21.11.2013   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 341/92

1.1

EHSV rozhodně vítá aktuální návrh změn ve směrnici o jaderné bezpečnosti předložený Evropskou komisí, jež obdržela od Evropské rady mandát, aby tuto směrnici posoudila ve světle havárie ve Fukušimě a navrhla nutné legislativní změny. Návazné zátěžové testy provedené v evropských jaderných elektrárnách pomohly vymezit oblasti vyžadující pozornost. Jaderná bezpečnost je pro EU zásadní otázkou přeshraničního významu. To, jak je tato otázka vnímána veřejností, má výrazný dopad na vnitrostátní politiku. Občané oprávněně očekávají ověřitelné vysoké standardy a důslednost.

1.2

Pro Výbor je povzbuzením zjištění, že se tento návrh zabývá několika otázkami, na něž upozorňoval ve svých předchozích stanoviskách (1) o jaderné bezpečnosti. Patří k nim důslednější přístup k harmonizaci mezi členskými státy, ujasnění regulačních povinností, pravomocí a kapacity, nezávislost vnitrostátních dozorných orgánů a opatření v oblasti připravenosti na mimořádné situace v areálu zařízení a reakce na ně. Ceníme si zejména posíleného přístupu k celkové transparentnosti a snahy o zahrnutí specifických požadavků, což je nezbytným a potenciálně efektivním příspěvkem k řešení veřejných zájmů.

1.3

Výbor především vítá výrazně zlepšenou koncepci vnitrostátní regulační povinnosti, pravomoci, prosazování a nezávislosti, jež posiluje každou z těchto oblastí a také poskytuje podporu a mechanismy pro ověřování.

1.4

Rozšíření článku s definicemi přispěje k ujasnění výkladu a zlepší právní vymahatelnost, přičemž by se však mělo zaručit, aby byl text kompatibilní v případech, kdy WENRA (Asociace západoevropských jaderných dozorů – Western Europe Nuclear Regulators' Association) a IAEA (Mezinárodní agentura pro atomovou energii – International Atomic Energy Authority) pracují s rovnocennými definicemi, a podle potřeby jej aktualizovat, aby zůstal v souladu s mezinárodně dohodnutou terminologií.

1.5

Výbor bere na vědomí posílení opatření v oblasti připravenosti na mimořádné situace v areálu zařízení a reakce na ně. Jakmile bude předložena zpráva o připravenosti mimo areál zařízení a vyslovena doporučení, bude zapotřebí na ně bezodkladně reagovat. Tato oblast má pro evropské občany mimořádný význam a vyžaduje zavedení naléhavých a účinných dodatečných opatření.

1.6

Opatření v oblasti informování veřejnosti a transparentnosti byla posílena, členské státy by však měly mít povinnost zajistit veřejnosti a organizacím občanské společnosti praktickou a aktivní podporu při přípravě – ve spolupráci s dozorným orgánem – participativních postupů pro posílení zapojení veřejnosti do plánování, přezkumu a rozhodování.

1.7

Výbor si cení rychlé reakce Komise, co se týče vypracování této pozměňující směrnice. Konstatuje také, že mezinárodní analýza toho, jaká ponaučení si můžeme vzít z Fukušimy, stále ještě probíhá a že přezkum provádění stávající směrnice o jaderné bezpečnosti může výhledově vést k formulaci dalších bezpečnostních poznatků. Všechny strany usilují o průběžné zlepšování, přičemž je ze zkušeností zřejmé, že další zvyšování jaderné bezpečnosti bude nadále pokračovat.

2.1

V roce 2009 EHSV ve svém stanovisku k navrhovanému rámci Společenství pro jadernou bezpečnost  (2) vyslovil znepokojení nad tím, jak dlouho trvala příprava první směrnice o jaderné bezpečnosti (2009/71/ Euratom) a dosažení potřebného konsenzu k jejímu předložení. Výzva k přijetí vhodných opatření a harmonizované koncepci na úrovni Společenství byla formulována v usnesení Rady ze dne 22. července 1975 o technologických problémech souvisejících s jadernou bezpečností. Tentokrát to však netrvalo 34 let, ale pouhé čtyři roky, než byly předloženy změny ke směrnici z roku 2009.

2.2

Toto zrychlení tempa má řadu důvodů. V prvé řadě jsou navrhované změny reakcí na zprávu o rozsáhlém programu zátěžových testů, které byly v Evropě provedeny v souvislosti s dopadem tsunami na komplex jaderné elektrárny Fukušima Daiči v březnu 2011. V Japonsku tato katastrofa odhalila řadu technických, operačních a regulačních nedostatků a selhání. Změny jsou však také reakcí na obavy vyslovené před rokem 2009, které vzhledem k názorům dozorných orgánů, členských států a jaderného průmyslu nebylo možné do původní směrnice zahrnout. Havárie ve Fukušimě nejen umožnila nahlížet na tyto obavy v novém světle, ale měla také obrovský a přímý dopad na jadernou politiku v několika členských státech.

