да се отчитат следните фактори: — връзката между гарантирания минимален доход и условията за задействане; — въздействието на състава на домакинството, като се има предвид значението на броя на децата като фактор за бедността; — отчитането на други ресурси, например наследство; — паричните и непаричните компоненти на гарантирания минимален доход, напр. достъп до здравеопазване, жилищно настаняване, мобилност, семейна подкрепа и комунални услуги.

3.2.2.

Минималният доход трябва да бъде част от всеобхватен подход към различните човешки потребности, който не се свежда до равнището на оцеляване или просто до равнището на бедността, изчислено въз основа на средния доход, който в действителност в някои държави не отговаря на основните потребности. Ето защо трябва да се включат всички потребности по отношение на жизнения стандарт, жилищното настаняване, образованието, здравеопазването и културата, за да се предоставят на лицата, изключени от пазара на труда и изпаднали в бедност, най-добрите условия за първоначална или повторна интеграция. Налице е дебат относно условията за достъп, които ще трябва да се изяснят.

3.2.3.

Този подход се основава на работата на икономисти като Amartya Sen, на това, което той нарича „способности и таланти“, които се състоят от три елемента: Здраве/продължителност на живота – Скорошни проучвания показаха, че лицата в положение на бедност спестяват от грижите за здравето си и по-специално от дентални грижи. Те водят нездравословен живот, хранят се по-зле и поради това страдат от повече проблеми, свързани със затлъстяването. Съществуват значителни разлики между продължителността на живота на богатите и тази на бедните. Следва също така да се отчете и тежкият труд. Знания/образователно равнище – Статистическите данни ясно показват зависимостта на равнището на безработица от различните образователни равнища. Според данни на Евростат от 2015 г. 11% от европейците на възраст от 18 до 24 години са напуснали преждевременно училище. Жизнен стандарт – В покупателната способност трябва да се включат всички компоненти на жизнения стандарт, а не само компонентите на хранителния минимум за оцеляване. Способността за мобилност и достъпът до културата са важни елементи за интеграция/приобщаване в отношенията с другите и общуването, т.е. начините бедните хора да не се затварят в изолация, която създава порочен кръг на десоциализация.

3.2.4.

С прагматични и гъвкави действия трябва да се създадат инструменти за изчисляване на подходящ минимален доход. Необходимо е да се установи обща методология за определяне на изчисляването на референтен бюджет и адаптирането на този бюджет спрямо всяка държава. Беше извършена значителна работа, по-специално от Центъра за социална политика на Университета в Антверпен и от ЕМББ и ЕММД. Тези референтни бюджети трябва да могат да гарантират показатели за сравнение между държавите членки и едновременно с това да се прилагат гъвкаво в зависимост от условията във всяка държава. Те трябва да включват не само т.нар. „потребителска кошница“, но и здравните и личните грижи, образованието, жилищното настаняване, облеклото, мобилността, сигурността, развлекателните дейности, социалните отношения и сигурността на децата, както и десетте области, определени за общата методология в проекта за референтните бюджети. Едно от достойнствата на тези референтни бюджети, широко популяризирани от както от изследователите, така и от НПО като ЕМББ и ЕММД, е тяхното използване, когато трябва да се тества валидността на показателите за бедност, използвани досега при определянето на праговете на бедност.

3.2.5.

Би било важно също така да се прецени как определянето на минимален доход може да доведе до рационализиране на социалните помощи в някои държави. Такъв подход например е този, който е залегнал в предложението за „универсален доход от трудова дейност“, формулиран в плана за борба с бедността, представен от президента на Френската република, с който се цели „да се гарантира минимален достоен доход за всички, които могат да се възползват от него“, „като се слеят най-голям брой социални обезщетения“. Също така в Германия започнатият дебат относно въвеждането на минимален солидарен доход би могъл да даде възможност да се води борба с бедността, по-специално за трайно безработните, опростявайки системата за социално подпомагане. Правителството вече е предвидило пакет от 4 милиарда евро до 2021 г.

---

(1)  https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen/Forschungsberichte/fb491-eu-rechtsrahmen-soziale-grundsicherungssysteme.pdf;jsessionid=99C4D0B602A57E640467F949B3C34894?__blob=publicationFile&v=2.

(2)  https://eminnetwork.files.wordpress.com/2017/11/2017-nov-emin-la-route-de-lue-vers-le-revenu-minimum-fr-pdf-novembre-17.pdf; https://www.eapn.eu/wp-content/uploads/Working-Paper-on-a-Framework-Directive-EN-FINAL.pdf.

(3)  ОВ С 170, 5.6.2014 г, стр. 23. За сведение, група „Работодатели“на ЕИСК изготви декларация относно становището и гласува против това становище.

(4)  Евростат.

(5)  Резолюция на ЕП от 2015 г. въз основа на статистическите данни на Евростат.

(6)  Предложение за резолюция на Европейския парламент относно равенство между жените и мъжете в ЕС – 2010 г.

(7)  Вж. базата данни MISSOC: https://www.missoc.org-database/comparative-tables/results/.

(8)  Въвеждането на минимален доход е елемент от програмата на коалиционното правителство в Германия и темата е част от плана за борба с бедността, представен от френския президент през септември 2018 г.

(9)  http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang–fr/index.htm.

(10)  https://eminnetwork.files.wordpress.com/2017/11/2017-nov-emin-la-route-de-lue-vers-le-revenu-minimum-fr-pdf-novembre-17.pdf.

(11)  https://www.eapn.eu/wp-content/uploads/Working-Paper-on-a-Framework-Directive-EN-FINAL.pdf.

(12)  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10434-2016-INIT/bg/pdf.

(13)  ОВ C 173, 31.5.2017, стр. 15.

(14)  Параграф 12 от съображенията в Европейския стълб на социалните права (ЕССП).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Насърчаване на здравословно и устойчиво хранене в ЕС“

(становище по собствена инициатива)

(2019/C 190/02)

Докладчик: Peter SCHMIDT

Решение на пленарната асамблея	12.7.2018 г.
Правно основание	Член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
	Становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“
Приемане от секцията	31.1.2019 г.
Дата на приемането на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	183/7/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

В становището на ЕИСК относно „Приносът на гражданското общество за разработването на всеобхватна продоволствена политика в ЕС“, прието през декември 2017 г., се настоява за по-интегриран подход към храните в ЕС. Здравословното и устойчиво хранене представлява един от основните стълбове на продоволствената политика, тъй като спешно трябва да ориентираме хранителните си режими към подобряване, а не към увреждане на здравето на екосистемите и хората и жизнеспособността на селските райони.

1.2.

Настъпи времето за ускоряване на промяната на парадигмата и доказателствата са убедителни и все повече. ЕИСК подчертава, че понастоящем има политически импулс в политиките, като например Десетилетието на ООН за действия за изхранването, изпълнението на целите на ООН за устойчиво развитие, Парижкото споразумение относно изменението на климата и новите предложения за бъдещето на общата селскостопанска политика. Има все повече научни доказателства за спешната нужда от трансформиране на европейската и световната продоволствена система, например в докладите от Междуправителствения комитет по изменение на климата (МКИК), комисията EAT-Lancet, Комитета по световната продоволствена сигурност и партньорството InterAcademies (1). Не на последно място съществуват сериозни искания от гражданското общество (например от обединената от процеса IPES Food коалиция), бизнесът признава своята отговорност да подпомогне за промяна (например по отношение на разхищението на храни, кръговата икономика, намаляването на затлъстяването, опазването на биологичното разнообразие, укрепването на културата и т.н.) и се осъществяват действия на регионално и общинско равнище, например чрез Пакта за градската продоволствена политика от Милано, териториалните хранителни проекти във Франция и инициативата за климата C40 Cities (2).

1.3.

ЕИСК признава и подкрепя съществуващите инициативи на Комисията за насърчаване на здравословното и устойчиво хранене, например включването на разпоредби в последното предложение за реформата на ОСП за подобряване на реакцията на селското стопанство в ЕС в отговор на обществените изисквания по отношение на храните и здравето, включително за безвредна, питателна и устойчива храна, хранителни отпадъци, както и за хуманно отношение към животните (3). Координиран подход към тези инициативи обаче липсва.

1.4.

Сложността на връзката „храни — здраве — околна среда — общество“изисква по-цялостен подход към хранителните режими, а не подход, който е насочен само към поведението на потребителите. За да се осигурят сближаване и обща цел, ЕИСК призовава за разработването на нови насоки за устойчиви хранителни режими, които отчитат културните и географските различия между държавите членки и вътре в тях. Само намаляването на използваните ресурси в производството и промяната на съставките не води до по-добри или по-здравословни хранителни режими.

1.5.

Новите насоки за устойчиви хранителни режими биха помогнали за създаването на по-ясно указание за стопанствата, преработвателите, търговците на дребно и ресторантьорството. Селскостопанската хранителна система би имала полза от нова „рамка“, за да произвежда, преработва, разпространява и продава по-здравословни и по-устойчиви храни с по-справедлива цена.

1.6.

ЕИСК призовава за създаването на експертна група, която в рамките на две години да формулира европейски насоки за устойчиви хранителни режими. В нея следва да се включат съответни професионални и научни институции от областта на храненето, общественото здраве, храните, екологичните и социалните науки. ЕИСК изразява готовност да допринася за работата на тази експертна група, като предоставя мнението на организациите на гражданското общество, по-специално чрез своята временна проучвателна група „Устойчиви продоволствени системи“.

1.7.

ЕИСК отново посочва значението на инвестирането в образованието от ранна възраст относно устойчивите хранителни режими, за да се помогне на младите хора да оценят стойността на храната. Трябва да се обърне особено внимание на уязвимите групи, особено на хората с ниски доходи.

1.8.

ЕИСК подчертава, че общ европейски подход към етикетиране на храните, което отразява насоките за устойчиви хранителни режими, би подобрил прозрачността и би възпирал използването на ненужно евтини суровини, които са както нездравословни, така и неустойчиви (например трансмазнини, палмово масло и прекалено много захар). Потребителите биха имали полза от разширяване на етикетирането на храните, за да се включат екологичните и социалните аспекти. Това би спомогнало да се насочи изборът на потребителите към по-здравословни и по-устойчиви варианти.

1.9.

Насоките за устойчиви хранителни режими биха били полезни не само за търговския сектор, но и биха осигурили общи ясни критерии, които да се използват при възлагане на обществени поръчки. Европа има нужда храните да бъдат в центъра на екологосъобразните обществени поръчки (ЕОП). В този контекст ЕИСК призовава за спешно приемане на преразглеждането на критериите на ЕС за ЕОП за храни и услуги в сферата на кетъринга.

1.10.

Законодателството в сферата на конкуренцията не трябва да бъде пречка за разработването на насоки за устойчиви хранителни режими. Правилата следва да се адаптират по-скоро, за да помагат на местната икономика, а не да пречат на устойчивостта. За да се гарантира по-добро разпределение на добавена стойност за заинтересованите страни от веригата за доставки на храни, ЕИСК приветства възможността, въведена за всички сектори с реформата от 2013 г. на Регламента за ООП, която позволява на междубраншовите организации да уведомяват Европейската комисия за свои споразумения за повишаване на стандартите за устойчивост на продуктите, за да получат разрешение при спазване на правилата за конкуренция. Продуктите, които са произведени по по-устойчив начин от гледна точка на околната среда, здравето на животните и стандартите за качество, биха позволили на операторите във веригата за доставки на храни да получат по-добри цени. Предварителни разговори с Комисията могат да помогнат на междубраншови организации при оформянето на евентуално бъдещо уведомление.

1.11.

ЕИСК подчертава, че пълният набор от инструменти за публично управление следва да се счита за инструменти на политиката за възпиране на производството и потреблението на нездравословни хранителни продукти и за насърчаване на навиците за здравословно хранене. Външните разходи на неустойчивите хранителни режими са „скрита“тежест за обществото, икономиката и околната среда, които трябва да бъдат намалени или превърнати във вътрешни разходи. ЕИСК призовава за подходящи политически стратегии за прилагане на насоки за устойчиви хранителни режими, като обръща специално внимание на съпътстващите ползи за земеделските стопани и бизнеса.

1.12.

Европа защитава правото на потребителите на точна информация. За да се предпочитат здравословни и устойчиви храни като норма и това да е най-лесният избор, Европа се нуждае от открит, основан на доказателства набор от критерии, като например посредством съгласувани насоки за устойчиви хранителни режими.

2.   Въведение

2.1.

В своето становище по собствена инициатива относно „Приносът на гражданското общество за разработването на всеобхватна продоволствена политика в ЕС“, прието през декември 2017 г., (NAT/711), ЕИСК призова за разработване на всеобхватна продоволствена политика в ЕС с цел осигуряване на здравословни режими на хранене от устойчиви продоволствени системи, свързващи селското стопанство с прехраната и екосистемните услуги, и гарантиране на вериги на доставки, които опазват общественото здраве за всички прослойки на европейското общество (4). За да се постигнат тези цели, следва да се координират мерките на политиката както по отношение на предлагането, така и на търсенето. Това означава, че наличността и достъпността на храните чрез устойчиво производство също трябва да се координират с повишен достъп и оправомощаване на потребителите да избират здравословни и вкусни режими на хранене. Това становище по собствена инициатива има за цел да разгледа здравословното и устойчиво хранене като един от основните стълбове на една всеобхватна продоволствена политика на ЕС.

2.2.

Политическият импулс за обсъждане на здравословното и устойчиво хранене е голям: — Според последния доклад „Състояние на продоволствената несигурност в света“ (5), представен през октомври 2018 г. в Комитета по световната продоволствена сигурност, за трета поредна година има увеличаване на глада в световен мащаб. Абсолютният брой на недохранените хора се е увеличил до почти 821 милиона души през 2017 г. от около 804 милиона през 2016 г. Положението със затлъстяването при възрастните също се влошава. Повече от 1 на 8 възрастни, или повече от 672 милиона души, в света страдат от затлъстяване. Глобалната пандемия от затлъстяване причинява огромни икономически разходи — почти 3 % от световния БВП, което е равно на разходите за тютюнопушене и последиците от въоръжени конфликти. Дори в Европа половината от населението е с наднормено тегло и 20 % страдат от затлъстяване. — ООН обяви този период за Десетилетие на действия за изхранването, потвърждавайки необходимостта от преструктуриране на продоволствените системи, за да се постигне по-здравословен хранителен режим и по-добро хранене. Експертната група на високо равнище (HLPE) на Комитета по световната продоволствена сигурност допълнително подчерта този императив в своя доклад от септември 2017 г. (6). ФАО и Световната здравна организация понастоящем работят по ново определение за здравословни и устойчиви режими на хранене и планират международна консултация през март 2019 г. за анализиране на многобройните измерения на устойчивостта на начините на хранене. — Храненето има централна роля за постигането на целите за устойчиво развитие и цялата Програма до 2030 г., по-специално, за да се гарантира достъп на всички граждани до безопасна, питателна и достатъчна храна целогодишно и да се прекратят всички форми на недохранване до 2030 г. (Цел 2), както и да се осигурява здравословен начин на живот и насърчаване на благоденствието за всички хора от всички възрастови групи (Цел 3). Следователно изпълнението на ЦУР предоставя възможност за промяна на потреблението на храни и моделите на производство по по-устойчив и здравословен начин. — Постигането на целите на Парижкото споразумение относно изменението на климата също изисква дълбока промяна на продоволствената система и приетият през октомври 2018 г. доклад на МКИК научно потвърди необходимостта от спешни действия в областта на климата (7). — На равнището на ЕС реформата на ОСП представлява възможност за насърчаване на по-устойчиво производство и здравословни режими на хранене, ако се осигури лесен достъп на гражданите на ЕС до хранителни продукти като плодове, зеленчуци и млечни изделия. — Наскоро Комитетът на регионите също прие становище относно „Местни и регионални стимули за насърчаване на здравословно и устойчиво хранене“ (8). — Международната експертна група за устойчиви продоволствени системи (IPES Food) скоро ще представи своя доклад относно „Обща продоволствена политика“в ЕС, в който ще бъдат включени и конкретни препоръки за здравословно и устойчиво хранене.

2.3.

Градските власти (и общностите по места) се проявяват като основни действащи лица в насърчаването на по-устойчиви продоволствени системи. Чрез интегрирани, междуведомствени действия градовете обединяват различни заинтересовани страни за разработването на продоволствени политики, които отчитат належащите свързани с продоволствието проблеми (например продоволствената несигурност и затлъстяването), но същевременно помагат за разрешаване на по-широки въпроси, в т.ч. екологични предизвикателства, социални неравенства и бедност. Подписаният от над 180 града по целия свят и обхващащ 450 милиона жители Пакт за градската продоволствена политика от Милано (9) е важен етап в този контекст.

2.4.

В допълнение към политическия импулс нараства и научната и обществената неотложност от разглеждане на този въпрос, както е обяснено в глава 3 по-долу.

3.   Въздействия на нездравословното и неустойчиво хранене

3.1.

Изборът на режим на хранене има много въздействия — както добри, така и вредни. Европейците се нуждаят от подкрепа, за да намалят вредните въздействия от режима на хранене и да постигнат положителни аспекти. Старата идея да се стремим просто към доставки на достатъчно храна вече не е подходяща политика. Трябва да помислим как се произвеждат и потребяват храните и какви са техните дългосрочни и непосредствени въздействия. Начинът на хранене на европейските потребители има непредвидени последици по отношение на замърсяването (напр. използване на опаковки от пластмаса за еднократна употреба), климата, здравето, биологичното разнообразие и много други. Тези въздействия подкопават бъдещето и изискват промени на начина на хранене и потребление. Веригите на доставка на храни, от стопанството до ресторанта, трябва да получават различни политически сигнали. Науката започна да преформулира какъв е добрият режим на хранене за ХХI век: устойчиви хранителни режими от устойчиви продоволствени системи. Сега политиката трябва да обърне внимание на това предизвикателство.

3.2.   Въздействие на режима на хранене върху общественото здраве

Неправилното хранене е основната причина за преждевременна смърт и предотвратими болести в Европа. Здравето е отговорност на държавите членки, а Европейската комисия улеснява главно обмена на данни и информация. Въпреки това ЕС има потенциал да подобри разбирането на потребителите по отношение на значението на устойчивото хранене за здравето. Всяка година 550 000 души в работоспособна възраст умират преждевременно от незаразни болести (НБ) в ЕС. В световен мащаб НБ надминаха заразните болести като причина за преждевременна смърт. Според ОИСР (10) към момента по-голямата част от разходите за здравеопазване в държавите членки са за НБ, което струва на икономиките в ЕС 115 милиарда евро или 0,8 % от БВП годишно. Основна заплаха за общественото здраве в бъдеще е разпространението на антимикробната резистентност (АМР) (11). Въпреки че Комисията и Европейският регион на СЗО заеха добри и силни позиции по повод на АМР, необходими са още усилия за намаляване на употребата на антимикробни средства в стопанствата в ЕС и за предотвратяване на вноса на месо от трети държави, които използват антибиотици с профилактична цел.

3.3.   Обществено въздействие на режима на хранене

Хранителният режим е както ключов показател за социалните неравенства, така и техен двигател. Хората с ниски доходи в Европа се хранят по-зле и страдат по-рано и по-лошо от влошено здраве, свързано с режима на хранене. Областите с по-ниски доходи имат по-малка покупателна способност, отколкото по-заможните. Хранителните режими на хората с ниски доходи са по-ограничени и те консумират по-малко плодове и зеленчуци. Мазните, солени и „свръхпреработени“хранителни продукти присъстват в по-голяма степен в техния хранителен режим просто защото са по-евтини.

3.4.   Културно и психологическо въздействие на режима на хранене

Европа е известна със своите разнообразни и богати кулинарни традиции. Макар ЕС да е направил много за защитата на храните със специален и местен интерес чрез схемите за защитено наименование за произход (ЗНП), защитено географско указание (ЗГУ) и храна с традиционно специфичен характер (ХТСХ) (12), налице е бавно интегриране на храните, тъй като преработвателите увеличават производството, за да намалят разходите и да намират нови пазари. Европа трябва да поднови усилията за изграждане и диверсифициране на културите ни на хранене — не да ги запечата зад стени, а да изгради многообразие с цел устойчивост. По-разнообразните хранителни режими увеличават гамата от хранителни вещества и вкусове.

3.5.   Екологично въздействие на режима на хранене

Производството и потреблението на храни оказват значително въздействие върху околната среда по отношение на използването на ресурси на световно равнище, в ЕС обаче това въздействие е много по-ниско. Системата на селското стопанство и производството на храни има значително въздействие върху околната среда (напр. емисии на парникови газове, биологично разнообразие, води, почви). Европа може да намали въздействието на системите за ненужно преработени храни, като насърчава опростени питателни хранителни режими, а не високо калорични. Продоволствените системи могат да бъдат източникът на възстановяване и устойчивост, ако храните се отглеждат, преработват и консумират по различен начин (13) (14). Това почти сигурно означава месодайните животни да се хранят с по-малко зърно, а потребителите да ядат по-малко месо. Това е от полза както за климата, така и за здравето (15). Трябва да насърчаваме по-устойчиви земеделски системи и да отбелязваме например положителното въздействие на пасищата върху околната среда (по-голямо биоразнообразие, поглъщане на въглерод). Освен това би насърчило потребителите да възприемат здравословно, балансирано и устойчиво хранене.

