COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 11.9.2024
COM(2024) 550 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la revisión del Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima
{SWD(2024) 200 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 11.9.2024
COM(2024) 550 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la revisión del Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima
{SWD(2024) 200 final}
1. Evaluación de la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima: contexto
El Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (en lo sucesivo, «el Reglamento sobre la gobernanza» o el «Reglamento») se adoptó en diciembre de 2018 1 . El objetivo era crear un mecanismo de gobernanza sólido que permitiera a la UE alcanzar sus objetivos en materia de energía y clima y cumplir los objetivos fijados por el Acuerdo de París de 2015, integrando y simplificando al mismo tiempo las obligaciones derivadas de la legislación de la UE en materia de energía y clima. El Reglamento abarca las cinco dimensiones de la Unión de la Energía: la seguridad energética, el mercado interior de la energía, la eficiencia energética, la descarbonización, así como la investigación, la innovación y la competitividad.
El Reglamento refuerza la planificación integrada de las políticas nacionales en materia de energía y clima mediante la creación de un marco coherente, eficiente y transparente que racionaliza, fusiona y simplifica una larga lista de obligaciones de seguimiento dispersas y que se solapan parcialmente 2 . En primer lugar, apoya la planificación estratégica a medio y largo plazo en materia de energía y clima a través de planes nacionales integrados de energía y clima y estrategias nacionales a largo plazo. En segundo lugar, proporciona un marco para que los Estados miembros informen sobre sus avances en el cumplimiento de los objetivos y metas a largo plazo en materia de energía y clima para 2030 3 , tanto a la Comisión como a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). En tercer lugar, permite a la Comisión evaluar y supervisar los progresos realizados por la UE y por los Estados miembros, y adoptar medidas cuando el nivel de ambición o progreso sea insuficiente.
El Reglamento tiene por objeto reducir la carga administrativa, proporcionar señales claras de inversión a los inversores y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas haciendo que la información sobre la política energética y climática sea más fácilmente accesible para el público. Creó un nuevo mecanismo de cooperación entre los Estados miembros y la UE. Además, exigió a los Estados miembros que impulsaran diálogos a varios niveles entre las partes interesadas en los que participaran los entes locales y regionales, las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad empresarial, los inversores, otras partes interesadas y el público en general.
El presente informe evalúa el funcionamiento y la ejecución del Reglamento desde su entrada en vigor en 2018 y se basa en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña 4 . La evaluación se lleva a cabo de conformidad con el artículo 45 del Reglamento 5 . El informe evalúa la contribución del Reglamento a la gobernanza de la Unión de la Energía, los objetivos a largo plazo establecidos en el Acuerdo de París, los avances en los objetivos energéticos para 2030, el objetivo de neutralidad climática de la UE para 2050 y el resto de los objetivos de la Unión de la Energía. El informe evalúa asimismo en qué medida el Reglamento integra y es coherente con las obligaciones pertinentes a escala internacional y de la UE en materia de planificación, notificación y seguimiento.
La evaluación del marco de gobernanza energética y climática de la UE es oportuna y necesaria. Es políticamente importante habida cuenta de la evolución del contexto geopolítico y de los acuciantes retos climáticos, económicos, de competitividad, sociales y medioambientales. Una evaluación es una base útil para ayudar a configurar y aplicar las futuras políticas de la UE en materia de energía y clima, en particular teniendo en cuenta las ambiciones que se ha fijado la Unión para 2040 y 2050 6 .
El presente informe también señala ámbitos susceptibles de mejora, en particular el potencial de simplificar y racionalizar las obligaciones de notificación, en consonancia con el compromiso global de la Comisión de reducir dichas obligaciones en un 25 % 7 .
La evaluación se basa en una amplia gama de fuentes y se sustentó en una evaluación externa realizada por consultores 8 . Las conclusiones se basan en parte en consultas con las autoridades nacionales, las organizaciones de la sociedad civil, la industria, un acto celebrado con las partes interesadas 9 , las opiniones del público recibidas a través de una convocatoria de datos 10 , una investigación documental, las evaluaciones de la Comisión de los planes nacionales integrados de energía y clima 11 y de los informes de situación de dichos planes 12 , un análisis de la planificación, la presentación de informes y las obligaciones de seguimiento en virtud de la legislación de la UE en materia de energía y clima, así como una serie de estudios de casos realizados en diferentes Estados miembros.
2. La gobernanza energética y climática de la UE en un contexto político y geopolítico en evolución
El panorama europeo e internacional de la energía y el clima ha evolucionado de forma significativa desde la adopción del Reglamento. Esto es el resultado, por una parte, del aumento de los efectos del cambio climático que han dado lugar a importantes respuestas estratégicas internacionales y de la UE, como el Pacto Verde Europeo, la Legislación Europea sobre el Clima, el paquete de medidas «Objetivo 55», la política de la UE en materia de riesgos climáticos y adaptación al cambio climático, así como los avances en la aplicación del Acuerdo de París. El Pacto Verde Europeo también se ha convertido en la nueva estrategia de crecimiento de la UE, en la que el crecimiento económico se disocia del uso de los recursos. Por otra parte, las políticas energéticas y climáticas de la UE han evolucionado en respuesta a las crisis sin precedentes desencadenadas por la pandemia de COVID-19 y la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania.
