28.12.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 487/51

Ponente:

Christian MOOS

Coponente:

Denis MEYNENT

1.1.

La Presidencia eslovaca ha solicitado al Comité Económico y Social Europeo (CESE) que emita un dictamen sobre el tema «Normas preparadas para el futuro». Este nuevo concepto está en consonancia con otras solicitudes específicas dirigidas a la Comisión y a los colegisladores a fin de garantizar una mayor adecuación de la legislación, en particular con la competitividad de la UE y toma en consideración de la especificidad de las pymes y las microempresas, aspectos sobre los que el CESE se ha pronunciado en diversas ocasiones.

1.2.

El CESE constata los esfuerzos que se están haciendo para mejorar la calidad de la legislación europea y la necesidad de redoblarlos.

1.3.

El CESE considera que una legislación de alta calidad, sencilla, comprensible y coherente «es un factor de integración clave que no constituye una carga o un coste que se debe reducir». Es indispensable para generar un crecimiento económico sostenible e impulsar la innovación, la competitividad de las empresas, incluidas las pymes, así como la creación de puestos de trabajo de calidad.

1.4.

El «principio de innovación», tal como se define en el capítulo 2, está también en consonancia con el programa REFIT. El CESE recuerda los principios del programa «Legislar mejor», ya definidos y aplicados, y subraya que el nuevo principio no debe prevalecer sobre estos y debe aplicarse con inteligencia y prudencia, en particular en los ámbitos de la protección social y medioambiental, la salud y la protección de los consumidores.

1.5.

El CESE sugiere que se prosiga el examen de las posibilidades que ofrece el «principio de innovación» realizando un intercambio de buenas prácticas.

1.6.

La innovación es una de las condiciones necesarias para el crecimiento sostenible en Europa. Necesita un marco normativo favorable a la innovación, aunque no existe una relación simple entre la innovación y dicho marco. Además de las disposiciones legislativas, es necesario adoptar otras medidas para el apoyo y desarrollo de la innovación (medidas administrativas, ventajas fiscales, financiaciones, etc.).

1.7.

El objetivo de la legislación europea debe ser siempre la creación de un marco jurídico que permita a las empresas y a los ciudadanos beneficiarse de las ventajas del mercado interior y evitar cargas administrativas inútiles. La legislación europea estará preparada para el futuro si es proactiva y previsora, y en este sentido, el CESE aboga por una legislación que se adapte. Considera que unas normas europeas preparadas para el futuro deben basarse en el método comunitario.

1.8.

Es imperativo evitar costes normativos innecesarios. Los costes de la reglamentación han de ser proporcionales a los beneficios que generan.

1.9.

El CESE está convencido de que todo acto legislativo debe ser el resultado de deliberaciones políticas de carácter público. En este sentido, el papel de la sociedad civil y de los interlocutores sociales es muy importante y conviene prever el marco adecuado para garantizar un diálogo social y cívico de calidad, en cuyo seno se tengan debidamente en cuenta los puntos de vista expresados.

1.10.

El CESE señala que tanto el contenido de la legislación como el propio procedimiento legislativo deben estar preparados para el futuro a fin de satisfacer las necesidades de las empresas y los ciudadanos.

1.11.

Unas normas preparadas para el futuro deben ser sólidas en cuanto a su finalidad, en consonancia con los objetivos definidos en el Tratado y flexibles en el marco de su transposición al Derecho nacional. No entran en detalles, sino que se limitan a fijar un marco, que conviene transponer de manera oportuna y adecuada a nivel nacional, consultando asimismo a los interlocutores sociales y a las organizaciones de la sociedad civil representativas y teniendo en cuenta sus puntos de vista. El recurso a las cláusulas de extinción (sunset clauses) merece ser analizado más detenidamente.

1.12.

El CESE está a favor de la aclaración de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que a veces son esgrimidos como argumento por parte de quienes se oponen a las iniciativas legislativas sin ofrecer una justificación suficiente del razonamiento subyacente.

1.13.

La sociedad civil debe ser la caja de resonancia de unas normas preparadas para el futuro. El CESE se encuentra en una posición privilegiada para actuar como intermediario entre el legislador, por una parte, y las organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores sociales, por otra.

1.14.

