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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Hacia el mayor uso posible de los combustibles alternativos — Plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos, de conformidad con el artículo 10, apartado 6, de la Directiva 2014/94/UE, incluida una evaluación de los marcos de acción nacionales, de conformidad con el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2014/94/UE»

[COM(2017) 652 final]

(2018/C 262/12)

Ponente:

Séamus BOLAND

Consulta	Comisión Europea, 18.1.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en sección	5.4.2018
Aprobación en el pleno	19.4.2018
Pleno n.o	534
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	170/1/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El presente dictamen se refiere esencialmente a la implantación en la UE de una infraestructura para los combustibles alternativos, a la luz de los compromisos contraídos por la Unión en virtud del Acuerdo de París. Por lo tanto, viene a completar los numerosos dictámenes anteriores del CESE sobre transportes. El CESE recomienda encarecidamente que la UE y todas las partes interesadas den prioridad a la aplicación del plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos.

1.2.

El CESE acoge con gran satisfacción las iniciativas de la Comisión Europea para descarbonizar el sector del transporte, en particular su determinación de acelerar el suministro de una infraestructura para los combustibles alternativos con el fin de que haya emisiones cero de gases de efecto invernadero y de contaminantes atmosféricos para 2050.

1.3.

Sin embargo, el CESE manifiesta su preocupación por que los marcos de acción nacionales acordados por cada Estado miembro como instrumentos para alcanzar la descarbonización actualmente se sitúan notablemente por debajo de las metas y objetivos establecidos. Por ello, es probable que fracase el plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos. El CESE recomienda encarecidamente que la Comisión y los Estados miembros reconozcan la urgencia de la cuestión.

1.4.

Por tanto, el CESE aconseja que la Comisión revise urgentemente los marcos de acción nacionales con el fin de garantizar que cumplirán los objetivos establecidos.

1.5.

El CESE recomienda que los Estados miembros identifiquen y eliminen cualquier obstáculo, incluida la pérdida de ingresos fiscales procedentes de los combustibles fósiles.

1.6.

El CESE señala el importante compromiso financiero adquirido por la UE para el suministro de una infraestructura para los combustibles alternativos. No obstante, le preocupa que las estimaciones de la financiación necesaria sean demasiado bajas y que la movilización de fondos del sector privado se esté quedando rezagada. El CESE recomienda una revisión urgente de la financiación que se prevé recaudar y que, en caso necesario, se lleven a cabo medidas adecuadas para corregir una situación en la que no se cumplan los objetivos financieros necesarios.

1.7.

El CESE toma nota de los compromisos de la industria del transporte marítimo y la aviación para cumplir los objetivos de la descarbonización acordados por todas las partes interesadas. Sin embargo, recomienda que se intensifique a corto plazo el diálogo necesario entre la Comisión, los Estados miembros y estos dos sectores.

1.8.

El CESE muestra su enorme preocupación por el bajo grado de participación e interacción de los consumidores con las partes interesadas pertinentes. Por tanto, recomienda encarecidamente que los consumidores tengan un papel mucho más notorio en todos los aspectos del despliegue de los combustibles alternativos.

1.9.

El CESE recomienda que se realice una investigación para identificar nuevas fuentes de tierras raras. Asimismo, recomienda que la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, mantenga actualizada la información sobre las últimas tecnologías para el transporte.

1.10.

Si bien el CESE acoge con satisfacción la priorización de las medidas en las zonas urbanas, considera que es necesario elaborar programas que también sean adecuados para el transporte rural. Por lo tanto, el CESE recomienda que dichos programas puedan incluir el establecimiento de infraestructuras basadas en el uso de biocombustibles, procedentes esencialmente de residuos agrícolas pero también de otras fuentes, y la utilización de la tecnología de biodigestión. Estos programas podrían incluir la creación de infraestructuras basadas en el uso de biocombustibles avanzados procedentes de la agricultura, la silvicultura u otras fuentes de residuos.

2. Introducción

2.1.

El presente dictamen se centra en el plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos en la UE. El CESE ya ha aprobado dictámenes sobre el paquete más amplio de movilidad, así como sobre otros aspectos del transporte. Por consiguiente, este dictamen no examinará el ámbito más amplio del transporte en términos de cambio climático. En consonancia con la estrategia de la Comisión Europea para lograr el cumplimiento del Acuerdo de París, no debe subestimarse la importancia de proporcionar una infraestructura que facilite la transición de los combustibles convencionales a los combustibles sostenibles.