Los avances legislativos de la UE han tenido profundos efectos en el Reglamento. La Legislación Europea sobre el Clima, aprobada en 2021, introdujo una serie de modificaciones específicas en el Reglamento para incorporar el objetivo de neutralidad climática de la UE. Los cambios legislativos del paquete de medidas «Objetivo 55» también introdujeron nuevas obligaciones de planificación y notificación, algunas de las cuales aún no se han incorporado plenamente al Reglamento. Las orientaciones de la Comisión de 2022 sobre la actualización de los planes nacionales integrados de energía y clima 13 animaron a los Estados miembros a aumentar el nivel de ambición de sus planes en consonancia con la Legislación Europea sobre el Clima, el paquete de medidas «Objetivo 55» y la iniciativa REPowerEU 14 .
Desde la entrada en vigor del Reglamento, también se han producido importantes avances políticos a escala internacional. Entre ellos, se incluyen decisiones sobre cómo aplicar el Acuerdo de París, por ejemplo, a través de un «marco de transparencia reforzada». En la Conferencia de las Partes n.º 28 (COP 28), las Partes del Acuerdo de París emprendieron el primer «balance mundial». Concluyeron que, si bien están poniendo en marcha políticas climáticas cada vez más eficaces, es necesario adoptar medidas urgentes y adicionales. Las Partes acordaron, asimismo, triplicar la capacidad mundial de generación de energía procedente de fuentes renovables y duplicar la tasa de mejora de la eficiencia energética de aquí a 2030, así como dar pasos hacia el abandono de los combustibles fósiles en los sistemas energéticos. Además, crearon un marco para la resiliencia climática mundial y pusieron en marcha el programa de trabajo de Belém para establecer indicadores de adaptación al cambio climático. También se comprometieron a acelerar las medidas dirigidas a eliminar gradualmente las subvenciones ineficientes a los combustibles fósiles que no abordan la pobreza energética o los grupos vulnerables 15 .
La pandemia de COVID-19 dio lugar a la creación de un innovador instrumento europeo de recuperación económica que también brindó la oportunidad de acelerar la transición ecológica de la UE. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que ocupa un lugar central en el instrumento NextGenerationEU (NGEU) y cuenta con un presupuesto de hasta 800 000 millones EUR, exige que los Estados miembros asignen al menos el 37 % de la financiación de sus planes nacionales de recuperación y resiliencia (PRR) a medidas que contribuyan a los objetivos climáticos 16 . El Reglamento del MRR se modificó en 2022 para permitir a los Estados miembros añadir capítulos de REPowerEU a sus PRR y acceder a financiación adicional para ayudar a poner fin a la dependencia de los combustibles fósiles rusos antes de 2030. REPowerEU y las iniciativas legislativas de emergencia mitigaron los efectos de la crisis energética para los hogares y las empresas de manera coordinada.
Este impulso de la financiación, combinado con ambiciones más elevadas, ha acelerado la aplicación de las políticas y medidas en materia de energía y clima que los Estados miembros habían presentado en sus planes nacionales integrados de energía y clima originales adoptados en 2020. Las medidas pertinentes apoyadas por el MRR deben reflejarse ahora en los planes nacionales integrados de energía y clima actualizados definitivos que debían presentarse a más tardar el 30 de junio de 2024. Lo contrario también es cierto: los planes nacionales integrados de energía y clima existentes desempeñaron un papel importante para determinar los ámbitos de reforma, así como la financiación de la inversión en el marco del MRR.
El retorno de la guerra a las fronteras de la UE y la consiguiente crisis energética, la mayor desde la década de 1970, constituyeron una dura prueba para la resiliencia de la UE. Estos acontecimientos pusieron de relieve la importancia de la seguridad energética, la necesidad de contar con un acceso diversificado a los suministros energéticos y la necesidad de promover las energías renovables y la eficiencia energética. También subrayaron el papel de la seguridad energética en el contexto más amplio de la resiliencia económica, el aumento de la competencia mundial y la necesidad de garantizar un acceso competitivo a las materias primas y los componentes para lograr la neutralidad climática de aquí a 2050.
El mecanismo de gobernanza previsto en el Reglamento ha demostrado ser un marco ágil para responder a estos acontecimientos. Por ejemplo, ha permitido a los Estados miembros reflejar la evolución de las circunstancias políticas y geopolíticas al actualizar sus planes nacionales integrados de energía y clima para el período 2021-2030. En la evaluación de los proyectos de planes nacionales de energía y clima actualizados 17 , la Comisión concluyó que, en comparación con los planes nacionales integrados de energía y clima originales, los proyectos de planes actualizados elevaban sustancialmente el nivel de ambición de los objetivos energéticos y climáticos para 2030.
Sin embargo, a la luz del marco regulador actualizado, la evaluación también puso de manifiesto la falta de ambición de las medidas previstas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero e impulsar las energías renovables y la eficiencia energética. Para colmar esta laguna —y abordar otras deficiencias en los proyectos de planes—, la Comisión formuló recomendaciones a cada Estado miembro 18 que debían tenerse en cuenta al ultimar los planes nacionales integrados de energía y clima actualizados. Por lo tanto, el Reglamento sigue orientando la planificación energética y climática en un momento crucial.
3. Efectos del Reglamento sobre la gobernanza
Eficacia: obtener resultados sobre el terreno.
