COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.3.2022
COM(2022) 128 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y FINANCIERO Y AL COMITÉ DE EMPLEO
Informe sobre el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE) a raíz de la pandemia de COVID-19 de conformidad con el artículo 14 del Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo
SURE tras 18 meses: tercer informe semestral
Resumen
El presente es el tercer informe semestral sobre el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE). En él, se confirman las conclusiones señaladas en previos informes, se exponen las operaciones y el uso del instrumento hasta la fecha y se revisan sus repercusiones socioeconómicas. El SURE es un instrumento de crisis, con una dotación de 100 000 millones EUR, creado por la Unión Europea (UE) para ayudar a los Estados miembros a proteger los empleos y los ingresos de los trabajadores en el contexto de la pandemia de COVID-19. El SURE es también una clara muestra de solidaridad entre los Estados miembros de la UE: todos acordaron proporcionar garantías bilaterales a la UE para que la Unión pueda obtener préstamos de los mercados con condiciones muy favorables a fin de financiar préstamos del SURE.
Un nuevo instrumento implantado con rapidez para responder a las repercusiones socioeconómicas de la pandemia
La ejecución del instrumento fue rápida y fluida, y ya se ha desembolsado casi la totalidad de los 94 000 millones EUR de asistencia financiera concedida por SURE a 19 Estados miembros. Como parte de la respuesta inicial de la UE a la pandemia, la Comisión propuso el Reglamento SURE el 2 de abril de 2020, y este fue adoptado por el Consejo el 19 de mayo de 2020. La dotación financiera de 100 000 millones EUR estuvo disponible a partir del 22 de septiembre de 2020, después de que todos los Estados miembros firmaran los acuerdos de garantía. La Comisión aceleró la puesta en marcha del instrumento, colaborando estrechamente con los Estados miembros. La mayor parte de la ayuda financiera concedida se desembolsó en solo 7 meses, entre octubre de 2020 y mayo de 2021.
La UE emitió bonos sociales por primera vez para financiar la ayuda financiera del SURE a los Estados miembros. Además de satisfacer los requisitos del Reglamento SURE, el presente informe también proporciona la información pertinente conforme al marco de bonos sociales SURE de la UE, y vuelve a confirmar que el gasto de los fondos del SURE es coherente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
Utilización continua del SURE por los Estados miembros beneficiarios
El presente informe confirma la estimación anterior de que el SURE cubrió a alrededor de 31 millones de personas y a 2,5 millones de empresas en 2020. Esto representa casi el 30 % del empleo total y una cuarta parte del número total de empresas en los Estados miembros beneficiarios. Las pequeñas empresas han sido las principales beneficiarias del apoyo del SURE. Los sectores que recibieron más apoyo fueron el comercio al por mayor y al por menor, los servicios de hostelería y la industria manufacturera, y muchos Estados miembros también apoyaron otros sectores con medidas específicas.
El SURE siguió protegiendo el empleo durante la desigual recuperación de 2021, apoyando a aproximadamente 3 millones de personas y a más de 400 000 empresas. El gasto público en medidas subvencionables por el instrumento ha seguido reflejando, en líneas generales, la situación epidemiológica. Debido a las olas posteriores de la pandemia, el gasto público agregado del SURE, en 2021, resultó ser 3 000 millones EUR superior a lo previsto cuando se realizó el informe previo, en junio de 2021. Aunque el recurso a regímenes de reducción del tiempo de trabajo ha disminuido desde su pico en 2020, seguía siendo sustancial en 2021.
En enero de 2022, se concedió ayuda financiera adicional a un Estado miembro, y en el caso de otro, se modificó la Decisión de Ejecución del Consejo para incluir medidas adicionales. Hungría recibió una ayuda complementaria de 147 millones EUR para ampliar las medidas existentes y financiar una nueva. La Decisión de Ejecución original del Consejo relativa a Portugal se modificó para incluir tres medidas adicionales, lo que permitió a este Estado absorber el importe total de la ayuda financiera ya concedida en septiembre de 2020.
Ya se ha realizado casi todo el gasto público total previsto en el marco del SURE. Se espera ahora que el gasto público total de las medidas subvencionables por el SURE alcance los 118 000 millones EUR. Esto supera con creces la ayuda financiera total concedida (94 000 millones EUR), ya que varios Estados miembros gastaron o tenían previsto gastar en medidas subvencionables una cifra superior que la de la ayuda financiera solicitada. Esto pone de relieve la gran pertinencia de las medidas que apoya el SURE desde la perspectiva de los Estados miembros. Se espera que más de la mitad del gasto público total en medidas subvencionables por el SURE se destine a regímenes de reducción del tiempo de trabajo. Se ha confirmado de nuevo el carácter accesorio de los gastos relacionados con la salud, que representan solo el 5 % de los gastos totales.
En la gran mayoría de los Estados miembros, el nivel de absorción de la ayuda financiera del SURE es elevado. Sigue siendo muy bajo en un Estado miembro y es objeto de un estrecho seguimiento en otro. En Rumanía, el amplio déficit de absorción detectado en el primer y segundo informe —tres cuartas partes del importe concedido por el Consejo— se mantiene prácticamente sin cambios. En Polonia, parece que el déficit de absorción es moderado debido a un gasto inferior a lo previsto en las medidas subvencionables por el SURE, pero en los informes nacionales utilizados en el segundo informe no se identificó dicho déficit. El gasto total en Polonia es inferior al importe concedido por el Consejo en el marco del SURE, pero sigue siendo superior al importe ya desembolsado. El riesgo de absorción que se identificó, en el segundo informe, en Portugal y Chipre ya no es un problema.
Evaluación actualizada de las repercusiones del SURE
El presente informe confirma la estimación del informe anterior de que las medidas de apoyo político, incluido el SURE, impidieron efectivamente que 1,5 millones de personas se quedaran desempleadas en 2020. El aumento del desempleo en 2020 en los Estados miembros beneficiarios fue moderado, a pesar de la gran caída de la producción económica, y fue significativamente inferior a lo previsto. Esto se logró manteniendo a los asalariados en sus empresas y manteniendo la actividad de los trabajadores por cuenta propia. Como factor adicional, el SURE también contribuyó a mejorar la confianza general en toda la UE, lo que quedó confirmado por una encuesta Eurobarómetro reciente, en la que el SURE recibió un amplio apoyo de los ciudadanos de la UE. Como se señala en el segundo informe semestral, se estima que los Estados miembros han ahorrado un total de 8 200 millones EUR en pagos de intereses al recibir asistencia financiera a través del SURE.
De cara al futuro, la protección del empleo en los dos primeros años de la pandemia ha apoyado una recuperación más rápida que tras crisis anteriores. En 2022, se prevé que la recuperación compense con creces la pérdida del producto interior bruto (PIB) sufrida durante la crisis de la COVID-19, superando significativamente el ritmo de recuperación observado tras la crisis financiera mundial y la crisis de la zona del euro, cuando el PIB se mantuvo muy por debajo de su nivel anterior a las crisis dos años después de que produjeran. El SURE ha contribuido a ello financiando regímenes que permiten a las empresas retener empleados y cualificaciones y facilitan que los trabajadores por cuenta propia estén preparados para reanudar sus actividades.
La persistencia de los acontecimientos excepcionales que justifican el SURE
Se sigue manteniendo una elevada incertidumbre en torno a las perspectivas económicas, dada la naturaleza impredecible de la pandemia, frente a la que se creó el SURE, y la evolución de la situación geopolítica en Ucrania. La mayoría de los Estados miembros de la UE evitaron volver a introducir medidas de contención amplias y estrictas durante el invierno y la ola de la variante ómicron, aunque algunos sectores siguieron estando especialmente afectados por las restricciones. Sigue siendo elevada la incertidumbre en torno al virus y las posibles nuevas variantes. El ritmo de crecimiento en 2021 se ralentizó a finales de año y la invasión de Ucrania ha aumentado la incertidumbre económica.
Las medidas políticas para mitigar los efectos de la pandemia se orientaron cada vez más a facilitar la recuperación y contaron con el apoyo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Dado que el SURE sigue vigente hasta el 31 de diciembre de 2022 y que, hasta la fecha, todavía se dispone de 5 600 millones EUR puede seguir concediéndose ayuda financiera en el marco del instrumento para hacer frente a las graves perturbaciones económicas causadas por la pandemia de COVID-19.