3.6.   Икономическо въздействие на режима на хранене

Успехът на Европа е, че изхранва 550 милиона европейци годишно, но сега се нуждаем системата да бъде по-устойчива. Много икономисти критикуват субсидиите по общата селскостопанска политика, които представляват голям дял от бюджета на ЕС. На тях се отговаря с контрааргумента, че субсидиите поддържат съществуването на земеделските производители в Европа. Разходите на земеделските производители нараснаха, но те получават нисък процент на брутна добавена стойност (БДС). По-голямата част от БДС на храните се реализира не от земята, а извън нея. Храните са един от най-големите икономически сектори на ЕС. Например в производството на храни в ЕС са заети 4,2 милиона работници, а оборотът е 1 089 милиарда британски лири (16). Потребителите усетиха дългосрочен спад на разходите за храна като дял от семейните разходи. В този спад на разходите обаче невинаги са включени всички разходи. Проучване от 2017 г. на продоволствената система в Обединеното кралство показва, че макар потребителите в страната да харчат 120 милиарда британски лири годишно пряко за храна, това води до допълнителен разход за други „бюджетни редове“на реалната икономика в същия размер, включително 30 милиарда британски лири за влошаване на състоянието на земите, 40 милиарда британски лири за здравеопазване (17). Проучвания като това подсказват необходимостта от „осчетоводяване на реалните разходи“— подход, подкрепян от Програмата на ООН за околната среда (18).

4.   Политики и инструменти за насърчаване на здравословното и устойчиво хранене

4.1.

Наложително е в Европа да се подкрепят по-доброто хранене и по-здравословните хранителни режими, а възможностите за насърчаване на храненето чрез по-добри продоволствени системи следва да бъдат проучени допълнително (19). Преходът към продоволствени системи, които осигуряват питателна храна за здравословни хранителни режими, ще изисква промени в политиката както на предлагането, така и на търсенето. По отношение на предлагането производството на храни и начинът, по който се обработват (например чрез промяна на състава на храни), разпространяват и предоставят на разположение на потребителите са съществени фактори за наличието и финансовата достъпност на храните, което насърчава по-здравословни модели на хранене. По отношение на търсенето публичните политики би трябвало да насърчават потребителите да избират по-здравословни режими на хранене, напр. чрез образование в училищата и кампании за повишаване на осведомеността, насоки за храненето, етикетиране, обществени поръчки и др. Стратегиите и политиките за насърчаване на предлагането и търсенето на питателна храна са взаимосвързани и взаимозависими. По тази причина следва да бъде възприет цялостен, междусекторен и многостепенен подход, в който участват всички съответни институции, гражданското общество и заинтересованите страни в цялата продоволствена система.

4.2.

Част от проблема се състои и в това, че досега решенията в хранителната промишленост са вземани въз основа на краткосрочни икономически съображения, които понякога погрешно са насочвали производството и преработването към отглеждане и използване на нездравословни съставки (напр. палмово масло, трансмазнини, прекалено много захар и сол). Подходът на устойчивост предполага да се вземе под внимание не само икономическото, но и социалното и екологичното въздействие. Този подход трябва да се прилага в дългосрочна перспектива и да създава условия за по-кратки и териториални вериги за доставка на хранителни стоки. Поради тази причина е важно да се насърчава и нова „рамка“за хранителната промишленост, вкл. МСП, за да произвежда, преработва, разпространява и продава по-здравословни и по-устойчиви храни. Например мерките на ЕС следва да улеснят производителите при рекламирането на преформулирането, дори да е постепенно, което не е възможно при настоящото законодателство. Що се отнася до ОСП, тя следва да насърчава земеделските производители да произвеждат на местно равнище съставките с по-здравословно въздействие. ЕИСК призовава и за бързо въвеждане на законодателно ограничение за целия ЕС за промишлено произведени трансмазнини в храните.

4.3.

Вече съществуват няколко политики и инициативи на ЕС, които имат за цел да насърчават здравословното хранене, например инициативи на Комисията като Платформата на ЕС относно храненето, физическата активност и здравето, регулаторни мерки за предоставяне на информация за храните на потребителите и хранителни и здравни претенции за храните, Бялата книга за затлъстяването от 2017 г., плана за действие на ЕС във връзка със затлъстяването на децата, определени разпоредби в предложението за новата ОСП (например за „подобряване на реакцията на селското стопанство в ЕС в отговор на обществените изисквания по отношение на храните и здравето, включително за безвредна, питателна и устойчива храна, хранителни отпадъци, както и за хуманно отношение към животните“), схемата на ЕС за предлагане на плодове, зеленчуци и мляко в училищата и др. Липсва обаче координиран подход. Нови насоки на ЕС за устойчиви хранителни режими биха осигурили тази съгласуваност и рамка от много критерии за държавите членки, за да разработят национални насоки, както е посочено по-долу.

5.   Насоки за устойчиви хранителни режими

5.1.

С увеличаването на доказателствата за въздействието на хранителния режим върху здравето, околната среда и икономиката нараства интересът от разработването на така наречените „насоки за устойчиви хранителни режими“. Почти всички държави имат официални насоки за хранене или за хранителни режими. Това са познатите съвети да се яде по-малко сол, да се консумират няколко „порции“плодове и зеленчуци и определено количество риба, както и други насоки. Предвид убедителните доказателства за въздействието на храните върху околната среда към момента изглежда логично да се включат по-широки критерии в съветите за хранене, от което следват и нарастващите призиви за „насоки за устойчиви хранителни режими“ (20).

5.2.

Държавите — членки на ЕС, вече започнаха да разработват различни форми на насоки за устойчиви хранителни режими (21). Някои от тях са разработени от техните експертни органи по въпросите на здравето и храненето (22) (23), други са плод на съвместна работа между министерства и агенции (24), а трети са водени от гражданското общество и промишлеността (25). Това многообразие беше полезно при експериментирането, но сега трябва да получи ясна, съгласувана обща рамка, за да се възползват потребителите в рамките на единния пазар. Когато се прилагат Насоките за устойчиви хранителни режими и свързаните с тях мерки, е необходимо да се гарантира ефективният контрол върху тях.

5.3.

Следва да се създаде експертна група, която да формулира насоки за устойчиви хранителни режими за цяла Европа. В нея следва да се включат съответни професионални и научни институции от областта на храненето, общественото здраве, храните, екологичните и социалните науки. В рамките на две години експертната група ще формулира насоки, които предоставят на потребителите ясни съвети относно устойчивия хранителен режим въз основа на изследванията и данните, предоставени от Съвместния изследователски център, FOOD 2030, Постоянния комитет за научни изследвания в селското стопанство (SCAR) и други. Тези насоки ще бъдат на разположение на държавите членки, които да ги използват на национално равнище, например в здравеопазването и в институции за публични политики, и на равнището на ЕС — в помощ при разработването на ясни интегрирани рамки за веригата за доставки на храни. Насоките ще помогнат за постигането на общи цели на ЕС като подкрепата за постигането на целите за устойчиво развитие, Парижкото споразумение относно изменението на климата и други ангажименти и програми за устойчивост като FOOD 2030 (26). Експертната група следва да включва основни органи, като например Федерацията на европейските дружества по въпросите на храненето (FENS), IPES-Food, Европейската асоциация за обществено здраве (EUPHA) и Европейската екологична асоциация, заедно с принос от експертни научни източници като SCAR, с подкрепата на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Околна среда“, ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, Европейския орган за безопасност на храните, Европейската агенция за околна среда и Постоянния комитет за научни изследвания в селското стопанство (SCAR). ЕИСК изразява готовност да допринася за работата на тази експертна група, като предоставя мнението на организациите на гражданското общество, по-специално чрез своята временна проучвателна група „Устойчиви продоволствени системи“.

6.   Схеми за етикетиране на устойчивите храни

6.1.

Насоките за устойчиви хранителни режими следва да бъдат и основата за по-подробно етикетиране на храните, което да е лесно за четене и което би подобрило прозрачността и би възпирало използването на ненужно евтини суровини, които са както нездравословни, така и неустойчиви (например трансмазнини, палмово масло и прекалено много захар). Потребителите биха имали полза от разширяване на етикетирането на храните, включващо системата на ЕС за лого на качеството (ЗГУ, ЗНП, ХТСХ), за да бъдат обхванати екологичните, социалните, здравните и хранителните аспекти.

6.2.

Политиките бяха насочени към хранителни и други здравни искания, но Комитетът отбелязва нарастващите опасения относно липсата на информация и образование за потребителите във връзка с екологичното и социалното въздействие на храните. Прилагането на ясна система за етикетиране относно произхода, начина на производство и хранителната стойност на храните би улеснило избора на потребителите. Проследимостта също е много важна както за производителите на храни, така и за потребителите, с оглед гарантиране на безопасността на храните (27). Ето защо ЕИСК отново призовава за разработването на нова интелигентна система за етикетиране на устойчивите храни, която да бъде хармонизирана на равнището на ЕС (28). Тя следва да се основава и на нови процеси за проследяване и сертифициране и да бъде доразвита при бъдещата работа на временната проучвателна група на ЕИСК за устойчивите продоволствени системи. Следва да се насърчава и по-голям акцент върху технологии като мобилните приложения, както и върху информационни табла за потребителите в сектора на търговията на дребно, които следва да предоставят цялата необходима информация и пълна проследяемост.

7.   Възлагане на обществени поръчки

7.1.

Чрез обществените поръчки местните власти ще могат постепенно да прилагат насоките за устойчиви хранителни режими в широк кръг от публични институции, особено училища и болници. Производството, продажбата и потреблението на здравословни местни и сезонни хранителни продукти, които гарантират устойчивост, ще допринесат за постигането на цел 12.7 „Устойчиви практики при възлагането на обществени поръчки“от Програмата до 2030 г. Следва да се отдава предпочитание на местните производители в рамките на процедурите за възлагане на обществени поръчки, за да се благоприятства здравословното хранене и развитието на местната икономика.

7.2.

Вече съществуват няколко инициативи за насърчаване на обществени поръчки за устойчиви храни, което показва повишаването на интереса и участието на гражданското общество и местните власти по този въпрос. Например понастоящем Международната асоциация на органите на местното самоуправление за устойчиво развитие (ICLEI) — Местните власти за устойчивост — лансира инициатива да се настоява за постепенно преминаване към задължителни обществени поръчки за устойчиви храни във всички европейски училища и детски градини, като първоначалната цел е 20 % от храните да са биологични до 2022 г.

7.3.

ЕИСК признава провежданата понастоящем работа от Съвместния изследователски център на Комисията за преразглеждане на критериите на ЕС за екологосъобразните обществени поръчки (ЕОП) за храни и услуги в сферата на кетъринга. Комитетът призовава за включването на изрични и по-амбициозни критерии за устойчивост на храните в ЕОП и за премахване на регулаторните пречки, особено що се отнася до правилата за конкуренцията.

8.   Правила за конкуренция

8.1.

Конкурентното право понякога се представя като пречка за производството и разпространението на устойчиви и здравословни хранителни продукти. В консултации с ГД „Конкуренция“на Комисията следва да се насърчава изясняването на съществуващите правила и адаптирането към тях, така че европейските вериги за предлагане на храни да постигат по-добри условия и да ускорят прехода си към устойчивост.

8.2.

Член 101 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (29) забранява споразуменията между двама или повече независими оператори на пазара, които ограничават конкуренцията. Под тези споразумения се имат предвид по-специално договореностите за фиксиране на цени. Съгласно член 101, параграф 3 от ДФЕС споразуменията са освободени от забраната в член 101, параграф 1, ако създават обективни икономически ползи, които надхвърлят отрицателните последици от ограничаването на конкуренцията, напр., като допринасят за подобряване на производството или разпространението на стоки, като същевременно предоставят на потребителите справедлив дял от получените ползи (30).

8.3.

Признатите междубраншови организации (МБО), отговарящи на определени условия, могат да разчитат на дерогации от член 101, параграф 1 от ДФЕС. Те имат възможност да уведомят Комисията за своите споразумения съгласно член 210 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 („Регламент за ООП“) и ако Комисията не ги счита за несъвместими с правилата на Съюза, до два месеца след получаването на пълното уведомление разрешава член 101, параграф 1 от ДФЕС да не се прилага. Споразуменията не могат да водят до фиксиране на цени или квоти или до разпределяне на пазара или други нарушения на конкуренцията. Използването на възможностите, които предлага Регламентът за ООП, би позволило на междубраншовите организации да постигнат споразумения, повишаващи стандартите за устойчивост.

9.   Информиране и повишаване на осведомеността

9.1.

ЕИСК отново отправя своето предложение за започване на информационна кампания и кампания за повишаване на осведомеността в цяла Европа относно „стойността на храната“. Тя ще бъде необходима за гарантиране на дългосрочна промяна в поведението на потребителите (31).

9.2.

Необходимо е и да се инвестира повече в образованието за храните в училищата, както и в професионалното обучение.

9.3.

ЕИСК отново призовава за визуални кампании за рекламиране на по-здравословни храни и хранене в целия ЕС (32), като се черпи вдъхновение от положителните социални рекламни кампании по някои телевизионни канали, насочени към децата, например насърчаване на по-балансиран режим на хранене. Следва да бъдат въведени по-ефективни проверки относно рекламирането на храни с високо съдържание на наситени мазнини, трансмазнини, захар и/или сол (ХВСМЗС), насочено към децата, не само по телевизии в най-гледаното от деца време, но и чрез социални медии и други търговски начини, които оформят детските хранителни вкусове (33) (34).

---

(1)  http://www.interacademies.org/48945/Global-food-systems-are-failing-humanity-and-speeding-up-climate-change.

(2)  https://www.c40.org/.

(3)  COM(2017) 713 final.

(4)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 18.

(5)  „Състояние на продоволствената несигурност в света“, доклад от 2018 г.: http://www.fao.org/state-of-food-security-nutrition/en/.

(6)  HLPE, 2017 г. Изхранване и продоволствени системи.

(7)  http://www.ipcc.ch/news_and_events/pr_181008_P48_spm.shtml.

(8)  Обобщена информация за становището на КР относно Местни и регионални стимули за насърчаване на здравословно и устойчиво хранене.

(9)  http://www.milanurbanfoodpolicypact.org/.

(10)  Европейска комисия (2018 г.). Незаразни болести https://ec.europa.eu/health/non_communicable_diseases/overview_bg.

(11)  Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (2017 г.), „Summary of the latest data on antibiotic resistance in the European Union“(„Обобщение на последните данни относно резистентността към антибиотици в Европейския съюз“). https://ecdc.europa.eu/sites/portal/files/documents/EAAD%20EARS-Net%20summary.pdf.

(12)  Европейска комисия (2015 г.) „Географски указания и храни с традиционно специфичен характер“http://ec.europa.eu/agriculture/quality/schemes/index_en.htm.

(13)  Berners-Lee M., и др. (2018 г.) „Current global food production is sufficient to meet human nutritional needs in 2050 provided there is radical societal adaptation“(„Настоящото производство на храни е достатъчно за удовлетворяване на хранителните потребности на хората през 2050 г., при условие че настъпи радикално адаптиране на обществото“), Elementa, 6, 1, 52: http://doi.org/10.1525/elementa.310.

(14)  Ritchie H., D. Reay и P. Higgins (2017 г.). „Beyond Calories: A Holistic Assessment of the Global Food System“(„Отвъд калориите: цялостна оценка на световната продоволствена система“), Frontiers in Sustainable Food Systems, 2, 57, doi: 10.3389/fsufs.2018.00057.

(15)  Вж. докладите на Института за световни ресурси WRI (2018 г.) Creating a Sustainable Future („Създаване на устойчиво бъдеще“). https://www.wri.org/publication/creating-sustainable-food-future и на Комисията на EAT-Lancet относно здравословния режим на хранене от устойчиви продоволствени системи (2019 г.). Food in the Anthropocene („Храна в антропоцена“) https://eatforum.org/initiatives/eat-lancet/.

(16)  FDE (2018 г.). Годишен доклад за 2018 г. https://www.fooddrinkeurope.eu/uploads/publications_documents/FoodDrinkEurope_Annual_Report_INTERACTIVE.pdf.

(17)  Sustainable Food Trust (2017 г.). „The Hidden Cost of Food“(„Скритите разходи на храните“). Бристол.

http://sustainablefoodtrust.org/wp-content/uploads/2013/04/HCOF-Report-online-version.pdf.

(18)  Програма на ООН по околната среда (ЮНЕП) (2017 г.). „TEEB for Agriculture and Food Interim Report“(„Междинен доклад на проучването относно „Икономика на екосистемите и биологичното разнообразие“за селското стопанство и храните“). Найроби: Програма на ООН за околната среда. http://teebweb.org/agrifood/home/teeb-for-agriculture-food-interim-report/.

(19)  ОВ С 129, 11.4.2018 г., стр. 18.

(20)  Gonzalez-Fischer C., T. Garnett (2016 г.). „Plates, pyramids, planet: Developments in national healthy and sustainable dietary guidelines: a state of play assessment“(„Блюда, пирамиди, планета: развитие в националните насоки за здравословни и устойчиви хранителни режими — оценка на състоянието“). Рим и Оксфорд: ФАО и Food Climate Research Network.

(21)  Вж. прегледа в Lang T., P. Mason (2017 г.). „Sustainable diet policy development: implications of multi-criteria and other approaches, 2008–2017“(„Развитие на политиката за устойчиво хранене: последици от множество критерии и други подходи, 2008—2017 г.“), Proceedings of the Nutrition Society, doi: 10.1017/S0029665117004074.

(22)  Нидерландски съвет по здравеопазване (2011 г.) „Guidelines for a Healthy Diet: the Ecological Perspective“(„Насоки за здравословно хранене: екологичната перспектива“). Договор №.: публикация № 2011/08E Хага: Нидерландски съвет по здравеопазване.

(23)  Voedingscentrum (2016 г.). Насоки на нидерландския център по хранене „Wheel of Five“(„Колелото на петте“) (приложение 13 относно въпросите на устойчивостта). Хага: център по хранене.

(24)  National Food Administration, Environment Agency (2008 г.) „Environmentally Effective Food Choices: Proposal notified to the EU“(„Екологично ефективен избор на храна: предложение, изпратено до ЕС“). Стокхолм: Национална администрация по храните.

(25)  Германски съвет за устойчиво развитие (2014 г.) „The Sustainable Shopping Basket - A Guide to Better Shopping“(„Устойчивата пазарна кошница — ръководство за по-добро пазаруване“). Берлин: Rat für Nachhaltige Entwicklung (RNE)/Германски съвет за устойчиво развитие https://www.nachhaltigkeitsrat.de/en/projects/the-sustainable-shopping-basket/.

(26)  http://ec.europa.eu/research/bioeconomy/index.cfm?pg=policy&lib=food2030.

(27)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 64.

(28)  ОВ С 129, 11.4.2018 г., стр. 18.

(29)  ОВ С 326, 26.10.2012 г., стр. 1.

(30)  COM(2018) 706 final http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/report_on_competition_rules_application.pdf.

(31)  Европейска комисия (2015 г.) „Географски указания и храни с традиционно специфичен характер“http://ec.europa.eu/agriculture/quality/schemes/index_en.htm

(32)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 64.

(33)  СЗО Европа (2018 г.). Политики за ограничаване на маркетинга на нездравословни храни на деца. Копенхаген: СЗО Европа http://www.euro.who.int/en/health-topics/disease-prevention/nutrition/news/news/2018/10/policies-to-limit-marketing-of-unhealthy-foods-to-children-fall-short-of-protecting-their-health-and-rights.

(34)  Food Active & Children’s Food Campaign (2018 г.). Junk Food Marketing to Children: a study of parents’ perceptions (Рекламиране на нездравословни храни за деца: изследване на възприятията на родителите). Лондон. http://www.foodactive.org.uk/wp-content/uploads/2018/06/Junk-Food-Marketing-to-Children-a-study-of-parents-perceptions.pdf.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Цифровата революция с оглед на потребностите и правата на гражданите“

(становище по собствена инициатива)

(2019/C 190/03)

Докладчик: Ulrich SAMM

Решение на Пленарната асамблея	12.7.2018 г.
Правно основание	Член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
	Становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	11.2.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	129/2/1

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Настоящата цифрова революция има потенциала да промени из основи обществото, икономиката и работните места и да осигури дългосрочни ползи както за икономическия растеж, така и за качеството на живот с въздействие върху всички сектори, като променя начина, по който живеем, работим и общуваме. ЕИСК изрази ясно своето мнение, че трансформацията, създадена от хората, следва да бъде от полза за всички. Поради това ЕИСК приветства всички политически и граждански действия, които подпомагат европейските граждани. В настоящото становище се разглеждат предимно потребностите и опасенията на гражданите — работници и служители, работодатели или потребителите като цяло — и се идентифицират областите, в които е от съществено значение участието на гражданското общество. Цифровият преход ще бъде успешен единствено чрез проактивни действия за оформяне на развитието му.

1.2.