2.2.

En noviembre de 2017, la Comisión dio pasos decisivos para la aplicación de los compromisos de la UE en virtud del Acuerdo de París, que estipuló una reducción interna vinculante de CO2 de al menos un 40 % para 2030. El «Paquete de Movilidad Limpia» incluía un plan de acción y soluciones de inversión para la implantación transeuropea de una infraestructura para los combustibles alternativos. El objetivo es respaldar los marcos de acción nacionales a través del apoyo a las inversiones en la red de transportes (red transeuropea de transporte o RTE-T) en las zonas urbanas. Esto garantizará la disponibilidad de la infraestructura de los combustibles alternativos para los usuarios de las carreteras.

2.3.

El plan de acción también ordena a los Estados miembros que incluyan objetivos para reducir las emisiones causadas por el transporte marítimo y la aviación.

2.4.

El CESE —en al menos quince dictámenes recientes sobre el transporte en términos de descarbonización, COP21 y muchos otros aspectos de sostenibilidad medioambiental— ha apoyado en todo momento la mejora del acceso público a la infraestructura para los combustibles alternativos.

2.5.

Como parte de la ambición declarada de la UE de convertirse en un líder mundial en el ámbito de la descarbonización, la Comisión Europea ha presentado propuestas para lograr una rápida transición de los combustibles de altas emisiones en el sector del transporte a los combustibles de bajas emisiones o emisiones cero para 2025.

2.6.

El plan de acción sobre la infraestructura para los combustibles alternativos es un paquete de propuestas diseñado para reducir de manera uniforme y por completo las emisiones en el sector del transporte siguiendo un calendario orientado en torno a los años 2020, 2025 y 2030.

2.7.

Según las estimaciones actuales de la UE, el 95 % de los vehículos de carretera y barcos utilizan combustibles convencionales. Esto sucede a pesar de la disponibilidad de una serie de instrumentos de financiación de la UE (para los combustibles fósiles o los biocarburantes) que no están cubiertos por el plan de acción.

2.8.

Sin embargo, debido a la disponibilidad de financiación de la UE, se han logrado algunos progresos en el suministro de una infraestructura para los combustibles alternativos. El Observatorio Europeo para los Combustibles Alternativos ha registrado 118 000 puntos de recarga para vehículos eléctricos accesibles al público. Existen 3 458 puntos de repostaje para gas natural comprimido y, a finales de septiembre de 2017, había 82 puntos para vehículos con motor de hidrógeno. Sin embargo, solo dos Estados miembros ofrecen más de cien puntos de recarga para vehículos eléctricos por cada 100 000 habitantes en las ciudades.

2.9.

Todos los Estados miembros debían informar sobre el progreso hasta finales de 2017. Dos países no lo hicieron (Malta y Rumanía). Una gran mayoría de los restantes Estados miembros han demostrado que se están quedando atrás en relación con sus objetivos y, según las previsiones actuales, los incumplirán por completo.

3. Marcos de acción nacionales

3.1.

Con arreglo a la Directiva 2014/94/UE, los Estados miembros han establecido marcos de acción nacionales que deben proporcionar una cobertura mínima de infraestructura para 2020, 2025 y 2030, dependiendo del combustible de que se trate. Cada marco de acción nacional establece metas y objetivos, respecto de los que los Estados miembros debían informar a la Comisión en 2017.

3.2.

La Directiva se centró en los combustibles en los que los fallos de coordinación de mercado son significativos, como la electricidad, el hidrógeno y el gas natural (GNL y GNC). Los biocombustibles también se consideran una alternativa importante y es probable que representen la mayoría de los combustibles alternativos en el mercado a corto y medio plazo. Los principales componentes necesarios para construir una infraestructura que proteja el uso de los biocarburantes ya existen.

3.3.

Los marcos de acción nacionales están diseñados para proporcionar una cobertura mínima de infraestructuras para los combustibles alternativos para 2020, 2025 y 2030 en cada Estado miembro. Los principales elementos de esta infraestructura son la electricidad, el gas natural comprimido (GNC), el gas natural licuado (GNL) y el hidrógeno.