Información sobre los sistemas nacionales de auditoría y control
El presente informe introduce un examen de los sistemas nacionales de control y auditoría notificados por los Estados miembros, de conformidad con el Reglamento SURE, para evitar el uso indebido de la asistencia financiera del instrumento. Aparte de los sistemas de control de la Comisión, de conformidad con el Reglamento SURE y los acuerdos bilaterales de préstamo, los Estados miembros deben garantizar el uso adecuado de los fondos a nivel nacional, prevenir las irregularidades y el fraude, y recuperar los fondos utilizados indebidamente. Para garantizar que los Estados miembros dispongan de los sistemas necesarios para respetar esta obligación, la Comisión les solicitó que facilitaran información sobre los sistemas nacionales de control y auditoría pertinentes para el SURE. El presente informe resume la información comunicada por todos los Estados miembros beneficiarios.
La estructura institucional de los sistemas nacionales de control y auditoría varía considerablemente de un Estado miembro a otro. En casi todos los Estados miembros, las instituciones que llevan a cabo el control y la auditoría de las medidas que apoya el SURE ya existían antes de la pandemia de COVID-19. En un Estado miembro, se crearon nuevas instituciones específicamente para estas medidas. En otro, además de los existentes, se establecieron nuevos sistemas de auditoría y control solo para una medida concreta.
Todos los Estados miembros beneficiarios han llevado a cabo controles para evitar el uso indebido de la asistencia financiera del SURE. En todos los Estados miembros excepto en uno, los controles y auditorías han detectado casos de irregularidades o fraude. Los Estados miembros han comunicado tipos similares de irregularidades o fraude y todos han documentado su trabajo. Trece Estados miembros emprendieron acciones legales para recuperar los fondos utilizados indebidamente. En algunos Estados miembros, los fondos se recuperaron sin acción judicial.
Introducción
El presente es el tercer informe semestral sobre el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE). El SURE fue creado por la Unión Europea (UE) en mayo de 2020 para ayudar a los Estados miembros a proteger el empleo y los ingresos de los trabajadores durante la pandemia de COVID-19. Este instrumento proporciona a los Estados miembros solicitantes asistencia financiera de la Unión en forma de préstamos con condiciones favorables. El instrumento SURE pone a disposición de los Estados miembros hasta 100 000 millones EUR de asistencia financiera que contribuya a sufragar sus regímenes de reducción del tiempo de trabajo o medidas similares destinadas a proteger a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia y, de manera accesoria, medidas relacionadas con la salud, en particular en el lugar de trabajo.
Este informe semestral se elabora por obligación jurídica. Ha sido adoptado por la Comisión Europea (en lo sucesivo, «la Comisión») de conformidad con el artículo 14 del Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo (Reglamento SURE)
para cumplir su obligación de informar al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Financiero (CEF) y al Comité de Empleo. El próximo informe está previsto para finales de septiembre de 2022. La fecha límite para incluir información en este informe fue el 7 de febrero de 2022, en el caso de los Estados miembros, y el 6 de marzo de 2022, en el caso de los datos epidemiológicos y económicos.
El presente informe confirma de nuevo, en enero de 2022, las evaluaciones positivas del SURE presentadas en los dos primeros informes semestrales. A continuación, se resumen las principales conclusiones:
-De forma aproximada, se estima que el SURE cubrió a 31 millones de personas y 2,5 millones de empresas en 2020.
-En 2021, 3 millones de personas y más de 400 000 empresas estaban cubiertas por el SURE en trece Estados miembros.
-Las medidas nacionales del mercado de trabajo apoyadas por el SURE contribuyeron a evitar el desempleo de casi 1,5 millones de personas en 2020, según las estimaciones.
-Diecinueve Estados miembros han solicitado y recibido asistencia financiera en el marco del SURE.
-Entre ellos, el Consejo ha concedido una ayuda complementaria adicional a siete Estados miembros, el último de ellos Hungría, en enero de 2022.
-Se han asignado más de 94 000 millones EUR y se han desembolsado casi 90 000 millones EUR.
-Más de la mitad de la asistencia financiera en el marco del SURE ha sido asignada por los Estados miembros para apoyar regímenes de reducción del tiempo de trabajo y más del 40 % para medidas similares, incluido casi una tercera parte del total de la ayuda para medidas en favor de los trabajadores por cuenta propia.
-El 5 % se asignó a medidas relacionadas con la salud, que son «accesorias» de conformidad con el Reglamento SURE.
-En diecisiete de los diecinueve Estados miembros, el nivel de absorción de la ayuda financiera del SURE es elevado.
-La absorción sigue siendo muy baja en un Estado miembro y es objeto de un estrecho seguimiento en otro. La absorción ya no es un problema en los otros dos Estados miembros identificados en el anterior informe semestral.
-Todos los Estados miembros han llevado a cabo controles para evitar el uso indebido de la asistencia financiera del SURE. En todos los Estados miembros excepto en uno, los controles y auditorías han detectado casos de irregularidades o fraude.
-Más allá de los beneficios sociales y laborales, se estima que los Estados miembros han ahorrado 8 200 millones EUR en pagos de intereses.
-Todavía quedan casi 5 000 millones EUR en el marco del SURE, que estarán disponibles hasta finales de 2022 y que podrían utilizarse para seguir haciendo frente a las perturbaciones económicas causadas por la pandemia de COVID-19.
-Además de estas conclusiones, el Eurobarómetro publicado en diciembre de 2021 indica que el 82 % de los europeos considera que los préstamos SURE eran una buena idea.
El presente informe actualiza la información que contenían los dos primeros informes semestrales sobre el SURE y amplía el análisis en algunos ámbitos. Abarca la evolución institucional desde la fecha límite del segundo informe a principios de septiembre de 2021, incluida la concesión de una ayuda financiera adicional a Hungría y la modificación de la Decisión de Ejecución del Consejo para que Portugal incluya otras medidas subvencionables sin modificar el importe de la ayuda financiera. Se actualiza el análisis del informe anterior, en particular en lo que respecta al gasto público de los Estados miembros cubierto por el SURE, sobre la base de la información semestral que facilitaron los Estados miembros en enero de 2022, y a las repercusiones previstas del SURE, atendiendo a las últimas cifras macroeconómicas. Se basa en el análisis de la cobertura del SURE de los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y las empresas, teniendo en cuenta la evolución de 2021. Cabe destacar que, de conformidad con el Reglamento SURE y los acuerdos bilaterales de préstamo, el presente informe introduce un examen de los sistemas nacionales de control y auditoría establecidos en los Estados miembros para evitar el uso indebido de la ayuda financiera del SURE.
El presente informe revisa el uso del instrumento SURE hasta la fecha y analiza sus repercusiones socioeconómicas. Se estructura en seis secciones. En la sección I, se describe la ayuda financiera concedida a los Estados miembros, especialmente los importes desembolsados y pendientes, así como el calendario de reembolsos correspondiente. En la sección II, se resume el gasto público total de los Estados miembros en las medidas nacionales apoyadas por el SURE
. La sección III actualiza la evaluación inicial de las repercusiones del SURE facilitada en los informes anteriores. La sección IV examina los acontecimientos excepcionales que justifican la continuación del SURE. La sección V informa sobre los sistemas nacionales de control y auditoría. La sección VI presenta la información pertinente de acuerdo con el compromiso contraído en virtud de la sección 2.4 del marco de bonos sociales SURE de la UE, que es incorporada en el presente informe
.
I.El uso de la asistencia financiera en el marco del SURE: importes concedidos y desembolsados y otros aspectos financieros
1.1. Resumen de los Estados miembros beneficiarios e importes concedidos
Un Estado miembro que ya se beneficia del SURE, Hungría, recibió asistencia financiera adicional en enero de 2022. Hungría solicitó una ayuda complementaria de 147 millones EUR en diciembre de 2021 tras el resurgimiento de la pandemia a principios de año, que el Consejo concedió el 25 de enero de 2022 sobre la base de una propuesta de la Comisión de 21 de diciembre de 2021. Esto eleva la ayuda financiera total del SURE a 94 400 millones EUR (véase el cuadro 1).