Напредъкът на цифровизацията може да бъде много бърз, особено когато се въвеждат нови цифрови продукти и услуги (например мобилни телефони/смартфони), или може да бъде бавен в определени области, когато обществеността и обществото като цяло не приемат безрезервно технологиите, например, когато са засегнати самостоятелността, отговорността, сигурността, достойнството и неприкосновеността на личния живот.

1.3.

Цифровизацията предлага разнообразни нови възможности на хората за безпрецедентно подобряване на живота. От друга страна, колкото повече цифровизацията доминира нашия живот, толкова повече можем и да бъдем манипулирани. Това може да подкопае самостоятелността ни в области като управлението на автомобили, избора на храни, грижите за здравето, отоплението на домовете, тютюнопушенето, пиенето, управлението на финанси и много други. ЕИСК призовава за разработване на прозрачни правила, които да бъдат пригодени и приложени за тези бързо развиващи се технологии. Добрите убедителни технологии следва да включват обучение, а не манипулиране, и да спазват принципа на свободен избор на хората, за да се гарантира самостоятелността на човека.

1.4.

ЕИСК е с ясна позиция по въпроса до каква степен от етична гледна точка е приемливо да се делегира вземането на решения (с морални последици) на системи, основани на изкуствен интелект: независимо от тяхната сложност, автоматизираните системи трябва да функционират съгласно принципа, при който човекът запазва контрол. Само хората вземат окончателното решение и поемат отговорност за него.

1.5.

С по-голямата автоматизация в дома се разкрива серия от входни точки за хакери. Необходимо е потребителите да бъдат информирани за тези рискове и да се предоставя подкрепа за мерки за сигурност, особено когато хакери се опитват да поемат контрола на интелигентни устройства. ЕИСК призова ЕС да преразгледа съществуващите разпоредби относно сигурността и да приеме строги правила за сигурността за новите развиващи се технологии с оглед на защитата на гражданите в техните домове.

1.6.

ЕИСК приветства подхода за подобряване на пътната безопасност чрез въвеждането на повече цифрови технологии в автомобилите, но изразява безпокойство относно бавния темп на тези подобрения. С оглед на ускоряването на прехода към повече автоматизирано управление на превозни средства ЕИСК призова за създаване на стимули на ЕС в отговор на значителните разходи (необходимостта от закупуване на нови автомобили) и недостатъчното приемане на системите в помощ на водача (сложност, липса на обучение). ЕИСК счита, че трябва да се разработи европейска стратегия за адаптиране и изменяне на нашата пътна система, така че да се даде възможност за успешно навлизане на изцяло автономните превозни средства със 100 % безопасност.

1.7.

ЕИСК призовава за адаптиране и основно преразглеждане на ОРЗД с оглед на бързо променящите се цифрови технологии. По-специално новите технологии за лицево разпознаване са заплаха за неприкосновеността на личния ни живот. С поевтиняването и по-лесната достъпност за всички на тази технология в крайна сметка това би могло да доведе до положение, когато вече няма да е възможно да се движим по улиците или да пазаруваме анонимно. Заплахата за неприкосновеността на личния живот и самостоятелността са още по-големи, когато тези технологии се използват за профилиране или оценяване. ЕИСК настоява хората да имат право на анонимност и в обществените пространства. ЕИСК настоятелно призовава Комисията редовно да преразглежда ОРЗД и съответните разпоредби в зависимост от това колко бързо тези технологии се променят.

1.8.

Отделният потребител, който не притежава професионални цифрови умения, се нуждае от силна подкрепа при използване на сложни цифрови системи, независимо дали са домакински уреди или цифрови платформи. Ръководствата за потребителя могат да бъдат много дълги, а разрешението за използването на някои данни често се дава несъзнателно. ЕИСК изразява убеждението си, че степента на прозрачност не е достатъчна: поради това са необходими процедури за опростяване и стандартизиране в целия ЕС в помощ на потребителите.

1.9.

Цифровите платформи могат лесно да проследяват своите потребители с прости инструменти. Това означава, че ОРЗД не е достатъчен за защитата на правото на неприкосновеност на личния живот, когато умишлено се злоупотребява с данни без знанието на хората. ЕИСК е убеден, че неприкосновеността на личния живот може да бъде гарантирана само чрез допълнително ограничаване на достъпа до чувствителни данни до ограничен брой упълномощени лица. Мерките за сигурност трябва да бъдат разработени в съответствие с най-високите и най-надеждните стандарти, включващи редовни проверки от независими органи на ЕС.

1.10.

ЕИСК изразява загриженост, че системите за наблюдение въз основа на биометричните данни могат да доведат до неправилно класифициране и стигматизиране, като автоматично поставят дадено лице в определена категория, например на терорист, престъпник или ненадеждно лице. Системите, които автоматично идентифицират и класифицират лица като подозрителни, никога не би трябвало да работят без тясна човешка намеса и задълбочена проверка.

1.11.

Предвижда се използването на роботиката в сектора на здравеопазването. Роботите обаче са устройства, които не могат да възпроизвеждат способностите за съпричастност и реципрочност на човешките взаимоотношения по отношение на грижите. Ако не се използват при определени рамкови условия, роботите могат да подкопаят човешкото достойнство. Следователно предназначените за полагане на грижи роботи следва да бъдат използвани единствено за задачи, които не изискват емоционално, близко или персонално участие.

1.12.

ЕИСК препоръчва използването на обективни научни методи за оптимизиране и оценяване на взаимодействието между човека и машините, когато биват планирани нови системи за автоматизиране в промишлеността, търговията и сектора на услугите. Научните методи на когнитивната ергономия дават възможност за обективна оценка на умствените изисквания, когато става въпрос за нови системи за техническа помощ. Те съчетават различни научноизследователски дисциплини, като физиологията и ергономията, за оценяване на интерфейси на ползвателите. ЕИСК е убеден, че само с насочен към човека дизайн цифровизацията ще бъде успешна в дългосрочен план.

1.13.

ЕИСК призовава за оценяване на разликите в регионалното развитие и мащаба на евентуалните социални неравенства и възможните последици от тях за целостта на ЕС вследствие на неравномерния достъп до новите цифрови технологии и несъответствието между предлаганите и търсените умения.

2.   Въведение

2.1.

В предишни становища (1) ЕИСК приветства представената от Европейската комисия програма „Цифрова Европа“, в която се подчертава намерението за превръщане на Европа във важен фактор в процеса на цифровизация и за засилване на нейната икономика с оглед на конкуренцията в световен план, като се даде възможност за създаване на цифров единен пазар и развитие на цифровата трансформация в положителна посока за всички граждани на Европа.

2.2.

Настоящата цифрова революция промени обществото и в бъдеще промените ще бъдат още по-големи. Промените влияят върху икономиката и работните места, като осигуряват дългосрочни ползи както за икономическия растеж, така и за качеството на живот с въздействие върху всички сектори, и променят начина, по който живеем, работим и общуваме. ЕИСК изрази ясно своето мнение (2), че трансформацията, създадена от хората, следва да бъде от полза за всички. Поради това ЕИСК приветства всички политически и граждански действия, които подпомагат европейските граждани. В настоящото становище се акцентира основно върху потребностите и опасенията на гражданите — работници и служители, работодатели или потребителите като цяло. В него се определят областите, в които гражданското участие е от решаващо значение за проактивните действия за оформяне на цифровия преход и превръщането му в успех.

2.3.

Напредъкът на цифровизацията може да бъде много бърз, особено когато се въвеждат нови цифрови продукти и услуги (например мобилни телефони/смартфони), или може да бъде бавен в определени области, когато обществеността и обществото като цяло не приемат безрезервно технологиите, например, когато са засегнати самостоятелността, отговорността, сигурността, достойнството и неприкосновеността на личния живот. Анализът в настоящото становище се основава отчасти на публикацията на Royakkers и др., Ethics Inf Technol (Етика и информационните технологии) (2018 г.).

2.4.

Разработването на нови цифрови приложения се популяризира от много ентусиасти, работещи в промишлеността, лабораториите и университетите, а не само, както мнозина вярват, от интернет гиганти като Google, Apple, Facebook, Amazon или Microsoft. Мнозина споделят този ентусиазъм, но има също така и значително малцинство, които са скептично настроени или изпитват опасения — или поради заплахите за неприкосновеността на личния живот, самостоятелността, сигурността и т.н., или вероятно поради липса на знания и фундаментален страх от бъдещето. Цифровият преход не се ръководи единствено от технологиите. Потребностите и желанията на гражданите, както и техните права би трябвало да имат решаващо влияние върху по-нататъшното технологично развитие. За успешния цифров преход участието на хората в процесите на проектиране и вземане на решения е очевидно предизвикателство за всички и особено за гражданското общество. Това означава също така, че достъпът до сигурни и финансово достъпни връзки към интернет следва да бъде гарантиран, за да се избегнат дискриминацията и изолацията.

3.   Скоростта на цифровия преход

3.1.

Цифровата революция е преминаването от механични и аналогови електронни технологии към цифрова електроника, което се осъществи някъде от края на 50-те години до края на 70-те години на миналия век с приемането и разпространението на централни процесорни блокове и персонални компютри. През 80-те години на ХХ век в много области цифровите технологии станаха широко достъпни. Понастоящем използването на таблети и смартфони е на път да изпревари използването на персонални компютри.

3.2.

От 1991 г. достъпността на световната компютърна мрежа за обществеността осигури нова инфраструктура, която даде възможност за свързване на цифрови устройства, като създаде нови функции, надхвърлящи в много голяма степен характеристиките на самото единично цифрово устройство. Съчетанието на тези технологии фундаментално промени начина, по който общуваме, работим и осъществяваме стопанска дейност. Цифровите платформи породиха радикално нови начини за работа — например Airbnb, Uber и Amazon, които в рамките само на няколко години се превърнаха в основни икономически участници.

3.3.

Изглежда, че няма граници за по-нататъшната цифровизация. Нарастващото използване на интелигентни датчици дава възможност за четене и обработка на данни (местоположение, движение, данни за околната среда, биологични, химически данни), свързани с всеки вид предмет (интернет на предметите). Практически няма ограничение на броя на датчиците, така че теоретично е възможно да се генерира цифрова карта на цялата заобикаляща ни физическа околна среда. В бъдеще бързи широколентови връзки (5G) ще направят възможно реагирането на данни от датчиците в реално време.

3.4.

Огромни количества данни от датчици и дейности на платформи (големи информационни масиви) ще бъдат обработвани от компютърни програми, основани на определени алгоритми. Програмистите ще могат тясно да определят тези алгоритми или да ги генерират динамично, като използват набор от входящи данни (машинно самообучение или изкуствен интелект). Мнозина очакват значителни технологични пробиви особено от изкуствения интелект (3). Въпросът за това до каква степен ще позволим на машините да вземат решения (с морални последици) е от съществено значение и се нуждае от социален и политически контрол. Вече е налице голямо желание за налагане на ограничения за автоматизираните компютърни системи в определени области (например финансовите технологии) поради значителната загуба на контрол и липса на прозрачност.

3.5.

Темпът на развитие на цифровизацията в обществото е много бърз. Публичните организации и предприятията възприемат много нови подходи, както свидетелстват пилотни проекти или вече навлизащи на пазара продукти. Навлизането на пазара на тези нови продукти може да се различава в много голяма степен в зависимост от сектора. От друга страна, в определени области може да бъде бавно, когато няма безрезервно приемане на технологиите, както е описано в следващите параграфи.

3.6.

Типичен пример за интернет на нещата с ограничено приемане е автоматизацията на дома или интелигентни домашни системи за контролиране на осветление, отопление, устройства за развлечение, домакински уреди и много други. Системите за контрол на достъпа и алармените системи могат да качват видеоматериали. За системите за автоматизация на дома липсват стандарти, което затруднява разработването на приложения, които да бъдат съвместими с различни продукти. Освен това за тях може да се изискват и авангардни умения и непрекъснато актуализиране. Друго затруднение е фактът, че повечето домове са споделена среда от хора с различни интереси, умения и способности (например деца, възрастни и гости). Много по-лесно е да се живее в интелигентен дом, който управлява живота на едно лице.

3.7.

Интелигентните автомобилни датчици дават възможност за свързана и автоматизирана мобилност, като предлагат богатство от нови характеристики за повече удобство и сигурност и евентуално с пълната автоматизация — най-висока степен на безопасност в пътния транспорт (4). Технологията на автоматизираното управление на превозни средства е достатъчно развита, но поради редица причини широкото ѝ прилагане напредва бавно. Първо, високата степен на помощ при управлението на превозно средство е възможна само в нови автомобили, при които датчиците и централните изчислителни възли са неразделна част от превозното средство. Разходите за това за физическите лица и обществото са пречка пред навлизането на пазара. Второ, нарастващият брой системи в помощ на водача могат да направят шофирането на автомобил много по-сложно, което води до ограничено възприемане. Трето, изискването изцяло автономните превозни средства да бъдат 100 % безопасни е голяма пречка, докато тези превозни средства споделят пътя с конвенционалните превозни средства и други ползватели на пътя. Изцяло автоматизираните превозни средства са предизвикателство, тъй като изискват значително препроектиране на пътната система.

3.8.

Google и Facebook вече използват интензивно и успешно изкуствен интелект, за да „оптимизират“представянето на информацията и рекламата. Изкуственият интелект обаче може и ще бъде използван в много повече области, като осигури мощно съдействие в когнитивната работа и основаните на знания професии. Някои от тези области обаче може да се развиват по-бавно от очакваното поради основен проблем, както беше заявено наскоро: „ограничението за изкуствения интелект идва не от технологията (изчислителната мощност), а от нашата липса на основно разбиране как учат и мислят човешките същества“. Нестандартното мислене и използването на житейски опит все още е привилегия на хората.

3.9.

Има известен брой много успешни примери за основополагащо преобразуване на обществените услуги в гъвкави електронни решения. Например в Естония редица услуги като електронно управление, електронно данъчно облагане, електронно здравеопазване или електронно гласуване са добре приети, широко използвани и се считат за модел за технологии, които следва да бъдат въведени във всички държави от ЕС, за предпочитане със същите стандарти, за да се даде възможност за оперативна съвместимост. Единствено посредством обща стратегия на ЕС и добре финансирани проекти можем да преодолеем наличните пречки предвид голямото разнообразие от региони, институции и култури, както и желанието за субсидиарност за сметка на централното управление.

4.   Опасения и препоръки

4.1.   През 2017 г. Европейската комисия публикува проучване на Евробарометър (5), в което се установи, че 76 % от хората, които използват интернет всеки ден, заявяват, че въздействието на тези технологии върху качеството им на живот е било положително, но 38 % от хората никога не използват интернет. Последният процент може да се дължи на липса на цифрови умения, но има и значителен брой хора, които може би имат уменията, но изпитват сериозни опасения относно използването на интернет, което ги разколебава да последват примера на останалата част от населението. Тази гледна точка трябва да бъде уважена и възприета сериозно. Изразени са опасения по-специално по въпросите за самостоятелността, отговорността, сигурността, човешкото достойнство, правото на неприкосновеност на личния живот и условията на труд, както е разяснено по-долу.

4.2.   Самостоятелност

4.2.1.

Говорим за патернализъм, когато някой твърди, че знае по-добре кое е добро за други хора вместо самите тях. Технологичният патернализъм се „делегира“на технологиите. Патернализмът може да бъде убедителен или наложителен. Добрите убедителни технологии следва да включват обучение, а не манипулиране, и да спазват изискването за свободен избор на хората, за да се гарантира самостоятелността на човека. Цифровизацията предлага разнообразни нови възможности на хората за безпрецедентно подобряване на живота. От друга страна, колкото повече цифровизацията доминира нашия живот, толкова повече можем да бъдем манипулирани. Това подкопава самостоятелността ни в области като управлението на автомобили, избора на храни, грижите за здравето, отоплението на домовете, тютюнопушенето, пиенето, управлението на финансите и, както беше установено при неотдавнашни събития — дори и при изборите, чието манипулиране би могло да застраши демокрацията. ЕИСК призова за разработване, адаптиране и прилагане на прозрачни правила и, когато е уместно, строги правни мерки за тези бързо развиващи се технологии.

4.2.2.

Най-яркият пример за прекомерно използване на цифровите технологии с цел оказване на влияние върху хората се наблюдава в Китай. Китайското правителство оценява всеки свой гражданин с точки и по този начин определя дали дадено лице отговаря на условията за получаване на кредит, виза или работа. Това рязко противоречи на европейските ценности и права (защита на данните, неприкосновеност на личния живот, социална закрила, устойчивост).

4.2.3.

Забелязва се тенденция хората да желаят все повече един „по-аналогов“живот, поне за определена част от времето си. Има лагери за преспиване извън дома, където възрастните ходят с цел „изключване“от мрежата за края на седмицата, или пък хората прекарват време офлайн, за да се съсредоточат върху децата, семействата и приятелите — което означава без телефон в ръката. Съществува устойчиво търсене на неща, които към момента се считат за аналогови, макар да съществува цифрова алтернатива: книги, създадена без помощта на компютри музика, винилови плочи, хартия, писалки и много други. Известно е, че някои лица на високи изпълнителни длъжности от време на време обявяват „банкрут на електронната си поща“. Това означава, че трият всички електронни съобщения от входящата си поща или като цяло закриват акаунта си, за да се възстановят от огромния поток от електронни съобщения. ЕИСК счита, че освен това цифровият преход се нуждае от такива противотежести, за да бъде успешен и приемлив за всички, и предупреждава да не се избързва със заместването на аналоговите техники.

4.3.   Отговорност

„Изключване на човека от процеса“се отнася за пълна автоматизация, когато системата взема решение без човешка намеса. Например системи на знания, които правят медицински диагнози въз основа на голям обем информация, или военни роботи, които вземат решения за живот или смърт, като използват информация от различни източници. Основният и често задаван въпрос е: до каква степен е приемливо от етична гледна точка да се делегира вземането на решения (с морални последици) на системи, основани на изкуствен интелект. ЕИСК вече изрази ясно становище по този въпрос (6): термините „отговорност“и „морален“са свързани изключително с хората, като определени умствени или личностни черти не могат да бъдат приписвани на роботи. Независимо от тяхната сложност, автоматизираните системи трябва да функционират съгласно принципа, при който човекът запазва контрол. Само хората вземат окончателното решение и поемат отговорност за него.

4.4.   Сигурност и потребители

4.4.1.

Макар най-новите устройства да правят домовете ни по-интелигентни, те ги правят и по-уязвими. Предвид свързването на повече устройства с интернет — интелигентни телевизори, уебкамери, конзоли за игри, интелигентни часовници — от решаващо значение е да имаме добър план за отбрана за нашата домашна мрежа. Интелигентните часовници и други устройства за носене са продължение на смартфон, даващи незабавен достъп до мощни приложения, електронна поща, текстови съобщения и мрежата. Освен извличане на информация, която е ценна за хакерите, те могат да поемат и контрола на интелигентните устройства. Изследователите в областта на сигурността демонстрираха колко е просто да се хакне някоя играчка като куклата Кайла или че някой би могъл да хакне дори помпа за инсулин или да шпионира носещо интелигентен часовник лице. Потребителите трябва да бъдат осведомени за тези рискове. ЕИСК призова ЕС да преразгледа съществуващите разпоредби относно сигурността и да приеме строги правила за сигурността за новите развиващи се технологии с оглед на защитата на гражданите в техните домове.

4.4.2.

Прилагането на биометрични данни (лицево разпознаване, пръстови отпечатъци, сканиране на ириса) е чудесно, ако системата работи добре. За хората, които системата неправилно идентифицира като подозрителни, обаче често е много трудно да поправят грешките. Прилагането на биометрични данни може да доведе до неправилно класифициране и стигматизиране, като автоматично поставя дадено лице в определена категория, например на терорист, престъпник или ненадеждно лице. Това може да доведе до отменяне на презумпцията за невиновност. Изглежда също така, че биометричните данни не могат да бъдат използвани за всеки. Например 2 % от пръстовите отпечатъци на хората не могат да бъдат „прочетени“, защото те са на възрастни хора или поради определени професии, или лечение с химиотерапия. Цифровите системи, използвани от нашето общество, трябва да бъдат проектирани да не изключват и да не дискриминират хора, които не отговарят на определени стандартни критерии. Системите, които автоматично класифицират лица като подозрителни, никога не следва да работят без тясна човешка намеса и задълбочена проверка.

4.4.3.

Измамите със самоличност са голям проблем. Измама със самоличност е умишлено придобиване, присвояване, притежаване или създаване на фалшиви идентификатори, извършване или намерение за извършване на незаконно деяние. Обществото ни се нуждае от достатъчна правна помощ за защита на жертвите на такива измами със самоличност.

4.5.   Човешко достойнство

4.5.1.

Използването на роботиката в сектора на здравеопазването буди безпокойство. Роботите са устройства, които не могат да възпроизвеждат способностите за съпричастност и реципрочност на човешките взаимоотношения по отношение на грижите. Следователно предназначените за полагане на грижи роботи следва да бъдат използвани единствено за задачи, които не изискват емоционално, близко или персонално участие. Ако не се използват при определени рамкови условия, роботите могат да подкопаят човешкото достойнство.

