Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital (Ley de Mercados Digitales)

[COM(2020) 842 final — 2020-374 (COD)]

(2021/C 286/12)

Ponente:

Emilie PROUZET

Consulta	Consejo de la Unión Europea, 10.2.2021 Parlamento Europeo, .8.2.2021
Fundamento jurídico	Artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	31.3.2021
Aprobado en el pleno	27.4.2021
Pleno n.o	560
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	179/9/16

1.   Conclusiones y recomendaciones de alto nivel

1.1.

Durante la última década, han surgido cuestiones y necesidades tanto en materia de competencia como respecto de las normas del mercado interior. Indudablemente, estas han aumentado durante la crisis de la COVID-19. El CESE acoge favorablemente la propuesta de Reglamento relativo a la Ley de Mercados Digitales, que aspira a evitar que los guardianes de acceso impongan condiciones injustas a las empresas y los consumidores y a garantizar la accesibilidad a importantes servicios digitales.

1.2.

Las plataformas en línea son un fenómeno omnipresente que desafía a los operadores tradicionales al cambiar el modo en que consumimos y ofrecemos productos y servicios, pero también la manera en que trabajamos y empleamos a las personas. En este sentido, el CESE acoge favorablemente el enfoque integral con el que la Comisión Europea aborda todos los aspectos de este ecosistema. En tal contexto, el Comité prestará especial atención a la fiscalidad, la gobernanza de datos y las condiciones de trabajo. En cuanto a este último aspecto, el CESE acoge favorablemente la consulta de la Comisión Europea sobre la mejora de las condiciones de trabajo de los trabajadores de las plataformas y aguarda con interés la iniciativa legislativa anunciada para finales de año.

1.3.

La consecución de unas condiciones de competencia equitativas para los distintos operadores de los mercados digitales sigue siendo el objetivo principal. Europa necesita un entorno de plataformas en línea equitativo y disputable para lograr un mejor funcionamiento del mercado interior. El CESE considera que la Ley de Mercados Digitales y la Ley de Servicios Digitales (1) constituirán juntas la piedra angular de un marco que se perfeccionará a lo largo de los años y se aplicará en consonancia con otras políticas digitales clave, como el Reglamento sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas, el Reglamento general de protección de datos, el Reglamento sobre las relaciones entre las plataformas y las empresas y la armonización de las normas de competencia con la era digital.

1.4.

Sigue siendo fundamental salvaguardar un entorno empresarial equitativo que favorezca la innovación, protegiendo al mismo tiempo a los usuarios finales. El proyecto de Ley de Mercados Digitales constituye una respuesta a la era digital, caracterizada por su evolución veloz y constante, y prevé plazos cortos y procedimientos que pueden actualizarse con rapidez, al tiempo que protege la seguridad jurídica y los derechos de la defensa. No obstante, el CESE considera que el artículo 16, relativo a la investigación de mercado sobre el incumplimiento sistemático, debe reforzarse tanto en lo que se refiere al desfase temporal (esperar hasta que se produzcan tres incumplimientos en cinco años) como a las sanciones.

1.5.

Al centrarse en servicios específicos independientemente del lugar en el que esté establecido el prestador de servicios o de la legislación aplicable a la prestación del servicio, la Comisión encara de manera eficaz la cuestión de las condiciones de competencia equitativa para los operadores en línea europeos y mundiales. En opinión del CESE, centrarse en el servicio y no en el operador constituye una buena solución a las dificultades que surgen cuando se intenta supervisar a operadores digitales tan diversos.

1.6.

A diferencia de la Ley de Servicios Digitales, la Ley de Mercados Digitales no exige directamente a los guardianes de acceso designados por las plataformas que nombren un representante legal en la Unión Europea. Sin embargo, los procedimientos de evaluación e investigación que se describen a continuación exigen que las plataformas de servicios básicos y la Comisión dialoguen y se coordinen. El CESE recomienda que se incluya una referencia a los artículos 10 y 11 de la Ley de Servicios Digitales para garantizar que todos los guardianes de acceso designen un representante legal en la Unión Europea.

1.7.

Además, una de las principales prioridades del CESE es evitar que la multiplicación de las legislaciones nacionales fragmente mucho más el mercado interior. El CESE considera que la actuación a escala de la UE reviste la máxima importancia y apoya plenamente el artículo 1, apartados 5 y 7.

1.8.