El Reglamento ha mejorado la planificación estratégica, necesaria para alcanzar los objetivos energéticos y climáticos de la UE de aquí a 2030 y allanar el camino para lograr la neutralidad climática de aquí a 2050. Fusionó varios planes de acción sectoriales de ámbito nacional en un único plan nacional integrado de energía y clima que abarcaba sectores clave de la economía y se guiaba por objetivos claros a medio plazo. De este modo, ha contribuido a mejorar la planificación tanto dentro de los Estados miembros —al exigir a los ministerios que intensifiquen la coordinación de las políticas intersectoriales— como entre ellos, aumentando la cooperación regional transfronteriza, también en materia de proyectos de infraestructura.
No obstante, siguen existiendo diferencias considerables en el alcance y la calidad de los planes y estrategias de los Estados miembros. El grado de aceptación política del ciclo de los planes nacionales integrados de energía y clima previsto en el Reglamento también es desigual entre los Estados miembros. Esto está relacionado, en parte, con el constante uso de diferentes marcos de planificación nacionales, lo que en ocasiones da lugar a procedimientos de planificación paralelos. Algunas partes interesadas han argumentado que existe un desajuste en la secuencia de presentación de las estrategias a largo plazo y los planes nacionales integrados de energía y clima, y han observado que los requisitos de actualización de las estrategias a largo plazo tras su adopción son menos prescriptivos que los de los planes nacionales integrados de energía y clima.
Una mejor planificación y un marco estratégico más coherente han contribuido a crear un entorno más predecible para los inversores, pero continúan existiendo problemas. Al mismo tiempo, las evaluaciones de la Comisión de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima (2019) y de los planes definitivos (2020), así como de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados (2023) señalan la necesidad de que los planes nacionales integrados de energía y clima proporcionen información y análisis más detallados sobre las necesidades de inversión y las fuentes de financiación. Del mismo modo, hasta la fecha, muchos planes nacionales integrados de energía y clima carecen de estimaciones sólidas de los efectos macroeconómicos de las políticas y medidas previstas. Además, teniendo en cuenta determinados ciclos de inversión a largo plazo (por ejemplo, en la industria), el plazo de diez años de los planes nacionales integrados de energía y clima puede ser demasiado corto; esto subraya la importancia de que las estrategias a largo plazo adopten una perspectiva de treinta años. Los inversores también pueden requerir información más detallada (por ejemplo, a nivel regional y local).
El Reglamento ha contribuido a la introducción de nuevas políticas en materia de clima y energía. Desde la adopción de los primeros planes nacionales integrados de energía y clima en 2020, los Estados miembros han notificado un número significativo de nuevas políticas y medidas. Por ejemplo, en los informes de situación nacionales de energía y clima de 2023, el 29 % de las medidas eran nuevas. Esto demuestra que los Estados miembros han tomado medidas constantes para alcanzar los objetivos climáticos y energéticos de aquí a 2030. Aunque se han introducido varias políticas y medidas en respuesta directa al Reglamento, muchas otras están relacionadas con él de un modo más indirecto, lo que refleja la naturaleza «marco» del Reglamento, que integra las obligaciones de otros actos legislativos de la UE en materia de energía y clima (gráfico 1). Al mismo tiempo, y como se ha señalado anteriormente, la evaluación a escala de la UE realizada por la Comisión en diciembre de 2023 de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados puso de manifiesto la necesidad de intensificar la aplicación de las políticas energéticas y climáticas para alcanzar los objetivos (ahora más ambiciosos) de aquí a 2030. Los planes nacionales integrados de energía y clima también deben prestar más atención a la adaptación al cambio climático.
Gráfico 1: Porcentaje de políticas y medidas notificadas por los Estados miembros en sus informes de situación nacionales integrados de energía y clima vinculados a las políticas y la legislación de la UE
Nota: Las nuevas políticas y medidas son las aplicadas desde los planes nacionales integrados de energía y clima originales. Fuente: Assessment of progress towards the objectives of the Energy Union and Climate Action [«Evaluación de los avances hacia los objetivos de la Unión de la Energía y la acción por el clima», documento en inglés], SWD(2023) 646 final.
El Reglamento ha mejorado en cierta medida la calidad de la información comunicada por los Estados miembros. Es importante señalar que ha contribuido a mejorar la calidad de los datos y las proyecciones de los inventarios de gases de efecto invernadero de la UE. El proceso de los informes de situación nacionales integrados de energía y clima ha contribuido a mejorar la exhaustividad de la información. Sin embargo, siguen existiendo lagunas e incoherencias en la información comunicada en los informes de situación. Esto también se aplica al alcance y la calidad de la información notificada sobre las medidas de adaptación al cambio climático (artículo 19, apartado 1).
El acceso público a los datos también ha mejorado, por ejemplo, mediante la obligación de recopilar y comunicar datos sobre nuevas cuestiones y de publicar y consolidar información en una plataforma electrónica 19 creada en virtud del Reglamento. Sin embargo, aunque estos datos están a disposición del público, a veces se presentan de forma compleja y no siempre fácil de entender.