4.6.   Неприкосновеност на личния живот

4.6.1.

Лицевото разпознаване сравнява лицевия профил на дадено лице с база данни, за да се види дали сканираното лице е включено в тази база данни. Използва се при полицейски разследвания или за охранителни камери в обществени пространства и използването му е уредено със закон. Подобна силно чувствителна информация трябва да се съхранява по безопасен и сигурен начин. Лицевото разпознаване обаче ще стане по-евтино и лесно достъпно за всички — за употреба от всеки магазин, предприятие или дори частно лице. Има опити тези техники да бъдат използвани дори и за емоционално разпознаване. Съществуват опасения, че технологията за лицево разпознаване в крайна сметка би могла да доведе до положение, при което вече няма да е възможно да се движим по улиците или да пазаруваме анонимно. ЕИСК изисква хората да имат право на анонимност и в обществените пространства. Като цяло разпознаването с камера без знанието на наблюдаваните хора трябва да бъде забранено.

4.6.2.

Макар и вече да е добре известен сценарият за „големия брат“, при който правителствата шпионират всеки, сценарият за „малкия брат“, при който физически лица или малки предприятия се шпионират помежду си, става все по-вероятен. Например могат да бъдат използвани интелигентни очила за записване и извличане на данни за събеседник или посетител. С бъдещото развитие на авангардни и финансово достъпни технологии ще се появяват други електронни устройства за шпиониране. ЕИСК подчертава, че след настоящия ОРЗД се нуждаем от ясни и стриктни правила, които защитават правото на неприкосновеност на личния живот на хората.

4.6.3.

С увеличаване на автоматизацията на дома считаният за неприкосновен дом става по-прозрачен. Замъглява се разграничението между дома и външния свят, тъй като стените вече на защитават къщата от любопитни очи. Устройствата за развлечение, алармените системи с охранителни камери и централни системи за контрол (настолен компютър, смартфон, интелигентен говорител) предоставят серия от входни точки за хакери. ЕИСК призовава за координирани от ЕС действия за информиране на потребителите за тези рискове и предоставяне на подкрепа за мерки за сигурност.

4.6.4.

Сложността на цифровите системи е един от рисковете. По-специално отделният потребител, който не притежава професионални цифрови умения, се нуждае от силна подкрепа. Например ръководствата за потребителя за цифровото оборудване често са много дълги. Обикновено в тях се съдържат предупреждения към потребителите за проблеми във връзка с неприкосновеността на личния живот. Разрешение за използването на някои данни обаче често се дава несъзнателно, защото хората не могат да разберат цялото ръководство или страдат от т.нар. „умора от съгласие“поради големия брой разрешения за използване на техните данни, които трябва да дават на устройства, които събират данни. Това повдига въпроса чия е отговорността в този процес. ЕИСК призовава за опростяване и предлага да се въведат стандартни процедури на ЕС или стандартни пакети във връзка с правото на неприкосновеност на личния живот, които са лесни за разбиране за всички.

4.6.5.

Проблемът с неприкосновеността на личния живот се отнася и за цифровите платформи. Платформите могат лесно да проследяват своите потребители с прости инструменти. Служителите на Uber например са използвали инструмента на компанията „God View“, за да проследяват политици, известни личности и други лица, което беше прекратено след съдебно дело. Технологията обаче все пак отчита данни за проследяване и свързване. ЕИСК е убеден, че неприкосновеността на личния живот може да бъде гарантирана само чрез допълнителни мерки: ограничаване на достъпа до чувствителни данни до ограничен брой упълномощени лица. Такива мерки за сигурност трябва да бъдат разработени в съответствие с най-високите и най-надеждните стандарти, включително редовни проверки от независими органи на ЕС.

4.7.   Трудът на бъдещето

4.7.1.

И в ерата на цифровите технологии трудът ще продължи да бъде основният източник на доходи. В контекста на цифровата трансформация пригодността за заетост от гледна точка на работодателя и способността за работа от гледна точка на работника са двете страни на една и съща монета. Приспособимостта на работниците към нови задачи е равносилна на възможността за адаптиране на труда чрез цифровите технологии към индивидуалните желания за работа. Вследствие на все по-размиващите се граници между работата срещу заплащане и работата с частни цели социалните партньори по-специално са изправени пред предизвикателството да намерят и определят нови критерии за измерване на индивидуалните резултати на хората по справедлив начин. Предвиждането на промените в цифровите технологии изисква приобщаване на работниците и служителите чрез информиране, консултации и участие. Социалната сигурност, обществените услуги от общ интерес и опазването на екологосъобразни поминъци продължават да бъдат предпоставки за бъдещето трудово общество в контекста на цифровата трансформация.

4.7.2.

Автоматизацията и роботите ще окажат значително въздействие върху бъдещето на заетостта. Използването на транспортни системи без водач например вече е всекидневие за транспортирането на материали в складове. Роботите могат да заменят и монотонния, тежък или опасен труд, а новото поколение т.нар. „роботи сътрудници“могат да се превърнат във физически партньори за работещите и са особено полезни за хората с физически увреждания. Понастоящем роботите заместват предимно ръчния труд, но роботите, които използват изкуствен интелект, ще извършват и интелектуален труд. Ще бъдат засегнати значителен брой професии, когато роботите поемат определени задачи или дори изцяло заменят работниците, на което сме свидетели през последните десетилетия. Прогнозите са, че заетостта във всички промишлени отрасли ще остане стабилна до 2022 г. Един поглед към големите предприятия дори показва, че промяната в разделението на труда между човека и машината е създала почти два пъти повече нови работни места и функционални роли, отколкото е премахнала. ЕИСК разглежда тези въпроси в редица становища (7).

4.7.3.

Неравномерният достъп до новите цифрови технологии и несъответствието между предлаганите и търсените умения могат да доведат до постепенно увеличаващи се разлики в регионалното развитие, които да оказват въздействие върху икономическото, културното и впоследствие социалното развитие на тези региони. ЕИСК призовава за оценяване на мащаба на евентуалните социални неравенства и възможните последици от тях за целостта на ЕС.

4.7.4.

Работниците, които си сътрудничат или взаимодействат с автоматизирани системи или работят с голям обем информация, може да се сблъскат с определени проблеми. Те трябва да се справят със сложни наситени с информация задачи. Виртуалната реалност например се използва за целите на обучение и планиране, докато разширената реалност подпомага проекти за поддръжка. ЕИСК препоръчва използването на обективни научни методи за оптимизиране и оценяване на взаимодействието между човека и машините, когато биват планирани нови системи за автоматизиране в промишлеността и търговията.

4.7.5.

От друга страна, работодателите се сблъскват с предизвикателството да подбират подходящи цифрови решения от широк кръг нови технологии. Важно е да се разработят подходящи системи за технологична помощ за дейностите и работните процеси на предприятията. Преди въвеждането на нови технологии се препоръчва да се определи също така технологичната компетентност на служителите и ако е необходимо, да се предложи обучение. Участието на служителите във въвеждането на нови технологии също е ключов фактор.

4.7.6.

Изследователската област на когнитивната ергономия бележи подем в ерата на цифровизацията. Научните методи на когнитивната ергономия дават възможност за обективна оценка на умствените изисквания, когато става въпрос за нови системи за техническа помощ. Те съчетават различни научноизследователски дисциплини, като физиологията и ергономията, за оценяване на интерфейси на ползвателите. Целта е оптимално проектиране на работното място и печеливша ситуация за служителите и работодателите. При такава печеливша ситуация служителите постигат оптимално равнище на удовлетвореност на работното място, благосъстояние и здраве и осигуряват на предприятието оптимални дългосрочни резултати и производителност. ЕИСК препоръчва тези методи на оценка да станат стандартни в полза на служителите и предприятията. Цифровата трансформация следва да бъде наблюдавана посредством всеобхватни, насочени към труда и финансирани от ЕС научни изследвания в областта на „цифровизацията в полза на достойния труд“. ЕИСК е убеден, че само с ефективен и благоприятен за служителите проект на системите на промишленост 4.0 цифровизацията ще бъде успешна в дългосрочен план.

---

(1)  ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 292.

(2)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 30; ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 36; ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 8; ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 15.

(3)  ОВ C 288, 31.8.2017 г., стр. 1.

(4)  ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 274.

(5)  Специален Евробарометър 460 — проучване, проведено от TNS Opinion & Social, март 2017 г.

(6)  ОВ C 288, 31.8.2017 г., стр. 1.

(7)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 30; ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 36; ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 8; ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 15.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейската централна банка, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската инвестиционна банка – Годишен обзор на растежа за 2019 г.: За по-силна Европа в условията на глобална несигурност“

[COM(2018) 770 final]

(2019/C 190/04)

Докладчик: Anne DEMELENNE

Консултация	Европейска комисия, 18.2.2019 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	1.2.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	124/1/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

В годишния обзор на растежа (ГОР) до голяма степен се дава положителна оценка на постигнатия икономически и социален напредък по отношение на икономическия растеж, инвестициите и промените на пазара на труда. Въпреки постигнатите подобрения от 2014 г. насам, които заслужават да бъдат приветствани, представените данни показват, че резултатите не са впечатляващи в сравнение с тези на други напреднали икономики.

1.2.

В ГОР се посочват опасностите от външни събития, но не се предлагат адекватни контрамерки. Външните заплахи следва да насочат вниманието към нуждата от изготвяне на стимулиращи политики за запазване на равнищата на растежа и заетостта. Това има последствия за бюджета на ЕС и на държавите членки.

1.3.

Подобряването на производителността е от решаващо значение за запазването на конкурентната позиция на ЕС и за подобряването на благосъстоянието. Реформи, които могат да доведат до по-висока производителност, следва да бъдат приветствани. Необходимо е обаче да се извърши задълбочена оценка на досегашните политики предвид смесените резултати до момента, включително бавния темп на икономическо възстановяване, продължаващите опасения във връзка с производителността в сравнение с конкурентите и увеличаването на несигурните работни места.

1.4.

Както се посочва в ГОР, по-високата производителност зависи от по-високото качество на образованието и обучението. За тази цел е необходима подкрепа от страна на социалните партньори и гражданското общество, както и публични и частни инвестиции, в това число инвестиции, подпомагани от структурните фондове на ЕС.

1.5.

Приветства се фактът, че се отдава по-голямо значение на социалния стълб. Следва да се изясни как той ще бъде приложен на практика, как ресурсите могат да бъдат предоставени на разположение чрез европейските социални фондове и другите европейски инструменти и как това ще бъде финансирано на равнището на ЕС и на държавите членки.

1.6.

Упоменават се областите, в които се предлагат нови политики, включително справедливото данъчно облагане, банковият съюз и функционирането на еврозоната. Напредъкът е много бавен, а предложенията често са доста скромни. Пълноценното участие на социалните партньори и гражданското общество би било от полза.

1.7.

Значението на справянето с изменението на климата се споменава накратко, но като се имат предвид свързаните с него рискове за икономиката, описани в Доклада за глобалните рискове (1) на Световния икономически форум, е засегнато твърде бегло. Не се разглежда и въпросът за външните разходи на основаната на въглерод икономика. Приетите досега мерки за защита на климата продължават да бъдат недостатъчни. Преименуването на годишния обзор на растежа в годишен обзор на устойчивия растеж би било важна стъпка. Освен признаването на значението на изменението на климата, това би означавало да се отчете и значението на устойчивостта на изчерпаемите ресурси, защитата на околната среда и, оттам – на защитата на интересите на икономиката и бъдещите поколения.

1.8.

Изпълнението на политиката в много области зависи от осигуряването на известно финансиране от частния и от публичния сектор. Това следва да бъде улеснено както от реформи за създаване на благоприятна среда за инвестиции от частния сектор, така и от адекватен бюджет на ЕС и ангажиране със „златно правило“, позволяващо финансиране от бюджетите на държавите членки за социално и икономически продуктивни инвестиции, което да не застрашава бъдещата бюджетна устойчивост.

2.   Общите приоритети на Европейската комисия в годишния обзор на растежа (ГОР) за 2019 г.

2.1.

Годишният обзор на растежа за 2019 г. се разглежда в по-общия контекст на 22 поредни тримесечия на икономически растеж, което дава възможност за осъществяване на реформите, необходими за справяне с нарастващата несигурност в световен план и възможните вътрешни рискове – с други думи: — повече инвестиции от частния и публичния сектор за увеличаване на растежа на общата факторна производителност; — осигуряване на висококачествени инвестиции в научноизследователска и развойна дейност, иновации, образование, умения и инфраструктура; — повишаване на производителността, социалното приобщаване и институционалния капацитет; — добре функциониращи и интегрирани капиталови пазари; — гарантиране на макрофинансова стабилност и солидни публични финанси.

3.   Общи бележки относно препоръките на Европейската комисия

3.1.

ЕИСК приветства продължаващия ангажимент за подкрепа на реформите, които целят повишаване на висококачествените инвестиции, растежа на производителността, приобщаващия характер и институционалното качество, както и трайно гарантиране на макрофинансова стабилност и солидни публични финанси. Комитетът приветства факта, че се отчита нуждата от инвестиции, съсредоточени върху образованието и обучението, и се признава в по-голяма степен необходимостта от укрепване на социалното измерение на ЕС, справяне с неравенствата във и между регионите, както и по отношение на достъпа до образование и постигане на координация между политическите инструменти. Остава обаче да се уточни как ще бъдат постигнати тези цели; освен това оценката на икономическите резултати не съответства на представените данни във всички области, като по някои точки се демонстрира самонадеяност, преувеличават се положителните характеристики и, в някои случаи, се твърди необосновано, че досегашните политики са оказали положително влияние.

3.2.

Цитират се опасности и несигурност, включително промените в световната икономика, търговската политика на САЩ и несигурността по отношение на бъдещите отношения с Обединеното кралство. Рискът от рецесия в близко бъдеще и в средносрочен план насочва вниманието към необходимостта от подготвяне на стимулиращи мерки за поддържане на равнищата на растежа и заетостта, както препоръчва ОИСР (2). За тази цел следва да се обмисли възможността за създаване на функция за макроикономическа стабилизация в рамките на бюджета на ЕС, която да даде възможност да се повиши икономическата устойчивост на зоната. Тя може да служи като резерв срещу сътресения и може да даде възможност на еврозоната да постигне положителната фискална позиция (3), за която настоява ЕИСК, дори отделните държави членки да не използват наличното си фискално пространство в съответствие с европейските цели.

3.3.

Съществуват рискове, породени и от вътрешните политически процеси след относително разочароващите икономически и социални резултати в периода след 2008 г. Това също изтъква значението както на такива реформи и мерки на политиката, които биха довели до по-добра производителност и икономически растеж и засилване на сближаването, така и на социалното измерение на политиките.

3.4.   Растеж

3.4.1.

От 2014 г. насам ЕС преживя пет години на икономически растеж, който е над средното за ЕС в редица държави с по-ниски доходи. Това до известна степен намали различията между най-високите и най-ниските доходи в ЕС като цяло, въпреки че някои други държави започнаха да изостават, което доведе до ново разминаване.

3.4.2.

От 2017 г. насам във всички държави – членки на ЕС, има известен растеж за пръв път от времето преди кризата. Въпреки това растежът все още е по-бавен в ЕС като цяло, отколкото в периода преди кризата, и не е впечатляващ на фона на наблюдавания напоследък растеж в други напреднали икономики. Също така ЕС трябва значително да наваксва след изключително продължителната депресия в периода след 2008 г.

3.5.   Социални аспекти

3.5.1.

И равнището на заетост, и процентът на заетостта показаха значително подобрение в сравнение с годините на депресия след 2008 г. Както показват приложените към ГОР данни, въпреки че при създаването на нови работни места се наблюдава тенденция към търсенето на по-висококвалифициран труд, това е придружено от спад в качеството на голяма част от новосъздадените работни места.

3.5.2.

Все повече служители биват наемани на временен договор и на непълно работно време, като голямата част от тях биха предпочели стандартен договор на пълно работно време (4). В периода между 2008 и 2017 г. делът на работещите на непълно работно време от общия брой на заетите се е увеличил от 16,8 % на 18,7 % с по-големи равнища и по-голямо увеличение при младите хора. Въпреки че понастоящем работят повече хора, през 2017 г. общият брой отработени часове все още е бил малко под равнището от 2008 г. (5).

3.5.3.

Както се признава в ГОР, броят на заетите, изложени на риск от бедност, е висок и нараства в няколко държави членки (2008 г. – 8,6 %, 2017 г. – 9,6 % от работещото население (6)). По-високото равнище на общата заетост – макар че заетостта би трябвало да е за предпочитане пред безработицата – не е доказателство за приобщаващ растеж.

3.5.4.

При определянето на равнището на безработица често не се вземат предвид групи като получаващите обезщетения за инвалидност (7). Това следва да се отчете в препоръките, особено що се отнася до предлагането на гъвкавост и сигурност на такива групи, с цел да се улесни достъпът им до отворения пазар на труда, без да губят правото си на обезщетения.

3.5.5.

Следва да се положат усилия да се гарантира, че работещите на несигурни и нетипични трудови договори, като самостоятелно заетите лица, работещите на непълно работно време или в рамките на платформи, имат достъп до адекватна социална закрила. Нужно е да се вземат под внимание и хората, чиито разходи – поради здравословното им състояние или поради увреждане – не им позволяват да се издържат, и които в някои случаи, когато започнат платена работа, вече не могат да се ползват от адекватна финансова подкрепа за тези разходи.

3.5.6.

Комисията предлага адаптиране на социалната закрила въз основа на новите форми на заетост. Несъмнено ще трябва да бъдат намерени нови източници на финансиране, но все пак перспективата е връщане към качествени работни места, съобразени с нуждите на пазара на труда, и устойчиви трудови договори, които дават на хората право на адекватна социална закрила. Също така ще трябва да се води борба с дискриминацията на пазара на труда на някои групи – по-възрастни хора, тези от чуждестранен произход, хората с увреждания, младите хора и жените – много от които често са висококвалифицирани.

3.5.7.

Би следвало да се приветства упоменаването на гарантирането на по-широк достъп до висококачествени услуги и подобряването на достъпа на родителите (особено на жените) до пазара на труда поради положителното му въздействие в борбата със социалното изключване, както и за подобряването на предлагането на работна ръка. Следва да се насърчават и политиките за подкрепа на социалната интеграция на имигрантите като част от миграционна политика, отразяваща европейските ценности на солидарност, толерантност и зачитане на правата на човека.

3.6.   Заплати и производителност

3.6.1.

Растежът на заплатите е много скромен, а различията между държавите – дори и за равен труд – остават значителни. Растежът на заплатите за ЕС като цяло остава под равнището на растежа на производителността.

3.6.2.

Това означава, че заплатите представляват по-малък дял от националните доходи. Степента на справедливо разпределяне на печалбите от по-високата производителност в отделните държави членки се различава в зависимост от възможностите за успешно колективно трудово договаряне и политиките за насърчаване на растежа на заплатите. Въпреки че по-високата производителност обикновено следва да се счита за необходимото, но не и единствено условие за по-високи заплати, систематичната връзка между производителността (която зависи и от инвестициите) и заплатите не следва да прикрива нарастването на издръжката на живота, когато става въпрос за определяне на заплатите. В противен случай тя може да доведе до голямо социално напрежение.

3.6.3.

Ниските заплати са и пречка пред по-високата производителност в държавите с по-ниски заплати, тъй като насърчават най-квалифицираните хора да търсят работа другаде. Трудовата мобилност би следвало да се приветства, когато отразява първия избор на работещите. Освен това тя дава възможност за придобиване на умения и опит, които впоследствие могат да се приложат в родната страна. Емиграцията на най-квалифицираните обаче възпира инвестициите в дейности, изискващи висока квалификация, което лишава държавите с по-ниски заплати от възможността да развиват такива икономически дейности.

3.6.4.

По-високите равнища на заплащане в редица държави членки (основно в Източна и Централна Европа) бяха следствие от увеличението на минималните заплати и по-високите възнаграждения в публичния сектор. По-голямото потребление допринесе за по-високия БВП. Аналогично, мерките за гарантиране на минимална заплата и минимални доходи като част от процеса на социално сближаване в ЕС могат да представляват важен елемент на социалната закрила и постигането на достоен стандарт на живот във всички държави, като същевременно подпомагат растежа.

3.7.   Производителност и умения

3.7.1.

Както е показано в Графика 3 (8), по-дълго продължилата депресия след 2008 г. беше последвана от изоставащ растеж на производителността спрямо основните световни конкуренти. Изоставането беше особено силно в еврозоната. Намаляването на тази разлика ще изисква създаването на среда, благоприятстваща по-големи частни инвестиции, и прилагането на научни изследвания и иновации. То ще изисква и оползотворяване на пълния потенциал на населението на ЕС, свеждане до минимум на изключването от пазара на труда и социалното изключване и инвестиране в средства в подкрепа на наемането на работа на трайно безработните.

3.7.2.

Подобряването на знанията, уменията, квалификациите, нагласата и креативността остава абсолютна предпоставка за повишаването на производителността. Освен това то допринася и за демокрацията, и за устойчивото развитие. В ГОР правилно се изтъква значението на инвестициите за развиването на уменията, образованието и ученето през целия живот. 40 % от работодателите сигнализират за трудности при наемането на служители с подходящите умения. За мнозина потенциални служители също така е трудно да намерят приложение на квалификацията си в своята държава на произход.