2.3

Tímto stanoviskem chce Evropský hospodářský a sociální výbor splnit svou povinnost vyjadřovat názory a obavy občanské společnosti obecně, jež je v tomto případě posílena postupem podle článku 31 smlouvy o Euratomu (o záležitostech zdraví a bezpečnosti), kde je stanovisko Výboru prioritním požadavkem. Výbor již dříve připomínal, že vzhledem k tomu, že se směrnice o jaderné bezpečnosti zabývají zásadními otázkami zdraví pracovníků, životního prostředí a veřejné bezpečnosti (reakce na mimořádné situace), které v EU upravuje SEU a SFEU, mělo by se vycházet z těchto smluv spíše než ze smlouvy o Euratomu. To by zároveň zvýšilo demokratickou důvěryhodnost, neboť by se muselo přistoupit ke spolurozhodování s Evropským parlamentem.

2.4

Část veřejnosti nadále znepokojuje myšlenka, že je v Evropě v provozu 132 jaderných reaktorů. I když se postoje v jednotlivých členských státech liší, mohou být jaderné elektrárny i nadále považovány za určitý zdroj obav a tento pocit mohou vnější události výrazně umocnit. Mnozí občané hledají ujištění takovou formou, které rozumí a mohou důvěřovat, a obracejí se na EU, jež má v otázkách zlepšování a konsolidace veřejné bezpečnosti rozsáhlé zkušenosti a poměrně dobrou pověst. Svým způsobem byla havárie ve Fukušimě dokladem toho, že další šíření koncepce absolutní bezpečnosti, propagované v japonských technologických a institucionálních kruzích, je neudržitelné. Jakýkoli legislativní přístup se musí vypořádat s problémem, zda dokáže prosadit koncepci relativní bezpečnosti při zachování důvěry veřejnosti. Tato důvěra bude založena na kombinaci vnímaného rizika a síly ochranných či zmírňujících opatření. Plně harmonizované standardy bezpečnosti v Evropě prozatím neexistují a obavy veřejnosti se projevují tam, kde se občané domnívají, že standardy bezpečnosti nebo jejich prosazování jsou v některé sousední zemi nižší než u nich. Jedním z možných řešení této různorodosti by pochopitelně mohlo být vytvoření příslušného orgánu na úrovni EU.

2.5

Ve všech členských státech za jadernou bezpečnost zodpovídá provozovatel elektrárny jednající v rámci podmínek, na které dohlíží vnitrostátní dozorný orgán. Po havárii ve Fukušimě se vyrojily otázky ohledně řady problémů včetně projektování elektráren a obranných opatření, zmírňování dopadů, reakce na mimořádné situace, sdělování informací, selhání lidského faktoru, správy, transparentnosti a regulačního dohledu. Některé z těchto problémů by se mohly týkat i evropských jaderných elektráren a bezpečnosti, proto byl jejich dopad zkoumán během zátěžových testů a pojednávají o něm příslušné zprávy.

2.6

Jaderná bezpečnost je problematikou přeshraniční. EU se rozhodla přijmout opatření, protože mezinárodní standardy bezpečnosti a dohody v oblasti jaderné bezpečnosti jsou buď právně nezávazné, nebo přímo právně nevymahatelné. Předkládané návrhy změn jsou výsledkem činnosti Komise, jež obdržela od Evropské rady mandát k tomu, aby přezkoumala stávající právní a regulační rámec a navrhla veškerá zlepšení, která se budou jevit jako nezbytná.

3.1

Návrh je přezkumem stávajícího právního a regulačního rámce pro bezpečnost jaderných zařízení, jehož účelem je zajistit důsledné a vysoké standardy jaderné bezpečnosti a dohledu. S ohledem na zátěžové testy a zjištění z vyšetřování havárie ve Fukušimě Komise navrhuje přizpůsobit rámec jaderné bezpečnosti EU v některých aspektech a v rámci možností nejnovějším technickým normám a požaduje větší transparentnost.

3.2

Pravomoci a nezávislost vnitrostátních dozorných orgánů by se tím posílily a tyto orgány by hrály významnější roli podporovanou špičkovými zaměstnanci a finančními prostředky. Spolu s provozovateli elektráren by tyto orgány měly za úkol vypracovat a zveřejnit strategii pro informování veřejnosti, zejména v případě nehod, ale i při normálním provozu. Občanům by bylo umožněno se ve větší míře zapojit do udělování povolení k provozu jaderných elektráren.