Al mismo tiempo, el CESE coincide con la Ley de Mercados Digitales en que los Estados miembros deben tener la posibilidad de actuar en estrecha cooperación con la Comisión (mediante una decisión adoptada en virtud del artículo 3, apartado 6, con arreglo al artículo 33 o, paralelamente, sobre la base de las normas de competencia).

1.9.

Para regular los casos en que la responsabilidad se derive del incumplimiento simultáneo de la Ley de Mercados Digitales y de las normas previstas en los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se entiende que estos dos conjuntos de disposiciones pueden aplicarse al mismo tiempo. Por tanto, la Ley de Mercados Digitales debe aclarar los procesos de aplicación y coordinación en aras de la seguridad jurídica y la eficiencia (artículo 1, apartado 6).

1.10.

En opinión del CESE, es necesario debatir de manera exhaustiva las razones que justifican basarse en un enfoque diferente para establecer nuevas obligaciones con arreglo al artículo 10 y ampliar las prácticas contempladas en el artículo 17, así como sobre las repercusiones de dicho planteamiento. Al mismo tiempo, está convencido de que es preciso definir las circunstancias excepcionales específicas en relación con los seis parámetros utilizados para designar a los guardianes de acceso (artículo 3, apartado 6).

1.11.

Por ello, el CESE considera que las definiciones de «servicios básicos», «usuarios finales» y «usuarios profesionales» deben ser mucho más precisas.

1.12.

El CESE considera que debe aclararse que las prácticas contempladas en los artículos 5 y 6 constituyen prácticas prohibidas. No obstante, el artículo 6 relativo a las prácticas debe aplicarse específicamente en el marco del diálogo periódico entre la Comisión y los guardianes de acceso.

2.   Observaciones sobre el ámbito de aplicación y la designación

2.1.

El CESE opina que el ámbito de aplicación de los servicios es muy amplio, aunque reviste una importancia decisiva. De hecho, solo entran dentro del ámbito de aplicación y están sujetas a obligaciones las prácticas directamente relacionadas con estos servicios básicos de plataforma. El CESE se congratula por la seguridad jurídica que ofrece la revisión del Reglamento a la hora de modificar el ámbito de aplicación en cuanto a los servicios contemplados.

2.2.

El CESE observa que no todos los problemas detectados en relación con el funcionamiento del mercado de servicios básicos se refieren a los usuarios finales [véanse los servicios contemplados en las letras f), g) y h)], y se pregunta si se ha evaluado suficientemente la repercusión del proceso que prevé la Ley de Mercados Digitales en los servicios básicos entre empresas, sobre todo en el ecosistema publicitario (mercado de publicidad).

2.3.

Cuando se propone un servicio básico, es posible evaluar si un proveedor de dicho servicio presenta características que, de forma acumulativa, cumplen los criterios que permiten considerarlo como un guardián de acceso para ese servicio específico. El CESE respalda este planteamiento acumulativo.

2.4.   Observaciones específicas sobre la evaluación cuantitativa: presunción de la condición de guardián de acceso

2.4.1.

En cuanto al primer umbral, el CESE observa que este tiene en cuenta el volumen de negocios total de la empresa propietaria de la plataforma, incluidos aquellas líneas de negocio que no corresponden a modelos de negocio de plataforma o no son actividades en línea, en lugar de considerar el volumen de negocios del servicio de que se trate.

2.4.2.

El CESE respalda el umbral relativo a los datos financieros, en especial la manera en que aborda las cifras de capitalización para reflejar la capacidad de las plataformas de monetizar a sus usuarios y su capacidad financiera (incluida la capacidad de aprovechar el acceso al mercado financiero).

2.4.3.

En cuanto al segundo umbral, el CESE reconoce la pertinencia de los criterios relativos al número de usuarios (para el servicio plataforma principal que se analice específicamente).

2.4.4.

En el proyecto de Reglamento, la definición de usuario final (artículo 2, apartado 16) se asemeja a la definición de consumidor y, como es habitual, se contrapone a la de usuario profesional. En el artículo 3, apartado 2, letra b), se define el concepto de usuario final desde el punto de vista de la duración (meses) y la relevancia (ser activo). El CESE considera que la definición del concepto de usuario final debe ser precisa, es decir, abarcar a los usuarios que están de paso, que visitan el sitio, que lo utilizan una vez al mes. La misma cuestión se aplica a la definición de los usuarios profesionales. En interés de la seguridad jurídica, el CESE recomienda que en la propuesta de Reglamento se aclare o, al menos, se defina el concepto de «usuario final» y «usuario profesional».

2.5.   Observaciones específicas sobre la evaluación cualitativa: evaluación de los guardianes de acceso

2.5.1.

