Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »harmonisering af markedsadgangen for kosttilskud i EU: løsninger og bedste praksis«

(Sonderende udtalelse)

(2021/C 286/07)

Ordfører:

Veselin MITOV

Anmodning om udtalelse	Det portugisiske rådsformandskab, 26.10.2020
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø
Vedtaget i sektionen	15.4.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	27.4.2021
Plenarforsamling nr.	560
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	245/0/5

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

Markedet for kosttilskud er voksende i Europa. Kosttilskud reguleres ved direktiv 2002/46/EF (1), der ikke anvendes på en ensartet måde i EU. En ensartet anvendelse af lovgivningen er imidlertid vigtig for, at EU's indre marked kan fungere effektivt og dermed muliggøre fri bevægelighed for sikre varer.

1.2.

EØSU støtter en revision af denne lovgivning, navnlig gennem ajourføring af definitionen af kosttilskud, indføjelse af en anmeldelsespligt og en gennemgang af de administrative sagsakter samt oprettelse af et system for fødevareovervågning med indsamling af uønskede bivirkninger og dermed en forbedret beskyttelse af folkesundheden.

1.3.

Det vigtigste krav må være, at produkter og ingredienser er sikre. Sikkerheden bør derfor fastlægges på et videnskabeligt grundlag. EØSU anbefaler, at der indføres maksimumsmængder for vitaminer og mineraler, og at der opstilles positiv- og negativlister for ingredienser, herunder planter.

1.4.

Den information, der stilles til rådighed for forbrugerne, skal sætte dem i stand til at forbruge produkterne helt uden risiko. EØSU anbefaler, at der iværksættes foranstaltninger i form af information og oplysning af forbrugerne, navnlig på e-handelsområdet.

1.5.

EØSU opfordrer myndighederne til at styrke kontrollen, analysen og overvågningen af produkterne for at beskytte forbrugerne, ved at produkter, som ikke opfylder kravene, trækkes tilbage fra markedet. Denne kontrol skal også hindre illoyal konkurrence mellem erhvervsdrivende (herunder ikke mindst i form af anvendelse af ikketilladte anprisninger, og produkter med oprindelse i tredjelande, der ikke opfylder kravene).

1.6.

EØSU opfordrer derfor alle interessenter til at harmonisere lovrammen for kosttilskud og gennemførelsen af denne for at sikre en mere retfærdig økonomi og øget produktsikkerhed.

2.   Indledning

2.1.

Denne udtalelse er udarbejdet på anmodning af det portugisiske formandskab for Rådet. Hensigten er at finde løsninger og god praksis med henblik på gennemførelse af en harmonisering af markedsadgangen for kosttilskud i EU. EØSU's udtalelse vil kunne bidrage til formandskabets arbejde på dette område, bl.a. inden for rammerne af en konference, der vil blive afholdt i årets første halvdel, og i forbindelse med arbejdsgrupper under Rådet. EØSU stiller sig positivt til denne anmodning, der omhandler et ringe belyst område inden for fødevaresektoren.

2.2.

EØSU mener, at emnet indgår som et naturligt led i Verdenssundhedsorganisationens »One Health«-model og i EU's »jord til bord«-strategi, der slår til lyd for sunde og bæredygtige kostvaner og bedre forbrugerinformation, samtidig med at der sikres retfærdig handel mellem de erhvervsdrivende (2). EØSU mener, at sunde og bæredygtige kostvaner udgør en vigtig søjle i en samlet fødevarepolitik, da vi er nødt til hurtigt at omlægge vores kostvaner for at forbedre — ikke skade — økosystemernes og borgernes sundhed (3).

2.3.

EØSU har altid støttet en EU-politik der værner om sundheden i hele fødevarekæden med henblik på at fremme sikkerheden, hygiejnen og en klar, gennemsigtig og sikker produktinformation (4). EØSU fastholder også, at fødevaresikkerhed forstsat bør være baseret på et robust system og en europæisk fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) med gennemsigtige procedurer for vurdering af sikkerheden, når det gælder nye produkter, der skal indgå i fødevarekæden, fuld sporbarhed og passende risikokommunikation (5).

3.   Øget harmonisering på området for kosttilskud

3.1.   En lovramme, der kalder på forbedringer

3.1.1.

Kosttilskud reguleres specifikt ved direktiv 2002/46/EF, der er forblevet omtrent uændret, siden det blev vedtaget.

3.1.2.