3.3

Umístění, projekt, výstavba, uvedení do provozu, provoz a vyřazení z provozu jaderných zařízení budou podléhat novým bezpečnostním cílům a bude zaveden celoevropský systém vzájemného hodnocení jaderných zařízení každých šest let, který bude základem pro vypracování technických pokynů ke zlepšení jaderné bezpečnosti.

3.4

Nové jaderné elektrárny by měly být projektovány tak, aby poškození jádra reaktoru nemohlo mít následky mimo areál zařízení a každá elektrárna musí mít dobře chráněné centrum reakce na mimořádné situace a přísné pokyny ke zvládání nehod.

4.1

EHSV intenzivně sledoval diskuzi o jaderné bezpečnosti, provádění zátěžových testů a další vývoj. Ve svém stanovisku Závěrečná zpráva o zátěžových testech jaderných elektráren  (3) EHSV vyzval k ambicióznímu přezkumu směrnice z roku 2009. Evropská komise ve zprávě o zátěžových testech také dala jasně najevo, co od směrnice očekává (4): Vymezila čtyři hlavní oblasti, v nichž směrnice o jaderné bezpečnosti vyžaduje přezkum. Jsou to:

Krátké pojednání o tom, zda se cíle stanovené v těchto čtyřech specifických oblastech plní, je uvedeno v kapitole 6.

4.2

Předložený návrh obsahuje přes 90 změn stávající směrnice, z nichž některé jsou dost dlouhé a podstatné. Obsáhlé body odůvodnění slouží jako vodítko pro výklad východisek a praktické provádění, nicméně podstatou textu jsou samotné články směrnice a právě těmi se stanovisko zabývá.

4.3

EHSV konstatuje, že pojem „rozumně dosažitelný“ by tak, jak je používán v textu, mohl vést k nepřiměřenému zdůrazňování hospodářských nebo politických aspektů, a to i přestože je u něj uvedena rozšířená definice. Alternativním řešením by bylo používat podle potřeby termíny „nejlepší dostupné technologie“ a „osvědčené regulační postupy“, to by však mělo značný dopad na náklady.

4.4

Komise tvrdí, že směrnice by měly zajistit takové projektování nových jaderných elektráren, aby poškození jádra reaktoru nemohlo mít následky mimo areál zařízení. Podle názoru EHSV je však toto tvrzení v rozporu se současnými technickými a vědeckými názory, podle nichž je tak dalekosáhlé prohlášení neudržitelné a plné odstranění všech dopadů mimo areál zařízení prakticky nemožné.

5.1

Tato pozměňující směrnice původní směrnici posílí, rozšíří a ujasní a vyřeší řadu specifických aspektů souvisejících s ujištěním veřejnosti v otázkách bezpečnosti. Konkrétněji Výbor oceňuje:

5.2

EHSV vítá přejmenování a rozšíření článku 8, který se nyní zabývá transparentností, a doplnění nového oddílu 2, jenž vymezuje zvláštní povinnosti. V původním znění měl článek 8 s názvem Informování veřejnosti velmi omezený rozsah. Nyní spolu s článkem 8a až 8f a rozšířeným článkem 3 obsahujícím definice tvoří téměř 50 % textu pozměněné směrnice. Tato opatření by měla zlepšit právní vymahatelnost, ačkoli v některých oblastech přetrvávají možnosti různého výkladu. Velmi povzbuzujícím dojmem působí navrhovaná rozsáhlá nová opatření, jež by mohla ve velké míře reagovat na pochopitelné obavy občanů. Zde lze vyzdvihnout:

5.3

EHSV konstatuje, že směrnice ponechává stranou důležité otázky připravenosti na mimořádné situace mimo areál zařízení a komunikace v případě krizových situací, které však jsou předmětem stávajícího přezkumu a má k nim být do konce roku 2013 předložena zpráva obsahující doporučení. Na základě těchto doporučení by měla být naléhavě přijata veškerá opatření, která budou považována za nutná.

5.4

Otázka ochrany jaderných zařízení před teroristickými útoky byla zkoumána odděleně, souběžně s programem zátěžových testů, a s výsledky byla Evropská rada seznámena v roce 2012. Členské státy považují bezpečnostní opatření za svou výlučnou pravomoc, na kterou se opatření směrnice o jaderné bezpečnosti nevztahují. Stojí za zmínku, že japonský orgán pro jaderný dozor se v analýze havárie ve Fukušimě rozhodl požádat všechny jaderné elektrárny, aby přijaly vhodná opatření a zajistily ochranu jaderných elektráren před možnými teroristickými útoky.