Cuadro 1. Resumen de la ayuda concedida en el marco del SURE (EUR)
|
Estado miembro
|
Importe total concedido (*)
|
Del cual, son complementos
|
Importe desembolsado (*)
|
Importe pendiente
|
|
Bélgica
|
8 197 530 000
|
394 150 000
|
8 197 000 000
|
0
|
|
Bulgaria
|
511 000 000
|
0
|
511 000 000
|
0
|
|
Chipre
|
603 770 000
|
124 700 000
|
603 000 000
|
0
|
|
Chequia
|
2 000 000 000
|
0
|
2 000 000 000
|
0
|
|
Grecia
|
5 265 000 000
|
2 537 000 000
|
5 265 000 000
|
0
|
|
España
|
21 324 820 449
|
0
|
21 324 000 000
|
0
|
|
Croacia
|
1 020 600 000
|
0
|
1 020 000 000
|
0
|
|
Italia
|
27 438 486 464
|
0
|
27 438 000 000
|
0
|
|
Lituania
|
957 260 000
|
354 950 000
|
957 000 000
|
0
|
|
Letonia
|
305 200 000
|
112 500 000
|
305 000 000
|
0
|
|
Malta
|
420 817 000
|
177 185 000
|
420 000 000
|
0
|
|
Polonia
|
11 236 693 087
|
0
|
8 236 000 000
|
3 000 000 000
|
|
Portugal
|
5 934 462 488
|
0
|
5 411 000 000
|
523 000 000
|
|
Rumanía
|
4 099 244 587
|
0
|
3 000 000 000
|
1 099 000 000
|
|
Eslovenia
|
1 113 670 000
|
0
|
1 113 000 000
|
0
|
|
Eslovaquia
|
630 883 600
|
0
|
630 000 000
|
0
|
|
Hungría
|
651 470 000
|
147 140 000
|
504 000 000
|
147 000 000
|
|
Irlanda
|
2 473 887 900
|
0
|
2 473 000 000
|
0
|
|
Estonia
|
230 000 000
|
0
|
230 000 000
|
0
|
|
Total
|
94 414 795 575
|
3 847 625 000
|
89 637 000 000
|
4 769 000 000
|
(*) En la ejecución de los desembolsos, los importes concedidos se redondearon a la baja con fines operativos.
1.2. Desembolsos, importes pendientes y calendario de reembolso aplicable
En enero de 2022, se habían desembolsado casi 90 000 millones EUR de ayuda financiera del SURE a diecinueve Estados miembros (véase el cuadro 1). Esto representa el 95 % del total de la asistencia financiera del SURE concedida por el Consejo a los Estados miembros. Además del reciente complemento concedido a Hungría, sigue habiendo una cantidad relativamente pequeña de fondos por desembolsar que se ha retrasado a petición de los Estados miembros afectados o hasta que se garantice la absorción de los fondos. El importe total pendiente de desembolso representa menos de 5 000 millones EUR. En el cuadro A1 del anexo, se ofrecen más detalles sobre las operaciones y los desembolsos del SURE a los Estados miembros.
A continuación, se presenta el calendario del reembolso agregado de los préstamos pendientes del SURE. El cuadro 2 indica para cada año el importe total del principal que debe reembolsarse y los pagos de intereses.
El plazo medio de vencimiento de los desembolsos a los Estados miembros es de 14,5 años. Esto se acerca al máximo de 15 años previsto en las decisiones de ejecución del Consejo.
Cuadro 2. Calendario de reembolsos de los préstamos del SURE de la UE pendientes de pago
|
Año natural
|
Principal
|
Intereses
|
Total SURE
|
|
2021
|
|
35 480 000
|
35 480 000
|
|
2022
|
|
111 110 000
|
111 110 000
|
|
2023
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2024
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2025
|
8 000 000 000
|
122 500 000
|
8 122 500 000
|
|
2026
|
8 000 000 000
|
122 500 000
|
8 122 500 000
|
|
2027
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2028
|
10 000 000 000
|
122 500 000
|
10 122 500 000
|
|
2029
|
8 137 000 000
|
122 500 000
|
8 259 500 000
|
|
2030
|
10 000 000 000
|
122 500 000
|
10 122 500 000
|
|
2031
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2032
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2033
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2034
|
|
122 500 000
|
122 500 000
|
|
2035
|
8 500 000 000
|
122 500 000
|
8 622 500 000
|
|
2036
|
9 000 000 000
|
122 500 000
|
9 122 500 000
|
|
2037
|
|
104 500 000
|
104 500 000
|
|
2038
|
|
104 500 000
|
104 500 000
|
|
2039
|
|
104 500 000
|
104 500 000
|
|
2040
|
7 000 000 000
|
104 500 000
|
7 104 500 000
|
|
2041
|
|
97 500 000
|
97 500 000
|
|
2042
|
|
97 500 000
|
97 500 000
|
|
2043
|
|
97 500 000
|
97 500 000
|
|
2044
|
|
97 500 000
|
97 500 000
|
|
2045
|
|
97 500 000
|
97 500 000
|
|
2046
|
5 000 000 000
|
97 500 000
|
5 097 500 000
|
|
2047
|
6 000 000 000
|
75 000 000
|
6 075 000 000
|
|
2048
|
|
30 000 000
|
30 000 000
|
|
2049
|
|
30 000 000
|
30 000 000
|
|
2050
|
10 000 000 000
|
30 000 000
|
10 030 000 000
|
|
Total
|
89 637 000 000
|
3 029 590 000
|
92 666 590 000
|
II.El uso del instrumento SURE: gasto público y medidas nacionales cubiertos por el SURE
Esta sección se centra en el uso político del instrumento. Más concretamente, resume el gasto público de los Estados miembros cubierto o subvencionable por el SURE y la naturaleza de las medidas nacionales. Asimismo, indica el número de asalariados y empresas a los que apoya el SURE.
2.1. Gasto público real y previsto financiado por el SURE
2.1.1. Seguimiento del gasto público en medidas subvencionables
Los informes semestrales de los Estados miembros beneficiarios se utilizan para supervisar el uso previsto y real de la asistencia financiera concedida en el marco del SURE
. La información requerida incluye la asignación del gasto público a las distintas medidas cubiertas por el SURE (y el número de trabajadores y empresas cubiertos por dichas medidas, tal como se indica en la sección 2.3). Hasta la fecha, ha habido cuatro series de informes: en agosto de 2020 («informe inicial»), entre enero y febrero de 2021 («primer informe»), en junio de 2021 («segundo informe») y enero de 2022 («último informe»). La información sobre las medidas subvencionables por el SURE se presenta tal como ha sido comunicada por los Estados miembros. Algunos Estados miembros han complementado la ayuda del SURE con financiación nacional o fondos estructurales de la UE, por lo que el gasto puede superar el importe financiado por el SURE. La información comunicada permite medir más fácilmente la absorción de la asistencia financiera en el marco del SURE, en comparación con el importe concedido por el Consejo.
Ya se ha ejecutado casi todo el gasto público total previsto en el marco del SURE. El Reglamento SURE permite que la asistencia financiera se utilice para los aumentos previstos del gasto público en las medidas cubiertas por el SURE. Al finalizar 2021, el 98 % del gasto público total previsto para las medidas subvencionables ya se había realizado
. En junio de 2020, el porcentaje de gasto previsto era del 54 % (según el informe inicial). En junio de 2021 (fecha del segundo informe), este porcentaje había descendido al 10 %. El gasto previsto restante es ahora solo el 2 % (véase el gráfico 2), y ya se han concluido muchas medidas.
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Gráfico 1. Gasto público notificado
Fuente: informes de los Estados miembros (enero de 2022).
Nota: Estonia solicitó apoyo al SURE en febrero de 2021 y, por tanto, solo se hace referencia al país a partir de junio de 2021.
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Gráfico 2. Evolución mensual del gasto público realizado y previsto en el marco del SURE
Fuente: informes de los Estados miembros (enero de 2022).
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Se espera ahora que el gasto público total en medidas subvencionables por el SURE ascienda a 118 000 millones EUR, por encima de la ayuda financiera total concedida en el marco del SURE. Este importe se ha mantenido relativamente estable desde el informe anterior, cuando se preveía que ascendiera a 115 000 millones EUR (gráfico 1). Este importe es superior al total concedido en el marco del SURE (94 000 millones EUR) porque algunos Estados miembros tienen previsto gastar en medidas subvencionables una cifra superior a la de la ayuda financiera que solicitaron y se les concedió. Esto pone de manifiesto la continua relevancia al ámbito de aplicación del SURE para los Estados miembros.
El gasto público agregado del SURE resultó ser 3 000 millones EUR superior a lo previsto cuando se realizó el informe previo, en junio de 2021. No obstante, existía heterogeneidad entre países, pues siete Estados miembros notificaron importes inferiores a los previstos para 2021. Nueve Estados miembros, frente a los tres que lo hacían antes, prevén ahora un gasto de un total de 2 600 millones EUR en 2022.
El gasto público en medidas subvencionables por el instrumento ha seguido reflejando, en líneas generales, la situación epidemiológica. Tras las estrictas medidas adoptadas en el primer semestre de 2021 en toda Europa, el gasto cayó a mínimos mensuales a finales del verano de 2021, a medida que maduraron las campañas de vacunación y los Estados miembros se alejaron de las restricciones generales para gestionar la pandemia (véase el gráfico 2). A finales de 2021, se produjo un pequeño aumento del gasto público, ya que el impacto de la variante ómicron dio lugar a la reintroducción de algunas medidas.