Definitionen af kosttilskud er ikke blevet udbygget på trods af nyudviklingen i denne sektor og nye forbrugsmønstre. Den er ikke tilstrækkelig præcis og er genstand for divergerende fortolkninger. Som eksempel kan nævnes begrebet »mindre afmålte mængder«, der er forskelligt fra land til land (ingen defineret mængde). Disse fortolkninger kan føre til afvigelser mellem medlemsstaterne med hensyn til kosttilskuddenes status og kontrolresultater. Den pågældende definition bør udvides og præciseres.

3.1.3.

EØSU foreslår, at lovgivningen ajourføres for bedre at harmonisere markedet for kosttilskud og tage højde for udviklingen på området.

3.2.   Effektivisere anmeldelsesproceduren

3.2.1.

Direktivet hjemler mulighed for anmeldelse af et produkt. Denne indberetning er en administrativ registrering af produkterne forud for markedsføringen. Der er ikke tale om en markedsføringstilladelse eller om et bevis for regelefterlevelse eller sikkerhed. De enkelte medlemsstater (24/27) kan fastsætte indholdet af anmeldelsen og proceduren for behandling af disse oplysninger (lige fra simpel registrering til et grundigt studie).

3.2.2.

Oplysningerne i anmeldelsen sætter de kompetente myndigheder i stand til at få bedre indsigt i markedet, og behandlingen af oplysningerne sikrer, at der ikke distribueres produkter, som ikke overholder kravene (national og europæisk lovgivning), og letter kontrollen.

3.2.3.

EØSU foreslår en bedre harmonisering af de nationale ordninger og anbefaler, at det fastsættes i lovgivningen, hvilke obligatoriske minimumsoplysninger (kvalitativ og kvantitativ sammensætning, mærkning osv.) der skal indgives, fortrinsvis i digital form, for at begrænse det administrative arbejde for den erhvervsdrivende og sikre de højst mulige standarder. EØSU foreslår, at der om muligt oprettes en europæisk flersproget portal, hvis indhold det overlades til medlemsstaterne at bestemme. Da sammensætningen kun i ringe grad er harmoniseret (jf. nedenfor), kan dette spørgsmål nemlig kun behandles på nationalt plan.

3.2.4.

EØSU mener, at anmeldelse bør gøres obligatorisk for at beskytte forbrugerne. En sådan praksis gør, at der markedsføres sikrere produkter, og den letter kontrollen med og overvågningen af markedet. Listen over anmeldte produkter og de tilhørende konklusioner bør stilles til rådighed for forbrugerne. Forbrugerne bør ikke tøve med selv at søge information og klage til tilsynsmyndighederne, hvis der konstateres en overtrædelse.

3.3.   Fastsættelse af maksimumsværdier for næringsstoffer — en lovgivningsmæssig prioritet

3.3.1.

Vitaminer og mineraler er de mest kendte ingredienser i kosttilskud. Næringsstoffer og deres kemiske former blev oprindeligt reguleret og listeopført ved forordning (EF) nr. 1170/2009 (6) efter sikkerhedsvurderinger foretaget af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA). Maksimumsdoserne fastsættes i dag på nationalt plan, enten på grundlag af den virksomme dosis eller på grundlag af toksicitet (7). Nogle lande har ikke fastsat lovbestemte grænser. EFSA har i forskellige udtalelser fastsat grænseværdierne for toksicitet. Disse værdier vedrører eksponeringen i den samlede ernæring (8) og kan ikke ekstrapoleres til kosttilskud alene.

3.3.2.

EØSU anbefaler, at Kommissionen hurtigt overdrager EFSA det hverv at fastsætte maksimumsgrænserne for næringsstoffer samt renhedskriterierne for kosttilskud. I betragtning af det europæiske områdes udstrækning og de forskellige kostvaner (forbrug af grøntsager, fisk eller kød, ledningsvandets sammensætning osv.) er en fælles maksimumsværdi måske ikke mulig, og grænserne må i så fald fastsættes på regions-/landegruppeplan. Det er også bedst, at der sættes grænser for sårbare befolkningsgrupper såsom børn, gravide kvinder osv.

3.3.3.

En sådan harmonisering i hele EU ville være til gavn for alle interessenter, idet sikkerheden for forbrugerne ville blive styrket og risikoen for overdosering mindsket, og den frie bevægelighed for produkterne ville gavne såvel de erhvervsdrivende — der kunne afsætte deres varer på flere markeder — som forbrugerne — der ville få adgang til et bredere sortiment.

3.3.4.

Selv om næringsstoffer står øverst på listen, bør andre ingredienser, der anvendes i produkterne, også underkastes en harmonisering. Dette vil styrke omsætningen af disse og fastslå deres uskadelighed på grundlag af en videnskabelig vurdering. Nogle lande (Belgien, Frankrig og Italien og senest Tyskland, Schweiz og Østrig) har bl.a. forsøgt at tilnærme deres lovgivning med hensyn til plantebaserede produkter gennem fælles lister. Ingredienser, der er baseret på bioteknologi såsom mikroorganismer (probiotika, gær), fortjener også en særlig opmærksomhed.