En caso de no alcanzarse, de forma acumulativa, todos los umbrales, la Comisión podrá realizar una investigación de mercado. Dicha investigación podrá ser solicitada por un Estado miembro (artículo 15) y basarse en otros seis parámetros para determinar si la plataforma cumple los tres criterios determinantes (artículo 3, apartado 6).

2.5.2.

La evaluación cualitativa del mercado interior establecida por la Comisión Europea refleja numerosos parámetros que resultan pertinentes para el Derecho de la competencia y la economía. Sin embargo, ante la falta de precedentes (para establecer la condición de guardián de acceso no es necesario definir un mercado pertinente ni demostrar la existencia de una posición dominante), no se ha determinado claramente cuántos rasgos y parámetros se tendrán en cuenta ni cuál será su solidez, y no se han realizado pruebas al respecto.

2.5.3.

Si el objetivo es abordar situaciones comparables a las señaladas en la evaluación cuantitativa, pero en las que no se hayan superado los umbrales, el CESE considera que el mecanismo de evaluación resulta muy poco detallado. A primera vista, nada impide que se haga una interpretación más amplia de estos parámetros para que puedan aplicarse a un mayor número de operadores, ya que sabemos que muchos modelos de negocio en la economía están evolucionando y experimentando mediante la transformación digital y los nuevos modelos de negocio.

2.5.4.

Dado que estos seis parámetros permiten designar a los guardianes de acceso, el CESE estima que deben definirse las circunstancias concretas que puedan considerarse excepcionales.

3.   Observaciones generales sobre las prácticas enumeradas en las listas

3.1.

Para comprender las listas de prácticas que figuran en el proyecto de la Ley de Mercados Digitales, el CESE considera importante examinar la labor llevada a cabo por la Comisión: las prácticas señaladas en los últimos años, las que ya contempla el nuevo Reglamento sobre las relaciones entre las plataformas y las empresas y las que podrían regularse adaptando el Derecho de la competencia al ecosistema digital.

3.2.

El CESE considera que debe aclararse el alcance de dichas prácticas, en especial si la Comisión puede ampliar dicha lista. Así pues, parece que muchas de las prácticas contempladas en el artículo 5 forman parte del servicio básico de la plataforma, mientras que el artículo 6 se refiere al uso de dichos servicios básicos de plataforma para aprovechar los resultados del mercado e influir en ellos.

3.3.

El CESE aboga por el desarrollo de un sistema de certificación sólido basado en procedimientos de prueba que permitan a las empresas afirmar la fiabilidad y la seguridad de sus sistemas de inteligencia artificial. La transparencia, sobre todo la de los sistemas de calificación, la trazabilidad y la explicabilidad de los procesos decisorios algorítmicos suponen un reto técnico que requiere el apoyo de instrumentos de la UE, como el programa Horizonte Europa (2).

3.4.   Observaciones específicas sobre las prácticas desleales basadas en datos

3.4.1.

El CESE reconoce la necesidad de seguir mejorando la aplicación del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) mediante la puesta en práctica de lo dispuesto en el artículo 5, letra a). Por otra parte, CESE insta a la Comisión a que revise periódicamente el RGPD y la normativa conexa a la luz de los avances tecnológicos (3).

3.4.2.

En cuanto a la portabilidad efectiva de los datos prevista en el artículo 6, apartado 1, letra h), el CESE señala que, en el marco del Reglamento sobre la libre circulación de datos, la industria de la nube está elaborando un código de conducta con miras a garantizar la transparencia de las cuestiones contractuales y técnicas relativas a la finalización de los contratos y la portabilidad de los datos entre proveedores de servicios en nube o la vuelta al almacenamiento en locales propios. Próximamente se evaluará la eficacia de dicho código para fomentar la portabilidad en el mercado de la nube.

3.5.   Observaciones específicas sobre la autopreferencia desleal

3.5.1.

La Ley de Mercados Digitales impone al guardián de acceso la obligación de abstenerse de dar un trato más favorable incluso con respecto a «terceros pertenecientes a la misma empresa». Sin embargo, esta especificación adicional no se repite en otras disposiciones, aunque un guardián de acceso podría evitar la restricción establecida en estas disposiciones proporcionando datos pertinentes a un tercero. Como ejemplo, cabe citar el artículo 5, letra a), o al artículo 6, apartado 1, letra a), donde no se prohíbe la transferencia de datos a un tercero (pertenezca o no a la misma empresa). Aunque el artículo 11 ofrece una posible solución, no consideramos que sea suficiente.