3.7.3.

От съществено значение е да се разработят стратегии за предвиждане на уменията, които ще се изискват в бъдеще, заедно с подходящи системи за валидиране на уменията, и за гарантиране на съответствие между образованието и обучението и нуждите от заетост. Подпомагането на работодателите при намирането на служители с подходящите умения и квалификации следва да се гарантира и чрез инвестиране в помощни услуги за предотвратяване на ранното напускане на училище, особено сред дискриминирани групи като хората с увреждания или хората с мигрантски произход, и за предоставяне на подкрепа при продължаването на висшето образование (9). Работодателите носят важна отговорност за даването на възможност и улесняването на повишаването на уменията и квалификациите – това варира в огромна степен в отделните държави членки, а разработването и прилагането на успешни стратегии са немислими без пълноправното участие на социалните партньори, гражданското общество, образователните институции и дружествата, предлагащи обучение. Както се посочва и в ГОР, гарантирането на равен достъп до качествено образование „изисква подходящи инвестиции“, които следва да включват публични инвестиции, подкрепяни от ЕС посредством специфичните за всяка държава препоръки и подходящо участие на структурните фондове и Плана за инвестиции.

3.8.   Предизвикателството, свързано с изменението на климата

3.8.1.

Опасностите, свързани с изменението на климата, и напредъкът на ЕС във връзка с постигането на целите от Париж се упоменават по твърде общ начин и им се придава твърде малко значение. В сравнение с Доклада за глобалните рискове (10), който беше представен на участниците от Световния икономически форум през януари 2019 г., значението на изменението на климата за растежа и икономиката се разглежда в незначителна степен. В Доклада за глобалните рискове се посочва, че трите (!) най-големи заплахи за световната икономика са свързани с изменението на климата и твърде плахите политически действия за декарбонизация на икономиката. Следователно опазването на климата вече не е въпрос на опазване на околната среда, а е предпоставка, необходима за оцеляването на икономиката. Редовните доклади на Bloomberg NEF сочат, че инвестициите в чиста енергия са намалели от 2011 г. насам (11). ЕС не може да претендира за водеща роля в света в тази сфера или в иновациите, водещи до намаляване на емисиите на парникови газове.

3.8.2.

В доклада на Междуправителствения комитет по изменение на климата (МКИК) се подчертава спешността на действията за борба с изменението на климата, което след три години може да стане необратимо. Следва да се предостави на разположение бюджет на всички равнища на управление (както публични, така и частни инвестиции) за модернизиране и декарбонизиране на промишлеността, транспорта и енергетиката.

3.8.3.

Става въпрос и за изискване на фискалната политика поради изключително високите външни разходи на днешната икономика. Годишният обзор на растежа обаче до голяма степен изключва този въпрос, въпреки че публикуваните от Комисията данни почти едновременно с ГОР показват, че през 2017 г. само метеорологичните природни бедствия са причинили щети в размер на 283 млрд. евро (12). ЕИСК многократно е посочвал, че Международният валутен фонд оценява преките и косвените субсидии за производството на енергия, основано на въглеродни източници, в ЕС на 330 млрд. щатски долара годишно. Затова фактът, че в ГОР не се разглеждат въпросът за интернализацията на външните разходи и дебатът за показателите „отвъд БВП“, се посочва като слабост.

3.9.   Инвестиции

3.9.1.

Инвестициите са от решаващо значение за растежа на производителността. Въпросът е належащ за ЕС, тъй като той изостава от основните си конкуренти в изключително важни отрасли на най-съвременните технологии и при разработването на нисковъглеродни технологии. Икономика в постоянен подем е предпоставка от решаващо значение за финансирането на социалното и здравното осигуряване на желаното от европейските граждани ниво. Всъщност повишаването на благосъстоянието, сближаването и социалната справедливост са напълно съвместими с икономическия растеж и увеличаването на производителността (13).

3.9.2.

ЕИСК припомня своята позиция, че Комисията и държавите членки следва да положат по-големи усилия за премахване на пречките пред инвестициите и пред създаването на благоприятен инвестиционен климат. Завършването на енергийния съюз, стратегията за цифров единен пазар и планът за действие на ЕС за кръгова икономика биха могли да предложат възможности за инвестиции. Освен това трябва да се помисли за нови възможности за екологосъобразни инвестиции в подкрепа на борбата с изменението на климата.

3.9.3.

Споразуменията за международна търговия също могат да предложат възможности за стимулиране на икономическия растеж. Въпросът е особено належащ с оглед на опасностите, свързани с евентуалното излизане на Обединеното кралство от ЕС и търговските конфликти със САЩ. ЕС следва да подкрепи основана на правила система от международни икономически отношения, допълнена от договаряне на споразумения за свободна търговия. Те следва да се стремят към минимални равнища на тарифите, като надлежно отчитат правата на човека, стандартите на МОТ и правото на държавите да приемат разпоредби в защита на обществения интерес.

3.9.4.

В ГОР не се изразява загриженост относно равнището на инвестициите, което предполага, че установеният след 2008 г. недостиг е почти покрит. Инвестициите (известни като бруто образуване на основен капитал) трябваше да достигнат 20,6 % от БВП през 2018 г. спрямо 22,5 % през 2007 г. и 19,4 % през 2014 г. (14). Ето защо измереният в това отношение недостиг на инвестиции намаля до известна степен, но не беше преодолян.

3.9.5.

Инвестициите остават ниски спрямо тези в САЩ и Южна Корея – измежду естествените конкуренти на ЕС по отношение на иновациите. Тяхното равнище остава особено ниско в редица държави с по-ниски доходи и в държавите, в които се наблюдава най-голям спад след 2008 г.

3.9.6.

В ГОР се дава приоритет на редица области на социалните инвестиции, включително здравеопазването, системите за дългосрочни грижи и жилищното настаняване. ЕИСК е изтъквал множеството положителни последици от добре планираните, ефективни и ефикасни насочени към бъдещето социални инвестиции, които би трябвало да бъдат разглеждани не като разход, а като инвестиция в растежа и потенциала за заетост на Европа (15). Изпълнението на тези цели изисква възможност за публични разходи.

3.9.7.

Планът за инвестиции за Европа се приветства като средство за подпомагане на инвестициите, насочени към приоритетите на политиката на ЕС. Отпуснатите ресурси обаче остават ограничени и като цяло са достатъчни само за запазване на общата сума на кредитите от ЕИБ, а не за нейното увеличаване (16). През 2017 г. тези кредити реално бяха със 7 % под средното равнище за периода 2013—2016 г. (17).

3.9.8.

Необходим е подход, който ще осигури подходящо финансирана инвестиционна програма, включително ресурси от бюджета на ЕС с подпомагане от бюджетите на държавите членки. Това ще даде по-голяма възможност на ЕС да реализира обявените цели за подкрепа на развитието на МСП, инвестициите в нови технологии, насърчаващи желания преход към екологосъобразност, инвестициите в повишаване на равнищата на образование и умения и в подобряване на социалните условия. ЕИСК и преди е заявявал, че позволената понастоящем гъвкавост в рамките на Пакта за стабилност и растеж не е достатъчна и че на равнището на ЕС следва да се обсъди въвеждането на напълно действащо правило, известно като „златно правило“, което да изключва добавящите стойност публични инвестиции от приложното поле на ПСР, за да може да се гарантира устойчивостта на обслужването на дълга (18).

3.10.   Дълг

3.10.1.

В съответствие с предходното си становище (19) ЕИСК споделя изразените в ГОР опасения, че високите равнища на публичния и частния дълг са постоянни източници на уязвимост, особено в еврозоната. Брутният публичен дълг е намалял от най-високото си равнище от 88,1 % от БВП през 2014 г. до 81,4 % от БВП през 2018 г., като все още е доста над целта от 60 % от БВП. Международните сравнения обаче показват, че равнищата на публичен дълг над 60 % не са непременно свързани с по-бавен икономически растеж. Намаляването на публичния дълг изглежда най-лесно там, където има бърз икономически растеж. Следователно най-добрата защита срещу опасностите, свързани с високите равнища на дълга, е пълното възстановяване на икономическия растеж посредством антициклични макроикономически политики. Освен това благоприятстващата растежа фискална консолидация през добрите периоди може да спомогне за предотвратяване на неблагоприятните реакции на пазарите в лошите периоди.

3.10.2.

През последните години частният дълг намаля, но в повечето държави – членки на ЕС, остава над равнището от периода преди въвеждането на еврото. Намаляването на задлъжнялостта на домакинствата и дружествата отнема по-малко време и усилия, когато растежът е висок. Дестабилизирането на икономиката на еврозоната в резултат на процикличния жилищен пазар трябва да се наблюдава отблизо и да се избягва с помощта на регулаторни мерки, така че да се предотвратяват икономическите кризи.

3.10.3.

Висококачествените институции, наред с икономиките, показващи най-добри резултати, спомагат за намаляването на дълга. Те гарантират ефективността на пазара на продукти и услуги и на финансовия и трудовия пазар, спомагат за постигането на адекватно качество на публичната администрация и подкрепят подходящите политики в областта на пенсиите, конкуренцията и данъчното облагане.

3.11.   Банков съюз

3.11.1.

Ако сегашните предложения за банковия съюз бъдат приложени на практика, те ще бъдат недостатъчни при съпоставка с опита от миналите финансови кризи. Следва да се предприемат мерки, които да гарантират подходящ надзор на разширяването на капиталовите пазари, за да не се допускат „токсични“секюритизирани продукти на европейските капиталови пазари, които могат да допринесат за следващата финансова криза. Надзорните органи в Европейския съюз трябва да гарантират, че съюзът на капиталовите пазари няма да доведе до ускорено изтичане на капитали от отделни държави членки при сътресение на финансовите пазари. С цел да се гарантират благоприятни условия за финансиране на реалната икономика, следва да се отслаби негативният обратен ефект между банките и държавните лихвени проценти. Два неразделни елемента за тази цел са европейска схема за застраховане на депозитите и осигуряване на подходящ механизъм за подкрепа на Единния фонд за преструктуриране от Европейския механизъм за стабилност. Преди да се създаде европейска схема за застраховане на депозитите, необслужваните заеми трябва да бъдат изчистени във възможно най-голяма степен, доколкото е практически възможно, от счетоводните отчети на участващите банки.

3.12.   Реформи в еврозоната

3.12.1.

Задълбочаването на икономическия и паричен съюз (ИПС) следва да се осъществява с повече въображение и решителност. Предложенията за реформиране на ИПС и неговото управление понастоящем са недостатъчни за защита срещу рисковете от асиметрични сътресения. Предишното едностранно ребалансиране на текущата сметка само за длъжника се отрази неблагоприятно на общия БВП на еврозоната, допринасяйки за бавното ѝ възстановяване след 2008 г. За да се даде по-голяма възможност на предишните държави с дефицит по текущата сметка да разрастват икономиките си (по отношение на техния фискален и външен баланс), държавите с излишък по текущата сметка не само следва да бъдат стимулирани да инвестират повече, но и да увеличават заплатите и социалните обезщетения в подкрепа на частното потребление.

3.12.2.

ЕИСК настоятелно призовава европейските лидери да ускорят реформата на ИПС, банковия съюз и съюза на капиталовите пазари. Докато обаче липсва общ бюджет на еврозоната, който може да създаде положителна фискална позиция за еврозоната като цяло, паричният стимул ще остане необходим по време на всяка бъдеща рецесия. Предвид обозримия край на програмите на ЕЦБ за закупуване на активи в края на 2018 г., препоръчваме ЕЦБ да обмисли програма за закупуване на активи, която да може бързо да бъде активирана по време на рецесия, ако фискалните стимули не успеят да се материализират. Програмата следва да бъде ориентирана към реалната икономика и благоприятните за климата инвестиции.

3.13.   Справедливо данъчно облагане

3.13.1.

Отбелязвайки обсъжданията в Европейската комисия, съгласно които данъчното облагане би могло да се превърне във въпрос за гласуване с квалифицирано мнозинство, ЕИСК все още подкрепя поставянето на акцент върху политиките в областта на справедливото данъчно облагане, т.е. отчитането на това кой с колко може да допринася. В съответствие с предходни становища ЕИСК подкрепя създаването на широко приета обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък като средство за укрепване на единния пазар чрез опростяване на данъчното положение на по-големите дружества и като начин за справяне с агресивното данъчно планиране (20). Той също така приветства инициативите, свързани с данъчното облагане на цифровите услуги, като счита, че е много важно да бъдат разработени нови глобално приемливи принципи относно начина за отнасяне на корпоративните печалби, в съответствие със създаването на стойност, към държава от ЕС и съответното им облагане (21). В съответствие с предходни свои становища (22) ЕИСК също така приветства значението, което ГОР придава на борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и агресивното данъчно планиране.

3.14.   Структурни реформи

3.14.1.

В ГОР се акцентира още веднъж върху значението на структурните реформи, които се считат за полезни за създаването на заетост и за намаляването на равнищата на дълга. Остава неясно обаче какво се има предвид под „структурна реформа“, което затруднява тълкуването на твърденията, че миналите реформи очевидно са оказали положително въздействие. В своите предходни становища ЕИСК призова за структурни реформи, насочени към социалното и икономическото развитие: повече и по-добри работни места, по-добър достъп до пазара на труда, образование, обучение, придобиване на умения, устойчив растеж, административно и институционално качество и екологична устойчивост (23). Той посочи, че подобни реформи би трябвало да бъдат специфични за всяка държава, да са в съзвучие с националните програми за реформа (НПР) за подобряване на благосъстоянието и да се ползват с демократична подкрепа, вместо да се търси универсален подход за всички държави членки (24).

3.14.2.

Последните слаби резултати по отношение на растежа и тенденциите на пазара на труда повдигат въпроси относно ползите от някои от политиките в миналото, въведени под наименованието „структурна реформа“. Броят на заетите се е увеличил в съответствие с нарастващото търсене, но с често влошаване на качеството на работните места и нарастване на сегментирането на пазара на труда.

3.14.3.

Резултатите от миналите „структурни реформи“продължават да будят спорове. Някои оценки са положителни, като се твърди, че работодателите изразяват известна степен на удовлетворение от реформите на пазара на труда (25). Значителен брой специализирани публикации обаче хвърлят сериозни съмнения върху препоръките на Европейската комисия в миналото относно политиките в областта на пазара на труда (26). Така например в най-новата стратегия на ОИСР за работните места се отбелязва въз основа на „нови данни“, че „държавите с политики и институции, които насърчават качеството и количеството на работните места и по-голямото приобщаване, постигат по-добри резултати от онези, в които акцентът е поставен основно върху повишаването (или запазването) на гъвкавостта на пазара“ (27).

3.14.4.

ЕИСК припомня своето наблюдение, че успехът или неуспехът на дадена мярка за реформа често проличава след изтичането на период от над пет години (28). Следва да се извърши оценка на въздействието на политиките в миналото, въведени като „структурни реформи“, въз основа на факти и с пълноценното участие на социалните партньори и гражданското общество, като основа за бъдещите препоръки относно политиките (29).

3.15.   Европейски стълб на социалните права

3.15.1.

ЕИСК приветства признаването на значението на социалния стълб, като припомня неотложността на превръщането му в реалност с оглед на слабите икономически и социални резултати в много държави от 2008 г. насам.

3.15.2.

Социалният стълб следва да бъде изцяло интегриран в европейския семестър. Той не бива да фигурира единствено като приложение. Придружаващият набор от социални показатели показва мащаба на предстоящата задача, ако ЕС желае да постигне рейтинг по социалните въпроси „ААА“. Приемливо равнище на доходите, жизнения стандарт, социална сигурност, социално подпомагане, образование и достъп до цифрови технологии – всичко това очевидно не е постигнато във всички държави членки (30).

3.15.3.

Стълбът на социалните права следва да се използва като средство за измерване на препоръките към държавите членки. Двадесетте принципа на стълба следва да се използват като показатели за оценка на успеха на държавите да включат ангажимента си към социалния стълб в своите икономически политики.

3.15.4.

Това показва и необходимостта от адекватни средства за финансиране, включително вноски от равнището на ЕС. Планът за инвестициите на ЕС (при условие че бъде адекватно финансиран) и политиката на сближаване на ЕС могат да дадат принос в координация със специфичните за всяка държава препоръки. Това означава да се позволи подходяща степен на гъвкавост в рамките на Пакта за стабилност и растеж. Както беше посочено в предходно становище, това означава и непрекъснато адекватно финансиране на политиката на сближаване от бюджета на ЕС (31).

3.15.5.

Следва внимателно да се обмисли предложението за създаването на Европейски орган по труда, отправено от председателя Юнкер в речта му за състоянието на Съюза от 2017 г. Това би спомогнало за гарантирането на ефективното прилагане на трудовите и социалноосигурителните права в ЕС и за борбата с нелоялната конкуренция.

3.15.6.

Освен като ръководство за препоръките относно политиката, наборът от показатели, придружаващ социалния стълб, следва да се използва и като пример за сходни анализи на резултатите на отделните държави по отношение на политиките в областта на околната среда и изменението на климата, така че да могат да бъдат оценявани със същата степен на сериозност.

3.15.7.

С оглед на значението на насърчаването на устойчивия растеж – в смисъла на икономически, екологично и социално устойчив – заглавието „Годишен обзор на растежа“следва да бъде променено на „Годишен обзор на устойчивия растеж“.

3.16.   Ролята на социалните партньори в европейския семестър

3.16.1.

Правителствата на държавите членки, социалните партньори и организациите на гражданското общество трябва да договорят помежду си основните национални реформи, които ще позволят в най-голяма степен на техните икономики да запазят или подобрят стандарта на живот на техните граждани. За тази цел е необходимо местните служители, отговарящи за европейския семестър, националните фискални съвети, националните съвети по производителността и националните икономически и социални съвети да дадат своя принос. Членовете на ЕИСК също могат да играят роля в това отношение.

---

(1)  Доклад за глобалните рискове за 2019 г. на Световния икономически форум.

(2)  Икономически перспективи на ОИСР, ноември 2018 г.: „Уводна статия“на главния икономист и „Обща оценка на макроикономическата ситуация“, стр. 43 – 46.

(3)  Допълнение към становище на ЕИСК относно „Икономическата политика на еврозоната за 2018 г.“(ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 312).

(4)  COM(2018) 761 final, стр. 14.

(5)  COM(2018) 761 final, стр. 14.

(6)  COM(2018) 761 final, стр. 41.

(7)  Съвместният доклад за заетостта за 2018 г. на Европейската комисия показва, че в ЕС само 47,4 % от хората с увреждания в трудоспособна възраст работят.

(8)  СОМ(2018) 770 final, стр. 6.

(9)  В съвместния доклад за заетостта за 2018 г. на Европейската комисия се посочва, че вероятността хората с увреждания да напускат преждевременно училище е по-голяма с 10,3 процентни пункта (въз основа на данните от 2015 г.) от тази на хората без увреждания, а вероятността те да завършат висше образование е по-малка с 13,6 процентни пункта (въз основа на данните от 2015 г.).

(10)  Доклад за глобалните рискове за 2019 г. на Световния икономически форум.

(11)  Bloomberg NEF – „Тенденции при инвестициите в чиста енергия“, 3 тримесечие на 2018 г.

(12)  COM(2018) 773 final.

(13)  Становище на ЕИСК относно „Икономическата политика на еврозоната за 2017 г.“(ОВ C 173 от 31.5.2017 г., стр. 33).

(14)  База данни на AMECO.

(15)  Становище на ЕИСК относно „Финансиране на европейския стълб на социалните права“(ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 1).

(16)  Становище на Европейската сметна палата относно ЕФСИ: ранно предложение за разширяване на обхвата и удължаване на срока на действие, стр. 21.

(17)  ЕИБ, Статистически доклад за 2017 г.

(18)  Становище на ЕИСК относно „Икономическата политика на еврозоната за 2017 г., параграф 3.4“(ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 216).

(19)  Становище на ЕИСК относно „Икономическата политика на еврозоната за 2018 г.“(ОВ C 197, 8.6.2018 г., стр. 33).

(20)  Становище на ЕИСК относно „Обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък“(ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 58)

(21)  Становище на ЕИСК относно „Данъчно облагане на печалбите на мултинационалните дружества в цифровата икономика“(ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 73).

(22)  Становище на ЕИСК относно „Система на данъчно облагане, благоприятстваща конкуренцията и растежа“(ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 18).

(23)  Например подобряването на бизнес средата, финансирането на дружествата и разходите за НИРД; повишаването на производителността на дружествата, секторите и икономиките; насърчаването на създаването на качествени работни места с високо заплащане, съпътствано от намаляване на временните и несигурните работни места с ниско заплащане; укрепването на колективното договаряне и автономността на социалните партньори в този процес, и на социалния диалог на местно, регионално, национално и европейско равнище; реформирането на публичната администрация, с цел тя да стане по-ефективна с оглед на икономическото и социалното развитие и по-прозрачна за обществеността; насърчаването на качеството на предназначените за работниците системи за образование и обучение с цел осигуряване на равни възможности и резултати за всички социални групи.