El Reglamento constituye un paso importante hacia una consulta pública más eficaz y una gobernanza multinivel de la política energética y climática, ya que contiene requisitos jurídicos específicos que abarcan ambos aspectos (artículos 10 y 11). La mayoría de los Estados miembros han organizado consultas públicas sobre sus proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados y han informado de varias iniciativas para participar en diálogos nacionales en varios niveles sobre el clima y la energía con las autoridades subnacionales y otras partes interesadas. Sin embargo, no establecieron consultas públicas lo bastante tempranas e inclusivas, tal como exige el Reglamento, ni diálogos multinivel de calidad suficiente. Esto puede deberse, en parte, a que las disposiciones del Reglamento no son lo bastante precisas o prescriptivas. Los vínculos con los requisitos de participación pública en virtud del Convenio de Aarhus o de la Directiva sobre evaluación ambiental estratégica (EAE) 20 también pueden no ser suficientemente claros. En algunos casos, la falta de experiencia nacional, los problemas relacionados con las estructuras y capacidades administrativas o la falta de apoyo político también pueden desempeñar un papel.
El Reglamento ha tenido un efecto mixto en la mejora de la puntualidad de la información notificada, ya que los Estados miembros presentan con frecuencia los planes y la información requeridos después del plazo legalmente establecido 21 . Los retrasos parecen deberse en parte a la necesidad de contar con más tiempo para adaptarse al proceso o a que los plazos son demasiado cortos o están demasiado próximos entre sí (por ejemplo, un plazo de presentación de informes en marzo de 2023, seguido de un plazo que vence en junio de 2023 para la presentación de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados). En algunas situaciones, la existencia de procesos o ciclos de planificación nacionales o regionales divergentes, así como los cambios de Gobierno, también han provocado demoras. En algunos casos, las limitaciones de recursos humanos también pueden influir en este problema. Los retrasos suponen un riesgo para la tarea de la Comisión de garantizar una visión global y oportuna que oriente la ambición y los avances hacia los objetivos energéticos y climáticos. Solamente cuatro Estados miembros presentaron sus planes nacionales integrados de energía y clima actualizados definitivos antes del 30 de junio de 2024. En respuesta, la Comisión puso en marcha procedimientos EU Pilot contra los Estados miembros que no presentaron planes nacionales integrados de energía y clima actualizados definitivos.
El mecanismo de cumplimiento del Reglamento se basa en gran medida en recomendaciones y otros mecanismos no vinculantes. Aunque los Estados miembros deben tener en cuenta las recomendaciones, estas no son vinculantes. Una revisión externa de las evaluaciones realizadas por la Comisión en 2020 de los planes nacionales integrados de energía y clima definitivos llegó a la conclusión de que la mayoría de las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros (el 66 %, un total de 378) solo se habían abordado parcialmente (el 53 %, 304 recomendaciones) o no se habían abordado en absoluto (el 13 %, 74 recomendaciones) 22 . Algunas partes interesadas expresaron la crítica de que, en el mejor de los casos, se inician procedimientos de infracción en respuesta a que un Estado miembro incumple las obligaciones procedimentales (por ejemplo, la presentación tardía de los planes nacionales integrados de energía y clima), no por incumplimiento de los objetivos establecidos en la legislación sectorial específica. No obstante, cabe recordar que varios actos legislativos de la UE en materia de energía y clima incluyen sus propios mecanismos para hacer frente a una ejecución insuficiente 23 .
Dado que todavía se encuentra en una fase temprana del período de ejecución, los principales instrumentos jurídicos del Reglamento para subsanar las deficiencias en cuanto a su ambición o los resultados (artículos 31 y 32) se han utilizado en escasa medida. Algunas partes interesadas cuestionaron la capacidad de la Comisión para actuar si la ambición o los resultados de los Estados miembros son insuficientes. Sin embargo, la evaluación a escala de la UE por parte de la Comisión de los planes nacionales integrados de energía y clima definitivos durante el ciclo 2019-2020 detectó un déficit de ambición en materia de eficiencia energética. Para corregir este problema, la Directiva relativa a la eficiencia energética 24 y la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios (DEEE) 25 se revisaron como parte del paquete de medidas «Objetivo 55». En el proceso en curso de actualización de los planes nacionales integrados de energía y clima, la Comisión está llevando a cabo un seguimiento estrecho del riesgo de que surjan déficits de ambición. Por lo que se refiere a los resultados, debido al tiempo necesario para consolidar los datos sobre energía y clima, cualquier déficit sustancial que pueda existir no se detectará hasta que se realicen las evaluaciones de los progresos realizados durante el período de ejecución.
El Reglamento ha estimulado en cierta medida la cooperación regional entre los Estados miembros. En las evaluaciones a escala de la UE de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima (2019), de los planes definitivos (2020) y de los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados (2023), la Comisión constató en general que los Estados miembros habían determinado adecuadamente la necesidad de cooperación regional y que algunos de los Estados miembros recurren a foros regionales, como los grupos de alto nivel creados por la Comisión 26 . Al mismo tiempo, las evaluaciones revelaron un uso desigual de la consulta regional en la elaboración de los planes nacionales integrados de energía y clima y niveles de detalle dispares sobre las medidas que los Estados miembros tienen previsto aplicar junto con otros Estados miembros. Un ejemplo específico de cooperación entre los Estados miembros es la manera en que Finlandia y Luxemburgo han utilizado el mecanismo de financiación de energías renovables como mecanismo de ejecución para evitar una brecha en la cuota de energías renovables de Luxemburgo. El mecanismo de financiación de energías renovables se encuentra todavía en una fase temprana de aplicación y existe un potencial sin explotar. Las futuras licitaciones previstas indican que el uso de este mecanismo podría aumentar.