3.5.2.

Cláusula de paridad [artículo 5, letra b)]: actualmente los guardianes de acceso tienen prohibido impedir que los usuarios profesionales ofrezcan los mismos productos o servicios a los consumidores a través de otros servicios de intermediación en línea o motores de búsqueda con arreglo a condiciones diferentes de las ofrecidas a través de su plataforma. El CESE considera que la expresión «a precios o condiciones que sean diferentes» es amplia y puede abarcar otros criterios, además del precio, que tal vez deberían especificarse.

3.6.   Observaciones específicas sobre las condiciones de acceso desleales

3.6.1.

Por lo que respecta a la práctica contemplada en el artículo 5, letra d), el CESE observa que el Reglamento sobre las relaciones entre las plataformas y las empresas ya contiene disposiciones que garantizan tanto la posibilidad de que los usuarios profesionales presenten reclamaciones como la transparencia en su tramitación, y cuestiona la pertinencia de esta práctica. El CESE se pregunta por qué no se contempla a los usuarios finales.

4.   Observaciones sobre las competencias de investigación, ejecución y supervisión

4.1.

A efectos del artículo 3, apartado 6, debe prestarse más atención a involucrar en la toma de decisiones a las autoridades de los Estados miembros afectados. En nuestra opinión, las autoridades de un Estado miembro deberían estar facultadas para presentar a la Comisión una solicitud para que adopte una decisión en virtud del apartado 6, y la Comisión debería tener la correspondiente obligación de examinar la solicitud y, en su caso, permitir que el Estado miembro afectado adopte medidas preliminares a la espera de la decisión de la Comisión. A los efectos de la decisión, la Comisión también deberá consultar a todos los Estados miembros en los que opere el posible guardián de acceso.

4.2.

El proyecto de Reglamento combina la autoevaluación de las plataformas y la evaluación por parte de la autoridad competente, a saber, la Comisión Europea. No obstante, incumbe llevar a cabo esta evaluación en primer lugar a la plataforma de servicios básicos, que deberá notificar a la Comisión, en un plazo de tres meses, que se han alcanzado estos umbrales (artículo 3, apartado 3). El CESE reconoce y apoya que el procedimiento que prevé la Ley de Mercados Digitales responsabilice a las plataformas. Asimismo, señala que el proyecto respeta los derechos de defensa y de recurso y el ritmo del negocio digital.

4.3.

El CESE apoya las medidas de la Ley de Mercados Digitales que permiten a la Comisión evaluar y supervisar el crecimiento de las plataformas de guardianes de acceso, tales como las concentraciones que no alcanzan los umbrales del Reglamento (CE) n.o 139/2004 (4).

4.4.

Por otra parte, el CESE apoya la evaluación realizada por la Comisión sobre la cuestión de si el régimen vigente en la UE permite captar de forma suficiente las adquisiciones importantes caracterizadas por un volumen de negocios modesto que puedan afectar a la competencia en el mercado interior de la UE (5). La propuesta de la comisaria Vestager de empezar a aceptar consultas de las autoridades nacionales de competencia sobre concentraciones, independientemente de que incumba o no a dichas autoridades la facultad de revisar el caso, podría ser una opción (6).

4.5.

Paralelamente a la Comisión Europea, también es necesario instituir el previsto Comité Consultivo sobre Mercados Digitales para lograr la máxima eficacia. El CESE considera que el artículo 32 es muy impreciso a este respecto y que debe encomendarse al Comité una supervisión y un seguimiento permanentes. El CESE también propone que se estudie la posibilidad de que las asociaciones de consumidores y los interlocutores sociales puedan presentar quejas a dicho Comité.

4.6.

El CESE considera necesario tener en cuenta los puntos de vista de las organizaciones empresariales, las asociaciones de consumidores y los sindicatos, al igual que en los asuntos de competencia. El artículo 20 de la Ley de Mercados Digitales faculta a la Comisión para realizar entrevistas y tomar declaraciones. El CESE propone que en este artículo se mencione claramente su participación y su derecho a ser oídos.

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(1)  Dictamen del CESE sobre la Ley de Servicios Digitales (véase la página 64 del presente Diario Oficial).

(2)  DO C 47 de 11.2.2020, p. 64.

(3)  DO C 47 de 11.2.2020, p. 64.

(4)  DO L 24 de 29.1.2004, p. 1.

(5)  https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2020)24/en/pdf.

(6)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/vestager/announcements/future-eu-merger-control_en.