Según las estimaciones de las necesidades de inversión en infraestructuras por parte de los Estados miembros de conformidad con la Directiva 2014/94/UE, se alcanzan las siguientes cifras:

—	Electricidad: hasta 904 millones EUR para 2020 (los marcos de acción nacionales solo establecen objetivos para 2020).

—	GNC: hasta 357 millones EUR para 2020 y hasta 600 millones EUR para 2025 para los vehículos de carretera de GNC [sobre la base del coste total de los 937 (para 2020) y 1 575 (para 2025) nuevos puntos de repostaje de GNC previstos de conformidad con los marcos de acción nacionales].

—

GNL: hasta 257 millones EUR para 2025 para los vehículos de carretera de GNL. Para el GNL utilizado en el transporte por mar o vías navegables, hasta 945 millones EUR en los puertos del corredor de la red básica de la RTE-T para 2025, y hasta 1 000 millones EUR en los puertos fluviales del corredor de la red básica de la RTE-T para 2030.

—	Hidrógeno: hasta 707 millones EUR para 2025 (véase COM(2017) 652 final).

3.4.

Solo ocho de los veinticinco Estados miembros cumplieron plenamente sus objetivos, y dos Estados miembros no habían presentado sus informes en noviembre de 2017. La evaluación de la Comisión es extremadamente crítica con el progreso realizado, y particularmente con el nivel de ambición, como se demuestra en una serie de políticas contradictorias en diferentes países, lo que socava sus compromisos de alcanzar sus propios objetivos de proporcionar infraestructuras para los combustibles alternativos.

3.4.1.

El CESE señala que algunos de estos países han mejorado sus esfuerzos desde que se publicaron las cifras.

3.5.

La conclusión general de la Comisión es que los marcos de acción nacionales no han logrado en absoluto demostrar un progreso real en términos de implantación significativa de la infraestructura para los combustibles alternativos.

3.6.

El contenido muy negativo de la evaluación, y el hincapié que se hace en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el impacto limitado de los marcos de acción nacionales, indicaría que los objetivos distarán de ser cumplidos y que, al menos, se requiere una revisión urgente.

4. Antecedentes y síntesis de la Comunicación de la Comisión

4.1.

El plan de acción tiene por objeto ayudar a los marcos de acción nacionales para contribuir a crear una «infraestructura europea troncal interoperable para 2025». El objetivo consiste en crear corredores básicos de transporte que puedan utilizarse para largas distancias y entre fronteras, siempre que haya un acuerdo entre todas las partes interesadas.

4.2.

La UE desea acelerar la implantación en dos áreas. En primer lugar, en la red básica y global de la RTE-T. En segundo lugar, la prioridad es satisfacer mejor las necesidades de infraestructura en las zonas urbanas y suburbanas.

4.3.

Las medidas pretenden beneficiar a los consumidores, las industrias y las autoridades públicas sobre la base de que la responsabilidad se comparte entre las autoridades públicas y la industria. Debería haber un nivel sostenible de vehículos y barcos disponibles para garantizar la continuidad en la oferta y la demanda.

4.4.

La electricidad como infraestructura para los combustibles alternativos se ha convertido en la principal prioridad de toda la UE. Sin embargo, el progreso en la implantación de la infraestructura necesaria para los vehículos eléctricos para 2020 es escaso; las cuotas estimadas para 2020 oscilan entre el 0,1 % y el 9,2 % del número total de vehículos en diferentes Estados miembros (SWD (2017) 365 final).

4.5.

La Comunicación deja claro que es necesario un enfoque integrado en términos de un marco estratégico común en toda la UE para vehículos, redes eléctricas, incentivos económicos y servicios digitales. De lo contrario, el logro de una transición hacia una movilidad de bajas emisiones o emisiones cero será desigual y creará un enfoque de múltiples velocidades entre los Estados miembros.

4.6.

El plan subraya la necesidad de inyectar una significativa inversión pública y privada. Defiende la «combinación de subvenciones a fondo perdido con la financiación de deuda reembolsable» como forma de alcanzar el alto nivel de financiación requerido.

4.7.

La Comisión ha establecido dos foros independientes —el Foro de Transporte Sostenible y el Foro Europeo de Navegación Sostenible— con funciones similares, destinados a lograr la participación de los Estados miembros, la sociedad civil y otras partes interesadas.