(24)  Становище на ЕИСК относно „Финансиране на европейския стълб на социалните права“(ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 1, параграф 2.5).

(25)  ЕЦБ, Структурни политики в еврозоната.

(26)  A. Piasna & M. Myant (eds), Myths of Employment Deregulation: How it neither creates jobs nor reduces labour market segmentation („Митове за дерегулирането на заетостта: как то нито създава работни места, нито намалява сегментирането на пазара на труда“), Брюксел, ETUI, 2017 г.

(27)  Good Jobs for All in a Changing World of Work („Добри работни места за всички в един променящ се трудов свят“), Стратегията на ОИСР за работните места, стр. 8.

(28)  Становище на ЕИСК относно Програмата за подкрепа на реформите (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 121).

(29)  Становище на ЕИСК относно Програмата за подкрепа на реформите (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 121).

(30)  Становище на ЕИСК относно „Финансиране на европейския стълб на социалните права“(ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 1).

(31)  Становище на ЕИСК относно „Многогодишната финансова рамка за периода след 2020 г.“(ОВ C 440, 6.12.2018 г., стр. 106).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета с оглед на продължаването, в контекста на оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз, на програмите за териториално сътрудничество PEACE IV (между Ирландия и Обединеното кралство) и „Обединено кралство–Ирландия“(Ирландия–Северна Ирландия–Шотландия)“

(COM(2018) 892 final — 2018/0432 (COD)

(2019/C 190/05)

Главен докладчик: Jane MORRICE

Консултация	Европейски парламент, 14.1.2019 г. Съвет на Европейския съюз, 15.1.2019 г.
Правно основание	член 178 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	102/1/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Продължаването на подкрепата на ЕС за Северна Ирландия, по-специално за програмите PEACE и Interreg, след излизането на Обединеното кралство от ЕС, е от критична важност, за което свидетелства проблематичният характер на разискванията за границата между Обединеното кралство и Ирландия в преговорите за Брексит.

1.2.

ЕИСК горещо приветства предложението за продължаване на програмата на ЕС PEACE в Северна Ирландия и пограничните графства на Ирландия след излизането на Обединеното кралство от ЕС. ЕИСК приветства факта, че ЕС отдава приоритетно значение на подкрепата за мирния процес, и отчита значителния принос на програмата PEACE за поддържането на мира в региона. За този принос свидетелстват заключенията на Европейския парламент от септември 2018 г. (1), в които се посочва, че програмата PEACE е пример за останалия свят.

1.3.

Освен това, предвид дестабилизиращия характер на предизвиканата от Брексит политическа, икономическа и социална несигурност, за участниците от гражданското общество е изключително важно ЕС да продължи ангажимента си да полага максимални усилия за това Северна Ирландия не само да остане район без конфликти, но и да продължи по пътя към помирението, прилагайки превърналия се в запазена марка на ЕС подход „отдолу нагоре“към укрепването на мира и разрешаването на конфликти.

1.4.

Европейската програма за мир и помирение (PEACE) е най-ценният и успешен инструмент за укрепване на мира, прилаган някога от Европейския съюз в ситуация на конфликт. Създадена през 1995 г. в отговор на примирията в Северна Ирландия, програмата PEACE е инвестирала над 2 млрд. евро в трансобщностни, трансгранични и други проекти за помирение през 24-те години от функционирането си.

1.5.

Оценена от всички страни по Споразумението от Разпети петък/Белфасткото споразумение като оказваща значителен принос за мирния процес, програмата PEACE е уникална по рода си, тъй като надхвърля всяка друга интервенция на ЕС на собствената му територия. Тя събира под егидата на ЕС британски и ирландски заинтересовани страни с единствената цел да се защити мирният процес и да се насърчи укрепването на мира в региона и отвъд него.

1.6.

Извънредният характер на ситуацията, породена от Брексит и евентуалното оттегляне на Обединеното кралство, налага необходимостта от европейска реакция в защита на мирния процес, която да отговаря на новите потребности на региона след излизането на Обединеното кралство. Затвърждавайки подкрепата за продължаването на трансграничните програми PEACE и Interreg, ЕС прави крачка напред в правилната посока. Това е ангажимент, който по очевидни причини е жизненоважен елемент от подкрепата на ЕС за региона, за който могат и трябва да се положат още усилия.

1.7.

По време на и след преговорите за Брексит ще се очертаят ясно най-непосредствените нужди, ако напрежението между общностите и разделението на пробритански/проирландски настроения продължат да ескалират и да се проявяват както сред населението, така и по границата. Като жест на добра воля ЕС би могъл да се ангажира да увеличи европейските средства за PEACE през следващия цикъл на финансиране и да създаде Европейски център на мира и помирението в Белфаст, както беше предложено в предишни доклади на ЕИСК/ЕП/ЕК (2). Това би било конкретно изражение на дългосрочната ангажираност на ЕС с мирния процес.

2.   Контекст

2.1.

Отчитайки сериозността и чувствителността на ситуацията в Северна Ирландия, първата програма PEACE имаше за цел да създаде всеобхватен инструмент, който да се опита да премахне бариерите между враждебно настроените и разделени общности. Създадена в консултация със заинтересованите страни от политическия, административния и доброволческия сектор, програмата PEACE прилага подход отдолу нагоре, който ангажира активно най-уязвимите членове на обществото, в това число децата, жените, жертвите на конфликта и неговите главни действащи лица.

2.2.

Чрез поредица от мерки бяха създадени организации на местно равнище под егидата на PEACE 1, които да работят в сътрудничество с „другите“; така контролът и разпределението на голяма част от средствата от ЕС бяха поверени на местни групи и окръжните администрации. По линия на програмата PEACE бяха стимулирани проекти, съсредоточени върху укрепването на мира, разрешаването на конфликтите, взаимното разбирателство, травмите и наследството от конфликта. Успехите на програмата PEACE са многобройни, а приносът ѝ за полагането на основите за мирното споразумение от 1998 г. не може да бъде отречен. В момента PEACE се изпълнява от органа за специалните програми на ЕС – трансгранична британско-ирландска организация, създадена по силата на споразумението, в рамките на което функционира финансирането на ЕС в областта на мира и трансграничното сътрудничество.

2.3.

Продължаването на програмата PEACE е изключително важно, за да се гарантира, че регионът няма да се плъзне обратно по наклонената плоскост на конфликта, когато се сблъска с предизвикателствата на разделените обществени настроения, които биха могли да се изострят след Брексит, както показа напрежението по време на преговорите. Днес продължаването на PEACE е по-важно от всеки друг исторически момент от 1998 г. насам. Приветства се заявеният в процеса на преговорите за Брексит ангажимент да се подкрепя Споразумението от Разпети петък/Белфасткото споразумение и да се гарантира, че няма да има „твърда граница“; програмата PEACE може да играе ключова роля в подкрепа на бъдещия преход. Въпросът за ирландската граница ще продължи да бъде най-проблематичният аспект на Брексит и извън настоящите преговори, поради което трансграничните програми PEACE и Interreg и продължаващият диалог между Обединеното кралство и Ирландия са от първостепенно значение.

3.   Общи препоръки

3.1.

Следва да се обмисли въвеждането на подобрения в новата инициатива за периода след 2020 г., известна като PEACE Plus. Тези подобрения могат да се обособят в пет основни области.

3.1.1.

По-силен акцент върху насърчаването на споделено общество чрез реална трансобщностна дейност. Приоритетните области следва да включват засилена подкрепа за интегрираното образование и насърчаването на медийния, културния и спортния трансграничен обмен. Освен това, както показват множеството „стени на мира“, разделящи сегрегирани общества, следва да се даде приоритет на инициираните от общностите усилия за подобряване на физическата и социалната среда.

3.1.2.

Подкрепата за проекти за „единна идентичност“следва да се използва като инструмент за изграждане на доверие в сегрегираните общности само ако действително благоприятства взаимодействието с „другите“. По думите на добре запознат със ситуацията коментатор проблемът с част от финансирането по PEACE е, че използва „прекалено много моркова и твърде малко тоягата“.

3.1.3.

Комуникационните дейности, свързани с PEACE, не отговарят на основни изисквания, като това да гарантират, че гражданите са добре запознати с ролята на ЕС. Органът за специалните програми на ЕС върши своята работа, но Европейската комисия, държавните ведомства, влиятелните личности и други фактори трябва да положат повече усилия, за да може ролята на ЕС да бъде отчетена, обяснена и призната, а „търговската марка“на белия гълъб да се използва като символ на финансираните от ЕС проекти по линия на PEACE.

3.1.4.

Ясни процедури за мониторинг и оценка, които да гарантират, че резултатите се оценяват и по своя трансформиращ характер, а не само по способността на експертите да поставят нужните отметки където трябва. Някои малки общностни организации – които най-много се нуждаят от подкрепа – описаха финансирането от ЕС като „не си струващо усилията“и огромно натоварване за ценните им човешки ресурси, които те не могат да си позволят да пилеят.

3.1.5.

В резолюция, приета от Европейския парламент през 2018 г. (3), беше посочено, че PEACE би следвало да бъде популяризирана като модел на ЕС за постигане на траен мир в други части на Европа и по света. Това е в съзвучие със становището на ЕИСК, в което се предлага водена от ЕС глобална инициатива за укрепване на мира по модела на PEACE и създаване на Европейски път на мира от Северна Ирландия до Никозия. Под името „Пътят на белия гълъб“тази инициатива ще следва маршрута, по който е минал ирландският поклонник Колумбан, и ще свърже двата разделени острова на двата противоположни края на Европа, минавайки през т.нар. „маршрут на Западния фронт“и Балканите (4).

3.2.

Макар и основните насоки за подобряване на някои аспекти на PEACE да идват от Брюксел, новата програма PEACE Plus след 2020 г. предоставя възможност за подновен ангажимент с гражданското общество в подкрепа на целите и ценностите на ЕС в Северна Ирландия. Това не бива да води до увеличаване на бюрокрацията, а да спомага за изграждането на доверие и разбиране на ролята на ЕС в подкрепа на мира и помирението.

3.3.

Следва да се задейства процес на консултации, подобен на този, който беше стартиран през 1994 г. от бившия председател на Европейската комисия Жак Делор във връзка с PEACE 1, като начин не само да се повиши общностната ангажираност с укрепването на мира, но и да се даде възможност за съвместно извличане на поуки. Би могло да се създаде работна група по модела на сформираната от г-н Делор преди края на мандата му, оглавявана от председателя Юнкер, която да работи съвместно с тримата членове на ЕП от Северна Ирландия и генералния секретар на Европейската комисия, успоредно с настоящата работна група на Комисията и в сътрудничество с органа за специалните програми на ЕС и ръководителите на представителствата на Европейската комисия в Белфаст, Дъблин и Лондон.

4.   Основни конкретни препоръки за цикъла на финансиране на PEACE след 2020 г.

—	Следва да се даде по-голям приоритет на проекти, съсредоточени върху интегрирането на двата ангажимента – за „единна идентичност“и за трансобщностна дейност. За предпочитане са програмите, осъществявани в сътрудничество.

—	Следва да се удължи срокът на действие на програмата PEACE. Трансформацията на конфликта ще отнеме време и изисква по-дългосрочен ангажимент от настоящите цикли на финансиране.

—	Следва да се обмисли възможността да се препоръча бъдещите финансирани по линия на PEACE проекти да използват символа на белия гълъб със знамето на ЕС и формулировката „финансиран/а/о от програма PEACE на ЕС“.

—	Органите за мониторинг на програмата PEACE следва да продължат да включват представители на гражданското общество, но не само най-удобните за целта или най-отдавна утвърдените действащи лица. Необходими са повече усилия, за да се подкрепи разрастването на дейността на участниците в самите общности.

—	Следва да се обмисли създаването на местни комитети под шапката на PEACE, които да осъществяват връзка с окръжните администрации, Асамблеята на Северна Ирландия и други вземащи решения структури.

—	Популяризиране на концепцията за „Пътя на белия гълъб“, изграждане на мрежи между миротворци от цяла Европа, използване на истории от реалния живот за повишаване на информираността за конфликтите и активно ангажиране на гражданите по пътя към мира.

—

Потвърждаване на първоначалния ангажимент за изграждане на Европейски център на мира в Северна Ирландия, който да поддържа връзки с центъра в Никозия в качеството им на структури, предаващи реален практически опит в областта на укрепването на мира в Европа и по света, за да се гарантира, че знанията, натрупани с много усилия в рамките на мирния процес в Северна Ирландия и на други места, ще бъдат от полза за обществата, преживяващи или преживяли конфликт.

---

(1)  Председателят на Европейския съвет Доналд Туск: „Няма да залагаме мира на карта или да определяме срок на годност на помирението... дайте ни надеждни гаранции за мира в Северна Ирландия и Обединеното кралство ще напусне ЕС като доверен приятел“.

(2)  Вж. становището на ЕИСК SC/029 относно „Ролята на ЕС в мирния процес в Северна Ирландия“, прието на 22 октомври 2008 г. (ОВ C 100, 30.4.2009 г., стр. 100).

(3)  Резолюция на Европейския парламент от 11 септември 2018 г. относно въздействието на политиката на сближаване на ЕС върху Северна Ирландия.

(4)  Вж. становището на ЕИСК относно „Пътят на белия гълъб“– предложение за водена от ЕС глобална стратегия за укрепване на мира“, все още непубликувано в Официален вестник.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно някои аспекти на авиационната безопасност с оглед на оттеглянето на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза“

(COM(2018) 894 final – 2018/0434 (COD)

(2019/C 190/06)

Rapporteur-general: Thomas McDONOGH

Консултация	Европейски парламент, 14.1.2019 г. Съвет, 14.1.2019 г.
Правно основание	член 100, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Решение на Бюрото	22.1.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	79/0/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК неколкократно е изтъквал, че международното въздухоплаване може да поеме своята роля като фактор за устойчив икономически растеж само при условие че се поддържат най-високите равнища на безопасност. Предпоставките за безопасност са единни стандарти, които се прилагат от всички заинтересовани страни и се наблюдават от оправомощените агенции. Оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС може да застраши подобни стандарти и еднаквото им прилагане в областта на авиационната безопасност в Европа, тъй като от март 2019 г. съответните регламенти на ЕС не биха могли да се прилагат по отношение на заинтересованите страни в областта на въздухоплаването в Обединеното кралство.

1.2.

Проектостановището на Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК) относно осигуряването на основни въздушни връзки (TEN/689) и настоящото становище следва да се разглеждат като оценка на конкретни аспекти на една и съща регулаторна инициатива на Европейската комисия (Комисията). И в двете проектостановища се приема, че правното основание за дейност в областта на въздухоплаването на единния авиационен пазар, Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета (1) и останалите регламенти на ЕС, уреждащи различни аспекти, свързани с въздухоплаването, като например по-специално Регламент (ЕС) 2018/1139 на Европейския парламент и на Съвета (2), както и актовете, приети в съответствие с Регламент (ЕС) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета (3), ще престанат да се прилагат за регистрирани в Обединеното кралство авиокомпании след оттеглянето му от Европейския съюз („Брексит“).

1.3.

С цел да се намали правната несигурност и нестабилността на планирането след 29 март 2019 г., между ЕС и Обединеното кралство беше договорено споразумение за оттегляне, за да се даде възможност на правителството на Обединеното кралство да въведе национално законодателство и регулаторни мерки като бъдеща регулаторна рамка за сектора на въздухоплаването в Обединеното кралство. Споразумението за оттегляне обаче все още не е ратифицирано от Парламента на Обединеното кралство. В контекста на плана за действие при извънредни ситуации, разработен през лятото на 2018 г., Комисията изготви, наред с другото, проект на регламент на Европейския парламент и на Съвета относно някои аспекти на авиационната безопасност с оглед на оттеглянето на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза (Регламента).

1.4.

При отсъствието на друго правно основание не е ясно дали сертификатите, издадени от Обединеното кралство съгласно правото на ЕС, все още ще бъдат валидни, как регистрираните в Обединеното кралство авиокомпании биха могли да получат изискваното сертифициране, считано от 30 март 2019 г., и по какъв начин дружествата за ремонт и поддръжка в Обединеното кралство могат да продължат да доставят резервни части и услуги при лицензирането, изисквано от правото на ЕС. За да се разрешат тези проблеми и да се създаде правно основание за гарантиране на плавен преход към прилагането на правото на Обединеното кралство, е необходим спешно регламент за извънредни ситуации, в случай че споразумението за оттегляне не бъде прието.

1.5.

Въпреки че в много случаи заинтересованите страни могат да решават въпроси, свързани с продължаването на валидността на сертификатите, посредством „преминаване“към орган за гражданско въздухоплаване на ЕС-27 или подаване на заявление за сертификат за трета държава, издаван от Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ), има случаи, в които това не е възможно. Тези ситуации могат да бъдат разрешени само при наличието на правно основание.

1.6.

Спешно се изискват мерки за извънредни ситуации, но регламентът на ЕС следва да стане ефективен само за решаването на въпроси, свързани с безопасността, които не биха могли да бъдат разрешени по друг начин. Поради това регламентът трябва да има временен характер, докато Обединеното кралство създаде националните агенции и националното законодателство, необходими за поемането на ролята на агенция по безопасността.

1.7.

ЕИСК поздравява Комисията за тази регулаторна инициатива, която отчита конкретни проблеми, които биха могли да възникнат в областта на авиационната безопасност в случай на оттегляне без споразумение. Регламентът ще осигури на сектора необходимите гаранции, че процесът на сертифициране няма да бъде застрашен по време на прехода на Обединеното кралство от държава членка към статута на трета държава. Аналогично, на пътуващите ще бъде предоставена гаранция за безопасна експлоатация след 29 март 2019 г.

1.8.

ЕИСК изразява съгласие с твърдението на Комисията, че целта на регламента не е да се удължи статуквото, а да се предвидят извънредни мерки, считани за спешни, с цел намаляване на евентуалните щети за въздушния транспорт между ЕС и Обединеното кралство. Предложеният регламент е приложим само временно, за да се даде възможност на сектора да продължи да се придържа към най-високите стандарти за безопасност.

1.9.

ЕИСК призовава Обединеното кралство да сключи възможно най-скоро двустранни споразумения за безопасност с ЕС и с други трети държави, за да се постигне необходимият консенсус относно взаимното признаване на сертификати, издавани от Обединеното кралство, и тези други страни.

2.   Регулаторен контекст

2.1.   Международни споразумения

2.1.1.

Редица споразумения в областта на въздухоплаването, сключени от ЕС от името на държавите членки, трябва да бъдат сключени отново от Обединеното кралство след излизането му от ЕС. По отношение на поддръжката, ремонта и техническите прегледи, производството на въздухоплавателни средства, ремонтни съоръжения и стандартите за безопасност най-важното споразумение е двустранното споразумение между ЕС и САЩ за авиационна безопасност (BASA).

2.1.2.

Съгласно това споразумение агенциите за безопасност на двете страни, съответно Федералната администрация за въздухоплаване на САЩ (FAA) и Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) приемат взаимно своите процедури за сертифициране и одобрение. Одобрение от едната страна е достатъчно. В случая на Обединеното кралство FAA вече няма да може да разчита на проверките на органа за гражданско въздухоплаване на Обединеното кралство (CAA) в лицензирани от FAA ремонтни бази в Обединеното кралство. Ще се изискват проверки от FAA, както и одобрение от CAA.

2.1.3.

Тъй като BASA често се позовава на държавите — членки на ЕС, Обединеното кралство може да запази статуквото само ако САЩ се съгласи да продължи да третира Обединеното кралство като член на ЕС по време на преходния период и да сключи отделно двустранно споразумение за авиационна безопасност с Обединеното кралство. Въпреки че все още е в процес на обсъждане в юридически план, за да влезе в сила по време на преходния период, такова споразумение би се нуждаело от одобрение от страна на ЕС – Решение на Съда на Европейския съюз относно Споразумението за свободна търговия между ЕС и Сингапур: разграничение между споразуменията за превоз на пътници и стоки от споразуменията за услуги като поддръжка и ремонт. Споразуменията, отнасящи се до последните, попадат в обхвата на общата търговска политика и следователно са от изключителната компетентност на ЕС: затова замяната на двустранното споразумение за авиационна безопасност между ЕС и САЩ с двустранно споразумение за авиационна безопасност между Обединеното кралство и САЩ би изисквала съгласието на ЕС. Има вероятност това да се случи, тъй като целта на споразумението за оттегляне е да улесни организирания преход.

2.1.4.

Обединеното кралство обяви, че са в ход преговори със САЩ, Бразилия и Канада за двустранни споразумения за авиационна безопасност; финализирането им ще се окаже трудно при липсата на споразумение за авиационна безопасност между ЕС и Обединеното кралство, по-специално на споразумение относно статута на Обединеното кралство в ЕААБ.

2.2.   ЕААБ

2.2.1.

След като се оттегли от ЕС, Обединеното кралство би могло да кандидатства за някаква форма на асоциирано членство в ЕААБ с цел запазване на предимствата на взаимното признаване между ЕС и САЩ и осигуряване на яснота по отношение на стандартите за безопасност, които трябва да се прилагат от Обединеното кралство. Като страна по Чикагската конвенция Обединеното кралство ще бъде валиден кандидат за асоциирано членство в ЕААБ, но ще трябва да прилага съответното законодателство на ЕС в областта на въздухоплаването.