Eficiencia: simplificación y racionalización
Al racionalizar, fusionar y simplificar las obligaciones en materia de política energética y climática, el Reglamento representa un paso importante hacia la reducción de costes y la mejora de la coherencia de las políticas. La racionalización adoptó la forma de planes integrados (planes nacionales de energía y clima), estrategias (a largo plazo) e informes de situación (informes de situación nacionales de energía y clima), la fusión de las obligaciones conexas a escala internacional y de la UE en un Reglamento 27 y la supresión total de otras. En la evaluación de impacto en la que se basa la propuesta legislativa inicial de la Comisión, se estimó que esta racionalización de las políticas daría lugar a una reducción anual del 5 % de los costes directos de notificación en el marco de todos los actos legislativos de la UE en materia de energía en comparación con la base de referencia 28 .
Al mismo tiempo, la fusión de una amplia variedad de obligaciones de planificación y notificación en un solo Reglamento también concentra los costes de otros actos legislativos. Sobre la base de la información recopilada por la Comisión y las autoridades nacionales para el estudio de apoyo 29 , los costes puntuales derivados de estas obligaciones se estiman entre 7,8 y 10,5 millones EUR para el conjunto de los veintisiete Estados miembros, y 1,1 millones EUR para la UE [Comisión y Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA)]. Los costes recurrentes anuales se estiman entre 13,9 y 19,5 millones EUR para el conjunto de los veintisiete Estados miembros y 3,8 millones EUR para la UE. Aunque no es posible proporcionar una estimación cuantitativa del ahorro directo logrado por el Reglamento, la racionalización ha generado algunos ahorros, tal como se preveía en la evaluación de impacto original.
El Reglamento también produce beneficios en términos de eficiencia que es posible cuantificar. La fusión de múltiples documentos de planificación estratégica en un único plan nacional integrado de energía y clima con un proceso racionalizado y modelos prescritos debería contribuir, al menos con el tiempo, a reducir la carga administrativa. El enfoque integrado de comunicación de información sobre los avances de los planes nacionales integrados de energía y clima también mejora la eficiencia y la calidad del proceso de presentación de informes. Estas ventajas, aunque difíciles de cuantificar, tienen un valor considerable, especialmente en la medida en que la mejora de los datos y una planificación más coherente fortalecen la elaboración de políticas a largo plazo.
Si se racionalizan aún más los aspectos sustantivos y de proceso, todavía se podrá reducir en mayor medida la carga administrativa asociada a la planificación y la presentación de informes sobre las políticas de energía y clima. A pesar de los beneficios que ofrece el Reglamento en materia de eficiencia, muchas de las autoridades nacionales consultadas consideraron que la ejecución del Reglamento requería un aumento de los recursos financieros y humanos. Además de la necesidad de una mayor coordinación entre servicios y de compilación de datos, esto puede deberse a que la planificación de las políticas nacionales a menudo no se ajusta plenamente al Reglamento, lo que da lugar a procesos paralelos. Sin embargo, las partes interesadas (especialmente las autoridades nacionales) reconocieron que existe una curva de aprendizaje y se inclinaban a pensar que la carga administrativa se aliviará con el tiempo a medida que se vayan ajustando las expectativas referentes a los productos, las herramientas y los modelos.
Algunos factores pueden influir en los efectos percibidos del Reglamento en los costes administrativos. Por ejemplo, desde la adopción del Reglamento, las políticas de energía y clima han aumentado en términos de alcance, ambición, complejidad y notoriedad política, lo que ha tenido un efecto dominó en los requisitos de planificación y notificación. El actual ciclo de los planes nacionales integrados de energía y clima (y de elaboración de informes al respecto) refleja algunos de estos cambios normativos, ya sea mediante modificaciones jurídicas o en forma de orientaciones 30 .
El Reglamento también ha hecho que la notificación sea más eficiente gracias al aumento de la digitalización, en particular con la inversión de la UE por valor de 5 millones EUR en la creación de una plataforma electrónica específica. El uso de modelos digitales y procedimientos de aseguramiento de la calidad contribuyó en gran medida a la comparabilidad de los datos notificados y a la facilidad de reutilización de los datos. La plataforma electrónica también se está utilizando progresivamente para integrar obligaciones ajenas al Reglamento, lo que genera importantes ahorros de costes y sinergias. La plataforma ha reducido en gran medida la carga que soporta la Comisión para gestionar los períodos de notificación, analizar los datos notificados y ponerlos a disposición para su reutilización.
Aunque se trata de un claro paso adelante, la plataforma podría ser más fácil de usar y menos compleja. Las autoridades nacionales que participan en el proceso de notificación consideraron especialmente útiles la asistencia técnica y los tutoriales proporcionados por la Comisión y la AEMA. No obstante, la coexistencia de dos plataformas de comunicación de información diferentes (ReportNET3 y ReportENER) ha suscitado críticas por parte de algunas autoridades nacionales y partes interesadas.
Las partes interesadas reconocieron que la racionalización es un proceso continuo y recomendaron explorar cómo encontrar un mejor equilibrio entre el volumen y el nivel de detalle necesarios en las obligaciones de planificación, notificación y seguimiento, por una parte, y la información esencial necesaria para que la UE cumpla sus objetivos, por otra.
La Comisión ya está tomando medidas para hacer frente a la carga administrativa. Se comprometió a reducir en un 25 % la carga administrativa de las obligaciones de notificación en virtud del Derecho de la UE sin socavar los objetivos políticos clave 31 .