El CESE subraya la importancia de las evaluaciones de impacto de alcance nacional y europeo, incluida la prueba de las pymes, para cualquier iniciativa legislativa o no legislativa, de manera que las decisiones políticas se tomen con conocimiento de causa y basándose en elementos concretos. Las evaluaciones de impacto constituyen una ayuda para la decisión política, aunque no la pueden reemplazar.

1.15.

El CESE pide que se le consulte cuando la Comisión, el Parlamento y el Consejo acuerden retirar una propuesta legislativa, ya que es importante evaluar las consecuencias materiales e inmateriales de tal decisión.

1.16.

El CESE considera que el Consejo debe actuar de manera más transparente y que en una futura reforma de los Tratados se debería intentar mejorar la coherencia de las decisiones del Consejo. Se han de reforzar los derechos del Parlamento.

1.17.

El CESE considera necesario aprovechar mejor la cooperación reforzada evitando al mismo tiempo que las instituciones se vean debilitadas por ello.

1.18.

El CESE insiste en su participación en los procesos consultivos que deben ir a la par de la consolidación de la UEM. El Parlamento Europeo, así como los órganos consultivos, deben estar mejor integrados en el ciclo del Semestre Europeo.

1.19.

El CESE está a favor de un procedimiento legislativo acelerado en el marco del diálogo tripartito solo en casos de urgencia.

2.1.

La Presidencia eslovaca ha solicitado al CESE que emita un dictamen sobre unas normas preparadas para el futuro y que reflexione sobre el modo en que la Unión puede mejorar la legislación a fin de adaptarla a las necesidades de la economía y la sociedad en estos tiempos de cambios rápidos. La Presidencia pregunta cómo se pueden mantener los costes normativos para las empresas a un nivel razonable sin dejar de lado los objetivos de los Tratados.

2.2.

La legislación europea estará preparada para el futuro si es proactiva, previsora y ofrece un máximo de claridad y seguridad jurídicas. El CESE se muestra, pues, a favor de una legislación que se adapte y que disponga al mismo tiempo de capacidad de previsión.

2.3.

Las reglamentaciones son igualmente necesarias si se pretende alcanzar los objetivos políticos de los Tratados. La Unión Europea es una economía social de mercado y, por tanto, hay determinadas normas que tienen un coste para las empresas, por ejemplo en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo. El equilibrio entre los objetivos económicos y sociales es el que garantiza la paz social en Europa. Unas normas preparadas para el futuro deben respetar este equilibrio y promover la cohesión económica, social y territorial, así como la solidaridad entre los Estados miembros.

2.4.

El CESE sostiene y subraya la necesidad de reforzar la legitimidad de la legislación europea legislando mejor, pero le preocupa que la comprensión de lo que está preparado para el futuro pueda conducir a una despolitización del procedimiento legislativo. Está convencido de que todo acto legislativo debe resultar de deliberaciones políticas. A este respecto, debe tenerse en cuenta el papel esencial de la sociedad civil y de los interlocutores sociales en el marco del diálogo social.

2.5.

Las normas europeas estarán preparadas para el futuro si son consideradas legítimas por los ciudadanos. Deben basarse en la representación, el consenso y la participación y poder ofrecer resultados o soluciones a un problema colectivo.

2.6.

El CESE considera que el procedimiento legislativo europeo debería ser revisado en el marco del Tratado de Lisboa, y, si fuera necesario, en el marco de un nuevo tratado, para que las políticas europeas ofrezcan mejores resultados. El CESE desea poner de relieve precisamente este aspecto de unas normas preparadas para el futuro, es decir, su calidad, legitimidad, transparencia y naturaleza inclusiva.

2.7.

El CESE señala que tanto el contenido de la legislación como el propio procedimiento legislativo deben estar preparados para el futuro a fin de satisfacer las necesidades de las empresas y los ciudadanos. En otras palabras: lo que está en cuestión es la democracia a escala europea.

2.8.

Así pues, la voluntad política y las decisiones de los representantes elegidos son determinantes. Toda norma puede ser analizada en función de su capacidad para traducir esta voluntad política en hechos y juzgada por su calidad democrática. Por consiguiente, el CESE propone examinar no solo el contenido de la legislación, sino también el procedimiento legislativo.

2.9.