2.3.   Авиационна безопасност в случай на „твърд Брексит“

2.3.1.

С цел смекчаване на евентуалните пълни прекъсвания на въздушното движение между ЕС и Обединеното кралство в сценария без ратификация на споразумението за оттегляне, Комисията прие две предложения за регламенти: на първо място – за временно гарантиране на предоставянето на определени въздухоплавателни услуги между Обединеното кралство и ЕС и второ – за удължаване на срока на валидност на някои съществуващи лицензи. Въпросът с осигуряването на основни въздушни връзки е разгледан в друго становище на ЕИСК – TEN/689.

2.3.2.

Второто предложение за регламент относно някои аспекти на авиационната безопасност във връзка с оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС се отнася до удължаването на срока на валидност на сертификатите за някои въздухоплавателни продукти, части, прибори и дружества. Въпреки че в това отношение заинтересованите страни разполагат с някои възможности за коригиране посредством преминаване към орган за гражданско въздухоплаване от ЕС или подаване на заявление до ЕААБ за сертификат за трета държава преди датата на оттегляне, не всички възможни смущения могат да бъдат смекчени от тези мерки.

2.3.3.

Спешната нужда от удължаване на сроковете на валидност е тясно свързана с това, че Обединеното кралство трябва да поеме отговорностите, които преди това са били възложени на ЕААБ, за да може да издава отново лицензи. От своя страна ЕААБ може да издава някои сертификати само въз основа на лиценз от трета държава (4). Следователно удължената валидност служи, за да предостави времето, необходимо на ЕААБ и на операторите да издадат определени сертификати съгласно новия статут на трета държава на Обединеното кралство.

3.   Съдържание на предложения регламент

3.1.

Предложеният регламент обхваща редица сертификати, валидни преди датата на оттегляне, но като цяло прави разграничение между сертификатите, издадени от ЕААБ на физически или юридически лица с основно място на стопанска дейност в Обединеното кралство, и тези, издадени от физически или юридически лица, сертифицирани от компетентния орган на Обединеното кралство (5).

3.2.

Тези сертификати са основно сертификати на типа, ограничени сертификати на типа, одобрение на промени или допълнения за тези сертификати, одобрения за ремонт, разрешения за европейски технически стандарти, както и одобрения за проектантска организация (6). Тези сертификати остават валидни за срок от 9 месеца, с възможност за удължаване по силата на допълнителни делегирани актове на Комисията (7).

3.3.

Последните сертификати се отнасят предимно за сертификати за пускане в експлоатация на продукти, части и оборудване, за завършване на техническото обслужване и за преглед на летателната годност (8). Тези сертификати остават валидни, за да се гарантира продължаваща употреба на части и оборудване на продуктите във или на въздухоплавателно средство (9). Освен това предложеният регламент гарантира, че органите на държавите – членки на ЕС, или ЕААБ вземат предвид проверките на организации за обучение, които преди това са били наблюдавани от компетентния орган на Обединеното кралство (10).

3.4.

Тъй като невалидността на сертификатите би се отразила не само върху пускането на пазара на авиационни продукти, но и върху тяхната действителна употреба, удължаването на срока на валидността на лицензите е наложително, а единствената жизнеспособна алтернатива е релокализирането, например преместването на производството на авиационни продукти в юрисдикции на ЕС с цел да се избегне загубата на времето, което би било необходимо за издаването на сертификати за трета държава.

3.5.

Значението на мярката се подчертава допълнително от често ограничения брой производители за някои компоненти на въздухоплавателни средства. Независимо от това, фактът, че няма да се издават нови сертификати, например сертификати за типа, което би могло да наруши значително функционирането на онези дружества, които не са в състояние да прехвърлят сертифицирането към юрисдикции на ЕС, и съответно на техните клиенти, които може да зависят от конкретни продукти и тяхното сертифициране, остава фактор, който би могъл да причини сътресения.

4.   Конкретни бележки

4.1.   Опасения, изразени от заинтересованите страни

4.1.1.

Заинтересованите страни в областта на въздухоплаването признават спешната необходимост да се гарантира, че този сектор може да продължи да функционира безопасно. Предложеният регламент предвижда достатъчно извънредни мерки, ограничена във времето и добре насочена платформа за преход.

4.1.2.

Според някои заинтересовани страни, с които беше проведена консултация по време на изготвянето на настоящото становище, членове 5, 6, 7 и 8 от регламента следва да се отнасят не само за притежателите на сертификати, но и за юридическите или физическите лица, които издават сертификати. Това ще осигури правна сигурност за всички страни, участващи в процедурата на сертифициране по отношение на удължаването на статуквото след 29 март 2019 г.

4.1.3.

ЕИСК изразява съгласие с твърдението на Комисията, че целта на регламента не е да се удължи статуквото, а да се предвидят извънредни мерки, считани за спешни с цел намаляване на възможните щети за сектора. Заинтересованите страни бяха наясно с обсъжданията, свързани с оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС, но не са в състояние във всички ситуации да прибягват до алтернативни действия за смекчаване на последиците от оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС за авиационната безопасност. Затова те се нуждаят от гаранции за правна сигурност. Сам по себе си Регламентът на ЕС не предоставя изрично правна сигурност на издаващите сертификатите относно продължаването на сертифицирането. Такава сигурност ще бъде предоставена от новото национално законодателство в Обединеното кралство.

4.1.4.

ЕИСК поздравява Комисията за тази регулаторна инициатива, която отчита конкретни проблеми, които биха могли да възникнат в областта на авиационната безопасност в случай на оттегляне без споразумение. Регламентът ще осигури на сектора необходимите гаранции, че процесът на сертифициране няма да бъде застрашен по време на прехода на Обединеното кралство от държава членка към статута на трета държава. Аналогично, на пътуващите ще бъде предоставена гаранция за безопасна експлоатация след 29 март 2019 г.

4.1.5.

ЕИСК подкрепя категорично този подход и насърчава страните да сключат възможно най-бързо двустранно споразумение за авиационна безопасност, за да определят по взаимно съгласие как агенциите по безопасност на двете страни ще си сътрудничат в бъдеще, за да се гарантира хармонизирано прилагане на мерките за безопасност в цяла Европа.

4.1.6.

ЕИСК също така настоятелно призовава Обединеното кралство да сключи двустранни споразумения за авиационна безопасност с водещите икономически сили, по-специално със САЩ, с цел запазване на приемствеността и съгласуваността на прилаганите до момента мерки за безопасност на Северноатлантическия пазар.

---

(1)  Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (OB L 293, 31.10.2008 г., стр. 3).

(2)  Регламент (ЕС) 2018/1139 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2018 г. относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване и за създаването на Агенция за авиационна безопасност на Европейския съюз и за изменение на регламенти (ЕО) № 2111/2005, (ЕО) № 1008/2008, (ЕС) № 996/2010, (ЕС) № 376/2014 и на директиви 2014/30/ЕС и 2014/53/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 552/2004 и (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕИО) № 3922/91 на Съвета (OB L 212, 22.8.2018 г., стр. 1).

(3)  Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО (OB L 79, 19.3.2008 г., стр. 1).

(4)  Регламент (ЕС) № 2018/1139, член 68.

(5)  COM(2018) 894 final, член 1, параграф 2.

(6)  COM(2018) 894 final, приложение I, раздел 1.

(7)  COM(2018) 894 final, член 3.

(8)  COM(2018) 894 final, приложение I, раздел 2.

(9)  COM(2018) 894 final, член 4.

(10)  COM(2018) 894 final, член 5.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно общи правила за осигуряването на основни въздушни връзки предвид оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза“

(COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD)

(2019/C 190/07)

Главен докладчик: Jacek KRAWCZYK

Консултация	Европейски парламент, 14.1.2019 г. Съвет, 14.1.2019 г.
Правно основание	член 100, параграф 2 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Решение на Бюрото	22.1.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	77/1/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) последователно е изтъквал значението и размера на единното европейско авиационно пространство като катализатор на икономически растеж и просперитет, както и за поддържане на конкурентоспособността на Европа в международен план. След като влезе в сила решението на Обединеното кралство за прекратяване на членството в Европейския съюз (Брексит), всички сектори на икономиката на Обединеното кралство ще престанат да бъдат неразделна част от единния европейски пазар; секторът на въздухоплаването няма да може да се възползва от единното европейско авиационно пространство, нито да допринася за него.

1.2.

Оценката на въздействието от Брексит върху значителното въздушно движение между ЕС и Обединеното кралство ще зависи от способността на Обединеното кралство и институциите на ЕС бързо да приемат подходящи регулаторни мерки за осигуряване на високо равнище на конкурентоспособност между секторите на въздухоплаването на ЕС-27 и Обединеното кралство.

1.3.

В случай на все по-вероятния вариант на липса на споразумение за оттегляне законодателството на ЕС, по-специално Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета (1), ще престане да се прилага за въздухоплавателните услуги между Обединеното кралство и ЕС. Това създава правна несигурност, излага на риск стабилността на планирането и застрашава непрекъснатостта на услугите за връзки между Обединеното кралство и ЕС.

1.4.

Предложеният регламент на Европейския парламент и на Съвета относно общи правила за осигуряването на основни въздушни връзки предвид оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза (Регламент) е временно решение и план за извънредни действия за намаляване на въздействието от внезапен Брексит. Предлаганите мерки са единственият реалистичен начин за смекчаване на възможните тежки отрицателни последици, които може да се очакват за сектора на въздухоплаването, ако не бъде ратифицирано споразумението за оттегляне до 29 март 2019 г.

1.5.

Регламентът ще осигури допълнително време на Комисията и правителството на Обединеното кралство за договаряне на всеобхватно споразумение за въздухоплавателни услуги, който впоследствие ще стане регулаторната рамка за въздухоплаването между ЕС и Обединеното кралство. Междувременно той ще осигури и запазването на основни въздушни връзки между ЕС и Обединеното кралство.

1.6.

Преговорите за сключване на споразумение за въздухоплавателни услуги между ЕС и Обединеното кралство ще трябва да се проведат неотложно с оглед на създаването отново на правно основание за силна конкуренция на авиокомпаниите между въздушните превозвачи на двете страни. ЕИСК изразява готовност да осигури необходимия принос от заинтересовани страни от организираното гражданско общество от ЕС-27. В интерес на европейската икономика, гражданите и работниците ЕИСК насърчава ЕС и Обединеното кралство възможно най-скоро да приемат всеобхватно споразумение за въздухоплавателни услуги като единственото правно основание за отворен и конкурентоспособен авиационен пазар.

1.7.

След като Обединеното кралство подаде заявление за прекратяване на членството си в ЕС съгласно член 50, Комисията разработи съгласувана стратегия за водене на преговори и я проведе последователно и прозрачно с пълната и единна подкрепа на всички институции на ЕС (2). ЕИСК поздравява Европейската комисия, Европейския парламент и държавите членки за тяхното единство. Прилагането на единен подход е в интерес на всички граждани на ЕС. Това важи в не по-малка степен и за сектора на въздухоплаването.

1.8.

ЕИСК подкрепя замисъла на предложения регламент като извънредна мярка за осигуряване на основни въздушни връзки, като се има предвид, че регламентът не може да се разглежда като продължение на Регламент (ЕО) № 1008/2008, нито дори като едностранно споразумение за оттегляне. Установените правила в предложения регламент са с право ограничени по отношение на времето и целите. Ограничаването на търговските възможности до услугите между ЕС и Обединеното кралство по трета и четвърта свобода е логично и последователно. Допълнителните търговски възможности за авиокомпаниите на ЕС и Обединеното кралство трябва да бъдат предмет на преговори за бъдещо споразумение за въздухоплавателни услуги между ЕС и Обединеното кралство.

1.9.

С цел гарантиране на основни връзки и лоялна конкуренция в предложения регламент са включени няколко критерия и процедури, например таван на броя на полетите на равнището на зимния и летния сезон на IATA (3), концепцията за „еквивалентност на правата“ (4) и правото на Комисията да намалява, изменя или отменя права (5). С оглед на по-доброто отразяване на настоящите пазарни условия ЕИСК препоръчва референтният период да приключи на 29 март 2019 г. (пълен летен и зимен сезон на IATA за 2018 и 2019 г.).

1.10.

С оглед на икономическите и социалните последствия от този най-неблагоприятен сценарий от съществено значение е Комисията да разработи прозрачен механизъм за строг мониторинг. Освен това в рамките на механизма следва да се предвижда и тясно сътрудничество между Комисията и социалните партньори и организациите на гражданското общество преди и по време на преходния период, както и при преговорите за сключване на ново споразумение за въздухоплавателни услуги. Мониторингът трябва да включва и защита на пътниците, работниците и екологичните стандарти.

1.11.

Според ЕИСК работещите в сектора на въздухоплаването от Обединеното кралство следва да запазят правата си от законодателството на ЕС относно, наред с другото, работното време на екипажите, агенцията за временна заетост, ограниченията на полетното време, директивата за прехвърляне на предприятия и др., за да се поддържат еднакви условия на конкуренция по отношение на превозвачите от Съюза.

2.   Общи бележки

2.1.   Правно основание за осигуряване на въздухоплавателни услуги в рамките на ЕС

Както е посочено в обяснителния меморандум (6), суверенните държави организират въздушния транспорт посредством двустранни споразумения за въздухоплавателни услуги. Вследствие на либерализирането на въздушния транспорт в рамките на ЕС обаче свободата на въздушните превозвачи на държавите членки да предоставят въздухоплавателни услуги в рамките на ЕС се основава изключително на Регламент (ЕО) № 1008/2008. В регламента са установени и правилата за лицензирането на тези превозвачи. При липсата на споразумение за оттегляне регламентът ще престане да се прилага за услугите между Обединеното кралство и държавите членки и следователно от 30 март 2019 г. нататък няма да има правно основание за предоставянето на услуги между Обединеното кралство и държавите членки от съответните превозвачи. Освен това превозвачите на Обединеното кралство ще загубят оперативния лиценз на Европейския съюз.

Въпреки че държавите могат да одобряват разписания на полетите, представени от определени авиокомпании за даден летателен сезон въз основа на взаимно признаване и реципрочност, тези ad hoc одобрения не осигуряват стабилност на планирането и биха довели до изключително трудни за управление административни тежести във връзка с полетите между Обединеното кралство и държавите — членки на ЕС, както и до доста спорния правен въпрос дали ЕС ще запази изключителните си права за договаряне на условията на споразумение за въздухоплавателни услуги между ЕС и Обединеното кралство. При липса на такова споразумение държавите членки не биха могли да одобряват законно полети. Поради това за въздухоплавателните услуги между ЕС и Обединеното кралство е от съществено значение да бъде създадено правно основание за предоставяне на услуги след 29 март 2019 г.

2.2.   Споразумение за оттегляне — последици за въздухоплаването

Обединеното кралство и ЕС договориха споразумение за оттегляне, което съдържа мерки за улесняване на прехода на Обединеното кралство от статут на държава членка към статут на трета държава извън ЕС. Споразумението ще засегне всички сектори на икономиката. По време на преходния период Обединеното кралство ще бъде подчинено както на действащото право на ЕС, така и на правото на ЕС, което влиза в сила по време на преходния период; Обединеното кралство обаче няма да има активна роля в процеса на вземане на решения на ЕС, включително по отношение на решенията на агенциите на ЕС като ЕААБ. Това ще продължи до сключването на ново споразумение за въздухоплавателни услуги между Обединеното кралство и ЕС-27

2.2.1.   Международни споразумения, сключени от ЕС

След Брексит на Обединеното кралство може да се наложи да възпроизведе повече от 750 международни споразумения, сключени от ЕС от името на държавите членки. В това число влизат и няколко споразумения в областта на въздухоплаването, по-специално всеобхватното споразумение за въздухоплавателни услуги между ЕС и САЩ, което ще престане да се прилага в Обединеното кралство. Всяко споразумение за въздухоплавателни услуги на ЕС, сключено въз основа на изключителна област на компетентност, ще престане да важи за Обединеното кралство след излизането му от ЕС. При сключване на споразумение въз основа на смесена област на компетентност, от което произтичат ползи за „държавите — членки на ЕС“, Обединеното кралство също няма да бъде бенефициер. В споразумението за оттегляне ЕС се ангажира да уведоми всички международни страни по споразуменията на ЕС за въздухоплавателни услуги, че трябва да третират Обединеното кралство като държава — членка на ЕС, по време на преходния период. Все пак третата страна решава дали ще направи това; споразумението за оттегляне няма да е с обвързващ характер за трети страни да продължат да прилагат ползи за Обединеното кралство след 29 март 2019 г.

2.2.2.   По отношение на поддръжката, ремонта и техническите прегледи, самолетостроенето, ремонтните съоръжения и стандартите за безопасност, тези аспекти са разгледани в друго становище на ЕИСК — TEN/688 „Безопасност на въздухоплаването след излизането на Обединеното кралство от ЕС“.

3.   Предложен регламент

3.1.   Контекст

За смекчаване на евентуалните сериозни прекъсвания на въздушното движение между ЕС и Обединеното кралство в случай на липса на ратифицирано споразумение за оттегляне, Комисията прие две предложения за регламент:

—	Предложение относно общи правила за осигуряването на основни въздушни връзки предвид Брексит (COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD), което е предмет на настоящото становище, и

—	Предложение относно някои аспекти на авиационната безопасност с оглед на Брексит (COM(2018) 894 final — 2018/0434 (COD) (7).

Приетите мерки представляват неотложни въпроси в конкретни области от законодателството на ЕС при липса на споразумение за оттегляне. Ограниченият брой предложени мерки следва да се разглежда като извънредни усилия за защита от първостепенен интерес за Европейския съюз и неговите граждани при такъв сценарий.

По-специално Комисията подчертава, че те не трябва да бъдат възпроизвеждане нито на ползите от членството в ЕС, нито на условията за предвидения преходен период. Мерките ще бъдат приети едностранно от ЕС (възможност за отменяне по всяко време), като за тях се прилагат ограничения във времето за всеки сектор. Освен това заложеното разделение на правомощията следва да се спазва, а националните мерки трябва да бъдат в съответствие с правото на ЕС. На последно място, те не би трябвало да служат за решение поради липса на мерки за готовност или своевременни действия.

3.2.   Предложени мерки

3.2.1.

Предложението за регламент има за цел да гарантира — за 12-месечен период — основни въздушни връзки между Обединеното кралство и ЕС. Предложението предоставя на операторите от Обединеното кралство права на въздушно движение, за да прелитат над територията на ЕС без кацане, да спират на територията на Съюза с нетърговска цел и да осигуряват директни връзки между територията на Обединеното кралство и ЕС, независимо от това дали услугите са предназначени за пътници или товари, дали са редовни или нередовни (8). По-специално се предлага капацитетът за полети да се ограничи до честотите на зимния и летния сезон на IATA за 2018 г. преди Брексит (9).

3.2.2.

Предоставените права на превозвачите от Обединеното кралство ще зависят допълнително от спазването на принцип на „еквивалентност на правата“, което по същество означава, че Комисията ще наблюдава дали превозвачите от Съюза получават de jure и de facto еквивалентни права на тези, които ще получат превозвачите от Обединеното кралство съгласно предложения регламент. Ако това не е така или нивото на правата варира между операторите, Комисията ще преценява дали да наложи допълнителни ограничения на капацитета, да изиска от държавите членки да откажат, прекратят или отнемат оперативните лицензи или да приемат други подходящи мерки. (10) Същите ограничения могат да бъдат приложени от Комисията в случаите, когато се установи, че не е гарантирана лоялна конкуренция, например, ако Обединеното кралство предоставя субсидии на своите превозвачи или е налице дискриминация срещу превозвачите от ЕС (11).

3.2.3.

Освен това в предложението за регламент са включени изисквания за получаване на оперативни лицензи от държавите членки (12), представяне на оперативни планове и разписания на властите на съответната държава членка (13), условия за отказ, отмяна, временно прекратяване и ограничаване на оперативен лиценз (14), както и за гарантиране на непрекъснатост на признаването на сертификатите за летателна годност, свидетелствата за правоспособност или издадените от Обединеното кралство лицензи (15).

4.   Конкретни бележки

4.1.   Замразяване на капацитета

4.1.1.

Европейските заинтересовани страни бяха разделени по отношение на необходимостта от налагане на таван на капацитета, който ще бъде предложен (16). Основният аргумент в полза на премахването на тавана е очакваният растеж на пазара в размер на 6 % през следващите години.

4.1.2.

ЕИСК обаче е съгласен с Комисията, че целта на настоящия регламент не е да се разшири приложимостта на Регламент (ЕО) № 1008/2008 и да се осигури напълно функциониращ de facto единен европейски авиационен пазар. Като регламент, който обхваща честоти и следователно предлагания капацитет, той действително представлява намеса в динамиката на пазара. Въпреки това, в резултат на излизането на Обединеното кралство от ЕС и при липсата на други одобрени мерки като например споразумение за оттегляне, са необходими неотложни действия. Поради това регламентът трябва да се възприема в контекста на политическата неспособност за приемане на подходящо споразумение за оттегляне, като той удължава правното основание за ограничен период от време и същевременно ангажира Обединеното кралство да приеме мерки в качеството си на трета държава; без такова споразумение за оттегляне всички икономически сектори, по-специално въздухоплаването, са изправени пред сериозни смущения.