5.5

Směrnice do jisté míry rozšiřuje legislativní požadavky. Je důležité, že nové požadavky jsou nutné, přiměřené a slouží účelu zajištění veřejné bezpečnosti. EHSV zastává názor, že v pozměňující směrnici se podařilo dosáhnout vhodné vyváženosti.

6.1

Nadále přetrvávající rozdíly mezi členskými státy vedou k neexistenci jednotné koncepce jaderné bezpečnosti. Toto zjištění Komise označila za klíčový aspekt, který lze napravit prostřednictvím legislativního rámce. Neexistují kodifikované mechanismy EU pro dosažení dohody o technických normách a o způsobech provádění bezpečnostních prověrek. Pozměňující článek 8f takový mechanismus zavádí, ačkoli EHSV se domnívá, že věta „členské státy (…) společně vytvoří a zavedou za podpory příslušných dozorných orgánů pokyny…“ postrádá přesnost a dává najevo nedostatečné odhodlání v této věci. Účinnost této koncepce by tedy měla být předmětem přezkumu a v případě opodstatněných pochyb by mělo být zváženo založení agentury EU pro dozor nad jadernou bezpečností. Takový přístup by přinesl podstatné výhody z hlediska dostupnosti kvalifikovaných pracovníků a zdrojů pro menší členské státy.

6.2

Je třeba se zabývat otázkami nezávislosti vnitrostátních dozorných orgánů, sdílené odpovědnosti, nedostatku koordinace, přiměřených zdrojů a vymezení pravomocí. Pozměňující článek 5 stanovuje členským státům mnohem konkrétnější legislativní požadavky, které by ve značné míře měly tyto otázky vyřešit. Přitom však je naléhavě nutné ověřit nezávislost a pravomoc vnitrostátních dozorných orgánů, což je jedna z oblastí konkrétně zmíněných ve zprávě Komise. Toto ověření by mělo být chápáno jako prostředek ke zvýšení nezávislosti těchto orgánů spíše než její omezení a nemělo by být ponecháno až na pravidelné vlastní hodnocení vnitrostátních rámců prováděné jednou za deset let s doplňujícím mezinárodním vzájemným hodnocením. EHSV navrhuje, aby posouzení a vzájemná hodnocení proběhla v členských státech nejpozději koncem roku 2018 a poté každých šest let.

6.3

Mechanismy pro monitoring a ověřování na úrovni EU jsou v současnosti omezeny na vzájemné hodnocení vnitrostátního rámce pro jadernou bezpečnost a příslušných dozorných orgánů. Kapitola 2a pozměňující směrnice značně rozšiřuje rozsah mezinárodních vzájemných hodnocení, což je vítaným přínosem. Nicméně, harmonogram posuzování „jednoho či více konkrétních témat“ jednou za šest let ponechává prostor tomu, aby některá témata nebyla do hloubky prozkoumána celá desetiletí. Výbor proto navrhuje, aby přezkumy jednotlivých témat probíhaly souběžně s postupem přezkumu Úmluvy o jaderné bezpečnosti, který se koná každé tři roky. Do diskuse o tom, která konkrétní témata budou předmětem přezkumu, by také v rámci úsilí o transparentnost měla být zapojena veřejnost.

6.4

Na informování veřejnosti a na transparentnost je v pozměňující směrnici kladen mnohem větší důraz, v některých případech se specifickými požadavky nahrazujícími stávající požadavky obecné povahy. Zapojení do mechanismů konzultace a informování veřejnosti však v praxi často bývá pro jednotlivce nebo organizace občanské společnosti obtížné. Efektivnost zapojení veřejnosti byla zřejmá na obou schůzích pořádaných ENSREG v souvislosti se zátěžovými testy. EHSV navrhuje, aby členské státy měly povinnost zajistit veřejnosti a organizacím občanské společnosti aktivní podporu při přípravě – ve spolupráci s dozorným orgánem – participativních postupů pro zapojení a konzultace veřejnosti při plánování, přezkumu a rozhodování. To by se mělo vztahovat také na formální či faktické prodlužování životnosti jaderných zařízení. Zavedené postupy, jako je model pro transparentnost RISCOM (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php), by při nezávislém provádění mohly nabídnout účinná řešení.

6.5

Nahlížení na to, co tvoří komplexní koncepci jaderné bezpečnosti, se neustále vyvíjí. V období intenzivních diskusí následujících po havárii ve Fukušimě si získaly rozsáhlejší podporu etické, socioekonomické a psychologické faktory. Výbor je přesvědčen, že zejména v období transformace a celosvětových tlaků by taková analýza prospěla i dalším oblastem výroby a využívání energie.