3.3.5.

EØSU anbefaler også, at Kommissionen går i gang med at opstille positiv- og negativlister over andre stoffer — såvel hvad angår identitet og kvantitet som anvendelsesbetingelser — således som den gør det inden for rammerne af forordning (EU) 2015/2283 (9) om nye fødevarer.

3.4.   Anprisninger — et redskab for forbrugerne

3.4.1.

Forbrugerinformation formidles i almindelighed gennem mærkning af varerne, f.eks. oversigt over ingredienser og allergener, og henhører under forordning (EU) nr. 1169/2011 (10) (11). Mærkning tegnede sig imidlertid for 58 % af de overtrædelser, der blev afsløret ved kontroller i 2018 (12). EØSU glæder sig over EU's indsats i forbindelse med Rådets arbejde vedrørende mærkning af fødevarer, men konstaterer, at der fortsat udestår en række problemer.

3.4.2.

Produktets egenskaber beskrives i anprisningerne på mærkningen samt gennem reklamer i blade, på TV, på internettet osv. Reklamer kan anspore til køb af bestemte varer. Forordning (EF) nr. 1924/2006 (13) indeholdt positivlister over ernærings- og sundhedsanprisninger. Anprisningerne af vitaminer og mineraler er allerede blevet vurderet af EFSA og offentliggjort, mens der endnu ikke er gennemført undersøgelser af anprisninger af planteprodukter og andre stoffer. Disse anprisninger er derfor undergivet nationale regler, hvor sådanne findes, og der cirkulerer ubekræftede påstande af enhver art på markedet, der således medfører markedsforvridning.

3.4.3.

EØSU går derfor ind for, at Kommissionen finder frem til den bedste arbejdsmodel, så EFSA kan fortsætte med at vurdere ernærings- og sundhedsanprisningerne af de stoffer, der endnu ikke er undersøgt — først og fremmest anprisningerne af planteprodukter — og fastsætte betingelserne for, at ingredienserne er sikre.

3.5.   Grænseprodukter — ikke risikofrie produkter

3.5.1.

Det sker også, at præsentationen af og reklamerne for kosttilskud giver anledning til forvirring med hensyn til produkternes status. Nogle erhvervsdrivende tøver ikke med at tillægge produkterne terapeutiske eller profylaktiske egenskaber og dermed gøre dem til erstatningsprodukter for lægemidler og benævne dem »nutraceutika« (med association til »næring« og »farmaceutika«). En særlig kontrolkampagne har afsløret, at sådanne vildledende anprisninger er blevet anvendt i forbindelse med forebyggelsen og bekæmpelsen af covid-19 (14). Forbrugerne kan blive påvirket af disse falske løfter.

3.5.2.

Disse produkter, hvis status ikke er klarlagt (15) benævnes »grænseprodukter«. Denne gråzone skyldes produkternes salgssted, deres form og det forhold, at visse ingredienser kan anvendes både i fødevarer og i lægemidler, men i forskellige doser.

3.5.3.

EØSU råder Kommissionen til at nedsætte en arbejdsgruppe for »grænseprodukter«, f.eks. inden for rammerne af ekspertgruppen under Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder (PAFF), ligesom der findes for lægemidler, medicinsk udstyr, kosmetiske produkter og biocider. Denne ville offentliggøre dokumenter, som kan hjælpe myndigheder og erhvervsdrivende med at præcisere produkters status. Nedsættelsen af en europæisk arbejdsgruppe hindrer ikke, at der oprettes blandede udvalg på nationalt plan med henblik på bestemmelse af produkternes status.

3.5.4.

EØSU råder på det kraftigste myndighederne til at iværksætte en kontrol, der specifikt er målrettet disse produkter, med henblik på at fjerne dem fra markedet. Tilstedeværelsen af disse produkter på markedet udgør illoyal konkurrence mod medicinalvirksomhederne, der skal indhente markedsføringstilladelser for deres lægemidler. Hvis denne kontrol blev offentliggjort, ville det også give forbrugerne viden om risiciene ved disse produkter.

3.6.   Væksten i e-handlen — en kilde til større valgmuligheder, men også til uligheder

3.6.1.

Fjernsalget af fødevarer er vokset som følge af covid-19-pandemien. Kosttilskud er produkter, der i almindelighed har en lang udløbsdato, og de er lette at transportere.

3.6.2.