El nuevo concepto de «normas preparadas para el futuro» está vinculado a otras iniciativas dirigidas a mejorar la legislación. El CESE se ha pronunciado en varias ocasiones en sus dictámenes (1) sobre el programa «Legislar mejor» y el programa REFIT (2). Asimismo, desea recordar su Dictamen dedicado a un planteamiento proactivo del Derecho (3).

2.10.

La ejecución de los programas «Legislar mejor» y REFIT, este último lanzado por la Comisión Europea en 2012 para evaluar la carga administrativa de las disposiciones legislativas en vigor y, si fuera necesario, eliminarlas, son prioridades clave del Trío de Presidencias (Países Bajos, Eslovaquia y Malta) para el período comprendido entre enero de 2016 y junio de 2017. Resulta evidente que la idea de unas normas preparadas para el futuro está en consonancia con estos programas.

2.11.

El CESE constata los esfuerzos que se están haciendo para mejorar la calidad de la legislación europea e insiste en la necesidad de redoblarlos. Así pues, el CESE toma nota de la Comunicación de la Comisión, de 19 de mayo de 2015 (4), y del Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor», de 13 de abril de 2016 (5), pero constata que no ha sido asociado a este último.

2.12.

El CESE considera que una legislación de alta calidad, sencilla, comprensible y coherente, garantizada por la Comisión, el Parlamento y el Consejo, constituye una condición indispensable para generar un crecimiento económico sostenible e incentivar la innovación, la competitividad de las empresas (incluidas las pymes y las microempresas) y la creación de puestos de trabajo de calidad. Además, es importante aplicar plenamente la Small Business Act en todos los ámbitos.

2.13.

La normativa europea «es un factor de integración clave que no constituye una carga o un coste que se debe reducir. Al contrario, si es proporcionada, ejerce una importante función de protección, promoción y seguridad jurídica para todos los agentes y ciudadanos europeos» (6).

2.14.

El CESE recuerda la importancia de los principios ya definidos para garantizar una legislación adecuada. Se trata, entre otros, de los principios de aplicación adecuada a lo largo del tiempo, subsidiariedad, proporcionalidad, precaución, previsibilidad, «pensar primero a pequeña escala», dimensión externa de la competitividad y prueba del mercado interior.

2.15.

Un nuevo aspecto de la legislación parece estar adquiriendo ahora una importancia prioritaria para el Consejo: el principio de innovación. Este principio, que implica tener en cuenta la repercusión en la investigación y la innovación en el momento de elaborar y revisar la reglamentación, es uno de los numerosos criterios que permiten evaluar las propuestas legislativas de la Comisión en los ámbitos de naturaleza técnica, tecnológica y científica. No obstante, se debe utilizar con inteligencia y prudencia, especialmente en los ámbitos de la protección social y medioambiental, de la salud y de la protección de los consumidores.

2.16.

Con arreglo a las conclusiones del Consejo de Competitividad de la Unión (7): «debe aplicarse el “principio de innovación”, que implica tener en cuenta, durante el proceso de elaboración y revisión de legislación en todos los ámbitos de actuación, el impacto en la investigación y la innovación». Lo mismo se refleja en la solicitud de la Presidencia eslovaca, así como en un estudio reciente del CEPS (8), según el cual la fijación de normas demasiado estrictas podría bloquear las inversiones y frenar la innovación. Esta interpretación también está en consonancia con el programa REFIT.

2.17.

El CESE considera que se debe definir de antemano el recurso a este nuevo principio y precisar cuidadosamente su utilización.

2.18.

Para el CESE, el principio de innovación debe tener el mismo peso que los demás criterios evocados en el punto 2.14 y empleados por la Comisión para analizar la repercusión de una propuesta legislativa. Así pues, es conveniente encontrar un equilibrio entre el principio de innovación y los demás criterios y velar por que el primero no prevalezca sobre el resto.

2.19.

El CESE sugiere a la Presidencia eslovaca que prosiga el análisis de las posibilidades que ofrece el principio de innovación realizando un intercambio de buenas prácticas. El CESE pide que, sobre esta base, la Comisión haga un balance de las oportunidades y de la repercusión de este nuevo principio.

2.20.

El objetivo de la legislación europea debe ser siempre la creación de un marco jurídico que permita a las empresas y a los ciudadanos beneficiarse de las ventajas del mercado interior y de sus libertades, es decir, promover las fuerzas innovadoras en Europa. Esto implica evitar las cargas administrativas innecesarias, mientras que las normas mal concebidas, obsoletas y onerosas deben ser revisadas o suprimidas.

2.21.

El CESE considera que los costes de la reglamentación han de ser proporcionales a los beneficios generados. Hay que evitar cargas administrativas y costes innecesarios en interés de las empresas, los ciudadanos y las administraciones encargadas de la aplicación de la normativa. Es importante que el beneficio neto y el valor añadido de una reglamentación prevalezcan sobre su coste para las empresas o la sociedad en conjunto.

3.1.

El CESE insiste para que se defina mejor el concepto de normas preparadas para el futuro. Debe atenerse a los valores y los objetivos de la Unión Europea con arreglo a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Tratado de Lisboa. Por consiguiente, el principio de innovación, que figura entre las prioridades de la Presidencia eslovaca (9) y está, pues, estrechamente ligado al nuevo concepto de normas preparadas para el futuro, requiere responsabilidad.

3.2.

La innovación es una de las condiciones necesarias para el crecimiento sostenible de Europa. Todo acto legislativo, ya sea europeo o nacional, debe evitar que las empresas, sobre todo las pymes que tienen pocos medios, tengan que soportar cargas innecesarias. La innovación y la competitividad constituyen la base del éxito de la economía social de mercado europea. La innovación necesita un marco normativo de calidad. La interacción entre la legislación y la innovación es compleja y no puede considerarse desde un punto de vista meramente cuantitativo, en el sentido de un número mayor o menor de disposiciones legales (10).

3.3.

El CESE considera que el recurso a cláusulas de extinción (sunset clauses) en la legislación europea para evitar futuros obstáculos burocráticos debería analizarse más detenidamente.

3.4.

Unas normas preparadas para el futuro deben ser firmes en cuanto a su finalidad, ateniéndose siempre a los objetivos de los Tratados, y flexibles en el marco de su transposición al Derecho nacional, respetando los principios antes mencionados. Estas normas no entran en detalles, sino que se limitan a fijar un marco que puede ser completado, según corresponda, por instrumentos no legislativos, los reguladores nacionales, los interlocutores sociales o regímenes de autorregulación, estos últimos siempre bajo el control del legislador al nivel adecuado.

3.5.

El CESE aboga por que se aclaren los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El respeto de la subsidiariedad, o más bien del reparto de competencias, es primordial para el buen funcionamiento de la Unión como espacio jurídico común. Sin embargo, estos dos principios a veces son esgrimidos como argumento por parte de los que se oponen a las iniciativas legislativas sin ofrecer una justificación suficiente del razonamiento subyacente. Es conveniente aclarar los criterios que determinan la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El espacio jurídico de la Unión Europea debe ser único e indivisible.

3.6.

El CESE considera necesario examinar en primer lugar el proceso legislativo a escala europea para mejorar la calidad de la legislación. Un gran número de iniciativas tienen como objetivo la mejora del proceso legislativo, pero las partes interesadas en este proceso no están de acuerdo en cuanto a los medios. El CESE se remite a las orientaciones que ofrece la Comisión en su programa «Legislar mejor» (19 de mayo de 2015) y al Acuerdo interinstitucional (diciembre de 2015/16, abril de 2016), al informe Brok-Bresso (febrero de 2016), al informe Hübner (marzo de 2016), al informe Giegold (finales de mayo de 2016) y, en particular, a la Small Business Act (febrero de 2011). Asimismo, llama la atención sobre las propuestas de los gobiernos y los parlamentos de los Estados miembros y sobre iniciativas tales como las del Movimiento Europeo Internacional (MEI) y la Unión de Federalistas Europeos (UEF en sus siglas en inglés), así como sobre las contribuciones de los institutos de investigación y los grupos de reflexión.

3.7.

La sociedad civil organizada reviste una importancia decisiva para el desarrollo de una opinión pública europea. Europa necesita una opinión pública menos fragmentada que sirva de caja de resonancia para unas normas europeas preparadas para el futuro. Como órgano de representación de la sociedad civil organizada en Europa, el CESE goza de una posición privilegiada para facilitar el consenso entre los diferentes agentes de la sociedad civil en todos los ámbitos, igualmente en los Estados miembros. Más concretamente, es un intermediario importante entre el legislador, por una parte, y las organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores sociales, por otra.

3.8.

El CESE reconoce la importancia de las evaluaciones de impacto, en particular para las pymes. Dichas propuestas deberían tenerse en cuenta en el procedimiento legislativo, aunque no puedan por ello reemplazar el proceso político.

3.9.

La simplificación de las normas difíciles de comprender, e incluso de aplicar, o el abandono de las reglamentaciones que se hayan vuelto superfluas pueden ser dos medidas beneficiosas para los ciudadanos y las fuerzas de la economía y contribuir en consecuencia a un entorno propicio para el crecimiento y la creación de más empleos de calidad (enabling environment). Sin embargo, el CESE pide que se le consulte cuando la Comisión, el Parlamento y el Consejo acuerden retirar una propuesta legislativa. En este sentido, es importante evaluar las consecuencias materiales e inmateriales de tales retiradas e informar de ellas al CESE.

3.10.

El Tratado de Lisboa tiene por objetivo reforzar el papel del Parlamento Europeo, así como el método comunitario. Tras la crisis financiera, el Consejo Europeo se ha convertido en la piedra angular del sistema institucional europeo. El CESE considera que tal desviación debe ser corregida. Unas normas europeas preparadas para el futuro deben basarse en el método comunitario.

3.11.

Las reuniones de las formaciones del Consejo que funcionan por mayoría cualificada deberían ser públicas en aras de una mayor transparencia y democracia. El voto por mayoría cualificada para las decisiones del Consejo debería ser la norma. El CESE considera también que una futura reforma de los Tratados debería intentar mejorar la coherencia de las decisiones del Consejo, cuyas formaciones persiguen en la actualidad políticas que son en parte contradictorias, lo cual repercute evidentemente en la calidad de la legislación.

3.12.

La ampliación de las prerrogativas del Parlamento Europeo, prevista por los Tratados sin que se haya materializado, debe llevarse a cabo sin demora. Así, el derecho limitado de iniciativa, que fue introducido por el Tratado de Lisboa (artículo 225 del TFUE), debería aplicarse en mayor medida de conformidad con los términos del Tratado. El rechazo por parte de la Comisión solo debería ser posible por motivos formales, sobre todo en caso de que el fundamento de las competencias sea insuficiente.

3.13.

Las divergencias en cuanto al ritmo de integración son desde hace tiempo una realidad en la Unión, y en el futuro estos desfases serán inevitables dado el número de Estados miembros. En tal contexto, el CESE considera necesario explotar en mayor medida la cooperación reforzada. Al mismo tiempo, hay que evitar que las instituciones de la Unión se vean debilitadas por la geometría variable de los proyectos de integración europea. La cooperación reforzada debería funcionar sobre la base de la mayoría cualificada.

3.14.

El CESE apoya la solicitud del Parlamento Europeo de transformar la unión económica y monetaria (UEM) en un «gobierno económico eficaz y democrático» e insiste de nuevo en su participación en los procesos consultivos que deben ir a la par de tal refuerzo de la UEM si se quiere lograr la implicación de la sociedad civil.

3.15.

El CESE considera que el procedimiento acelerado en el marco del diálogo tripartito debería aplicarse únicamente a los casos de urgencia, con arreglo precisamente a los términos del Tratado. Al contrario de lo que sucede con las comisiones del Parlamento Europeo, las reuniones del diálogo tripartito no son ni transparentes ni accesibles. La limitación del procedimiento legislativo a una sola lectura conduce a una limitación de la participación de la sociedad civil.

3.16.

El CESE considera que los instrumentos y procedimientos introducidos tras la crisis financiera y la crisis del euro han de integrarse mejor en el marco legislativo europeo. El Parlamento Europeo y órganos tales como el Comité Europeo de las Regiones (CDR) y el CESE deben estar mejor integrados en el ciclo del Semestre Europeo. El mecanismo europeo de estabilidad debería integrase en el marco legislativo de la Unión.

3.17.

En cuanto a los actos delegados, la Comisión Europea debería dotar su toma de decisiones en este ámbito de mayor transparencia (véase el artículo 290 del TFUE), lo cual ha puesto de relieve el Comité en varias ocasiones.