La Comisión ha llevado a cabo un análisis en profundidad asistido por inteligencia artificial (IA) de las obligaciones de planificación, notificación y seguimiento en virtud de la legislación de la UE en materia de energía y clima, prestando también atención a los vínculos entre dichas obligaciones y las obligaciones de notificación relacionadas con la sostenibilidad en otros ámbitos de actuación. En total, examinó más de 700 obligaciones 32 , de las cuales 41 entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (gráfico 2).
Gráfico 2: Obligaciones de planificación, notificación y seguimiento en la legislación de la UE en materia de energía y clima y ámbitos de actuación conexos, según ámbito legislativo y entidad responsable
Sobre la base de este proceso de análisis, la Comisión señaló varias acciones clave en los planes de racionalización para determinar nuevas medidas encaminadas a reducir la carga de notificación, entre ellas, la derogación de las obligaciones de notificación sobre las reservas de petróleo 33 , la revisión de la legislación sobre seguridad del suministro de gas 34 y la legislación terciaria en el marco de la legislación sobre el mercado interior del gas y la electricidad, así como el Reglamento sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía 35 . Todo ello se complementa con varias medidas de apoyo para facilitar el cumplimiento. Los planes de racionalización también señalaron la posible revisión del Reglamento como medio para seguir mejorando la eficiencia.
Políticas energéticas y climáticas sólidas y coherentes
El Reglamento es un marco interno coherente y unificado que reúne múltiples obligaciones de planificación, notificación y seguimiento que anteriormente estaban dispersas en varios actos legislativos de la UE. No obstante, persisten algunas incoherencias, debido en gran medida a la complejidad de la fusión de numerosas obligaciones en un único marco. Los ámbitos en los que existe desde hace tiempo experiencia en planificación y notificación (como las emisiones de gases de efecto invernadero, las energías renovables y la eficiencia energética) suelen estar más desarrollado que otros ámbitos de actuación más recientes y más transversales, como el principio de primacía de la eficiencia energética o la pobreza energética. Se espera que el Reglamento y su diseño iterativo —respaldados por los Reglamentos de Ejecución, las orientaciones de la Comisión para el ciclo de actualización de los planes nacionales integrados de energía y clima y las reuniones de expertos— promuevan el aprendizaje mediante la práctica. Los planes e informes posteriores deberían lograr una convergencia e integración mayores.
El Reglamento también ha mejorado la coherencia entre la legislación de la UE en materia de energía y clima y otros actos legislativos conexos de la UE, así como con los acuerdos internacionales. El Reglamento incluye normas comunes para la planificación, la notificación y el seguimiento de los acuerdos internacionales que, entre otras cosas, ayudan a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones en virtud de la CMNUCC y del Acuerdo de París. No obstante, son necesarias algunas actualizaciones del Reglamento para garantizar la plena armonización con las normas y procesos internacionales recientemente acordados.
El Reglamento aún no es plenamente coherente con la legislación de la UE (nueva o actualizada) en materia de energía y clima. En particular, todavía no refleja por completo las obligaciones de notificación correspondientes, nuevas o revisadas, que emanan del paquete de medidas «Objetivo 55». Por ejemplo, todavía no ha integrado el proceso establecido en virtud del artículo 4, apartado 5, de la DEE refundida para establecer la contribución nacional a la eficiencia energética o el mecanismo iterativo correspondiente de subsanación con arreglo al artículo 4, apartado 6.
También merece atención la coherencia entre los planes nacionales integrados de energía y clima y los planes previstos en el marco de los programas de financiación de la UE. Por ejemplo, en las actualizaciones definitivas de sus planes nacionales integrados de energía y clima, los Estados miembros deben proporcionar más detalles sobre las sinergias con sus planes estratégicos nacionales en el marco de la política agrícola común y sobre las medidas y reformas pertinentes previstas en sus planes nacionales de recuperación y resiliencia y en los capítulos de REPowerEU. También deben abordarse las incoherencias entre los compromisos asumidos en los proyectos de planes nacionales integrados de energía y clima actualizados y los compromisos regionales provisionales sobre la eliminación gradual de los combustibles fósiles contraídos en los planes territoriales de transición justa aprobados.
También hay margen para mejorar la coherencia y las sinergias con otros ámbitos de actuación, como el medio ambiente (por ejemplo, la calidad del aire, la economía circular, el agua y la biodiversidad), la agricultura, el transporte, la industria y la política macroeconómica.
Pertinencia y valor añadido para una Unión de la Energía y el Clima
El Reglamento ha aportado valor añadido de la UE al mejorar la coherencia y la coordinación de las políticas energéticas y climáticas de los Estados miembros. Aporta valor añadido de la UE al establecer un marco y una serie de mecanismos para apoyar unas políticas nacionales de energía y clima más coherentes y coordinadas y proporcionar señales más claras a los inversores, requisitos esenciales para alcanzar los objetivos y metas colectivos de la UE en materia de energía y clima para 2030 y años posteriores.
Al solicitar la publicación de más datos e informes, el Reglamento ha facilitado información a escala nacional o de la UE que, de otro modo, no estaría disponible. Ha aumentado la previsibilidad y la transparencia de las políticas energéticas y climáticas de los Estados miembros mediante la creación de un marco de gobernanza exhaustivo e integrado. Este marco se sustenta en procesos y plazos normalizados de planificación, presentación de informes y seguimiento, una mayor coordinación y un acceso público a la información.