Desværre lever en række af disse produkter — især produkter, der kommer fra lande uden for Europa — ikke op til kravene i forhold til sammensætning og anprisninger. Dette skaber illoyal konkurrence i forhold til de europæiske erhvervsdrivende, som følger reglerne. Derudover har medlemsstaterne konstateret forekomst af forbudte og farlige stoffer (amfetaminer i kosttilskud til sportsfolk, lægemidler osv.) i visse produkter, hvilket udgør en fare for forbrugerne.

3.6.3.

EØSU opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at styrke overvågningen af og kontrollen med e-handelsplatforme og websteder og til at tage stikprøver og foretage analyser samt anmelde produkter, som ikke opfylder kravene, under det hurtige varslingssystem for fødevarer og foder (RASFF).

3.6.4.

EØSU mener ligeledes, at information til og oplysning af forbrugere og sundhedspersonale bør øges for at skabe mere sikre køb på internettet. Fødevarer skal være sikre for at kunne markedsføres, men forbrugerne bør være opmærksomme på, at visse produkter, som udbydes på nettet, kan udgøre en risiko for deres sundhed.

3.7.   Fødevareovervågning som en varslingsmekanisme

3.7.1.

Visse ingredienser kan fremkalde uønskede bivirkninger, selv om produkterne lever op til kravene. Sikkerheden vurderes ikke for de enkelte produkter eller ingredienser, og ej heller for deres eventuelle interaktion med andre produkter såsom lægemidler.

3.7.2.

Kun meget få medlemsstater har indført en struktureret ordning for indsamling og overvågning af uønskede bivirkninger (fødevareovervågning) med opfølgning herpå. Følgende lande har indført en sådan ordning: Italien, Frankrig, Danmark, Portugal, Tjekkiet, Slovenien og Kroatien.

3.7.3.

EØSU opfordrer til, at der indføres nationale fødevareovervågningsordninger til fremme af produktsikkerheden og sikring af et højt niveau for beskyttelse af menneskers sundhed gennem tidlig påvisning af signaler og dermed forebyggelse af sundhedsproblemer. En sådan ordning ville gøre det muligt at indsamle bivirkninger uanset alvoren af disse med henblik på at støtte vurderingen af produktsikkerheden og træffe hasteforanstaltninger eller om nødvendigt tilpasse lovgivningen og sætte de erhvervsdrivende i stand til at udvikle mere sikre produkter, idet de lader oplysningerne indgå i deres kvalitetskontrol. På produktionsniveauet er kosttilskud undergivet samme sikkerhedsregler som andre produkter i landbrugsfødevaresektoren (HACCP (16) osv.), og der er ikke konstateret nogen specifik risiko for arbejdstagerne i sektoren.

3.7.4.

EØSU foreslår endvidere, at der på europæisk plan nedsættes en arbejdsgruppe for medlemsstaterne under tilsyn af EFSA, hvilket ville muliggøre udveksling af oplysninger mellem landene, deling af bedste praksis med henblik på en ensartet vurdering, udveksling af videnskabelig viden og om nødvendigt inkorporering af denne i EU-lovgivningen.

---

(1)  EFT L 183 af 12.7.2002, s. 51.

(2)  EUT C 429 af 11.12.2020, s. 268.

(3)  EUT C 190 af 5.6.2019, s. 9.

(4)  EUT C 440 af 6.12.2018, s. 158.

(5)  EUT C 268 af 14.8.2015, s. 1.

(6)  EUT L 314 af 1.12.2009 s. 36.

(7)  Domstolens dom, sag C-672/15.

(8)  I henhold til artikel 6 i forordning (EF) nr. 1925/2006 om tilsætning af vitaminer og mineraler, skulle Kommissionen senest den 19.1.2009 have fastsat maksimumsmængderne for næringsstoffer i fødevarer (med undtagelse af kosttilskud).

(9)  EUT L 327 af 11.12.2015, s. 1.

(10)  EUT L 304 af 22.11.2011, s. 18.

(11)  Rådet behandler i øjeblikket en køreplan med begrænset effekt på kosttilskud vedrørende en revision af reglerne for forbrugerinformation om ingrediensernes oprindelse og udløbsdatoer.

(12)  EU-Netværket mod Fødevaresvindel (EU Food Fraud Network) og systemet for administrativ bistand og administrativt samarbejde — Annual Report 2018.

(13)  EUT L 404 af 30.12.2006, s. 9.

(14)  Resultaterne af denne kontrol kan hentes her.

(15)  Ifølge en dom fra Domstolen henhører spørgsmålet om produkternes status under de nationale myndigheders kompetence, og et kosttilskud kan have en forskellig status afhængigt af land: forenede sager C-211/03, C-299/03, C-316/03, C-317/03 og C-318/03.

(16)  Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP-system).