4.1.3.

Поради това капацитетът, който ще бъде предложен чрез настоящия регламент, не е отражение на функциониращ пазар, а на неотложна мярка за извънредни ситуации. Без този регламент съществува сериозен риск за превозвачите на Обединеното кралство от отнемане на техния оперативен лиценз на ЕС. С регламента може да се осигурят основни въздушни връзки. Освен това таванът предоставя сигурност на държавите членки с оглед на това, че никоя държава членка не може да одобри допълнителни честоти, както и че основата за евентуалните необходими коригиращи действия също е ясна. Таванът на честотите подчертава както временния, така и неотложния характер на регламента. С оглед на по-доброто отразяване на настоящите пазарни условия референтният период следва да приключи на 29 март 2019 г. (пълен летен и зимен сезон на IATA за 2018 и 2019 г.). Той ще бъде в сила през периода, необходим за договаряне на ново споразумение за въздухоплавателни услуги — максимум 12 месеца.

4.1.4.

ЕИСК подкрепя ограничения във времето таван на честотите на полетите, като изтъква временния и целенасочен характер на извънредната мярка. В интерес на икономиката и работниците на Европа ЕИСК насърчава ЕС и Обединеното кралство възможно най-скоро да приемат всеобхватно споразумение за въздухоплавателни услуги като единственото правно основание за отворен и конкурентоспособен авиационен пазар.

4.2.   Разширяване на споразуменията за споделяне на кодове и лизинг

4.2.1.

ЕИСК счита, че включването на клаузи за продължаване на действието на споразуменията за споделяне на кодове и лизинг излиза извън рамките на целта на регламента. Не може да се приема, че тези търговски споразумения попадат в категорията за осигуряване на основни връзки между две страни. Правното основание за такива споразумения за търговско сътрудничество се съдържа в Регламент (ЕО) № 1008/2008; при необходимост от продължаване на такива споразумения те ще трябва да бъдат включени в бъдещо всеобхватно споразумение за въздухоплавателни услуги между ЕС и Обединеното кралство.

4.3.   Разширяване на операциите (товарни) по пета свобода

4.3.1.

В регламента се предвижда основният елемент на връзките — въздухоплавателни услуги между две страни: права на въздушно движение по трета и четвърта свобода. Освен това в регламента са добавени и права от техническо естество и права на въздушно движение по първа и втора свобода. Всички права, които превишават основните връзки между две държави, не могат да попадат в обхвата на настоящия регламент, който няма за цел да осигури нови търговски възможности, нито дори да разшири правното основание за всички текущи операции. ЕИСК счита, че не би било в съответствие с целта и обосновката на предложението за регламент да се разширят временно предоставените права на въздушно движение извън рамките на правата по трета и четвърта свобода.

4.4.   Последици по отношение на изискванията за собственост и контрол

4.4.1.

ЕИСК смята, че изискванията за собственост и контрол в Регламент (ЕО) № 1008/2008 не следва да се променят поради излизането на Обединеното кралство от ЕС. Ако след Брексит за дадена авиокомпания съществува риск от загуба на оперативния лиценз на ЕС, в предложения регламент следва да се предвиди достатъчен допълнителен период, който да позволи на авиокомпанията да коригира своята структура на собственост, за да бъде одобрена от Комисията.

4.5.   Освобождаване от прилагането на Регламент (ЕО) № 868/2004 на Европейския парламент и на Съвета (17) за въздушно движение от превозвачи на Обединеното кралство към ЕС

4.5.1.

ЕИСК смята, че Регламент (ЕО) № 868/2004 следва да се запази като инструмент без изключения, тъй като това би създало прецедент за бъдещи приложения на този инструмент за защита на търговията. Освен това такова освобождаване не е необходимо, тъй като в самия регламент се предвиждат мерки, които могат да бъдат задействани, ако Комисията го счете за необходимо, за неутрализиране на дискриминационни действия срещу превозвачи от ЕС.

4.6.   Клауза за еквивалентност

4.6.1.

Повдигнати са опасения относно клаузата за еквивалентност, която дава възможност на Комисията да поиска от държавите членки да отнемат или ограничат правата на превозвачите от Обединеното кралство да предоставят услуги. Клаузата действително позволява тълкуване и в никакъв случай няма гаранции, че ще бъде тълкувана по сходен начин от всички държави членки. Нейното основно предимство е, че се избягва автоматичното налагане на санкции на авиокомпаниите, с което се намалява нивото на задължение за намеса на пазара. Като се има предвид временният характер на регламента, по-подходящ е един прагматичен подход, а не формалистичен механизъм за ответни мерки, за който по-специално се призовава в тази клауза.

4.6.2.

ЕИСК отчита предимствата на de jure или de facto еквивалентността на правата, както е описано в член 4 на предложението за регламент, като средство за гарантиране на лоялна конкуренция и еднакви условия на конкуренция за авиокомпаниите, предлагащи услуги между ЕС и Обединеното кралство. При липса на споразумение за оттегляне авиокомпаниите от Обединеното кралство повече няма да са обвързани с разпоредбите на ЕС, например относно защитата на потребителите, схемата за търговия с емисии или насоките относно държавните помощи. Въпреки това в интерес както на авиокомпаниите, така и на гражданите на ЕС е по-доброто разбиране за това кога дадени услуги биха могли да бъдат прекратени за създаване на „фактическа или правна“еквивалентност на правата.

4.6.3.

Поради това ЕИСК препоръчва на Комисията да гарантира хармонизирано прилагане на тази клауза, като евентуално предостави повече конкретни примери за ситуации, които биха могли да доведат до ответни мерки от страна на ЕС.

4.7.   ЕИСК е на мнение, че работещите в сектора на въздухоплаването от Обединеното кралство следва да запазят правата си от законодателството на ЕС, по-специално Директивата за работното време, Директивата относно работа чрез агенции за временна заетост, Регламента за ограниченията на полетното време, Директивата за създаване на европейски работнически съвет, Директивата за прехвърлянето на предприятия и др., за да се поддържат еднакви условия на конкуренция по отношение на превозвачите от Съюза.

---

(1)  Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (OB L 293, 31.10.2008 г., стр. 3).

(2)  COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final

(3)  COM(2018) 893 final, член 3 II.

(4)  COM(2018) 893 final, член 4.

(5)  COM(2018) 893 final, член 4 и член 5.

(6)  COM(2018) 895 final.

(7)  Становище на ЕИСК относно „Безопасност на въздухоплаването след излизането на Обединеното кралство от ЕС“, TEN/688 (Вж. страница 37 от настоящия брой на Официален вестник).

(8)  COM(2018) 893 final, член 3, параграф 1.

(9)  COM(2018) 893 final, член 3, параграф 2.

(10)  COM(2018) 893 final, член 4.

(11)  COM(2018) 893 final, член 5.

(12)  COM(2018) 893 final, член 6.

(13)  COM(2018) 893 final, член 7.

(14)  COM(2018) 893 final, член 8.

(15)  COM(2018) 893 final, член 9.

(16)  COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD)

(17)  Регламент (ЕО) № 868/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. относно защита срещу субсидиране и практики на несправедливо ценообразуване, причиняващи щети на въздушните превозвачи на Общността при осигуряване на въздушно обслужване от държави, които не са членки на Европейската общност (OB L 162, 30.4.2004 г., стр. 1).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за гарантиране на основна свързаност на товарния автомобилен транспорт във връзка с оттеглянето на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза“

(COM(2018) 895 final – 2018/0436 (COD)

(2019/C 190/08)

Главен докладчик: Raymond HENCKS

Консултация	Европейски парламент, 14.1.2019 г. Съвет на Европейския съюз, 14.1.2019 г.
Правно основание	член 91, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Решение на Бюрото	22.1.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	76/1/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК подкрепя усилията на Комисията за временно осигуряване на основна свързаност за международния автомобилен превоз на стоки с тежкотоварни превозни средства между ЕС и Обединеното кралство и обратно, при положение че Обединеното кралство напусне ЕС без ратифицирано споразумение за оттегляне и поради това вече няма да бъде обвързано от правото на ЕС.

1.2.

ЕИСК одобрява предоставеното чрез разглежданото предложение за регламент право на операторите на автомобилни превози от Обединеното кралство до 31 декември 2019 г. да осъществяват двустранни превози между точки на отпътуване и пристигане съответно в Обединеното кралство и Европейския съюз при условията, изложени в предложението, и по-специално при условие че превозвачите на Съюза могат да се движат свободно на територията на Обединеното кралство при еквивалентни условия, включващи справедливи, равнопоставени и недискриминационни условия на конкуренция.

1.3.

ЕИСК силно се надява, че съответният орган на Обединеното кралство ще приеме, най-късно до деня на излизане от ЕС без споразумение, набор от еквивалентни временни мерки, които да гарантират, че автомобилните превозвачи на ЕС, пътуващи в Обединеното кралство, имат същите права като тези, предлагани временно от Комисията на превозвачи, лицензирани в Обединеното кралство, които им позволяват да превозват стоки между територията на Обединеното кралство и останалите 27 държави членки.

1.4.

В случай че Обединеното кралство излезе от ЕС без споразумение за оттегляне, ЕИСК призовава Обединеното кралство и ЕС да договорят и да установят по взаимно съгласие преди края на горепосочения преходен период основна свързаност в контекста на Европейската конференция на министрите на транспорта (ECMT) и бъдещите правила за отношенията между Обединеното кралство и Европейския съюз.

1.5.

Сред социалните и техническите правила, които трябва да бъдат спазвани през преходния период от превозвачите, лицензирани в Обединеното кралство и осъществяващи дейност на територията на Съюза, не се посочват началната квалификация и продължаващото обучение на професионалните водачи на тежкотоварни превозни средства. Тъй като това е много важен фактор за безопасността, ЕИСК призовава член 4 от разглежданото предложение за регламент да бъде допълнен от препратка към Директива 2003/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2003 година относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници, за изменение на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета и Директива 91/439/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 76/914/ЕИО на Съвета (1).

2.   Въведение

2.1.

Регламент (ЕО) № 1072/2009на Европейския парламент и на Съвета (2) определя общите правила за свободен достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари в целия ЕС, на моторни превозни средства с максимална маса в натоварено състояние над 3,5 тона към или от територията на държава членка или при преминаване през територията на една или повече държави членки.

2.2.

Регламентът има за цел да премахне всички ограничения, включително относно достъпа до пазара, по отношение на доставчика на услуги за превоз на товари въз основа на националността или факта, че е установен в държава членка, различна от тази, в която ще се предоставят услугите. По принцип този превоз се извършва с лиценз на ЕС, издаден от държава членка и, ако водачът е гражданин на трета страна, комбиниран с атестация за водач на моторно превозно средство.

2.3.

Превозът от държави членки до трети държави все още е обхванат в голяма степен от двустранни споразумения между държавите членки и тези трети държави.

2.4.

В случай на излизане на Обединеното кралство от ЕС без споразумение за оттегляне, автомобилните товарни услуги на Обединеното кралство вече няма да бъдат обвързани със законодателството на ЕС. Без валиден лиценз пътните превозвачи на Обединеното кралство вече няма да имат достъп до пазара на автомобилни превози на товари в ЕС и (вероятно) обратното.

2.5.

Понастоящем единственото правно основание, което може да да предостави временно решение при липсата на споразумение за оттегляне, е многостранната квота от разрешения за транспорт, установена от Европейската конференция на министрите на транспорта (ECMT), приложима в 43 държави, включително 26 държави членки на ЕС (с изключение на Кипър) и Обединеното кралство, и която позволява международен превоз на товари между държавата на регистрация на превозното средство и друг член на ECMT.

2.6.

Броят на лицензите, които могат да бъдат издадени на държава членка на ЕСМТ и който е определен за 2019 г. (23 252 за ЕС-27 и 984 за Обединеното кралство), обаче е твърде ограничен, за да отговори на текущите транспортни обеми. Броят на тези разрешения може да бъде увеличен само с единодушно решение на всички държави — членки на CEMT, така че този вариант не е подходящо решение, за да се избегне прекъсване на достъпа до пазара на автомобилни превози на товари от ЕС до Обединеното кралство и обратно.

2.7.

За да се избегне непропорционално прекъсване на свързаността с потенциално катастрофални последици и за двете страни, спешно е необходимо на превозвачите от Обединеното кралство да бъдат предоставени временни права за превози в ЕС, при условие че от своя страна Обединеното кралство прилага едни и същи правила по отношение на превозвачите от ЕС.

3.   Предложенията на Комисията

3.1.

Разглежданото предложение за регламент предоставя на автомобилните превозвачи на Обединеното кралство, в случай на излизане на Обединеното кралство от ЕС без споразумение за оттегляне, двустранното право на транспорт в ЕС от деня след датата, на която Договорите престанат да се прилагат за Обединеното кралство, до 31 декември 2019 г.

3.2.

Това двустранно право на транспорт в ЕС се допуска обаче само ако Обединеното кралство гарантира, че правата на превозвачите от Обединеното кралство в Съюза са напълно равностойни на правата, предоставени на автомобилните превозвачи на ЕС в Обединеното кралство. В случай че тази равностойност не бъде спазена, Комисията е оправомощена чрез делегиран акт да:   да ограничи капацитета и/или броя на пътуванията; или   да спре прилагането на настоящия регламент; или   да предприеме други подходящи мерки.

3.3.

Правата, предоставени на автомобилните превозвачи на товари от Обединеното кралство, следва да са в съответствие със законодателството на Съюза, приложимо към товарния автомобилен транспорт, по-конкретно по отношение на: — мобилните работници и самостоятелно заетите водачи, — социалното законодателство, свързано с автомобилния транспорт, — тахографите, — максимално допустимите размери и тегло на някои превозни средства, — устройствата за ограничаване на скоростта за определени категории превозни средства, — задължителното използване на обезопасителни колани, — спазването на Директивата относно командироването на работници, — спазването на правилата на ЕС за лоялна и недискриминационна конкуренция.

3.4.

Държавите членки и Комисията са упълномощени да проверяват дали автомобилните превозвачи на товари, които внасят стоки в Съюза, са лицензирани или сертифицирани от Обединеното кралство съгласно съответните стандарти, дали се спазва изцяло съответното национално законодателство и законодателство на Съюза и дали правата не се превишават.

3.5.

Държавите членки нямат право да договарят, нито да сключват двустранни споразумения за автомобилен превоз на товари с Обединеното кралство по въпроси, които попадат в приложното поле на разглежданото в настоящото становище предложение за регламент.

4.   Общи бележки

4.1.

Автомобилният превоз на товари е ключов сектор както за Обединеното кралство, така и за ЕС. Всяка година повече от 4,4 милиона товарни превозни средства с водач свързват Обединеното кралство и ЕС. През 2015 г. Обединеното кралство изнесе общо 21 350 000 тона стоки с автомобилен превоз в ЕС. През същата година ЕС изнесе 26 816 000 тона стоки за Обединеното кралство (3).

4.2.

От това следва, че пречките пред този обмен биха засегнали сериозно търговията, заетостта и икономическия растеж и на двете страни и биха нарушили сериозно веригите на доставки.

4.3.

ЕИСК приветства Комисията за това, че предложи спешни мерки, за да се избегне най-лошият случай, като временно предостави на автомобилните превозвачи на товари от Обединеното кралство правото да извършват двустранни превози между точки в Обединеното кралство и ЕС при условията, определени в настоящото предложение, включително равностоен достъп за превозвачите от ЕС в Обединеното кралство и справедливи условия на конкуренция, в очакване, че до изтичането на преходния период на 31 декември 2019 г. ще бъдат договорени и определени по взаимно съгласие необходимите разпоредби за осъществяването на основна свързаност в контекста на ECMT и евентуалните бъдещи правила за отношенията между Обединеното кралство и Европейския съюз.

4.4.

ЕИСК силно се надява, че съответният орган на Обединеното кралство ще приеме, най-късно до деня на излизане от ЕС без споразумение, набор от еквивалентни временни мерки, които да гарантират, че автомобилните превозвачи на ЕС, пътуващи в Обединеното кралство, имат същите права като тези, предлагани временно от Комисията на превозвачи, лицензирани в Обединеното кралство, които им позволяват да превозват стоки между територията на Обединеното кралство и останалите 27 държави членки.

4.5.

В случай че Обединеното кралство отхвърли тази реципрочност на правата за превоз в рамките на определения срок, разглежданото предложение за регламент престава да е валидно и стоките от Обединеното кралство следва да бъдат или претоварвани на границата с ЕС на тежкотоварни превозни средства, регистрирани в Съюза, или, доколкото е възможно, да бъдат превозвани от леки търговски превозни средства с допустима маса под 3,5 тона, които не са предмет на общите правила за достъп до пазара на международни превози на товари.

4.6.

В своето становище на тема „Достъпът до пазара на международни автомобилни превози на товари и професията автомобилен превозвач“ (4) от 18 януари 2018 г. относно предложение за регламент относно преразглеждането на Регламент № 1072/2009 ЕИСК вече посочи, че липсата на разширяване на обхвата на този регламент по отношение на леките търговски превозни средства (ЛТПС) може да наруши конкуренцията. ЕИСК припомня своето искане ЛТПС да бъдат включени в обхвата на горепосочения регламент, макар и евентуално под по-лека форма.

5.   Конкретни бележки

5.1.

В член 4 от разглежданото предложение за регламент са изброени социалните и техническите правила, които превозвачите, лицензирани в Обединеното кралство и осъществяващи дейност на територията на Съюза, трябва да спазват през преходния период.

5.2.

ЕИСК отбелязва, че сред задълженията не се посочват задълженията относно началната квалификация и продължаващото обучение на професионалните водачи на тежкотоварни автомобили. Тъй като това е много важен фактор за безопасността, ЕИСК призовава този член да бъде допълнен с позоваване на Директива 2003/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2003 година относно начална квалификация и продължаващо обучение на водачи на някои пътни превозни средства за превоз на товари или пътници, за изменение на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета и Директива 91/439/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 76/914/ЕИО на Съвета.

---

(1)  ОВ L 226, 10.9.2003 г., стp. 4.

(2)  Регламент (ЕО) № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (OB L 300, 14.11.2009 г., стр. 72).

(3)  Статистически данни на Асоциацията за автомобилни превози на товари (Road Haulage Association).

(4)  ОВ С 197, 8.6.2018 г, стр. 38.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на разпоредби за продължаването на текущите дейности за учебна мобилност по програмата „Еразъм +“в контекста на оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия („Обединеното кралство“) от Европейския съюз“

[COM(2019) 65 final — 2019/0030 (COD)]

(2019/C 190/09)

Консултация	Европейски парламент, 30.1.2019 г. Съвет на Европейския съюз, 12.2.2019 г.
Правно основание	Член 165, параграф 4, член 166, параграф 4 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	152/0/1

След като прецени, че съдържанието на предложението е напълно задоволително и не изисква никакви бележки от негова страна, на 541-ата си пленарна сесия, проведена на 20 и 21 февруари 2019 г. (заседание от 20 февруари 2019 г.), Комитетът единодушно реши да приеме положително становище по предложения текст.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 508/2014 по отношение на някои правила, свързани с Европейския фонд за морско дело и рибарство, поради оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза“

[COM(2019) 48 final — 2019/0009 (COD)]

(2019/C 190/10)

Консултация	Европейски парламент, 30.1.2019 г. Съвет на Европейския съюз, 6.2.2019 г.
Правно основание	член 43, параграф 2 и член 304 от Договора за функциониране на Европейския съюз.
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	159/0/2

След като прецени, че съдържанието на предложението е напълно задоволително и не изисква никакви бележки от негова страна, на 541-ата си пленарна сесия, проведена на 20 и 21 февруари 2019 г. (заседание от 20 февруари 2019 г.), Комитетът реши със 159 гласа „за“, без гласове „против“и 2 гласа „въздържал се“да приеме положително становище по предложения текст.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) 2017/2403 по отношение на разрешенията за риболов за риболовни кораби на Съюза във водите на Обединеното кралство и на риболовните операции на риболовни кораби на Обединеното кралство във водите на Съюза“

[COM(2019) 49 final — 2019/0010(COD)]

(2019/C 190/11)

Консултация	Европейски парламент, 30.1.2019 г. Съвет на Европейския съюз, 6.2.2019 г.
Правно основание	член 43, параграф 2 и член 304 от Договора за функциониране на Европейския съюз.
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“
Приемане на пленарна сесия	20.2.2019 г.
Пленарна сесия №	541
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	171/0/2

След като прецени, че съдържанието на предложението е напълно задоволително и не изисква никакви бележки от негова страна, на 541-ата си пленарна сесия, проведена на 20 и 21 февруари 2019 г. (заседание от 20 февруари 2019 г.), Комитетът реши със 171 гласа „за“, 0 гласа „против“и 2 гласа „въздържал се“да приеме положително становище по предложения текст.