2.1.2. Absorción de los fondos
En la gran mayoría de los Estados miembros, el nivel de absorción de la ayuda financiera del SURE es elevado. Con casi todo el gasto público ya ejecutado, diecisiete de los diecinueve Estados miembros ya han gastado al menos la ayuda financiera total que se les concedió en medidas subvencionables (véase el gráfico 3). De ellos, trece han gastado o prevén gastar más del importe concedido, en algunos casos financiando el resto a nivel nacional.
En un Estado miembro, el nivel de absorción de los fondos es potencialmente inferior al indicado en el segundo informe. A diferencia del anterior informe de 22 de septiembre de 2021, Polonia notifica actualmente un gasto público total en las medidas previstas en la Decisión de Ejecución inferior al importe concedido por el Consejo. Esta diferencia ha surgido tras la revisión de los datos (debido a un desfase temporal en la comunicación de los datos de ejecución) relativos a algunas medidas y puede atribuirse a un repunte económico más fuerte de lo previsto. Sin embargo, el importe ya desembolsado (8 200 millones EUR) se mantiene por debajo del gasto público total notificado por Polonia (10 300 millones EUR). La Comisión colabora con las autoridades nacionales para debatir posibles soluciones, incluido el aplazamiento del desembolso de los fondos restantes.
En Rumanía, el déficit de absorción detectado en el primer y segundo informe sigue siendo elevado (casi dos tercios del importe desembolsado). Este déficit se debe al impacto menor de lo esperado de la pandemia en la economía rumana y a una recuperación mayor de lo esperado. Las autoridades nacionales han propuesto la inclusión de medidas adicionales (subvencionables por el SURE) para reducir dicho déficit. El diálogo técnico con la Comisión está en curso.
La absorción dejará de ser un problema en los dos Estados miembros en los que en el segundo informe semestral se señaló que existía un déficit de absorción. En el caso de Portugal y Chipre, el informe anterior indicaba una diferencia moderada y ligera, respectivamente, entre el coste de las medidas incluidas en la Decisión de Ejecución del Consejo y el importe total concedido en el marco del SURE. Ambos países comunican ahora gastos reales superiores al importe concedido, debido a la adopción de nuevas medidas subvencionables en Portugal y a la ampliación de las medidas en Chipre.
La Decisión de Ejecución original del Consejo relativa a Portugal se modificó en enero de 2022 para incluir medidas subvencionables adicionales. Para absorber el importe total concedido en 2020, la Decisión de Ejecución por la que se modifica la Decisión de Ejecución original añadió tres medidas subvencionables que ya se han aplicado y que pueden financiarse con cargo al SURE. El 25 de enero de 2022, el Consejo aprobó la Decisión de Ejecución por la que se modifica la Decisión de Ejecución original, basada en una propuesta de la Comisión de 4 de enero de 2022.
Gráfico 3. Exceso del gasto público previsto y realizado en medidas subvencionables sobre el importe del préstamo (porcentaje del importe del préstamo)
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: El gasto público se refiere a los gastos notificados, sin ajustes debidos al límite de concentración, en las medidas previstas en las decisiones de ejecución del Consejo, una vez deducidos los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE). Algunos Estados miembros (Estonia y Eslovenia) han suspendido la presentación de informes sobre las medidas subvencionables por el SURE porque ya no utilizan la asistencia financiera de este instrumento para financiarlas, ya que han superado el importe concedido.
2.2. Medidas nacionales: regímenes de reducción del tiempo de trabajo o medidas similares a las que apoya el SURE
Más de la mitad del gasto público total en medidas subvencionables en el marco del SURE se ha asignado a regímenes de reducción del tiempo de trabajo. El 52 % del gasto público total de las medidas subvencionables por el SURE ha sido asignado a los regímenes de reducción del tiempo de trabajo financiados por dieciséis de los diecinueve Estados miembros que se benefician de este instrumento. Otro 32 % se ha destinado a «medidas similares» para los trabajadores por cuenta propia. El 9 % se asignó a planes de subsidios salariales y el 2 % del gasto total se dedica a «otras» medidas similares de apoyo al mantenimiento del empleo y a la protección de los ingresos de los trabajadores. Nueve Estados miembros solo utilizaron la ayuda financiera del SURE para financiar medidas del mercado laboral (véase el gráfico 4).
Se confirma el carácter accesorio de los gastos relacionados con la salud. Solo se gastó o tenía previsto gastarse el 5 % del gasto total en medidas relacionadas con la salud. Diez de los diecinueve Estados miembros no recurrieron al apoyo del SURE para financiar medidas relacionadas con la salud.
Gráfico 4. Gasto público en medidas subvencionables por el SURE por tipo de gasto
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: Para más detalles sobre el gasto de Hungría vinculado con la salud, véase el informe sobre el SURE de marzo de 2021.
Hungría solicitó ayuda complementaria para ampliar las medidas ya vigentes y financiar una nueva medida. El préstamo ayudará a Hungría a cubrir los costes de un nuevo régimen de ayuda a los ingresos para los trabajadores por cuenta propia y una ampliación de las desgravaciones fiscales concedidas a las empresas por mantener a sus empleados, introducidos en respuesta a la pandemia de COVID-19. El nuevo régimen temporal se dirige a los empresarios sin empleados, que no pueden optar a subvenciones salariales en el marco del régimen salarial sectorial y que trabajan en sectores afectados por las medidas de confinamiento. Pueden recibir un pago único equivalente al salario mínimo mensual garantizado, a condición de que mantengan sus actividades durante al menos dos meses después del final previsto del estado de excepción. La parte restante de la ayuda se concede a la ampliación de las desgravaciones fiscales (de las cotizaciones de los empleadores a la seguridad social, la tasa de formación, el impuesto a las pequeñas empresas y el impuesto a tanto alzado a los pequeños contribuyentes) para los sectores más afectados por la pandemia.
2.3Cobertura del SURE en términos de empleo y empresas
Se calcula que, en 2020, el SURE brindó apoyo a unos 31 millones de personas y 2,5 millones de empresas. El informe de enero de 2021 de los Estados miembros confirma las cifras del segundo informe sobre SURE. Esto representa casi el 30 % del empleo total y una cuarta parte de las empresas en los Estados miembros beneficiarios. En la estimación del empleo se incluye aproximadamente a 22 250 000 trabajadores por cuenta ajena y 8 750 000 trabajadores por cuenta propia. En los gráficos 5 y 6 figura un desglose de la cobertura del SURE por Estado miembro. Estas estimaciones no incluyen a las personas que han recibido apoyo a través de medidas relacionadas con la salud en el marco del SURE y, por lo tanto, podrían considerarse conservadoras.
Las pequeñas empresas han sido las principales beneficiarias del apoyo del SURE. La pandemia hizo que los regímenes de reducción del tiempo de trabajo pasaran de ser principalmente utilizados por las grandes empresas antes de la pandemia de COVID-19 a ser utilizados fundamentalmente por las pequeñas empresas durante la pandemia, ya que fueron adoptados sobre todo por los sectores de servicios (especialmente los hoteles y restaurantes) y minorista, en lugar de por la industria manufacturera. La gran mayoría de la cobertura de las empresas por parte del SURE se centró en las pequeñas empresas (gráfico 6). Las ayudas se destinaron principalmente a las empresas del sector de servicios, aunque el sector manufacturero siguió recibiendo un apoyo significativo (estimado en alrededor de un tercio del gasto del SURE). Los sectores con mayor porcentaje de gasto fueron i) el comercio al por mayor y al por menor, ii) los servicios de hostelería y iii) la industria manufacturera (véase el gráfico 7). Muchos Estados miembros también han previsto en sus decisiones de ejecución ayudas a otros sectores, como el sector cultural, a través de medidas específicas.
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Gráfico 5. Trabajadores cubiertos por el SURE en 2020 (porcentaje del empleo total)
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: Las cifras de cobertura y de empleo total son las comunicadas por los Estados miembros.
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Gráfico 6. Empresas cubiertas por el SURE en 2020 por tamaño (porcentaje del total de empresas)
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: El total de empresas excluye a las empresas sin empleados. Se supone que la distribución de las empresas se aplica a la cobertura de 2020. Hungría y Polonia no informaron sobre el tamaño de las empresas. Las pequeñas empresas son las que tienen menos de 50 empleados, las medianas son las que tienen entre 50 y 250 empleados y las grandes, las que tienen más de 250 empleados.
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Gráfico 7. Cobertura sectorial del SURE
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: Los Estados miembros notifican los tres sectores que más se beneficiaron del SURE, así como los porcentajes de gasto destinados a dichos sectores. Este gráfico indica el porcentaje medio del gasto en los distintos Estados miembros en cada sector. Cuando no se menciona un sector, se supone que recibe una parte equivalente del gasto residual. Seis Estados miembros no comunican los porcentajes de gasto destinados a los tres sectores principales. En estos casos, se supone que el sector más grande recibe el 50 % del gasto total, el segundo, el 30 %, y el tercero, el 20 %. Estas cifras corresponden a las medias de los Estados miembros que notificaron los porcentajes de gasto.
El SURE siguió protegiendo el empleo durante la desigual recuperación de 2021, apoyando a aproximadamente 3 millones de personas y a más de 400 000 empresas. Esto incluye casi 2,5 millones de trabajadores por cuenta ajena y más de 600 trabajadores por cuenta propia, lo que representa más del 6 % del empleo total y más del 10 % de las empresas de los 13 Estados miembros beneficiarios que siguieron utilizando SURE en 2021 (gráficos 8 y 9). Las olas posteriores de la pandemia obligaron a muchos Estados miembros a volver a introducir medidas de apoyo económico en diversas fases a lo largo de 2021. Aunque las repercusiones económicas de estas olas fueron menores que las de la primera, algunos Estados miembros y sectores se vieron más afectados que otros. Las repercusiones en el empleo se vieron mitigadas por las medidas que apoya el SURE, en particular los complementos para hacer frente a la segunda ola a principios de 2021.
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Gráfico 8. Trabajadores cubiertos por el SURE en 2021 (porcentaje del empleo total)
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: No se muestran los Estados miembros que gastaron la asistencia financiera del SURE a finales de 2020. No disponible (n. d.) se refiere a los Estados miembros (Italia y Hungría) que no comunicaron la cobertura para 2021.
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Gráfico 9. Empresas cubiertas por el SURE en 2021 (porcentaje del total de empresas)
Fuente: informes de los Estados miembros.
Nota: El total de empresas excluye a las empresas sin empleados. No disponible (n. d.) se refiere a los Estados miembros (Italia y Hungría) que no comunicaron la cobertura para 2021.
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Aunque disminuyó con el tiempo, el recurso a la reducción del tiempo de trabajo siguió siendo sustancial en 2021. Aunque el pico de reducción del tiempo de trabajo que se alcanzó durante la primera ola de la pandemia en marzo-abril de 2020 sigue siendo un hecho sin precedentes, un número considerable de trabajadores siguió beneficiándose del apoyo a la reducción del tiempo de trabajo (o de sistemas similares de mantenimiento del empleo), en particular en el primer semestre de 2021. El gasto del SURE sigue de cerca la proporción de trabajadores por cuenta ajena cubiertos por regímenes de reducción del tiempo de trabajo (gráfico 10). La disminución gradual del recurso al apoyo a la reducción del tiempo de trabajo refleja la recuperación económica en curso, respaldada por el éxito del despliegue de las campañas de vacunación. Lamentablemente, la falta de datos posteriores a septiembre de 2021 para una gran mayoría de países todavía no permite evaluar las posibles repercusiones de la aparición de la variante ómicron del virus SARS-CoV-2 en los regímenes de reducción del tiempo de trabajo.
Gráfico 10. Porcentaje de trabajadores por cuenta ajena que se benefician de la reducción del tiempo de trabajo y de los regímenes asimilados
Fuente: EMCO-SPC monitoring report on the employment and social situation following the COVID-19 outbreak (Winter 2022) [«Informe de seguimiento del Comité de Empleo y el Comité de Protección Social sobre la situación social y de empleo tras la pandemia de COVID-19 (invierno de 2022)», documento en inglés].
Nota: Los datos sobre el número de trabajadores por cuenta ajena cubiertos no están disponibles para Chequia. Información parcial disponible después de junio de 2021: los datos sobre trabajadores por cuenta propia cubiertos no estaban disponibles para Italia después de junio ni para Bélgica después de agosto.
La participación de las mujeres y los jóvenes en el régimen de reducción del tiempo de trabajo aumentó durante la crisis de la COVID-19. Esto se basa en el segundo informe (publicado en septiembre de 2021), sin actualizaciones disponibles. Esto refleja, principalmente, el cambio en la composición sectorial del apoyo, que ha pasado de la industria manufacturera y la construcción a los servicios y la venta al por menor, es decir, sectores que emplean a una proporción relativamente mayor de mujeres y jóvenes. Mientras que el porcentaje de mujeres aumentó a aproximadamente la mitad del empleo en régimen de reducción del tiempo de trabajo, el porcentaje de jóvenes seguía siendo limitado.
III.Primera evaluación de las repercusiones del SURE
En esta sección, se actualiza el análisis presentado en los informes semestrales anteriores sobre las repercusiones del SURE en el empleo y las finanzas públicas, utilizando también la encuesta Eurobarómetro.
3.1Estimación de las repercusiones del SURE en el desempleo
Esta sección ofrece una evaluación actualizada de las repercusiones del SURE en el desempleo en los Estados miembros beneficiarios. El objetivo del SURE es ayudar a los Estados miembros a mantener el empleo de los trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia durante la pandemia de COVID-19 y, de esa manera, proteger las rentas del trabajo de los ciudadanos («efecto del mantenimiento del empleo» en las repercusiones). Además, facilitará una rápida recuperación una vez que la pandemia remita, ya que las empresas han mantenido a sus empleados y capacidades y los trabajadores por cuenta propia están dispuestos a reanudar su actividad («efecto de repunte» tras las repercusiones). La evaluación que aquí se presenta examina la relación entre la producción y el desempleo desde el inicio de la pandemia. Los resultados son informativos, si bien las cifras deben interpretarse con cautela por razones metodológicas. En primer lugar, es difícil concebir una hipótesis «contrafactual» de los resultados del mercado de trabajo en ausencia del SURE. En segundo lugar, la relación entre la producción y el empleo se ve afectada por una amplia gama de factores, entre ellos el SURE. Otros factores están relacionados con el hecho de que la búsqueda de trabajo activa ha sido imposible o ha quedado desincentivada debido al cierre de amplios sectores de la economía.
El aumento del desempleo, en 2020, en los Estados miembros beneficiarios fue significativamente inferior a lo esperado. Las medidas políticas rápidas y de gran envergadura adoptadas en 2020 para hacer frente a la crisis de la COVID-19 atenuaron las repercusiones de la caída de la producción en el desempleo, en comparación con la reacción prevista del desempleo con respecto al PIB observada en el pasado (véase el gráfico 11)
. El aumento de las tasas de desempleo fue, en la mayoría de los países, inferior a lo esperado
. Estas conclusiones confirman los anteriores resultados presentados en el primer informe semestral sobre el SURE.
Las medidas de apoyo político adoptadas, incluido el SURE, impidieron efectivamente que 1,5 millones de personas se quedaran desempleadas en 2020 en los Estados miembros beneficiarios del SURE. Esta cifra se confirma en el segundo informe. Como se señala en dicho informe, el aumento del desempleo menor de lo previsto puede atribuirse en parte al uso generalizado de regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares, en particular en los Estados miembros que se han beneficiado del instrumento SURE. A nivel nacional, cuanto mayor fue el importe recibido, en 2020, a través del SURE, más moderado fue el aumento del desempleo, y algunos Estados miembros no beneficiarios lograron utilizar sus excelentes condiciones de financiación para aplicar amplios regímenes de reducción del tiempo de trabajo (gráfico 12). Se estima que estas medidas del mercado de trabajo, en particular los regímenes de reducción del tiempo de trabajo, junto con otras respuestas políticas a la pandemia, han reducido la tasa de desempleo en los Estados miembros beneficiarios del SURE en alrededor de un punto porcentual en comparación con el aumento previsto del desempleo. Esto corresponde a alrededor de 1,5 millones de personas que evitaron el desempleo durante la pandemia de COVID-19 en los Estados miembros beneficiarios.
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Gráfico 11. Cambios reales frente a cambios previstos en las tasas de desempleo por Estado miembro beneficiario del SURE en 2020
Fuente: AMECO y cálculos propios.
Nota: Eje y: el cambio previsto en las tasas de desempleo corresponde a la predicción derivada de un modelo de regresión específico por país para el período 1999-2019. El análisis se basa en el enfoque de la ley de Okun, en el que la variable dependiente es la variación de la tasa de desempleo y la variable independiente es la tasa de crecimiento del PIB real. La variación real de la tasa de desempleo procede de COM AF 2021.
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Gráfico 12. Relación entre la variación de la tasa de desempleo y la financiación del SURE desembolsada en 2020
Fuente: AMECO y cálculos propios.
Nota: Eje y: el cambio previsto en las tasas de desempleo se deriva del modelo de regresión específico por país que se explica en la nota al gráfico 11.
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La protección del empleo en los dos primeros años de la pandemia ha apoyado una recuperación más rápida que en crisis anteriores. En primer lugar, el PIB y el desempleo se recuperaron a niveles más cercanos a los anteriores a la crisis en los Estados miembros beneficiarios del SURE en 2021 en comparación con la crisis financiera mundial y la crisis de la zona del euro después del mismo período de tiempo (véase el gráfico 13). Esto se produjo a pesar de las olas posteriores de la pandemia, que requirieron la reintroducción de restricciones durante el año. La recuperación continua del empleo hizo que la tasa de desempleo cayera por debajo de la tasa anterior a la pandemia hasta un mínimo histórico del 6,4 % en la UE. El total de horas trabajadas ha aumentado, lo que refleja en gran medida una nueva reducción en el uso de los sistemas de mantenimiento del empleo, aunque sigue siendo un 1 % más bajo que antes de la pandemia. En segundo lugar, sobre la base de las previsiones de invierno, el crecimiento económico continuará en 2022 y superará significativamente la recuperación observada en la misma fase tras crisis anteriores, cuando el PIB se mantuvo muy por debajo de su nivel anterior a la crisis. Esto sugiere que mantener a la población activa disponible vinculada a las empresas a través de regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares ha contribuido a respaldar una rápida recuperación, a pesar de la difícil situación epidemiológica.
Gráfico 13. Comparación histórica de la recuperación del PIB y del desempleo tras una crisis
Fuente: AMECO (según las previsiones de otoño de 2021 de la Comisión), Eurostat.
Nota: Se muestran el PIB agregado y la tasa media de desempleo de los Estados miembros beneficiarios del SURE. El período t – 1 se refiere al año anterior a las crisis respectivas, es decir, t + 2 para la crisis de COVID-19 se refiere a 2022. t = 2009 para la crisis financiera mundial (GFC, por sus siglas en inglés); t = 2012 para la crisis de la deuda en la zona del euro.
En el primer informe semestral sobre el SURE, se analizan detalladamente los motivos que explican cómo el instrumento facilitó un aumento más moderado del desempleo en 2020 y una recuperación más rápida. Entre ellos, se incluye la mejora de la confianza en general en toda la UE, el apoyo y el fomento del uso de regímenes de reducción del tiempo de trabajo y la posibilidad de que los Estados miembros gasten más en ayudas al empleo y otras políticas relacionadas con la pandemia. Los datos de la encuesta ad hoc mostrados en el primer informe indican que el SURE influyó en la decisión de la mayoría de los Estados miembros beneficiarios de adoptar un nuevo régimen de reducción del tiempo de trabajo o de modificar un régimen ya existente, y permitió a algunos Estados miembros ser más ambiciosos en medidas similares a dichos regímenes. El SURE también contribuyó a que los Estados miembros aumentaran la generosidad o la duración de sus sistemas de mantenimiento del empleo, ya que sustentó la confianza de los Estados miembros a la hora de contraer préstamos y realizar gastos mayores de lo que lo hubiesen hecho en otras circunstancias, beneficiándose del ahorro de tipos de interés obtenido por la UE a pesar de su menor calificación crediticia. El efecto de la confianza se ilustra con más detalle en los resultados recientes de la encuesta Eurobarómetro que figuran a continuación.
El SURE ha recibido un amplio apoyo de los ciudadanos de la UE. La encuesta Eurobarómetro publicada en diciembre de 2021 preguntó a los encuestados de la zona del euro si los préstamos SURE para mantener el empleo eran una buena idea, y el 82 % respondió afirmativamente. Esta opinión positiva con respecto al SURE se mantiene tanto en los países beneficiarios como en los garantes (véase el gráfico 14), reafirmando el éxito del instrumento tanto en el apoyo al empleo como en el fomento de la confianza en la UE.
Gráfico 14. Opinión de los ciudadanos de la UE sobre si los préstamos SURE eran una buena idea (porcentaje del total de respuestas)
Fuente: encuesta Eurobarómetro de diciembre de 2021, realizada en los países de la zona del euro en octubre y noviembre de 2021. Véase la nota a pie de página 25.
3.2El efecto financiero directo: ahorro estimado en tipos de interés
Se estima que los Estados miembros han ahorrado un total de 8 200 millones EUR en pagos de intereses al recibir asistencia financiera a través del SURE. Este importe se basa en las siete primeras emisiones del SURE, hasta el desembolso del 25 de mayo de 2021, que era la fecha límite del presente informe, por lo que es probable que el ahorro previsto de intereses aumente con los desembolsos finales
. Este ahorro se generó porque los préstamos del SURE ofrecían a los Estados miembros unos tipos de interés inferiores a los que habrían pagado si hubieran emitido deuda soberana ellos mismos, durante un período medio de cerca de quince años. Esto se debe a la calificación crediticia AAA de la UE y a la liquidez de los bonos SURE. Los mayores ahorros se registraron en los Estados miembros con calificaciones crediticias más bajas.
IV. La persistencia de los acontecimientos excepcionales que justifican la aplicación del Reglamento SURE
En esta sección se informa de la persistencia de los acontecimientos excepcionales que justifican la aplicación del instrumento SURE, tal como exige el Reglamento SURE
.
La mayoría de los Estados miembros de la UE evitaron reintroducir medidas de contención amplias y estrictas durante el invierno, pero la incertidumbre en torno al virus sigue siendo elevada. La rápida propagación de la variante ómicron durante el invierno mostró la velocidad con la que puede cambiar la trayectoria de la pandemia. A pesar de que el riesgo de enfermedad grave y muerte es menor que el de variantes anteriores de SARS-CoV-2, la mayor transmisibilidad de la variante ómicron ha dado lugar a un aumento de la hospitalización y la presión sobre los sistemas sanitarios en todo el mundo, y puede dar lugar a una morbilidad significativa, especialmente en las poblaciones vulnerables. Aunque la mayoría de los Estados miembros no reintrodujeron el confinamiento a gran escala, algunos sectores se vieron especialmente afectados por las restricciones a finales de 2021 y principios de 2022. A 6 de marzo de 2022, según el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), la situación epidemiológica general en la UE y el Espacio Económico Europeo (EEE) se caracterizaba por un índice de notificación de casos elevado pero decreciente. Si bien la ola de la variante ómicron ha alcanzado su punto más alto en la mayoría de los países, a 6 de marzo, la transmisión sigue aumentando entre las personas mayores y se prevé una tendencia creciente de las tasas de mortalidad en diez países. El ECDC señaló que la situación epidemiológica era sumamente preocupante o muy preocupante en quince países de la UE y del EEE. Sigue habiendo diferencias entre los países y la interpretación de las tendencias en los datos de vigilancia constituye ahora un reto dados los diversos y en rápida evolución regímenes de realización de pruebas en los distintos Estados miembros.
El ritmo de crecimiento que se venía registrando en 2021 se redujo a finales de año. Tras recuperar el nivel de producción anterior a la pandemia en el verano de 2021, la economía europea se desaceleró en cierta medida debido al aumento de las infecciones por COVID-19 provocado por la variante ómicron, el elevado precio de la energía y las continuas perturbaciones de la oferta. Aunque se han vuelto a introducir algunas restricciones, por lo general han tenido un carácter más moderado o más específico que en olas anteriores. Según las previsiones de invierno de la Comisión (publicadas antes de la invasión de Ucrania), el crecimiento repuntará en el segundo trimestre y seguirá siendo sólido durante el período de previsión, lo que dará lugar a un aumento del PIB de la UE del 4,0 % en 2022 y el 2,8 % en 2023. Las previsiones de inflación para la UE se revisaron al alza hasta un 3,9 % en 2022, cifra que se mantiene muy por encima del objetivo del Banco Central Europeo (BCE) del 2 %.
Habida cuenta de la situación geopolítica de Ucrania, existe ahora una incertidumbre excepcional sobre las perspectivas económicas. Es probable que la invasión de Ucrania y sus consecuencias para la seguridad y la estabilidad afecten negativamente al crecimiento, en particular a través de efectos en los mercados financieros, nuevas presiones sobre los precios de la energía, cuellos de botella persistentes en la cadena de suministro y repercusiones en la confianza. El impacto de la actual ola de COVID-19 también podría durar más de lo previsto y perturbar aún más las cadenas de suministro. Ambos factores podrían dar lugar a una inflación superior a la prevista si los costes adicionales se trasladaran a los consumidores. Por otra parte, la demanda de los hogares podría acelerarse gracias a los importantes ahorros y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) podría proporcionar un estímulo aún mayor a la inversión, aunque los riesgos serían actualmente de corrección a la baja.
Con el apoyo del MRR, las medidas políticas se han orientado más a facilitar la recuperación. Esto requiere abandonar la ayuda de emergencia temporal, como SURE. El MRR promueve una recuperación rica en inversiones y reformas que fomenten el crecimiento, también para ayudar a abordar el impacto desigual de la pandemia en los hogares y las empresas. El reciclaje profesional y la mejora de las capacidades son un elemento importante en este sentido, en el contexto del compromiso de la UE con el pilar europeo de derechos sociales y la promoción de la digitalización y la transición ecológica.
Dado que el instrumento seguirá estando disponible hasta el 31 de diciembre de 2022, la asistencia financiera en el marco del SURE puede seguir utilizándose para hacer frente a las graves perturbaciones económicas causadas por la pandemia de COVID-19. Siguen estando disponibles alrededor de 5 600 millones EUR en el marco del SURE, lo que supera el total de solicitudes complementarias presentadas hasta la fecha por siete Estados miembros (3 800 millones EUR) en el contexto de la segunda ronda de solicitudes.
V. Información sobre los sistemas nacionales de auditoría y control
5.1La obligación de informar sobre los sistemas de auditoría y control
Los sistemas de control de la Comisión garantizan la ausencia de fraude entre la Unión, como prestamista, y el Estado miembro, como prestatario. En particular, la Comisión ha establecido controles para prevenir irregularidades o fraude en relación con la notificación de datos por parte de los Estados miembros, ya sea al solicitar un préstamo o, posteriormente, al utilizarlo. Si se sospecha de algún caso, la Comisión puede servirse de las disposiciones del acuerdo de préstamo para actuar y llevar a cabo investigaciones. La Comisión realiza esta tarea respetando plenamente las competencias de los Estados miembros y no tiene el mandato de evaluar y supervisar el uso de los préstamos SURE por parte de los beneficiarios finales en los Estados miembros. En particular, el SURE y su ejecución no deben inmiscuirse de ninguna manera en el diseño de los sistemas nacionales de seguridad social, ni en general ni cuando se trata de la reducción del tiempo de trabajo, que sigue siendo prerrogativa de los Estados miembros
,
.
Aparte de los sistemas de control de la Comisión, los Estados miembros, como prestatarios, están obligados a garantizar el uso adecuado de los fondos a nivel nacional, prevenir las irregularidades y el fraude y recuperar los fondos utilizados indebidamente. Esta obligación se deriva del artículo 13, apartado 1, del Reglamento SURE y del artículo 220, apartado 5, del Reglamento Financiero. En concreto, en virtud del acuerdo de préstamo, cada Estado miembro beneficiario del SURE debe comprobar periódicamente que los importes prestados en el marco del instrumento se utilizan de conformidad con el Reglamento SURE, la Decisión de Ejecución del Consejo y el acuerdo de préstamo, y velar por que se adopten las medidas adecuadas para prevenir las irregularidades y el fraude. En caso de utilización irregular o inadecuada de los importes prestados, el Estado miembro debe emprender acciones legales para recuperarlos. Esto se complementa con la obligación del Estado miembro de investigar y abordar los casos de fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la UE, en relación con la gestión del préstamo.
Los Estados miembros deben facilitar a la Comisión información sobre los sistemas nacionales de control y auditoría pertinentes para el SURE a fin de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del acuerdo de préstamo. A tal fin, el 18 de enero de 2022, la Comisión llevó a cabo una encuesta ad hoc dirigida a los Estados miembros beneficiarios. Todos los Estados miembros respondieron a este cuestionario. En la sección 5.2, figura el resumen de los resultados comunicados por los Estados miembros.
5.2Principales resultados del cuestionario
5.2.1. instituciones responsables del control y la auditoría
La estructura institucional de los sistemas nacionales de control y auditoría varía considerablemente de un Estado miembro a otro. En aproximadamente la mitad de los Estados miembros, las instituciones responsables del control no son responsables de la auditoría. En la otra mitad de los Estados miembros, algunas instituciones realizan tanto el control como la auditoría y otras solo llevan a cabo el control o la auditoría. Los controles suelen llevarlos a cabo el Ministerio de Trabajo (en diez Estados miembros), otro ministerio (por ejemplo, el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Seguridad Social, el Ministerio de Familia y Política Social y el Ministerio de Cultura), los servicios públicos de empleo, las inspecciones de trabajo, las administraciones de seguridad social o las administraciones tributarias (gráfico 15). En la mayoría de los casos, las auditorías las realiza un organismo nacional superior de auditoría o un ministerio (por ejemplo, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Trabajo) (gráfico 16).
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Gráfico 15. Instituciones responsables del control (número de Estados miembros)
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Gráfico 16. Instituciones responsables de la auditoría
(número de Estados miembros)
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Fuente: cuestionarios de los Estados miembros.
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Fuente: cuestionarios de los Estados miembros.
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En casi todos los Estados miembros, las instituciones que llevan a cabo el control y la auditoría de las medidas que apoya el SURE ya existían antes de la pandemia de COVID-19. En un Estado miembro, se crearon nuevas instituciones específicamente para estas medidas. En dos Estados miembros, además de los existentes, se establecieron nuevos sistemas de auditoría y control solo para una medida concreta.
5.2.2. Aplicación de los sistemas de control y auditoría
Todos los Estados miembros llevaron a cabo controles de las medidas apoyadas en el marco del SURE. Todos los Estados miembros llevaron a cabo, como mínimo, verificaciones administrativas o revisiones documentales de las solicitudes de pago para garantizar que los fondos SURE se utilizaran de conformidad con su finalidad (gráfico 17). Además, casi el 85 % de los Estados miembros realizaron controles ex post y aproximadamente la mitad de ellos llevaron a cabo controles in situ para prevenir el fraude y las irregularidades.
Todos los Estados miembros comprobaron que se cumplían los criterios de subvencionabilidad (gráfico 18). Además, más de tres cuartas partes de los Estados miembros comprobaron que los trabajadores que se beneficiaban del apoyo seguían empleados y que la ayuda era utilizada por los beneficiarios para el fin previsto.
Sobre la base de la respuesta a la encuesta, los Estados miembros deben aportar mayor claridad sobre la existencia y el ámbito de aplicación de las auditorías. Más de la mitad de los Estados miembros indicaron que han auditado el procedimiento de concesión de pagos o a los beneficiarios, o realizado otros tipos de auditoría. Aunque todos los Estados miembros han establecido controles sobre el SURE, un Estado miembro señaló que no se habían llevado a cabo auditorías de las medidas financiadas por este instrumento. Otro Estado miembro informó de que se habían llevado a cabo auditorías, excepto en el caso de algunas medidas que representan una parte comparativamente pequeña de la dotación total.
Todos los Estados miembros realizaron controles y auditorías sistemáticamente, en la mayoría de los casos basándose en un muestreo estadístico o relativo al riesgo. En algunos casos, se han realizado controles automáticos a todos los beneficiarios a través de sistemas informáticos específicos. Ocho Estados miembros indicaron que también habían realizado controles y auditorías ad hoc.
Con vistas al futuro, la mayoría de los Estados miembros no prevén más controles y auditorías que los que ya están en curso o se aplican. Solo dos Estados miembros tienen previsto llevar a cabo controles y auditorías adicionales de medidas específicas, en el segundo semestre de 2022.
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Gráfico 17. Tipo de controles y auditorías (número de Estados miembros)
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Gráfico 18. El enfoque de los controles y auditorías (número de Estados miembros)
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Fuente: cuestionarios de los Estados miembros.
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Fuente: cuestionarios de los Estados miembros.
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5.2.3. Incidencias de irregularidades o fraude y respuesta a ellas
En todos los Estados miembros excepto en uno, los controles y auditorías han detectado casos de irregularidades o fraude. Además, se han denunciado sospechas de irregularidades o fraude a las autoridades de casi todos los Estados miembros. En todos estos casos, se llevaron a cabo investigaciones. En los casos de irregularidades o fraude confirmados, trece Estados miembros emprendieron acciones legales para recuperar los fondos utilizados indebidamente. En algunos Estados miembros, los fondos se recuperaron sin acción judicial. Un Estado miembro indicó que todavía no se habían confirmado las irregularidades ni el fraude detectados.
Los Estados miembros comunicaron tipos similares de irregularidades o fraude. Las irregularidades notificadas con mayor frecuencia se referían a la ausencia de una caída del volumen de negocios o a una caída insuficiente para poder optar al apoyo, el despido de los trabajadores durante el período de percepción de las subvenciones salariales (o poco después), el impago del porcentaje del salario que corresponde al empleador, la falta del pago íntegro del importe concedido a los trabajadores, y la solicitud de apoyo para los trabajadores que se reincorporaron al trabajo y no tenían obstáculos para trabajar y para los empleados que realmente trabajaron como habitualmente. En algunos casos, las empresas solicitaron apoyo para relaciones laborales que no existían o utilizaron el apoyo para los empleados recientemente contratados en lugar de para los empleados existentes. En otros casos, las empresas solicitaron varias medidas al mismo tiempo, cuando solo tenían derecho a una. Las empresas también declararon falsamente que el tipo de actividad era subvencionable.
Todos los Estados miembros documentaron su trabajo sobre irregularidades o fraude. Los Estados miembros documentan las irregularidades, entre otras formas, en informes de inspección o evaluación, notas, listas de comprobación, hojas de cálculo detalladas, memorandos, expedientes del fondo o expedientes de auditoría.
VI. Obligaciones de información con arreglo al marco de bonos sociales SURE de la UE
El presente informe cumple con creces la obligación de información del Reglamento SURE, y también el requisito de información en virtud del marco de bonos sociales SURE de la UE. Este último exige informar sobre la asignación de los fondos del SURE, el tipo de gasto y las repercusiones del SURE.
El desglose de los fondos del SURE por Estado miembro beneficiario y por tipo de gasto social subvencionable figura en las secciones 1.1 y 2.2, respectivamente. En febrero de 2022, el 95 % de los 94 000 millones EUR asignados se había desembolsado a los Estados miembros, y ya se había gastado el 98 % de este importe desembolsado.
El gasto público del SURE sigue siendo coherente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. Un desglose del gasto público del SURE por gasto social subvencionable, tal como se indica en el marco de bonos sociales, muestra que el 95 % se destina a reducir el riesgo de desempleo y la pérdida de ingresos. Como se ilustra en el gráfico 19, esto apoya el ODS 8 (Trabajo decente y crecimiento económico). El 5 % restante se destina a medidas relacionadas con la salud, que apoyan el ODS 3 (Salud y bienestar).
Las repercusiones del SURE se analizan en las secciones 2.3 y 3. Se facilitan estimaciones del número de personas y empresas que recibieron apoyo del SURE tanto en 2020 como en 2021. El SURE contribuyó a la protección de casi 1,5 millones de puestos de trabajo que se conservaron en 2020, como se muestra en la sección 3.1. Como se muestra en el segundo informe, se estima que los Estados miembros han ahorrado 8 200 millones EUR en pagos de intereses.
Gráfico 19. El marco de bonos sociales y su relación con los ODS
ODS 8: Trabajo decente y crecimiento económico
ANEXO: Más detalles sobre las operaciones y los desembolsos del SURE
Cuadro A1. Desembolsos a los Estados miembros en el marco del SURE (en miles de millones EUR)
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País
|
Importe total del préstamo
|
1.ª emisión del SURE de la UE
Operación: 20.10.2020
Desembolso: 27.10.2020
|
2.ª emisión del SURE de la UE
Operación: 10.11.2020
Desembolso: 17.11.2020
|
3.ª emisión del SURE de la UE
Operación: 24.11.2020
Desembolso: 1.12.2020
|
4.ª emisión del SURE de la UE
Operación: 26.1.2021
Desembolso: 2.2.2021
|
5.ª emisión del SURE de la UE
Emisión: 9.3.2021
Desembolso: 16.3.2021
|
6.ª emisión del SURE de la UE
Emisión: 23.3.2021
Desembolso: 30.3.2021
|
7.ª emisión del SURE de la UE
Emisión: 18.5.2021
Desembolso: 25.5.2021
|
Total de desembolsos
|
Porcentaje del total solicitado
|
Vencimiento medio
|
|
|
|
10 años
|
20 años
|
Total
|
5 años
|
30 años
|
Total
|
15 años
|
7 años
|
30 años
|
Total
|
15 años
|
5 años
|
25 años
|
Total
|
8 años
|
25,6 años
|
Total
|
|
|
|
|
Bélgica
|
8,2
|
|
|
|
|
|
|
2,0
|
1,3
|
0,7
|
2,0
|
|
1,3
|
0,9
|
2,2
|
1,1
|
0,9
|
2,0
|
8,2
|
100,0 %
|
14,7
|
|
Bulgaria
|
0,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,3
|
0,2
|
0,5
|
0,5
|
100,0 %
|
15,0
|
|
Croacia
|
1,0
|
|
|
|
0,3
|
0,2
|
0,5
|
|
|
|
|
0,5
|
|
|
|
|
|
|
1,0
|
100,0 %
|
14,3
|
|
Chipre
|
0,6
|
|
|
|
0,2
|
0,1
|
0,3
|
|
0,2
|
0,1
|
0,2
|
|
|
|
|
0,1
|
0,0
|
0,1
|
0,6
|
100,0 %
|
14,7
|
|
Chequia
|
2,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,0
|
1,0
|
|
1,0
|
|
|
|
2,0
|
100,0 %
|
10,1
|
|
Estonia
|
0,2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,1
|
0,1
|
0,2
|
0,2
|
100,0 %
|
15,0
|
|
Grecia
|
5,3
|
|
|
|
1,0
|
1,0
|
2,0
|
|
0,7
|
|
0,7
|
|
|
|
|
1,6
|
0,9
|
2,5
|
5,3
|
100,0 %
|
14,5
|
|
Hungría
|
0,7
|
|
|
|
|
|
|
0,2
|
0,2
|
0,1
|
0,3
|
|
|
|
|
|
|
|
0,5
|
77,4 %
|
14,7
|
|
Irlanda
|
2,5
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,3
|
1,2
|
2,5
|
|
|
|
2,5
|
100,0 %
|
14,7
|
|
Italia
|
27,4
|
5,5
|
4,5
|
10,0
|
3,1
|
3,4
|
6,5
|
|
4,5
|
|
4,5
|
3,9
|
0,7
|
1,2
|
1,9
|
|
0,8
|
0,8
|
27,4
|
100,0 %
|
14,8
|
|
Letonia
|
0,3
|
|
|
|
0,1
|
0,0
|
0,1
|
|
0,0
|
0,0
|
0,1
|
|
|
|
|
0,1
|
0,0
|
0,1
|
0,3
|
100,0 %
|
14,6
|
|
Lituania
|
1,0
|
|
|
|
0,2
|
0,1
|
0,3
|
|
|
|
|
0,3
|
|
|
|
0,2
|
0,2
|
0,4
|
1,0
|
100,0 %
|
14,7
|
|
Malta
|
0,4
|
|
|
|
0,1
|
0,0
|
0,1
|
|
|
|
|
0,1
|
|
|
|
0,1
|
0,1
|
0,2
|
0,4
|
100,0 %
|
14,6
|
|
Polonia
|
11,2
|
1,0
|
0,0
|
1,0
|
|
|
|
|
2,6
|
1,7
|
4,3
|
|
1,4
|
|
1,4
|
1,1
|
0,5
|
1,6
|
8,2
|
73,3 %
|
13,0
|
|
Portugal
|
5,9
|
|
|
|
|
|
|
3,0
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5
|
0,9
|
2,4
|
5,4
|
91,2 %
|
14,6
|
|
Rumanía
|
4,1
|
|
|
|
|
|
|
3,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3,0
|
73,2 %
|
14,6
|
|
Eslovaquia
|
0,6
|
|
|
|
|
|
|
0,3
|
|
|
|
0,3
|
|
|
|
|
|
|
0,6
|
100,0 %
|
14,9
|
|
Eslovenia
|
1,1
|
|
|
|
0,2
|
0,0
|
0,2
|
|
0,5
|
0,4
|
0,9
|
|
|
|
|
|
|
|
1,1
|
100,0 %
|
14,8
|
|
España
|
21,3
|
3,5
|
2,5
|
6,0
|
2,9
|
1,2
|
4,0
|
|
|
1,0
|
1,0
|
2,9
|
2,4
|
1,7
|
4,1
|
1,9
|
1,4
|
3,4
|
21,3
|
100,0 %
|
14,7
|
|
Total
|
94,4
|
10,0
|
7,0
|
17,0
|
8,0
|
6,0
|
14,0
|
8,5
|
10,0
|
4,0
|
14,0
|
9,0
|
8,0
|
5,0
|
13,0
|
8,1
|
6,0
|
14,1
|
89,6
|
94,9 %
|
14,5
|