5. Desafíos para el suministro de una infraestructura alternativa

5.1.

El CESE señala una serie de retos que plantea el suministro de infraestructuras para los combustibles alternativos y lamenta la falta de urgencia mostrada por todas las partes interesadas a la hora de abordarlos.

5.2.

Existe una grave falta de infraestructura de carga necesaria para la recarga y el repostaje de vehículos y barcos en toda la UE. El CESE considera que uno de los principales factores que contribuye a ello es el desarrollo insuficiente de redes inteligentes, lo que crea una situación en la que los consumidores no pueden participar en la transición.

5.3.

Habida cuenta de la lentitud con que todas las partes avanzan en la aplicación de las medidas, el CESE llega a la conclusión de que el compromiso en favor de la infraestructura para los combustibles alternativos varía de un Estado miembro a otro, como confirman las evaluaciones de la Comisión. A juicio del CESE, este es un gran obstáculo para alcanzar los objetivos de sostenibilidad de la UE. A pesar de ello, se ha avanzado considerablemente en el desarrollo de los biocarburantes (no cubiertos por la Directiva de 2014) en la UE, sobre todo en algunos Estados miembros.

5.4.

Persiste cierta incertidumbre con respecto a la tecnología de la infraestructura para los combustibles alternativos, en particular, respecto de la fabricación de las baterías necesarias para los automóviles eléctricos, debido al creciente coste de la extracción de las materias primas vírgenes necesarias. Debería fomentarse el uso de materias primas secundarias recuperadas, conforme a los principios de la economía circular. Del mismo modo, los consumidores carecen de información sobre la seguridad del gas comprimido y el uso y la disponibilidad del hidrógeno. Es preciso abordar esta cuestión.

5.5.

Las incertidumbres percibidas entre los consumidores en torno a la tecnología, además de la falta de información inmediata sobre las comparaciones de precios, constituyen un desafío importante para la adopción por parte de los propios consumidores. (Estudio de la UE sobre la aplicación del artículo 7, apartado 3, de la «Directiva relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos», enero de 2017). También ven limitaciones reales para los viajes largos, especialmente en zonas rurales. Ello constituye un importante obstáculo para tener éxito.

5.6.

El alto coste de la transición en las zonas rurales es un factor prohibitivo significativo para lograr el despliegue de la infraestructura para los combustibles alternativos. Del mismo modo, debe reconocerse como una cuestión urgente el hecho de que las partes interesadas no promuevan de manera proactiva el suministro de infraestructuras para los combustibles alternativos que se adecúen a las diversas necesidades de la agricultura y la conducción de largas distancias en las zonas que cuentan con asentamientos rurales dispersos.

5.7.

El deseo de mezclar los mecanismos de financiación públicos y privados dependerá de la satisfacción de las diversas necesidades de los inversores públicos y privados. La conciliación de estas necesidades, especialmente cuando existen expectativas divergentes entre las fuentes públicas y privadas, podría retrasar los avances.

5.8.

El plan de acción se centra principalmente en lograr la transición en los principales centros urbanos de población. Esto se debe en parte a que la tecnología para recargar aún es limitada, y dado que los viajes rurales tienden a ser más largos, los puntos de recarga tienen que estar más disponibles. Asimismo, el CESE señala que la instalación de las infraestructuras necesarias en las zonas rurales requiere mucha más atención.

5.9.

El plan de acción depende del alto nivel de compromiso de cada Estado miembro para garantizar que sus respectivos marcos de acción nacionales se apliquen de manera oportuna y eficiente.

5.10.

Para fomentar esto, la Comisión ha establecido un Foro de Transporte Sostenible que reúne a representantes de los Estados miembros, el sector del transporte y la sociedad civil, con el objetivo de lograr una aplicación efectiva de las políticas hacia una infraestructura para los combustibles alternativos.

6. Observaciones del CESE

6.1.

Al CESE le preocupa la clara falta de ambición de los marcos de acción nacionales y la ausencia de progresos significativos en el despliegue de la infraestructura para los combustibles alternativos. El temor, fundado, a que con toda probabilidad no se alcance ninguno de los objetivos muestra que es urgente revisar esta estrategia y proponer recomendaciones sobre un modelo que permita obtener resultados positivos. Sin embargo, hay que tener en cuenta la diversidad de opiniones sobre los distintos combustibles en los Estados miembros y mercados. Por ejemplo, en los países nórdicos el GNL y el GNC no se consideran una opción razonable para la nueva infraestructura, mientras que los biocombustibles tienen mucho éxito y se promueven. En otras partes de la UE se prefieren otros combustibles.