El Reglamento ha mejorado en cierta medida la rendición de cuentas al ampliar las obligaciones de planificación y notificación a otros ámbitos, mejorar la accesibilidad pública de los datos y crear un proceso iterativo que permite a la Comisión evaluar la calidad y la ambición de los planes de los Estados miembros.
Algunas partes interesadas han criticado el Reglamento por carecer de un acceso claro, armonizado y efectivo a la justicia para impugnar los planes nacionales integrados de energía y clima y las estrategias a largo plazo ante los órganos jurisdiccionales nacionales si no cumplen los requisitos de participación o vulneran la legislación medioambiental. Sostienen que esto provoca una falta de coherencia en la aplicación en toda la UE y socava el cumplimiento del Convenio de Aarhus, que permite un mejor control público de los actos que afectan al medio ambiente. Aunque el Reglamento establece claramente que las consultas realizadas sobre los planes deben ser, en su caso, conformes con las disposiciones de la Directiva EAE, algunas partes interesadas alegaron que es deseable una mayor claridad para garantizar el acceso a la justicia en todos los Estados miembros.
Más de cinco años después de la adopción del Reglamento, sus principales objetivos siguen siendo muy pertinentes, y es probable que en el futuro lo sean aún más. Los retos socioeconómicos, medioambientales y geopolíticos de los últimos años, junto con la creciente urgencia de afrontar el cambio climático e impulsar nuestra resiliencia frente al cambio climático, están reconfigurando las prioridades políticas. Han puesto de manifiesto la necesidad de intensificar la coordinación entre los Estados miembros y en la UE para alcanzar objetivos climáticos y energéticos cada vez más ambiciosos y exigentes, responder a las preocupaciones en materia de seguridad energética, asequibilidad y transición justa, fomentar la investigación y la innovación atrayendo inversiones y crear una auténtica Unión de la Energía. Un marco de gobernanza sólido, simplificado y ágil seguirá siendo una herramienta clave para que la UE pueda alcanzar estos objetivos.
4. Conclusiones y lecciones aprendidas
Desde que el Reglamento entró en vigor en diciembre de 2018, ha hecho que la planificación y la presentación de informes en materia de energía y clima sean más coherentes, integradas y sencillas. Ha demostrado su valor añadido en un contexto en rápida evolución, que incluye políticas y legislación cada vez más ambiciosas y transversales en materia de energía y clima, la pandemia de COVID-19 y la crisis energética provocada por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. El Reglamento ha desempeñado un papel importante para situar a la UE en la senda adecuada para cumplir sus objetivos y metas en materia de energía y clima para 2030 y años posteriores de una manera más eficiente. Los planes nacionales integrados de energía y clima actualizados serán una herramienta clave para alcanzar estos objetivos.
Aunque el marco normativo general creado por el Reglamento siguió funcionando incluso en circunstancias cambiantes, esta evaluación pone de relieve que hay ámbitos en los que todavía existe margen de mejora. Proporciona información que contribuirá a la ejecución en curso y a la posible revisión del Reglamento.
El Reglamento debe ayudar a la UE a cumplir un conjunto de objetivos energéticos y climáticos cada vez más amplios y ambiciosos, más allá de alcanzar las metas que se ha fijado para 2030. Al mismo tiempo que se garantiza la estabilidad normativa y se mantienen nuestras ambiciones para 2030, que son fundamentales para que se materialicen las inversiones en transición limpia, el Reglamento debe proporcionar una base para configurar y aplicar políticas energéticas y climáticas en consonancia con nuestras ambiciones para 2040 y 2050. Su mecanismo de gobernanza debe contribuir a acelerar la transición hacia la neutralidad climática. También debe tener en cuenta la competitividad, la seguridad energética y la resiliencia energética, abordar los retos existentes en toda la cadena de suministro de tecnologías limpias y de cero emisiones netas, incentivar la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y de las subvenciones a estos combustibles, abordar la pobreza energética y las preocupaciones en materia de transición justa, tener en cuenta los aspectos relacionados con las capacidades y el empleo y hacer mayor hincapié en las consideraciones de adaptación al cambio climático teniendo en cuenta la reciente evaluación europea del riesgo climático 36 . Esto requiere un mayor fortalecimiento de la gobernanza energética y climática de la UE para abordar la fragmentación, los desfases y la falta de coordinación de los enfoques nacionales.
En consonancia con el compromiso de la Comisión de reducir en un 25 % la carga administrativa derivada de las obligaciones de notificación, existen opciones para seguir simplificando y racionalizando el Reglamento, también a través de la digitalización. Entre las opciones disponibles, figuran una mayor racionalización de los planes nacionales integrados de energía y clima y de los informes correspondientes, seguir adaptando la presentación de informes a los requisitos del Acuerdo de París y su marco de transparencia reforzado, eliminando la información sobre las reservas de petróleo 37 y ampliando y mejorando la funcionalidad de la plataforma electrónica, por ejemplo, para permitir una reutilización más eficaz de los datos. También merece la pena evaluar otras opciones, como explorar el alcance para mejorar las sinergias y la coherencia con otros ámbitos de la legislación de la UE y la integración de estos, así como las obligaciones internacionales de la UE de lograr mejoras adicionales de eficiencia. El grado en que la ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento para abarcar ámbitos de actuación más allá de la energía y el clima contribuiría a lograr nuevas mejoras de la eficiencia merece un examen cuidadoso.
Garantizar que los futuros planes nacionales integrados de energía y clima sean verdaderos planes de inversión en transición ecológica requiere una mayor seguridad en el marco del Reglamento para impulsar la inversión pública y, en particular, la privada a todos los niveles. Los principales instrumentos de planificación en el marco del Reglamento deben determinar mejor las necesidades de inversión y las fuentes de financiación a nivel de la UE, nacional y regional, enviar señales más sólidas y proporcionar datos de mayor calidad a los inversores, así como poner de relieve las oportunidades económicas y las implicaciones de las transiciones energética y climática. Empezando por los planes actualizados definitivos que los Estados miembros debían adoptar antes del 30 de junio de 2024, los planes nacionales integrados de energía y clima deben constituir la hoja de ruta para garantizar que la UE logre sus ambiciones y objetivos para 2030 y años posteriores.
La mejora del cumplimiento ayudaría a alcanzar los objetivos del Reglamento. La Legislación Europea sobre el Clima y la legislación sectorial específica han dispuesto la ambición general, los objetivos y las metas de la UE. Sin embargo, continúan existiendo desafíos en términos de presentación oportuna de los planes, informes de calidad suficiente y ejecución efectiva. Es preciso seguir reflexionando sobre la manera de mejorar el cumplimiento.
Hay varios ámbitos en los que podría mejorarse la coherencia. Entre ellos, la relación entre las estrategias a largo plazo y los planes nacionales integrados de energía y clima, así como, en el contexto del marco de gobernanza económica de la UE, entre los planes nacionales integrados de energía y clima y los presupuestos nacionales. Además, aunque el Reglamento es el principal instrumento para que los Estados miembros informen sobre las medidas de adaptación al cambio climático, carece de indicadores que permitan llevar a cabo un seguimiento de los avances en este terreno. Por otro lado, el Reglamento puede no reflejar suficientemente aspectos sectoriales específicos (por ejemplo, las necesidades de descarbonización en la industria, el transporte y los edificios) para activar las medidas necesarias.
La consecución de los objetivos energéticos y climáticos de la UE a medio y largo plazo requiere un compromiso y una cooperación mayores entre los Estados miembros, las autoridades regionales y locales, la industria, el sector financiero, los interlocutores sociales y la sociedad civil. Es necesario adoptar un enfoque verdaderamente colaborativo basado en la consulta, el intercambio de información, la puesta en común de buenas prácticas, la asistencia técnica y la coordinación. Un enfoque más político y racionalizado de la cooperación regional podría mejorar el trabajo conjunto en proyectos transfronterizos, también en los impulsados con el objetivo de construir la infraestructura necesaria para la transición energética hacia las cero emisiones netas 38 , y fomentar la especialización inteligente entre los Estados miembros.
En total, la propuesta de Reglamento de la Comisión integró, racionalizó o derogó más de cincuenta obligaciones individuales de planificación, notificación y seguimiento en virtud del acervo de la UE en materia de energía y clima (integrando treinta y una, y suprimiendo veintitrés); véase COM(2016) 759 final/2 2016/0375 (COD): EUR-Lex — 52016PC0759R(01) — ES — EUR-Lex (europa.eu) .
La evaluación global se ha llevado a cabo de conformidad con las directrices de la Comisión para la mejora de la legislación y se basa en cinco criterios de evaluación normalizados: eficacia, eficiencia, coherencia, valor añadido de la UE y pertinencia.
El Reglamento (UE) 2021/1119 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) n.º 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima») establece un objetivo vinculante de neutralidad climática en la UE de aquí a 2050 y, con vistas a lograrlo, exige establecer un objetivo climático a escala de la UE para 2040 [ Reglamento — 2021/1119 — ES — EUR-Lex (europa.eu) ]. A tal efecto, en febrero de 2024 la Comisión recomendó reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) de la UE en un 90 % de aquí a 2040 con respecto a los niveles de 1990 [ EUR-Lex — 52024DC0063 — ES — EUR-Lex (europa.eu) ].
Resultados para hoy y preparación para el futuro: programa de trabajo de 2024 de la Comisión, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_23_4965 .
Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=celex%3A32001L0042 ).
Estudio de apoyo a la evaluación del Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima. Informe final (de próxima publicación).
Por ejemplo, el Reglamento de reparto del esfuerzo y el Reglamento UTCUTS exigen que la Comisión evalúe anualmente los avances de los Estados miembros hacia los objetivos nacionales establecidos en virtud de dichos Reglamentos y que los Estados miembros presenten un plan de medidas correctoras en caso de que los avances sean insuficientes (aunque dichos mecanismos puedan basarse en los procesos de notificación y revisión de datos establecidos por el Reglamento sobre la gobernanza).
La Comisión ha creado cuatro grupos de alto nivel para proporcionar dirección estratégica y orientación política sobre el desarrollo normativo y de infraestructuras y para supervisar el progreso de los proyectos de interés común en las regiones prioritarias: la cooperación en materia de energía en los mares septentrionales, las interconexiones del sudoeste de Europa, el plan de interconexión del mercado báltico de la energía y la conectividad energética en Europa central y sudoriental (CESEC).
Véanse la sección 4.1.10 y los anexos II y IV del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.
EEA Report 01/2024, European Climate Risk Assessment [«Informe 01/2024 de la AEMA, Evaluación europea de riesgos climáticos», documento en inglés] [ Evaluación europea de riesgos climáticos — Agencia Europea de Medio Ambiente (europa.eu) ].