6.2.

También debe tenerse en cuenta la madurez técnica. El hidrógeno, por ejemplo, se encuentra todavía en las primeras fases de prueba en la mayoría de los mercados. Lo mismo ocurre con la propulsión por batería eléctrica para los vehículos pesados en distancias más largas, como los corredores de la RTE-T. La carga de la batería de estos vehículos es probablemente menos viable a medio plazo. Sin embargo, también se están realizando pruebas en varios Estados miembros para la propulsión eléctrica de vehículos pesados mediante catenarias o raíles en la superficie de las carreteras (e-autopistas, etc.). Esta infraestructura no se menciona en absoluto en el plan de acción, a pesar de que hoy en día debe considerarse más madura desde el punto de vista tecnológico que los combustibles de hidrógeno.

6.3.

Las estimaciones de las necesidades de inversión con el fin de proporcionar una infraestructura para los combustibles alternativos accesibles al público en 2020 varían entre 5 200 millones y 6 000 millones EUR. De cara a 2025, se prevé que esta cifra alcance un mínimo de 22 000 millones EUR. A pesar de estas estimaciones, existen pocas pruebas de que esto sea suficiente para garantizar el éxito en el cumplimiento de los objetivos necesarios.

6.4.

Es posible que estas estimaciones sean demasiado conservadoras y deban revisarse para tener en cuenta la tecnología cambiante. Por tanto, el CESE acoge con satisfacción el deseo de la Comisión de trabajar más estrechamente con la industria automovilística para diseñar diversos instrumentos financieros que fomenten la inversión privada.

6.5.

El CESE señala, no obstante, que dichos instrumentos tienen que garantizar que la implantación de la infraestructura aporta un amplio beneficio al público en términos de acceso y asequibilidad. El acceso en zonas rurales y aisladas es particularmente preocupante.

6.6.

El CESE observa que los impuestos sobre los combustibles son actualmente una fuente importante de ingresos nacionales en todos los Estados miembros de la UE. Sin duda, una reducción de los ingresos debida a la consecución de objetivos medioambientales plantearía desafíos a las políticas tributarias de cada Estado miembro. Cabe señalar, sin embargo, que la propuesta de la Comisión en el paquete de movilidad relativo a la tarificación vial (Euroviñeta, véase TEN/640) incluye una serie de nuevas opciones destinadas a internalizar los costes externos mediante tasas por el uso de la infraestructura.

6.7.

El CESE observa que el sector del transporte marítimo se considera difícil de regular, principalmente debido al contexto internacional en el que se elaboran las normas y leyes. Si bien el transporte marítimo debe ser proactivo en su cooperación con la infraestructura para los combustibles alternativos, es evidente que existe el potencial, a escala local, para suministrar combustibles alternativos (por ejemplo, metanol y GNL), especialmente para el transporte marítimo de corta distancia y los transbordadores. También cabe mencionar la infraestructura eléctrica para el funcionamiento en los muelles, etc.

6.8.

Del mismo modo, se espera que el transporte aéreo —aunque está menos directamente relacionado con el plan de acción— aumente exponencialmente hasta 2050. El cumplimiento de los objetivos de descarbonización requerirá una incorporación significativa de combustibles alternativos con un alto potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Se debe tener en cuenta el uso de biocombustibles en este ámbito y se debe realizar la inversión necesaria como resultado de un diálogo fructífero con todas las partes interesadas relevantes y la Comisión Europea.

6.9.

Es necesario optimizar la inversión pública y privada en la infraestructura para los combustibles alternativos. Por tanto, el CESE acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de reforzar la coordinación de los instrumentos de financiación de la UE y de buscar sinergias para que las medidas a escala nacional y local puedan aumentar el impacto de la financiación de la UE.

6.10.

La sensibilización del consumidor es primordial para una implantación exitosa de la infraestructura. Esto incluye información sobre comparaciones de precios, beneficios ambientales y de salud, e intervenciones específicas que ayuden a las familias con niveles de ingresos más bajos.

Bruselas, 19 de abril de 2018.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER