EUROOPA KOMISJON

Brüssel,20.7.2021

COM(2021) 700 final

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE EMPTY

2021. aasta aruanne õigusriigi kohta









Õigusriigi olukord Euroopa Liidus

{SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

1.SISSEJUHATUS

EL põhineb ühistel väärtustel, mille hulka kuuluvad põhiõiguste austamine, demokraatia ja õigusriik 1 . Eurooplased peavad neid põhiväärtusi üheks ELi peamiseks varaks 2 ning nende hoidmine on kõigi ELi institutsioonide ja liikmesriikide ühine vastutus. Kuigi tunnistatakse, et ELil on nendes valdkondades väga kõrged standardid, ei tohiks neid väärtusi kunagi pidada enesestmõistetavaks. Õigusriigi edendamine ja hoidmine eeldab valvsust ja pidevat täiustamist, sest alati on olemas tagasimineku oht.

Õigusriigi põhimõte ei ole üksnes ELi ja liikmesriikide demokraatliku identiteedi lahutamatu osa, vaid ka oluline ELi toimimiseks ning selleks, et kodanikud ja ettevõtjad saaksid avaliku sektori asutusi usaldada. Kuigi igal liikmesriigil on oma õigussüsteem ja traditsioonid, on õigusriigi põhimõtte tuum kõikjal ELis sama. Kõikidele liikmesriikidele ühised õigusriigi põhiaspektid, s.t seaduslikkus, õiguskindlus, täidesaatva võimu omavoli keeld, tulemuslik kohtulik kaitse sõltumatute ja erapooletute kohtute poolt, sealhulgas põhiõiguste austamine, võimude lahusus, kõigi ametiasutuste alatine allumine kehtestatud seadustele ja menetlustele ning võrdsus seaduse ees, on sätestatud riikide põhiseadustes ja need on üle võetud õigusaktidesse 3 .

Euroopa Liidu Kohtu õigusriiki ja kohtute sõltumatust puudutavas praktikas on esitatud selged õiguslikud nõuded, mida liikmesriigid peavad õigusriigiga seotud reformide läbiviimisel järgima 4 . Õigusriigi põhimõtte austamine tähendab, et järgitakse ELi õigust ja ELi õiguse esimuse põhimõtet, mis on ELi põhialused.

Sellel ühisel ja objektiivsel alusel on õigusriigi olukorda käsitlev aruanne kavandatud üheaastase tsüklina ja selle eesmärk on edendada õigusriiki ning hoida ära probleemide tekkimine või nende süvenemine ja neid lahendada, pöörates võrdselt tähelepanu kõikidele liikmesriikidele. Sellega püütakse tugevdada õigusriiki, austades täielikult riikide traditsioone ja eripärasid, soodustades konstruktiivset arutelu ja julgustades kõiki liikmesriike uurima, kuidas probleeme lahendada, ja üksteise kogemustest õppima.

Õigusriigi põhimõte on ka ELi välistegevuses oluline mõõde ja juhtpõhimõte. Meie välispoliitika usaldusväärsus sõltub sellest, milline on õigusriigi olukord ELis endas. Surve õigusriigile kasvab kogu maailmas ning EL töötab aktiivselt selle nimel, et kaitsta, innustada ja toetada demokraatlikke riike kogu maailmas. Meie piiride lähedal aset leidnud sündmused, viimati Valgevenes, on tuletanud meelde vajadust edendada kindlameelselt meie väärtusi naaberriikides. Lisaks jätkab EL oma välistegevuses tugeva ja ühtse lähenemisviisi järgimist, eelkõige õigusriigi põhimõtte lõimimise kaudu laienemisega seotud, liidu naabruskonnas ja üleilmselt tehtavasse töösse.

Samuti on õigusriigi põhimõttel tihe seos ELi poliitikaga, mille eesmärk on majandust elavdada: tugevad kohtusüsteemid, tugev korruptsioonivastane raamistik ning selge ja järjepidev õigusloomesüsteem, ELi finantshuvide kaitse ja kestlik majanduskasv. See on oluline hoob struktuurireforme edendavate ELi vahendite 5 rakendamisel liikmesriikides. Lisaks on keskse tähtsusega avaliku halduse ja õigusriigi kultuuri kvaliteet, mis kajastub viisis, kuidas ametiasutused kohaldavad õigust ja rakendavad kohtuotsuseid.

Et süvendada tööd õigusriigi valdkonnas, on vaja tihedat ja pidevat koostööd ELi institutsioonide ja liikmesriikide vahel. Komisjonile andis indu vastuvõtt, mille osaliseks sai õigusriigi olukorda käsitlev 2020. aasta aruanne nii Euroopa Parlamendis ja nõukogus kui ka liikmesriikide parlamentides, ning komisjon loodab institutsioonidevahelist koostööd õigusriigi valdkonnas veelgi tugevdada.

Aruanne on ka osa ELi laiematest püüdlustest edendada ja kaitsta oma alusväärtusi. See töö hõlmab Euroopa demokraatia tegevuskava 6 ja uuendatud strateegiat põhiõiguste harta rakendamiseks 7 ning sihtotstarbelisi strateegiaid, mille abil liikuda võrdõiguslikkuse liidu poole 8 . Teine seotud aspekt on ELi õiguse kohaldamise järelevalve ja harta kohaste põhiõiguste kaitse, mida tehakse muu hulgas rikkumismenetluste kaudu 9 .

Õigusriigi olukorda käsitlev 2021. aasta aruanne hõlmab samu teemasid (kohtusüsteemid, korruptsioonivastane raamistik, meedia mitmekesisus ja meediavabadus ning muud kontrolli ja tasakaalustamisega seotud institutsioonilised küsimused) nagu eelmiselgi aastal, konsolideerides 2020. aasta aruandega alustatud protsessi, muutes samal ajal komisjoni hinnangut põhjalikumaks. Selles käsitletakse ka üksikasjalikumalt COVID-19 pandeemia mõju ja sellega seotud probleeme. Riike käsitlevad peatükid on käesoleva aruande lahutamatu osa ning neis analüüsitakse esimese aruande järgseid uusi suundumusi ning 2020. aasta aruandes kindlaks tehtud probleemide ja suundumuste lahendamiseks võetud järelmeetmeid.

2.COVID-19 PANDEEMIA JA ÕIGUSRIIGI PÕHIMÕTE

COVID-19 pandeemia on mõjutanud õigusriigi toimimist eriti tõsiselt. Rahvatervise kaitse nimel tuli pandeemia vastu võitlemiseks võtta erakorralisi meetmeid, mis sageli muutsid igapäevast elu tundmatuseni ja piirasid põhiõigusi. Vajadus erakorraliste kiirkorras võetavate meetmete järele võib panna nii demokraatliku legitiimsuse kui ka põhiseadusliku ja õigussüsteemi ning avaliku halduse normaalse toimimise surve alla.

Komisjon on jälginud olukorra arengut kõigis liikmesriikides ja analüüsinud võetud erakorralisi meetmeid. Nende mõju õigusriigi põhimõttele on kajastatud riike käsitlevates peatükkides. COVID-19ga seotud meetmete puhul on kõige olulisem teha kindlaks, kas need olid ajaliselt piiratud, kas need olid vajalikud ja proportsionaalsed, milline oli liikmesriikide parlamentide ja kohtute teostatava pideva kontrolli ulatus ning milline oli meetmete õiguslik alus. Sama oluline oli võime säilitada õigusriigi põhimõtte kaitsmiseks vajalik kontroll ja tasakaal. See hõlmab parlamentide, konstitutsioonikohtute ja liikmesriikide teiste kohtute, samuti ombudsmanide ja riiklike inimõiguste asutuste rolli õiguskorra ja võetud meetmete läbivaatamisel. See hõlmab ka seda, mil määral meedia ja kodanikuühiskond suutsid täita oma rolli avaliku kontrolli teostamisel ning milliseid samme astusid võimud selleks, et leevendada pandeemia mõju nendele toimijatele. Pandeemiaga võitlemiseks võetud meetmed tähendasid sageli seda, et kiire reageerimise nimel lõdvendati haldusnorme ja -kontrolle. Seepärast on oluline ka see, milliseid meetmeid on pandeemia ajal võetud avaliku sektori kulutustega seotud korruptsiooni ja huvide konflikti ärahoidmiseks.

Üldiselt nähtub seirest, et riiklikud süsteemid on osutunud väga vastupidavateks. Ent lisaks kohesele reageerimisele on ka vaja mõelda sellele, kuidas olla paremini valmis kriisiolukordade korral õigusriigile avalduvaks mõjuks, mis võib kesta pikka aega. Mõnel liikmesriigil oli juba põhiseaduse, rahvaterviseseaduse või muude seadustega kriisiolukordade tarbeks õigusraamistik olemas. Selline ettenägelikkus aitas toetada COVID-19 meetmete õiguspärasust, sest nende võtmisel sai tugineda juba kehtivale raamistikule. Teised liikmesriigid kehtestasid uue eriolukorra regulatsiooni konkreetselt just selle pandeemia tarbeks. Selleks et võtta pandeemiaga seotud meetmeid, muutis enamik liikmesriike pandeemia ajal oma õiguslikku regulatsiooni, sageli isegi mitu korda. Neid muudatusi tehti sageli pingelises poliitilises olukorras, kasutades kiirendatud menetlusi, mille puhul põhiseaduslik kontroll ja parlamentaarne arutelu olid piiratud. Mõnes liikmesriigis ei olnud õiguslik regulatsioon, mille alusel põhiõigusi piirati, selgelt kindlaks määratud. Veneetsia komisjon juhtis oma 2020. aasta vahearuandes tähelepanu sellele, kui oluline on, et selge õiguslik regulatsioon oleks paigas enne kriisi, et õigusriigi põhimõtte ning põhiõiguste ja põhiseaduslike nõuete järgimine oleks tagatud kohe algusest peale 10 .

Kriisist tulenevate vajaduste kiireloomulisus pani olemasolevad põhiseaduslikud süsteemid surve alla. Mõnes liikmesriigis jäi parlamendile alles vastutus kõigi pandeemiaga seotud meetmete õigusliku kontrolli eest. Teistes taastati tugevdatud parlamentaarne järelevalve pärast esialgset perioodi, mil see oli piiratud. Mis puudutab täidesaatva võimu kontrollimist, siis selleks, et võimaldada demokraatlikku osalust, muutsid paljud parlamendid füüsilise kohaloleku ja hääletamise reegleid. Ka teised peamised kontrolli- ja tasakaalustussüsteemiga seotud institutsioonid suutsid kohaneda, hoolimata olulisest mõjust, mida pandeemia avaldas nende töövõimele. Paljudes liikmesriikides oli kohtutel ja konstitutsioonikohtutel kohtuliku kontrolli säilimise tagamisel oluline roll. Ombudsmanid ja inimõiguste asutused tegid suuri jõupingutusi, et mitte oma tööd katkestada, ning puutusid erakorraliste meetmete läbivaatamisel kokku mitme probleemiga. Keerulisem oli säilitada ühiskonna kui terviku võimet osaleda meetmete väljatöötamises, sest üldjuhul oli üldsusega konsulteerimine, institutsionaliseeritud sotsiaaldialoog ja sidusrühmadega konsulteerimine piiratud.

Surve alla sattus ka valitsuste regulatiivne ja haldustegevus, kuid võeti ka meetmeid selle mõju leevendamiseks. Näiteks aitas mõju piirata digitaliseerituse kõrge tase. Avaliku halduse ja kohtusüsteemi digitaliseerimist ning paremat poliitikakujundamist toetatakse paljude liikmesriikide taaste- ja vastupidavuskavades. Selleks et kiirendada otsustusprotsessi, võtsid haldusasutused sellistes valdkondades nagu riigihanked kasutusele lihtsamad menetlused. Selline lõdvendamine tõi õigusriigi ja korruptsioonivastase võitluse jaoks kaasa riske, mida mõnel juhul oli võimalik leevendada eriolukordades ette nähtud kaitsemeetmetega.

Õigusriiki kaitsev demokraatlik struktuur toetub ka meediale ja kodanikuühiskonnale. Pandeemiaga seotud piirangud takistasid oluliselt mõlema tööd. Meedia roll usaldusväärse teabe andmisel ja võimude tegevuse valgustamisel on kriisiolukorras olulisem kui kunagi varem. Uudismeedial on olnud inimeste teavitamisel ja kontrollitud teabe jagamisel pandeemia kohta äärmiselt oluline roll, samal ajal seisid paljud neist silmitsi tõsiste majandusraskustega. Seetõttu võttis mitu liikmesriiki meetmeid, eelkõige meedia ja ajakirjanike toetamise kavade kaudu. Sellise toetuse jagamisel on keskse tähtsusega läbipaistvus ja õiglus. Ajakirjanike tööd takistasid ka juurdepääsu piirangud avalikule teabele ja üldsusele laiemalt. Läbipaistvus ja üldsuse õigus saada teavet on olnud üldine probleem ning viis mitmel juhul selleni, et kodanikuühiskond ja inimesed pöördusid pandeemiaga seotud meetmete vaidlustamiseks kohtusse.

Üldiselt võib tuua esile mitmeid positiivseid suundumusi ja näiteid, millest lähtudes saaks parandada õiguslikku ja poliitilist reageerimist kriisi ajal nii, et tugevdada õigusriiki ja demokraatlikku vastupidavust. Kogemused on suurendanud teadlikkust sellest, kui oluline on õigusriik ja kuidas riigivõimud kriisi ajal tegutsevad. Seda teemat oleks kasulik arutada ELi tasandil Euroopa Parlamendis ja nõukogus, kuid ka riiklikul tasandil. Selline arutelu võib põhineda ka rahvusvahelistes organisatsioonides, näiteks Euroopa Nõukogus pooleliolevatel analüüsidel 11 .

3.ÕIGUSRIIGI OLUKORRA PÕHIASPEKTID LIIKMESRIIKIDES

Õigusriigi olukorda käsitleva aruande iga nelja samba kohta tuuakse neljas järgmises osas esile mitmed olulised ühised teemad ja suundumused, konkreetsed probleemid ja positiivsed muutused. Näiteid tuuakse konkreetsetes liikmesriikides toimunud muutustest, mis neid suundumusi ilmestavad ja mis on võetud kõigi 27 liikmesriigi kohta koostatud hinnangutest, mis on esitatud riike käsitlevates peatükkides.

Juhised lugejale – metoodika Käesolevas osas esitatud hinnangut tuleb lugeda koos 27 riiki käsitleva peatükiga, milles esitatakse konkreetset riiki puudutavad hinnangud. Üldiste järelduste illustreerimiseks on toodud näiteid riike käsitlevatest peatükkidest, kuid üksikasjalikumat konteksti on kirjeldatud riike käsitlevates peatükkides, mis annavad põhjalikuma ülevaate arengusuundadest ja aruteludest liikmesriikides ja Euroopas 12 . Riike käsitlevates peatükkides sisalduv hinnang on koostatud kooskõlas liikmesriikidega arutatud teemaderingi ja metoodikaga 13 . Riike käsitlevad peatükid põhinevad komisjoni iseseisvalt tehtud kvalitatiivsel hinnangul, keskendudes alates 2020. aasta septembrist täheldatud oluliste sündmuste kokkuvõttele. Selles käsitletakse nii probleeme kui ka positiivseid aspekte ning liikmesriikides kindlaks tehtud häid tavasid. Viidates olukorra muutusele alates eelmisest aruandest, analüüsib komisjon, mil määral on 2020. aastal tuvastatud probleemid lahendatud, kas need püsivad või on olukord veelgi halvenenud/süvenenud. Komisjon kasutab ühtset ja võrdväärset lähenemisviisi ning kohaldab kõikides liikmesriikides sama metoodikat ja analüüsib samu teemasid, käsitledes eri olukordi proportsionaalselt. Igas riiki käsitlevas peatükis keskendutakse analüüsimisel eelkõige teemadele, kus muutused on olnud olulised või kus eelmises aruandes tuvastati olulised probleemid, mis aruandeperioodil püsivad. Hinnangutes kasutatavate mõistetega on püütud saavutada seda, et need oleks riike käsitlevate peatükkide kaupa võrreldavad ja ühetaolised ning peegeldaksid probleemi tõsidust, võttes arvesse iga riigi üldist spetsiifilist konteksti. Riike käsitlevate peatükkide eesmärk ei ole anda ammendavat ülevaadet õigusriigiga seotud küsimustest igas liikmesriigis, vaid tutvustada olulisi suundumusi. Hinnangus viidatakse ELi õiguse nõuetele, sealhulgas Euroopa Liidu Kohtu praktikast tulenevatele nõuetele. Lisaks on Euroopa Nõukogu soovitused ja arvamused erinevate standardite ja parimate tavade jaoks väärtuslikuks raamistikuks. Aruanne on valminud liikmesriikidega tehtud tihedas koostöös ning selles on kasutatud väga erinevaid riikide endi ja muid allikaid. Selles protsessis osalesid kõik liikmesriigid – nad andsid tagasisidet kirjalikult 14 ja osalesid märtsist maini tehtud sihtotstarbelistel riigikülastustel 15 . Sidusrühmadega toimunud sihtotstarbeliste konsultatsioonide käigus saadi ka väärtusliku horisontaalset ja riigipõhist tagasisidet 16 . Ka Euroopa Nõukogu esitas ülevaate oma hiljutistest arvamustest ja aruannetest ELi liikmesriikide kohta 17 . Enne käesoleva aruande vastuvõtmist on liikmesriikidele antud võimalus täpsustada neid käsitlevas peatükis esitatud fakte.

3.1 Kohtusüsteemid

Liikmesriigi õigussüsteemi mudelist ja selle aluseks olevast õigustraditsioonist olenemata on tulemusliku kohtusüsteemi määravateks parameetriteks sõltumatus, kvaliteet ja tõhusus. Liikmesriikide kohtute sõltumatus on hädavajalik selleks, et tagada tulemuslik kohtulik kaitse. Tegemist on liikmesriikide kohustusega, mis tuleneb aluslepingutest. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt kinnitanud, on ELi õiguse järgimist tagava tulemusliku kohtuliku kontrolli olemasolu õigusriigi olemuslik tunnus 18 . Tulemuslik kohtusüsteem on aluseks vastastikusele usaldusele, mis on vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ühise ala nurgakivi. Teemad, mis kooruvad välja 27 riigipeatüki analüüsist, on kohtusüsteemi sõltumatuse võtmeparameetrid: kohtute nõukodade ja kohtunike ametisse nimetamise menetlustega seotud reformid ning prokuratuuri sõltumatus. Paljudes liikmesriikides on erilist tähelepanu pööratud ka kohtunike ja prokuröride usaldusväärsusele ja vastutusele ning digitaliseerimisel tehtud edusammudele. Õiguskutsetel on keskne roll põhiõiguste kaitse tagamisel ja õigusriigi tugevdamisel. Tulemuslik kohtusüsteem eeldab, et advokaadid on oma klientide nõustamisel ja esindamisel vabad ning advokatuuridel on oluline roll advokaatide sõltumatuse ja kutsealase usaldusväärsuse tagamisel.

Pea kõikides liikmesriikides jätkuvad kohtureformid, mis näitab selle teema poliitilist tähtsust. Riike käsitlevad peatükid näitavad, et nende reformide eesmärgid, ulatus, vorm ja elluviimise seis erinevad. Kohtusüsteemide korraldus kuulub liikmesriikide pädevusse ja liikmesriikide kohtud tegutsevad ELi õiguse kohaldamisel ELi kohtutena. Kohtusüsteemi reformimisel peavad liikmesriigid järgima ELi õiguses ja Euroopa Liidu Kohtu praktikas sätestatud nõudeid, tagades ELi põhiõiguste hartas sätestatud õiguste tulemuslikkuse. Alates esimesest õigusriigi olukorda käsitlevast aruandest on Euroopa Liidu Kohus mitmes kohtuotsuses kinnitanud tulemusliku kohtuliku kaitse keskset tähtsust õigusriigi põhimõtte ja ELi aluseks olevate väärtuste kaitsmisel 19 .

Tajutav kohtusüsteemi sõltumatus ELis

ELi õigusemõistmise tulemustabeli järgi näitavad 2021. aastal nii üldsuse kui ka ettevõtjate seas läbi viidud Eurobaromeetri uuringud, 20 et 2020. aasta võrdluses kipuvad kohtusüsteemi tajutava sõltumatuse skaala ülemisse ja alumisse otsa koonduma samad liikmesriigid. Austrias, Soomes, Saksamaal, Madalmaades ja Luksemburgis peab üldsus kohtusüsteemi sõltumatust endiselt väga suureks (üle 75 %), samas kui Horvaatias, Poolas ja Slovakkias leitakse, et kohtusüsteemi sõltumatus on väga väike (alla 30 %). 

Kohtute haldamise nõukojad ja kohtunike ametisse nimetamise kord kohtusüsteemi sõltumatuse peamiste tagatistena

Õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aasta aruandes märgiti, et mitmes liikmesriigis pingutati selle nimel, et tugevdada kohtusüsteemi sõltumatust ning vähendada seadusandliku ja täidesaatva võimu mõju kohtusüsteemile. Üha enam tunnustatakse kohtute nõukodade olulist rolli kohtute sõltumatuse tagamisel 21 . Iirimaal ja Soomes loodud uued kohtute nõukojad on alustanud tööd. Luksemburgis liigutakse edasi ettepanekuga luua sõltumatu kohtute nõukoda ning pooleli on konsultatsioonid, mis puudutavad muu hulgas seda, kuidas viia selle koosseis Euroopa Nõukogu soovitustega kooskõlla. Rootsis jätkab demokraatia kaitse tugevdamise ja kohtusüsteemi sõltumatuse uurimiskomisjon oma tööd ning kavatseb esitada 2023. aastal ettepaneku seadusandlike ja põhiseaduslike reformide kohta.

Teistes liikmesriikides on reformid olemasolevate kohtute nõukodade tugevdamiseks pooleli või lõpule viidud. Näiteks Slovakkias muudeti reformidega kohtute nõukoja liikmete ametisse nimetamise ja tagandamise meetodit ning laiendati nõukoja volitusi. Itaalias arutatakse parlamendis seda, kuidas reformida kohtunike kõrgemasse kohtute nõukotta valimist, et tugevdada nõukoja sõltumatust. Küproses on pooleli reformid, et parandada kohtute nõukoja liikmete esindatust. Madalmaades jätkuvad arutelud nõukoja liikmete ametisse nimetamise menetluse läbivaatamise üle, et tugevdada nõukoja sõltumatust täidesaatvast võimust. Prantsusmaal ei ole nõukoja sõltumatuse tugevdamiseks kavandatud reform vastuvõtmiseni jõudnud. Bulgaarias ei leidnud nõukoja reform, mis oli osa ulatuslikumast põhiseaduse reformist, parlamendis heakskiitu. Euroopa Nõukogu on kehtestanud kohtute nõukodade koosseisu ja volitusi puudutavad standardid ning need võivad reformide ettevõtmisel olla olulisteks suunisteks.

Viis, kuidas kohtunikud ametisse nimetatakse, võib oluliselt mõjutada kohtute sõltumatust ja seda, millisena üldsus sõltumatust tajub. Euroopa Liidu Kohus on selgitanud, et ELi õiguse kohaselt peavad kohtunike sõltumatuse tagamiseks kohtunike ametisse nimetamise otsuste vastuvõtmise sisulised tingimused ja kord olema sellised, et need ei tekita põhjendatud kahtlusi selle suhtes, kas asjaomased kohtunikud on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas nad on kohtunikena neutraalsed 22 . Pärast viimast aruannet on mitmes liikmesriigis jätkatud reforme kohtunike ametisse nimetamise korra tugevdamiseks. Näiteks Tšehhi võttis uute kohtunike ja kohtu esimeeste ametisse nimetamiseks vastu uue läbipaistva ja ühtse süsteemi. Lätis rakendatakse ja kohaldatakse nüüd uusi, eelmisel aastal kehtestatud ametisse nimetamise menetlusi. Maltas on 2020. aasta põhjalikud reformid praeguseks ellu viidud ja neid kohaldatakse ning need on aidanud kohtusüsteemi sõltumatust tugevdada.

Ametisse nimetamise, eelkõige kohtusüsteemi kõrgetele ametikohtadele nimetamise kordade reformimine on tekitanud riikides tõsiseid arutelusid. Näiteks Iirimaal leevendab seaduseelnõu, mille eesmärk on reformida kohtunike ametisse nimetamist ja ametikõrgenduse süsteemi, varasemaid probleeme, kuid reform jätaks valitsusele jätkuvalt suure kaalutlusõiguse. Saksamaal jätkuvad pärast mõningast kriitikat arutelud föderaalkohtute esimeeste valikukriteeriumide üle. Küproses jätkab parlament uue kavandatava konstitutsioonikohtu ja kõrgema kohtu kohtunike ja esimeeste ametisse nimetamise menetlust käsitlevate seaduseelnõude arutamist. Austrias on kohtunike piiratud kaasatus halduskohtute esimeeste ja aseesimeeste ametisse nimetamisse jätkuvalt murettekitav.

Prokuratuuride sõltumatuse ja iseseisvuse tugevdamine

Kuigi ELis puudub prokuratuuride institutsioonilise ülesehituse ühtne mudel, võivad institutsionaalsed tagatised aidata kaasa sellele, et prokuratuur on piisavalt sõltumatu ja põhjendamatust poliitilisest survest vaba. Prokuratuuri sõltumatusel on oluline mõju suutlikkusele võidelda kuritegevuse ja korruptsiooniga. Küproses toimub õigusameti ümberkorraldamine, mille tulemusena luuakse eraldiseisvad sõltumatud direktoraadid, et muuta riigiprokuröri kahe põhiülesande lahusus selgemaks. Austrias on ettevalmistamisel reform, et luua sõltumatu föderaalne prokuratuur. Luksemburgis on esitatud ettepanekud selle kohta, kuidas piirata täitevvõimu võimalust anda konkreetsetes asjades juhiseid.

Portugalis on prokuröridele antavate hierarhiliste juhiste kord kohtulikus korras läbivaatamisel pärast seda, kui prokurörid olid väljendanud muret sekkumise pärast nende sisemisse autonoomiasse. Hispaanias on endiselt lahendamata peaprokuröri ametisse nimetamise süsteemiga seotud küsimused. Muutusi ei ole Poolas , kus justiitsministri topeltroll (sest ta on ka peaprokurör) on jätkuvalt murettekitav. Kuigi  Ungaris on prokuratuuri sõltumatus sätestatud seaduses, ei ole midagi muutunud seoses probleemidega, mis puudutasid prokuratuuri teatavaid aspekte, mis ei anna piisavaid tagatisi poliitilise mõju eest. 

Kohtunike vastutuse tagamine ja kohtunike sõltumatuse tagatised distsiplinaarmenetlustes

Mitu liikmesriiki on tugevdanud kohtunike ja prokuröride eetikaraamistikku. Belgias on eetikaraamistikku tugevdatud, kohaldades üldisi eetikapõhimõtteid kõigi kohtuliikmete kategooriate suhtes ning pakkudes eetikaalast koolitust nii kohtunikele kui ka kohtukaasistujatele. Austrias rakendatakse kohtutes ja prokuratuurides ulatuslikku nõuete vastavuskontrolli süsteemi ning Lätis võeti vastu uus kohtunike eetikakoodeks. Leedus ja Itaalias on pooleli eetikanormide tugevdamise algatused, kuhu alla kuuluvad ka vara deklareerimise meetmed. Sellised algatused võivad aidata suurendada avalikkuse usaldust kohtusüsteemi vastu. Portugalis , Horvaatias , Slovakkias ja Itaalias on kohtusüsteemi asutused, sealhulgas kohtute nõukojad, teinud suuri pingutusi, et tegeleda väidetavate kohtueetika rikkumiste, distsiplinaarrikkumiste või korruptsiooniga kohtusüsteemis.

Mitmes liikmesriigis on pooleli reformid, et tugevdada kohtunike sõltumatuse tagatisi distsiplinaarmenetlustes. Prantsusmaal on hakatud juurdlema kohtunike vastutuse ja kaitse võimalikele reformide üle, samal ajal arutatakse ka distsiplinaarkorra ulatuslikuma reformi üle, et parandada kohtute sõltumatust. Iirimaal tehakse tööd selle kallal, et kehtestada kohtunike distsiplinaarkord, kuid parlamendi roll kohtunike ametist vabastamisel jääb samaks. Sloveenias alustasid kohtud arutelusid distsiplinaarmenetluste raamistiku parandamise üle. Tšehhis arutatakse parlamendis seaduseelnõu, millega nähakse distsiplinaarmenetluses ette läbivaatamise võimalus. Maltas on magistraadikohtunike ja kohtunike tagandamise menetlust puudutava 2020. aasta reformiga ette nähtud täiendavad tagatised.

Mure kohtusüsteemi sõltumatuse pärast mõnes liikmesriigis püsib

Kohtute sõltumatusega seotud probleemid on oma tõsiduse ja ulatuse poolest erinevad. Mõnes liikmesriigis on tõsised struktuursed probleemid ja need on süvenenud, samas kui teistes liikmesriikides nõuavad tähelepanu väiksema ulatusega probleemid.

Mõnes liikmesriigis on reformid liikunud kohtusüsteemi sõltumatuse tagatiste vähendamise suunas. Need muutused on põhjustanud tõsiseid probleeme, mis on mõnel juhul veelgi süvenenud, sest nende tulemusena on suurenenud täidesaatva ja seadusandliku võimu mõju kohtusüsteemi toimimisele. Erilist muret tekitavad distsiplinaarmenetluste ja kohtunike vastutusega seotud reformid. Nendele suundumustele reageerides on liikmesriikide kohtunikud pöördunud eelotsuste saamiseks Euroopa Liidu Kohtu poole. Poolas tekitavad reformid, sealhulgas uued suundumused, jätkuvalt tõsist muret, nagu väljendatud 2020. aastal. Eelkõige ei ole võimalik tagada kõrgeima kohtu distsiplinaarkolleegiumi sõltumatust, samal ajal teeb ta aga jätkuvalt otsuseid, millel on otsene mõju kohtunikele ja sellele, kuidas nad oma ülesandeid täidavad, ning sellel on kohtunikele pärssiv mõju 23 . Lisaks ei ole ikka veel lahendatud konstitutsioonikohtu sõltumatuse ja legitiimsusega seotud probleemid, nagu seda on kinnitanud Euroopa Inimõiguste Kohus, kes leidis, et konstitutsioonikohtu kolleegiumi koosseis ei vasta „seaduse alusel moodustatud kohtu“ nõudele 24 . Ungaris liigutakse jätkuvalt varem kehtinud tagatiste vähendamise suunas. Kohtusüsteemis on toimunud uued muutused, näiteks seoses kõrgeima kohtu (Kúria) uue esimehe ametisse nimetamisega. Kõik see suurendab muret kohtusüsteemi sõltumatuse pärast, mida on väljendatud ka Euroopa Parlamendi algatatud ELi lepingu artikli 7 lõike 1 kohase menetluse raames.

Teisest küljest püütakse Rumeenias tegeleda 2017.–2019. aastal vastu võetud muudatustega, millel on olnud negatiivne mõju kohtusüsteemi sõltumatusele ja korruptsioonivastasele võitlusele. Mõnda reformi 25 on analüüsitud Euroopa Liidu Kohtu eelotsuses, milles sätestati kriteeriumid, mida tuleb järgida, et tagada vastavus ELi õigusele 26 . Nende probleemide lahendamiseks on seadusandlikud muudatused pooleli.

Teistes liikmesriikides kohtusüsteemi sõltumatusega seotud probleemid püsivad. Bulgaarias tekitab jätkuvalt küsimusi kõrgema kohtute nõukoja ja selle inspektsiooni koosseis ja toimimine. Uus seadus, mis käsitles riigiprokuröri vastutuse ja tulemusliku kriminaalvastutuse puudumise pikaajalist küsimust, tunnistati põhiseadusevastaseks. Seetõttu on küsimus endiselt lahendamata ja see mõjutab seda, milline on peaprokuröri ametikoha mõju kohtusüsteemile. Slovakkias on astutud olulisi samme kohtusüsteemi usaldusväärsuse ja sõltumatuse tugevdamiseks, seda nii seadusandlike kui ka kohtusüsteemis esineva korruptsiooni vastu võitlemise meetmete kaudu. Olulised probleemid siiski püsivad, sealhulgas seoses sellega, milline võib olla teatavate reformide, näiteks kohtute nõukoja liikmete ametist tagandamise reformi ja kohtunike uue kriminaalvastutuse korra mõju kohtute sõltumatusele.

Kohtusüsteemi vastased poliitilised rünnakud ja korduvad kohtunike maine õõnestamise katsed jätkuvad mitmes liikmesriigis. Mõnikord on need rünnakud suunatud kohtunike ja prokuröride vastu, kes on võtnud avalikult seisukoha kohtureformide vastu, millel on nende arvates negatiivne mõju kohtusüsteemi sõltumatusele, või kes on pöördunud nendega seoses kohtusse. Sellel võib olla pärssiv mõju kohtunikele ja prokuröridele ning see võib negatiivselt mõjuda üldsuse usaldusele kohtusüsteemi vastu.

Kohtusüsteemi sõltumatusega seotud pinged väljenduvad ka ummikseisudes, viivitustes ja avalikes aruteludes, mis puudutavad kohtusüsteemis kõrgete ametikohtade täitmist. Horvaatias on pooleliolev kõrgeima kohtu uue esimehe ametisse nimetamise protsess tekitanud lahkarvamusi ning kohtunike suunas on korduvalt tehtud halvustavaid avalikke avaldusi. Sloveenias on riigiprokuröride ametisse nimetamine põhjendamatult viibinud ning muret teeb asjaolu, et õigeaegselt ei ole suudetud nimetada Euroopa delegaatprokuröre. Hispaanias  täidab kohtute nõukoda oma ülesandeid ajutiselt 2018. aasta detsembrist saati ning see süvendab muret, et teda võib ähvardada politiseerimine. Leedus on alates 2019. aasta septembrist pooleli kõrgeima kohtu uue esimehe ametisse nimetamine ning ametis olev esimees jätkab ametis ajutiselt.

Investeerimine kohtusüsteemi ja digitaliseerimisse

COVID-19 pandeemia on mõjutanud liikmesriikide kohtusüsteemide toimimist ja kohtute tegevust. Eelkõige tuli pandeemia esimeses etapis kohtuasjade käsitlemisel ja kohtumenetlustes ette katkestusi või viivitusi, mis tõid mitmes liikmesriigis kaasa märkimisväärse täiendava kohtuasjade kuhjumise. Hoolimata meetmetest, mida liikmesriigid ja kohtuasutused on võtnud selleks, et aidata kohtusüsteemidel kohaneda, on pandeemia toonud esile nende haavatavuse hädaolukorras tekkivate häirete suhtes. Kriminaaluurimiste ja -kohtumenetluste läbiviimine pandeemia ajal on olnud probleemne paljudes liikmesriikides, eelkõige osas, mis puudutab kahtlustatavate ja süüdistatavate õiguste tagamist ning ohvrite õiguste täielikku austamist ja kõikide tunnistajate ärakuulamist, ilma et tekitataks põhjendamatuid viivitusi. Liikumisvabaduse ja ruumidele juurdepääsu piiramine tõi prokuröride ja politsei töös kaasa täiendavaid probleeme.

Liikmesriikides, kus digitaliseerituse tase oli juba kõrge ning asjakohased menetlusnormid ja kaitsemeetmed paigas, toimisid kohtusüsteemid üldiselt tulemuslikumalt ning kohtuasjade kuhjumise oht oli maandatud. Näiteks oli Eestis kohtusüsteemi vastupidavuse tagamisel määravaks kohtusüsteemi digitaliseerituse kõrge tase. Seal töötati kohtupidamiseks välja spetsiaalne virtuaalruum. Ungaris oli kohtusüsteemil võimalik kohaneda tänu tsiviil-/kaubandus- ja haldusasjade ning kriminaalasjade menetluste digitaliseerituse kõrgele tasemele. Soomes pööras riiklik kohtuamet erilist tähelepanu sellele, et anda suuniseid ja tehnilist abi kaugsidevahendite kasutamise võimaluste kohta kohtuistungi ajal.

Pandeemia on andnud kohtusüsteemi digitaliseerimisele uue hoo 27 ja toonud kaasa suure huvi parimatest tavadest õppimise vastu. Paljudes liikmesriikides on tuldud välja kohtute ja menetlusosaliste vahelise elektroonilise teabevahetuse algatustega. Belgias hõlmab föderaalvalitsuse programm ambitsioonikaid algatusi, mille eesmärk on parandada kohtusüsteemi digitaliseeritust 2025. aastaks. Prantsusmaal edenevad ulatuslikud projektid, mille eesmärk on kõikide õigusvaldkondade digitaliseerimine. Siia hulka kuulub ka digitaalse kriminaalameti (mis on kriminaalmenetluste ühtne juurdepääsupunkt) loomine ning võimalus esitada teatatavate kohtutoimingute puhul avaldusi elektrooniliselt ja taotleda õigusabi elektrooniliselt. Taanis parandatakse uue andmebaasiga veebipõhist juurdepääsu kohtulahenditele. Hispaanias on pooleli projektid, mis hõlmavad muu hulgas sellise IT-vahendi väljatöötamist, millega muuta kohtuistungite ja ärakuulamiste salvestised automaatselt tekstiks. Madalmaades töötavad kohtud ja prokuratuur ühiselt välja kriminaalõigust puudutavat digikava. Kohtusüsteemide vastupidavuse parandamine struktuurireformi ja digitaliseerimise kaudu on taaste- ja vastupidavusrahastu prioriteet ning mitu liikmesriiki on lisanud selle oma riiklikesse taaste- ja vastupidavuskavadesse.

Tulemuslik kohtusüsteem eeldab piisavaid inimressursse ja rahalisi vahendeid. Malta , Belgia , Itaalia , Kreeka , Portugali ja Küprose kohtusüsteemides esineb endiselt märkimisväärseid tõhususega seotud probleeme. Investeerimine inim- ja rahalistesse ressurssidesse ning kohtusüsteemi digitaliseerimisse, samuti struktuursete takistuste kõrvaldamine on hädavajalik, et kohtusüsteemide tõhusust ja tulemuslikku kohtulikku kaitset oluliselt parandada.

3.2 Korruptsioonivastane raamistik

Korruptsioonivastane võitlus on oluline, et säilitada õigusriik ja kodanike usaldus avalike institutsioonide vastu. Käesolevas osas keskendutakse korruptsiooni vastu võitlemiseks vajaliku riikliku tegevuse eri etappidele, korruptsioonivastastele strateegiatele, kriminaalõigussüsteemi suutlikkusele võidelda korruptsiooniga ning liikmesriikides korruptsiooni ennetamiseks võetud meetmetele.

Korruptsiooni tajumine ELis

2020. aasta korruptsiooni tajumise indeks 28 näitab, et ELi liikmesriikide tulemused on jätkuvalt maailmas parimate seas. Kümme liikmesriiki 29 on kahekümne esimese riigi hulgas, mida peetakse maailmas kõige vähem korrumpeerunud riigiks. Kuue liikmesriigi (Taani, Soome, Rootsi, Madalmaad, Saksamaa ja Luksemburg) puhul oli indeks üle 80/100 ja viie liikmesriigi (Austria, Belgia, Eesti, Iirimaa ja Prantsusmaa) puhul üle 69/100 30 . Mõned liikmesriigid (Hispaania, Itaalia ja Kreeka), kes küll jäävad allapoole ELi keskmist (63/100), on oma tulemust viimase viie aasta jooksul parandanud. Mõnes muus riigis (Poola, Malta ja Ungari) on täheldatud tajutava korruptsiooni taseme olulist halvenemist 31 .

Riiklikud korruptsioonivastased strateegiad peavad andma käegakatsutavaid tulemusi

Strateegiline korruptsioonivastane raamistik võimaldab väljendada poliitilisel tasandil võetud kohustusi konkreetsete meetmetena ning aitab kõrvaldada õiguslikke või institutsioonilisi lünki sidusal, terviklikul ja koordineeritud viisil. Selged ja mõõdetavad eesmärgid, piisavad eelarvevahendid, korrapärased hindamised ja spetsialiseeritud asutuste selgelt määratletud ülesanded ning asjaomaste sidusrühmade tugev kaasatus on olulised elemendid, et selliseid strateegiaid tulemuslikult rakendada ja nendega konkreetseid tulemusi saavutada.

Pärast 2020. aasta septembrit on Soome ja Rootsi võtnud esmakordselt vastu riiklikud korruptsioonivastased strateegiad või tegevuskavad ning Portugalis ootab valitsuse ettepanek sellise strateegia vastuvõtmiseks parlamendi heakskiitu. Bulgaaria , Tšehhi , Eesti , Leedu ja Malta on olemasolevad strateegiad ja nendega kaasas käivad tegevuskavad läbi vaadanud ning Horvaatias , Saksamaal , Kreekas ja Lätis on läbivaatamisprotsess pooleli. Rumeenia on teinud sisehindamise ja välisauditi ning valmistab ette uut riiklikku korruptsioonivastast strateegiat aastateks 2021–2025.

Ungaris piirdub korruptsioonivastane programm avaliku sektori usaldusväärsusega, jättes muud riskivaldkonnad sellest välja. Teistes liikmesriikides on strateegiad küll olemas, kuid nende rakendamine on viibinud. Nii on see näiteks Tšehhis , kus mitu korruptsiooni ennetamise valdkonna olulist reformialgatust on veel pooleli.

Korruptsioonivastase võitluse suutlikkuse suurendamise reformid

Enamik liikmesriike on kehtestanud ulatusliku regulatsiooni, mis annab kriminaalõigussüsteemile vahendid, et korruptsiooniga võidelda kõigis selle vormides. Mitmes liikmesriigis jätkati jõupingutusi, et täita lüngad ja viia olemasolevad raamistikud kooskõlla rahvusvaheliste korruptsioonivastaste standardite 32 ja ELi õigusega 33 . Näiteks on Slovakkia täiendanud oma kriminaalõiguslikku raamistikku vara arestimist käsitleva uue jõustunud seadusega. Selles sätestatakse ka uued kuriteod, näiteks põhjendamatute hüvede või põhjendamatute eeliste vastuvõtmine või pakkumine. Itaalia kehtestas pettuste eest rangemad karistused ja laiendas rahvusvahelise korruptsiooni isikulist kohaldamisala. Ungari võttis vastu õigusaktid, et käsitleda piiriülest altkäemaksu ja kriminaliseerida mitteametlikud maksed tervishoius. Teistes liikmesriikides arutatakse kriminaalmateriaalõiguse või -menetlusõiguse valdkonna reforme. Näiteks Rootsi vaatab praegu läbi kõigi kuritegude, sealhulgas korruptsioonitegude aegumistähtaegu, mis võib kõrvaldada takistused keeruliste korruptsioonijuhtumite tulemuslikuks lahendamiseks.

Mõned liikmesriigid on võtnud meetmeid, et tugevdada ametiasutuste suutlikkust võidelda korruptsiooniga ning vähendada takistusi selle tulemuslikuks uurimiseks ja kriminaalmenetluse läbiviimiseks. Leedu on tugevdanud politsei eriüksust, mille ülesanne on uurida korruptsioonijuhtumeid ning teha analüüse, millega pakutakse ametiasutustele strateegiaalast tuge. Küproses on oluliselt tugevdatud peaprokuratuuri, et menetleda finantskuritegusid, sealhulgas korruptsioonijuhtumeid. Taani valmistab ette uue riikliku uurimisüksuse loomist, et tõhusamalt käsitleda raskeid kuritegusid, sealhulgas keerukaid korruptsioonijuhtumeid. Sloveenias on seadusemuudatustega parandatud korruptsiooni ennetamise komisjoni sõltumatust, korraldust ja toimimist.

Mõnes liikmesriigis on toimunud struktuurilised ja organisatsioonilised muutused või kaalutakse nende tegemist. Maltas on peaprokurör võtnud üle süüdistusfunktsiooni konkreetsetes rasketes kuritegudes, sealhulgas kõrge taseme korruptsioonis, ning loodud on keerukate finantskuritegude rakkerühm.  Austria vaatab läbi riikliku aruandekohustuste süsteemi, mida peetakse tarbetu koormuse ja viivituste põhjuseks ning millel on negatiivne mõju korruptsioonivastastele uurimistele.

Korruptsioonijuhtumite kriminaaluurimise, nende eest süüdistuse esitamise ja karistuste kohaldamisega seotud probleemid

Mitmes liikmesriigis on jätkuvalt päevavalgele tulnud suured või väga keerulised korruptsioonijuhtumid, kuhu on mõnikord kaasatud kõrged ametnikud. Slovakkia on oluliselt suurendanud korruptsioonivastase võitluse jõupingutusi, mille tulemusena uuritakse ja menetletakse mitmeid kõrge tasandi korruptsioonijuhtumeid.  Eestis viis praegu uurimise all olev juhtum eelmise valitsuse tagasiastumiseni 2021. aasta jaanuaris. Tšehhis on riigi ja Euroopa tasandil ELi vahendite kasutamise uurimiste ja kontrollide tulemusel hiljuti leitud tõendeid huvide konflikti kohta kõrgeimal täidesaatval tasandil ning Euroopa Prokuratuur on võtnud asja menetlusse. Austrias on pärast hiljutisi poliitilisi skandaale hakatud kõrgema taseme poliitilist korruptsiooni aktiivsemalt uurima.  Rumeenias on kõrge taseme korruptsiooni uurimise ja selle eest vastutusele võtmise tulemuslikkus paranenud, kuid selleks, et korruptsioonivastane võitlus oleks tulemuslik, on möödapääsmatu muuta kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku ning õigusemõistmist käsitlevaid õigusakte.

Paljudes liikmesriikides on korruptsiooni uurimiseks ja prokuratuuridele eraldatud vahendid teinud spetsialiseeritud personali värbamise või hoidmise äärmiselt raskeks. Läti on teatanud personaliga seotud probleemidest, mis mõjutavad mõnede prokuratuuride töö tõhusust. Horvaatia ja Luksemburg leiavad, et kvalifitseeritud kandidaatide värbamine on keeruline. Hispaanias märgivad prokuratuurid, et piisavate vahendite puudumine mõjutab korruptsioonijuhtumite uurimise ja nende eest süüdistuste esitamise kiirust. See hõlmab kõrge taseme korruptsioonijuhtumeid, millest paljude uurimine on kestnud aastaid.  Slovakkias ja Poolas on teatatud mõnest juhtumist, kus uurimist takistasid õiguslikud piirangud finantsandmetele juurdepääsul.

Mõnes liikmesriigis on endiselt probleeme kõrgeid ametnikke puudutavate korruptsioonijuhtumite uurimise, nende eest toimepanijatele süüdistuste esitamise ja nende lahendamise tulemuslikkusega 34 . Itaalias kaalutakse süüdistuste esitamise ja kohtuasjade menetlemise kiirendamise meetmeid. Horvaatias jätkub kõrgeid ametnikke puudutavate korruptsioonijuhtumite uurimine ja menetlemine, kuid pikalevenivate menetluste tõttu süüdimõistmine sageli viibib. Maltas on uurimisasutused ja prokuratuurid küll parandanud oma suutlikkust korruptsioonijuhtumitega tegeleda, kuid kuna algatatud juhtumite arv on kasvanud, kestavad uurimised endiselt kaua ja kõrge taseme juhtumite kohta ei ole veel süüdimõistvaid kohtuotsuseid tehtud. Bulgaarias on kasvanud uurimistegevusest ja suurematest ressurssidest hoolimata edasiminek kõrge taseme korruptsioonijuhtumite puhul endiselt aeglane ega ole veel jõutud kuigi paljude lõplike süüdimõistvate kohtuotsusteni 35 . Ungaris on korruptsioonijuhtumites süüdistuste esitamise määr kõrge ja alates 2020. aastast on algatatud mõned uued kõrge taseme poliitikutega seotud kohtuasjad, kuid kõrgete ametnike ja nende vahetu ringiga seotud väidetavate juhtumite uurimine ei ole endiselt eriti tulemuslik.

Korruptsiooni ennetamise ja eetikaraamistiku tugevdamine

Õigusriigi olukorda käsitlev 2020. aasta aruanne näitas, et paljud liikmesriigid on võtnud meetmeid korruptsiooni ennetamise ja eetikaraamistike tugevdamiseks ning paljude jõupingutustega on jätkatud.

-Huvide konflikti ennetamine ja eetika edendamine avaliku sektori asutustes

Mõnes liikmesriigis on eetikaraamistikke täiendatud parlamendi liikmete käitumisjuhistega, näiteks Hispaanias , või kingitusi, huvide konflikti ja ühildamatust käsitlevate selgemate või konsolideeritud reeglitega vanem- või kõrgematele ametnikele, näiteks Soomes , Itaalias ja Portugalis . Lisaks on mõned liikmesriigid, näiteks Belgia , Küpros , Madalmaad ja Malta , võtnud õiguskaitseasutustes kasutusele eetika- ja taustauuringuprogrammid või loonud järelevalveüksused, mis aitavad tugevdada politsei usaldusväärsust. 

-Lobitöö ja pöördukse efekt

Lobitöö on poliitikas olemise õiguspärane viis 36 . Sellega peavad kaasnema ranged läbipaistvuse ja usaldusväärsuse nõuded, et tagada otsuste tegemisel vastutus ja kaasatus 37 . Mõned liikmesriigid on oma raamistikud läbi vaadanud, et suurendada läbipaistvust ja parandada juurdepääsu lobitööd käsitlevale teabele. Näiteks võttis Saksamaa vastu uue seaduse, et võtta föderaalsel tasandil kasutusele elektrooniline lobitöö register. Leedus jõustusid uued normid, millega nähakse ette ristdeklareerimise süsteem ja mille järgi peavad lobistid, poliitikud ja riigiteenistujad avalikustama oma kohtumised lobitöö registris. Hispaanias käivad arutelud läbipaistvusregistri loomise üle. Eestis on võetud kasutusele lobitööd ja huvide konflikti puudutavad mittesiduvad juhised. Tšehhis on uue lobitööd käsitleva seaduseelnõu vastuvõtmine ikka pooleli.

Veel üks valdkond, mis on paljudes liikmesriikides avaliku tähelepanu all, on avaliku ja erasektori ülesannete vahelist pöördukse efekti reguleerivad normid ja nende jõustamine. Näiteks Soomes ja Itaalias käivad arutelud rangemate töösuhtejärgsete piirangute, näiteks ooteaja kehtestamise üle. Prantsusmaa muutis hiljuti seadust, et lisada pöördukse efekt avaliku elu läbipaistvuse ja usaldusväärsuse eest vastutava ameti mandaadi hulka. Kuigi Portugalis kehtestati hiljuti uued normid, millega nähti ette suhteliselt pikad ooteajad ja hoiatavad karistused normide eiramise korral, tuleb nende täitmist veel jälgida ja tagada.

-Vara ja huvide deklareerimine

Kõik liikmesriigid on kehtestanud normid, millega tagatakse, et avaliku sektori ametnike kategooriate suhtes kehtib vara ja huvide avalikustamise kohustus. Need normid erinevad siiski avalikustatud teabe ulatuse, läbipaistvuse ja juurdepääsetavuse või kontrolli- ja täitmise tagamise süsteemi poolest. Mitmes liikmesriigis on hiljutiste reformidega püütud süsteemi täiustada. Eesti laiendas nende isikute ringi, kellel on kohustus esitada majanduslike huvide deklaratsioon, lisades nende hulka ka ministrite poliitilised nõunikud, ning Horvaatia on teinud kohtunike ja riigiprokuröride vara deklaratsioonid avalikult kättesaadavaks. Portugal kehtestas kohustuse avaldada täielikud ja konsolideeritud vara deklaratsioonid internetis. Leedus töötab praegu uus register, mis võimaldab siduda huvide deklaratsioonides sisalduva teabe mitme muu riikliku registriga. Ka teised liikmesriigid, kus reformid on toimunud varem, on näidanud tulemusi järelevalves ja kontrollis. Prantsusmaal teevad pädevad asutused süstemaatilisi ja korrapäraseid kontrolle, mille tulemusena edastatakse mõned juhtumid võimalike kriminaalõiguslike järelmeetmete võtmiseks prokuratuuri. Rumeenias hakati vara ja huvide kohta esitatavat teavet avalikustama elektrooniliselt 2021. aasta aprillis ning eeldatavasti lihtsustab see kontrollimist veelgi.

Mõnes liikmesriigis puudused püsivad. Belgias deklaratsioone ei avalikustata ega nende õigsust ei kontrollita ning need on kättesaadavad üksnes eeluurimiskohtunikele kriminaaluurimises. Kuigi Kreekas ametnike ja parlamendiliikmete vara deklaratsioonid avalikustatakse, on sellega viivitusi ja avaldamiseks kättesaadavad andmed on piiratud. Ungaris kehtivad küll ulatuslikud avalikustamisnõuded, kuid jätkuvalt on probleeme sellega, et vara ja huvide deklaratsioonide üle puuduvad süstemaatilised kontrollid ja järelevalve on ebapiisav ning kahtlused vara põhjendamatu suurenemise kohta võivad viia maksuhaldurite kontrollini ainult juhul, kui ka uurimisasutused on algatanud kriminaaluurimise. Kuigi Sloveenias avalikustamiskohustusega ametnike ring järjest laieneb, ei ole järelevalvele ja kontrollile eraldatud ressursid suutnud sellega sammu pidada. Personali napib endiselt ka Horvaatia huvide konfliktide lahendamise komisjonis.

-Rikkumisest teatajate kaitse

Rikkumisest teatajate kaitset käsitleva 2019. aasta ELi direktiivi 38 ülevõtmise käigus vaatavad liikmesriigid praegu läbi kehtivaid riigisiseseid õigusakte või kehtestavad uusi norme. Mõned liikmesriigid on ratsionaliseerinud rikkumistest teatamise käsitlemise institutsioonilist korraldust. Nii on see Slovakkias , kus parlament nimetas ametisse uue sõltumatu rikkumisest teatajate kaitse ameti juhi. Amet tegeleb nii era- kui ka avalikku sektoriga. Madalmaades muudetakse pärast hindamist rikkumisest teatajate asutuse seadust, et suurendada rikkumisest teatajate õiguskaitset.

-Erakondade rahastamine

Erakondade rahastamist saab kasutada korruptiivsetel eesmärkidel, seepärast on läbipaistvus ja range regulatsioon siin olulisteks teguriteks. Mitmes liikmesriigis on läbi viidud või arutatakse reforme, mille eesmärk on suurendada erakondade rahastamise läbipaistvust ja järelevalvet. Luksemburgis on erakondade rahastamise regulatsioon läbi vaadatud, et muuta see läbipaistvamaks. Soomes vaatab parlamendi töörühm praegu läbi asjakohaseid õigusakte. Tšehhis kavandatakse erakondade rahastamise süsteemi üksikasjalikumat analüüsi, et teha kindlaks õiguslikud lüngad ja probleemid praktikas. Madalmaades on praegu parlamendis arutlusel oleva õigusakti ettepaneku eesmärk kaitsta erakondade toimimist ja korraldust välissekkumise eest.

Pandeemia poolt korruptsioonivastasele võitlusele avaldava mõju leevendamine

Mõnes liikmesriigis aeglustas COVID-19 pandeemia reformide tempot või korruptsioonijuhtumite lahendamist, sest ametiasutused ja kohtud pidid kiirkorras tegelema rahvatervise olukorraga. GRECO soovitas lõimida korruptsioonivastased meetmed pandeemiaga seotud protsessidesse, nagu taastevahendite eraldamine ja väljamaksmine, kriisiõigusaktid ja arstiabi 39 . Samal ajal rõhutasid komisjon ja nõukogu, et korruptsioonivastast võitlust tuleb jätkata 40 . Samuti hoiatas OECD, et usaldusväärsusega seotud rikkumised ja korruptiivsed tavad võivad kahjustada majanduse taastumist, juhtides eelkõige tähelepanu vajadusele tegeleda vahetute riskidega erakorraliste hangete puhul ja integreerida korruptsioonivastased riskihindamised majanduse taastemeetmetesse 41 .

Tundub, et pandeemia ajal on korruptsioonioht suurenenud, eelkõige seetõttu, et rohkem kasutatakse kiirendatud ja lihtsustatud hankemenetlusi, mille tulemusena sõlmitakse lepingud otse või ilma konkurentsipõhiste menetlusteta. Need erandlikud asjaolud sundisid auditi- ja kontrolliasutusi mitmes liikmesriigis, näiteks Küproses , Portugalis , Prantsusmaal , Itaalias ja Leedus , andma suuniseid nende riskide ohjamiseks või tegema sihipäraseid auditeid, näiteks Austrias või Rumeenias .

3.3. Meedia mitmekesisus ja meediavabadus

Meedia mitmekesisus ja meediavabadus on õigusriigi, demokraatliku vastutuse ja korruptsioonivastase võitluse peamised eeldused. Liikmesriigid peavad tagama ajakirjanikele soodsa keskkonna, kaitsma nende turvalisust ning toetama meediavabadust ja meedia mitmekesisust. Käesolevas osas keskendutakse valdkondadele, kus poliitilistel otsustel ja poliitikal võib olla suur mõju meedia suutlikkusele täita oma rolli.

Meedia mitmekesisuse seire

Meedia mitmekesisuse seire 42 käigus hinnatakse ohte meedia mitmekesisusele ja meediavabadusele kõigis ELi liikmesriikides, keskendudes neljale valdkonnale: meediavabaduse kaitse põhitasemel, turu mitmekesisus, poliitiline sõltumatus ja meedia sotsiaalne kaasatus. Meedia mitmekesisuse seire viimastest tulemustest (MPM 2021) nähtub, et olukord on 2020. aasta seiretulemustega võrreldes halvenenud kolme põhinäitaja puhul: sõnavabadus, teabe saamise õiguse ja ajakirjanduse kutseala kaitse ning ajakirjanike kaitse. Taas on tulemusi mõjutanud see, kuidas mõnede riikide valitsused on reageerinud COVID-19 pandeemiale. Kuigi tulemused kinnitavad, et mitte kõiki meediat reguleerivaid asutusi ei saa pidada mõjutamisest vabaks, seda nii nende juhtorganite määramise viisi tõttu kui ka ülesannete täitmisega seoses, on olukord veidi paranenud. Oht meediaomandi läbipaistvusele on kõigis liikmesriikides keskmine, mis tuleneb sellest, et õigusnormid ei ole tulemuslikud ja teavet antakse ainult avalik-õiguslikele asutustele, kuid mitte üldsusele. Nagu on sedastatud riike käsitlevates peatükkides, peetakse meedia poliitilist sõltumatust mitmel põhjusel suure riskiga valdkonnaks samas kuues liikmesriigis, mis toodi välja 2020. aasta seiretulemustes 43 .

Käimasolevad reformid meediat reguleerivate asutuste sõltumatuse tugevdamiseks

Riiklikel meediat reguleerivatel asutustel on oluline roll meedia mitmekesisuse kaitsmisel ja tagamisel. Nagu õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aasta aruandes rõhutati, mõjutab meediaasutuste sõltumatus majanduslikest ja poliitilistest huvidest ning nende otsuste erapooletus meediat käsitlevate õigusnormide ja meediapoliitiliste otsuste rakendamisel otseselt turu mitmekesisust ja meediaruumi poliitilist sõltumatust. Kõigis liikmesriikides on olemas õigusaktid, millega nähakse ette meediat reguleerivate asutuste pädevusvaldkonnad ja sõltumatus. Audiovisuaalmeedia teenuste direktiivis (AVMSD) 44 on ette nähtud konkreetsed nõuded riiklike meediaasutuste sõltumatuse tugevdamiseks. Esimese aruande avaldamise järel on mõned riigid, nt Belgia , Bulgaaria , Kreeka , Läti , Luksemburg ja Rootsi , direktiivi ülevõtmise käigus kehtestanud uued õigusnormid, millega loodetakse meediat reguleerivate asutuste sõltumatust veelgi suurendada. Teised liikmesriigid ( Tšehhi , Küpros , Eesti , Prantsusmaa ja Poola ) on teatanud selliste õigusnormide kavandatud vastuvõtmisest või on neid norme ette valmistamas.

Endiselt teeb muret mõnede meediat reguleerivate asutuste funktsionaalne sõltumatus ja tegevuse tulemuslikkus. Näiteks Rumeenias takistas meediat reguleeriva asutuse tööd see, et eelmiste liikmete ametiaja lõppedes ei määratud ametisse ühtegi uut liiget ning et asutusele ei eraldatud piisavalt vahendeid. Hispaanias ja Sloveenias väljendati ka muret reguleerivale asutusele ette nähtud ressursside ebapiisavuse üle. Mõnes liikmesriigis valmistab endiselt muret ametissenimetamise protsessis toimuv poliitiline mõjutamine või tõhusate kaitsemeetmete puudumine poliitilise sekkumise eest, kuigi formaalselt on meediaasutuste sõltumatus seadusega ette nähtud. Nii on see Horvaatias , Maltas , Slovakkias ja Ungaris .

Meediaomandi läbipaistvusega seotud positiivsed muutused ja takistused

Meediaomandi läbipaistvus on oluline eeltingimus selleks, et meediaturgude mitmekesisust oleks võimalik usaldusväärselt analüüsida ja et üldsus saaks meedia levitatavat teavet ja arvamusi hinnata. Rahvusvahelised standardid 45 ja ELi õigusnormid 46 annavad liikmesriikidele hea võimaluse võtta selles valdkonnas konkreetseid meetmeid. Viimase aruande avaldamise järel võeti Kreekas vastu uued õigusaktid, et suurendada meediaomandi läbipaistvust ja meediaomandit käsitleva teabe avalikku kättesaadavust.  Soomes peavad meediateenuse osutajad uute valdkondlike õigusaktide kohaselt tegema nende omandistruktuuri käsitleva teabe üldsusele kättesaadavaks. Mitmes teises liikmesriigis valmistatakse ette meediaomandi läbipaistvust suurendavaid õigusakte ning mõnes liikmesriigis on teabe saamise võimalused paranenud. Näiteks on Iirimaa loonud otsingumootoriga andmebaasi, kust saab meediaomandit puudutavat teavet, mis lihtsustab avalikku järelevalvet. Leedu on loomas avalikult juurdepääsetavat infosüsteemi, kus avalikustataks teave omandistruktuuri ja järk-järgult ka riiklikust reklaamist saadud tulu kohta.

Mitmes liikmesriigis teeb muret lõplike omandistruktuuride läbipaistmatus, mis on eelkõige tingitud praktilistest probleemidest tegelike omanike tuvastamisel. Sloveenia  on kehtestanud läbipaistvust käsitlevad erisätted, kuid endiselt teeb seal muret see, et tegelikult kasu saavaid omanikke ei ole meediaregistris alati võimalik tuvastada.  Tšehhi  kehtestas õigusnormid, millega tagatakse kõigile äriühingutele, sealhulgas meediaettevõtjatele, registri kaudu avalik ligipääs piiratud hulgale omandiõigust käsitlevale teabele, kuid endiselt on probleemiks asjaolu, et see süsteem ei kohusta meediaettevõtjaid enda omandistruktuuri täies ulatuses avalikustama. Meediaomandi läbipaistmatus teeb endiselt muret Bulgaarias , kuna seal ei avalikustata andmeid meediaomandi kohta ikka veel täies ulatuses.

Riikliku reklaami läbipaistvuse ja õiglase jaotamisega seotud riskid

Läbipaistvad reeglid ja õiglased kriteeriumid vähendavad soosikluse ohtu riikliku reklaami jaotamisel. Selliste reeglite puudumine suurendab võimalust, et avaliku sektori raha eraldatakse konkreetsetele meediakanalitele erapoolikul viisil, ning võib luua olukorra, kus meediale võidakse avaldada kaudselt poliitilist mõju, kahjustades meedia sõltumatust.

2020. aasta aruandes märgiti, et paljudes liikmesriikides puuduvad kõnealust küsimust reguleerivad konkreetsed õigusnormid. Seda ka hoolimata asjaolust, et mitme liikmesriigi keskvalitsuse või kohaliku omavalitsuse üksused jätkasid märkimisväärsete reklaamirahade suunamist meediakanalitesse. Austrias on meedias edastatava riikliku reklaami suure mahu tõttu endiselt mureks selle jaotamise läbipaistvus ja õiglus ning asjaolu, et meedia mitmekesisusele ei pöörata piisavalt tähelepanu. Horvaatias on riiklik reklaam küll osaliselt reguleeritud, kuid sidusrühmade teatel kahjustab see sageli niisugusest rahastamisest majanduslikult sõltuvate meediakanalite poliitilist sõltumatust, eelkõige kohalikul tasandil. Bulgaarias puuduvad riikliku reklaami õiglaseks ja läbipaistvaks jaotamiseks vajalikud regulatiivsed kaitsemeetmed. Lisaks teeb muret meediakanalitele avaliku sektori vahendite eraldamise läbipaistmatus. Ungaris võimaldab riikliku reklaami jaotamine valitsusel jätkuvalt avaldada meediale kaudset poliitilist mõju, kuna riik on Ungaris suurim reklaami tellija ning suurem osa reklaamirahast läheb valitsust toetavatele meediaettevõtjatele. Poolas näib riiklik reklaam olevat suunatud peamiselt neisse meediakanalitesse, mida peetakse valitsust toetavaks.

Poliitiline surve ja mõju meediale

Haavatavus ja riskid võimenduvad, kui ohtu seatakse meedia poliitiline sõltumatus, kui puudub poliitilise sekkumise vastane regulatsioon või kui õigusaktide kohaselt on poliitikutel lubatud meediakanaleid omada. Viimase aruande avaldamise järel on olnud juhtumeid, kus poliitiline surve meediale on olnud täiesti ilmne. Tšehhis on poliitilised vastuolud jätkuvalt mõjutanud Tšehhi TV nõukogu. Maltas , kus kahel peamisel erakonnal on oma televisiooni- ja raadiojaam, on algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus, milles vaidlustati Malta ringhäälinguseaduse asjaomased sätted, seades kahtluse alla viisi, kuidas meediat reguleeriv asutus neid sätteid kohaldas. Sloveenias on võimalikud muudatused avalik-õigusliku ringhäälingu rahastamises ja riiklikule pressiametile avaldatav surve sidusrühmade sõnul ajendatud poliitilistest kaalutlustest. Poolas nähakse suure eraomandis oleva ajakirjanduskontserni võimalikus omandamises riigi kontrolli all oleva naftaettevõtte poolt potentsiaalset ohtu meediaturu mitmekesisusele. Bulgaarias teeb jätkuvalt muret meediale avaldatav poliitiline mõju, seda ka niisuguste õigusnormide puudumise tõttu, mis takistaks poliitikutel ja erakondadel meediakanaleid omada. Ungaris võttis meedianõukogu vastu mitu otsust, mille tulemusel lõpetati Ungari ühe viimase sõltumatu raadiojaama saadete edastamine 47 .

Teabe saamise õigus on meedia, kodanikuühiskonna ja üldsuse usalduse jaoks otsustava tähtsusega

Avaliku sektori asutuste valduses oleva teabe saamise õigus on peamine eeltingimus, et meedia ning kodanikuühiskond ja kodanikud üldiselt saaksid täita oma rolli demokraatlikus arutelus ja avalik-õiguslike asutuste üle tehtavas järelevalves. Küproses jõustusid 2020. aastal uued õigusaktid, millega kehtestati avaliku teabe saamise raamistik ja tingimused, ning mitu teist liikmesriiki kavatseb kehtestada teabe saamise õigust reguleerivad põhjalikud õigusaktid ( Austria ) või vahendusmehhanismid kaebuste menetlemisel ( Madalmaad ). Kuigi teabe saamise õigus on kõigis liikmesriikides seadusega tagatud, esineb paljudel juhtudel praktilisi takistusi. Rumeenias nähtub riigi ametiasutuste korrapärase järelevalve tulemustest, et ametiasutused rakendavad haldustegevuses läbipaistvusmeetmeid erinevalt ega pea neid piisavalt prioriteetseks, kusjuures kohalikes valitsusüksustes on olukord nõuete täitmisega kõige halvem. Horvaatias juhiti tähelepanu puudustele teabevoliniku otsuste täitmise tagamisel. Luksemburgis valmistab endiselt muret ametlike dokumentidega tutvumiseks ette nähtud pikk menetlus. Taanis arutatakse praegu avalike dokumentidega tutvumise õiguse suhtes kehtivaid piiranguid.

Ajakirjanike kaitsmine ähvarduste ja rünnakute eest

Vajadus tegeleda ajakirjanike ohutusega kogu ELis on teravalt esile kerkinud seoses hiljutiste juhtumitega, mida praegu uuritakse, näiteks Kreeka ajakirjaniku Giorgios Karaivazi mõrvamine 2021. aasta aprillis ja Madalmaade ajakirjaniku Peter R. de Vriesi tapmine 2021. aasta juulis. Paljusid ajakirjanikke ähvardatakse ja rünnatakse, eriti kui nad uurivad kuritegevust ja korruptsiooni. Slovakkias mõisteti süüdi mitu isikut, kes olid seotud uuriva ajakirjaniku Ján Kuciaki ja tema kihlatu tapmisega 2018. aastal, ning kohtuprotsess selle mõrva väidetava kavandaja üle on pooleli. Maltas on 2017. aastal toimunud uuriva ajakirjaniku Daphne Caruana Galizia mõrva avalik uurimine nüüdseks lõpule viidud. Tema mõrvaga seotud kriminaalmenetluses on olnud mitmeid pöördeid.

2020. aastal registreeriti Euroopa Nõukogu ajakirjanduse kaitse ja ajakirjanike turvalisuse edendamise platvormil kõigi aegade suurim arv hoiatusteateid (40 % rohkem kui 2019. aastal) 48 . 2020. aastal jälgiti meediavabaduse kaardistamise platvormil 49 280 meediavabaduse rikkumise juhtumit, mis mõjutasid kokku 908 isikut või meediaüksust 23 liikmesriigis. Need rikkumised seisnesid ahistamises või psühholoogilises väärkohtlemises, ähvardustes anda asjale õiguslik käik, füüsilistes rünnakutes, vara vastu suunatud rünnakutes, vihakõnes, laimukampaaniates ja tsenseerimises. Füüsilistest rünnakutest on teatatud eelkõige avalike meeleavaldustega seoses ning Prantsusmaal , Saksamaal , Kreekas  ja  Poolas on ajakirjanikud langenud protestijate, mõnel juhul ka politsei rünnaku ohvriks. Netiähvardused kasvavad kõikjal ELis, kusjuures eriti suures ohus on naisajakirjanikud ja mõne vähemuse hulka kuuluvad ajakirjanikud. Niisugune olukord on eriti murettekitav siis, kui selliste rünnakute taga on poliitikud või mõjuvõimsad avaliku elu tegelased. Näiteks Sloveenias on mitu markantset juhtumit, kus ajakirjanike netiahistamise ja -ähvardustega on olnud seotud poliitikud. Portugalis on uurimisel juhtum, mis puudutab politsei jälitustoiminguid, mille eesmärk oli teha kindlaks ajakirjanike allikad ja mis viidi läbi kohtu loata. Itaalias registreeriti hiljuti hoiatusteade, mille kohaselt kuulati väidetavalt pealt mitme rändeküsimustega tegeleva ajakirjaniku telefonikõnesid osana prokuratuuri algatatud uurimisest, kus olid luubi all valitsusväliste organisatsioonide ja inimkaubitsejate vahelised suhted.

Mitmes liikmesriigis on olemas mehhanismid, mis pakuvad abi vajavatele ajakirjanikele praktilist tuge. Madalmaades vaadati 2021. aastal läbi projekt „PersVeilig“, mille eesmärk on vähendada ajakirjanike vastu suunatud ähvardusi, vägivalda ja rünnakuid, ning esitati ettepanekud olukorra parandamiseks. Itaalias 2017. aastal loodud koordineerimiskeskust, mis tegeleb ajakirjanike vastu suunatud süütegudega, peetakse endiselt ELi tasandil parimaks tavaks. Teised liikmesriigid kaaluvad ajakirjanike kaitseks uute õiguslike kaitsemeetmete kehtestamist. Soomes on valitsusel kavas muuta karistusseadust, et hõlbustada süüdistuse esitamist kaitsetute ohvrite, näiteks vabakutseliste ajakirjanike vastu suunatud õigusvastaste ähvarduste eest, ning suurendada karistust soolise kuuluvusega seotud kuritegude eest, et lahendada naisajakirjanike vastaste vihakõnede probleemi. Rootsi teeb samuti samme ajakirjanike kaitse suurendamiseks osana käimasolevast protsessist, mille käigus vaadatakse läbi ühiskonnas teatavaid elutähtsaid ülesandeid täitvatele isikutele kriminaalõigusliku kaitse tagamine.

Mitmes liikmesriigis on tõsiseks probleemiks üldsuse osalemise vastased strateegilised hagid ehk vaigistuskaebused, mis on ajakirjanike ja teiste avalike huvide kaitsmisega tegelevate isikute vastu suunatud ahistamise erivorm, millega sageli kaasneb oht füüsilisele turvalisusele. Näiteks Horvaatias on SLAPPi laialdane kasutamine avaldanud tõsist mõju meediakanalitele, eelkõige väiksematele või kohalikele meediakanalitele, ning vabakutselistele ajakirjanikele. Teistes riikides, nagu Poolas , on uudismeedia kogukonna tähelepanekul sagenenud ajakirjanike vastu kohtuasjade algatamine ning ajakirjanike ja uudistetoimetuste hirmutamine selliste hoiatuskirjade saatmisega, kus nõutakse ettevõtjaid või avalik-õiguslikke asutusi puudutavate kriitilised uudiskajastuste lõpetamist. See näib mõjutavat eelkõige väiksemaid uudistekanaleid ja vabakutselisi ajakirjanikke, tuues kaasa suure enesetsensuuri ohu.

Pandeemia mõju meediavabadusele ja meedia mitmekesisusele

Euroopa uudismeedia roll on COVID-19 pandeemia ajal olnud kodanike teavitamisel äärmiselt oluline. Vajadus kontrollitud teabe ja uudiste järele on märkimisväärselt suurenenud, nagu on märgitud komisjoni audiovisuaal- ja meediavaldkonna tegevuskavas 50 . Samas tekitas pandeemia tõsiseid majandusprobleeme nii meediasektorile kui ka üksikutele ajakirjanikele ja meediatöötajatele.

Mitmetes riike käsitlevates peatükkides osutatakse meediakanalite enneolematule tulu kaotusele ja likviidsusprobleemidele või isegi pankrotile ja sulgemisele. Näib, et kõige rängemalt on kannatada saanud piirkondlikud ja kohalikud meediakanalid, mistõttu on mõnes liikmesriigis nüüd suured piirkonnad, kus ei ole kohalikke uudistekanaleid. Mitmes liikmesriigis ajakirjanike majandus- ja töötingimused halvenesid. Sektoris on tööpuudus suurenenud ning paljud meediatöötajad ja ajakirjanikud, eriti need, kelle töökoht on ebakindel või kes on vabakutselised, on oma sissetulekust ilma jäänud. Kõik see on suurendanud ohtu, et nad võivad sattuda surve alla.

Pandeemia mõju vähendamiseks ja leevendamiseks on ligikaudu pooled kõigist liikmesriikidest kehtestanud spetsiaalsed meediakanalitele suunatud toetuskavad, mille kaudu antakse peamiselt rahalisi vahendeid või toetusi kõigile või mõnedele meediasektoritele. Kohalikud meediakanalid olid selliste kavadega sõnaselgelt hõlmatud sellistes liikmesriikides nagu Eesti ,  Rootsi ,  Soome , Taani , Madalmaad ,  Prantsusmaa ja  Itaalia . Mõned liikmesriigid, nagu Küpros , Leedu , Portugal ja Rumeenia , toetasid meediakanaleid ja üldsuse teavitamist riikliku reklaami kaudu, mida tehti COVID-19ga seotud teadlikkuse suurendamise kampaaniate raames. Mõnes riigis võivad ajakirjanikud saada üldist töötustoetust ( Iirimaa ), samas kui osades liikmesriikides osutus vabakutseliste ajakirjanike olukord sageli keeruliseks. Meedia sidusrühmad on enamiku neist meetmetest heaks kiitnud, kuigi teatavad aspektid on ka küsimusi tekitanud, näiteks meetmete läbipaistvus ( Malta ), jaotuskriteeriumide õiglus ( Austria ) või võimalik mõju kodanike usaldusele meedia vastu ( Rumeenia ).

Pandeemia mõju meediale ja selle mõju leevendamiseks võetud meetmed ei piirdu siiski üksnes majanduslike aspektidega. Mitmed pandeemiaga võitlemiseks kehtestatud piirangud raskendasid ajakirjanike tööd ja võisid mõjutada nende õigust avalikku teavet saada. Kuigi häired või erandid teabe saamiseks kehtestatud reeglitest puudutasid üldiselt pandeemia väga varajasi etappe (nt Hispaania , Itaalia ), piirati sellistes liikmesriikides nagu Ungari avaliku teabe saamise õigust pandeemia ajal võetud erakorraliste meetmetega, mistõttu oli sõltumatutel meediakanalitel keerulisem sellist teavet õigeaegselt saada. Mõnes liikmesriigis oli ajakirjanikel jätkuvalt probleeme teatavatele üritustele pääsemisega või oli nende pääs veebis või füüsiliselt toimuvatele pressikonverentsidele piiratud. Poolas on poolelioleva põhiseadusõigusliku vaidluse tõttu oht, et avaliku teabe saamise õigust võidakse veelgi piirata ning pandeemia tõttu on peatatud haldusõiguses kehtestatud tähtajad, piirates või aeglustades nii avaliku teabe saamist. Rumeenias oldi arvamusel, et pandeemiat on kasutatud selleks, et õigustada viivitusi või teabe andmisest keeldumist ning teabe saamise õiguse piiramiseks tugineti andmekaitsenormidele. Seevastu mõned liikmesriigid, sealhulgas Leedu ja Madalmaad , vabastasid ajakirjanikud COVID-19 tõttu kehtestatud reisikeelust, et nad saaksid jätkata sündmuste jälgimist ja edastamist kohapeal.

3.4 Kontrolli- ja tasakaalustussüsteemiga seotud muud institutsioonilised küsimused

Demokraatlikus riigis tagab õigusriigi põhimõtte rakendamise riigiorganite vaheline kontrolli- ja tasakaalustussüsteem, mis kindlustab nende organite toimimise, koostöö ja vastastikuse kontrolli, nii et üks riigiasutus teostab võimu teiste riigiasutuste kontrolli all vastavalt iga liikmesriigi poliitilistele ja õiguslikele tavadele. Ka kodanikuühiskonnal on selles kontrolli- ja tasakaalustussüsteemis oluline roll.

Käesolevas osas vaadeldakse kontrolli- ja tasakaalustussüsteemidega seotud olulisi muutusi. See hõlmab õigusaktide ettevalmistamise, jõustamise ja läbivaatamise protsessi ning sõltumatute asutuste rolli õigusriigi kaitsmisel. Siin on põhiteemaks avaliku halduse kvaliteet ning see, kuidas ametiasutused kohaldavad õigusnorme ja rakendavad kohtuotsuseid. Kodanikuühiskonda toetav raamistik võimaldab võimukandjate tegude üle arutleda ja neid kontrollida, aga kui kodanikuühiskonna tegutsemisruum väheneb, on see märk, et õigusriik on ohus. Selles osas tutvustatakse ka COVID-19 vastaste meetmete aluseks olnud õigusliku regulatsiooni arengut ning parlamendi, konstitutsioonikohtute, muude kohtute ja ombudsmani rolle.

Põhiseaduslikud reformid ja arutelud institutsioonilise kontrolli ja tasakaalustamise tugevdamiseks

Jätkunud on eelmisel aastal mainitud põhiseaduslike reformide elluviimine, mille eesmärk on tugevdada kaitsemeetmeid ning kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi. Küproses on praegu parlamendis pooleli menetlus, millega luuakse eraldi konstitutsioonikohus, mis võtab kõrgeimalt kohtult üle õigustloovate aktide põhiseaduspärasuse kontrolli. Maltas viidi lõpule põhiseaduslik reform, mis puudutas liikmete määramist teatavatesse sõltumatutesse komisjonidesse, kuid edusammud parlamendi rolli tugevdamist käsitleva põhiseadusliku kokkuleppe sõlmimise suunas on olnud aeglased. Luksemburgis ei jätkata varem väljakuulutatud põhiseaduslikku reformi: nüüd on kavas teha sihipäraseid muudatusi konkreetsetel teemadel, näiteks seoses kohtute nõukojaga.  Madalmaades toimuvad pärast lastetoetuste süsteemi rakendamise parlamentaarset uurimist ulatuslikud arutelud kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi nõuetekohase toimimise üle.

Tasakaalustatud süsteemi saavutamiseks toetuvad mitmed liikmesriigid erinevatele seisukohtadele ja eksperditeadmistele, sealhulgas rahvusvaheliste eksperdirühmade, näiteks Veneetsia komisjoni arvamustele ja eriteadmistele. Komisjon leiab, et see on konstruktiivne lähenemisviis.

Õigusloome kaasavuse, kvaliteedi ja läbipaistvusega on endiselt probleeme

Mitmed liikmesriigid astuvad samme, et parandada veelgi tõenduspõhise poliitika kujundamise ning konsulteerimise ja sidusrühmade kaasamise protsesse, tagamaks, et õigusaktid põhinevad ühiskonnas toimunud laiapõhjalisel arutelul. Uuenduslik kodanike kliimakonventsiooni projekt Prantsusmaal  on pälvinud suurt tähelepanu ja huvi teistes liikmesriikides. Portugalis võttis parlament meetmeid, et suurendada õigusloomeprotsessi läbipaistvust ja õigusaktide kvaliteeti.  Kreekas valmistatakse ette uut seaduseelnõude mõju ja kvaliteedi hindamise raamistikku ning sidusrühmade sõnul on kvaliteet paranenud ja parlamendis esitatud ebaoluliste või viimase hetke muudatusettepanekute arv on märkimisväärselt vähenenud. Eestis , Lätis ja Austrias astutakse samme, et suurendada kodanike ja sidusrühmade kaasatust poliitikakujundamisse. Hispaanias kiideti heaks neljas avatud valitsuse kava (2020–2024), mille eesmärk on tugevdada kodanike ja ametiasutuste vahelisi sidemeid ning suurendada kodanike osalemist avaliku poliitika kujundamises.

Sidusrühmadega peetud dialoogist ilmnes mitmes liikmesriigis probleeme selle tagamisel, et õigusloome protsessi kaasavuse, läbipaistvuse ja kvaliteedi reegleid rakendataks süstemaatiliselt. Slovakkia sidusrühmad väljendasid muret hiljutise põhiseadusliku reformi põhijooni käsitleva ulatusliku ja teadliku arutelu puudumise pärast ning avaldasid kahetsust selle üle, et ametivõimud ei küsinud kohtu- ja põhiseadusliku reformi kohta Veneetsia komisjoni arvamust. Tšehhis  on teatatud väga paljudest kiirendatud menetlustest ning sidusrühmad on mures selle pärast, et neid menetlusi kasutati ka niisuguste õigusaktide puhul, mis ei ole seotud pandeemiavastase võitlusega. Prantsusmaal  on kiirendatud ja kiirmenetluste arv parlamendis märkimisväärselt suurenenud, mis mõjutab nii konsulteerimist sidusrühmadega kui ka parlamendi enda tööd. Belgias on riiginõukogul probleeme seaduseelnõude kohta arvamuste esitamisega, kuna puuduvad piisavad vahendid ja konsulteerimiseks ettenähtud tähtajad on sageli lühendatud.

Mõnes liikmesriigis on õigusloomeprotsess tekitanud küsimusi õigusriigi põhimõtte järgimise kohta. Ungaris on sagedased ja ootamatud seadusemuudatused jätkuvalt vähendanud regulatiivses keskkonnas toimuva prognoositavust ning mõnel juhul on uute õigusaktide väljatöötamise tempo veelgi kiirenenud. Poolas kasutatakse õigusaktide vastuvõtmiseks jätkuvalt kiirendatud menetlust, sealhulgas ka kohtusüsteemi peamiste struktuurireformide puhul, näiteks kõrgeimat kohut käsitleva seaduse hiljutiste muudatuste vastuvõtmiseks. Bulgaarias valmistab endiselt muret tava teha olulisi seadusemuudatusi, muutes teisi mitteseotud õigusakte, millega hoitakse kõrvale avalike konsultatsioonide läbiviimisest ja mõju hindamise nõuetest. Rumeenias ollakse endiselt mures õigusloome stabiilsuse ja prognoositavuse pärast, kuna õigusakte muudetakse sageli ja nende alusel vastu võetud normid võivad olla vasturääkivad. Parlamendi praegune koosseis on selles küsimuses andnud siiski julgustavaid signaale.

Peamised arengusuunad kõrgeimates kohtutes ja konstitutsioonikohtutes seoses kontrolli- ja tasakaalustussüsteemiga

Kõrgeimatel kohtutel ja konstitutsioonikohtutel on kontrolli- ja tasakaalustussüsteemis oluline roll. Samas teevad mõnes liikmesriigis asetleidvad suundumused muret. Slovakkias võeti 2020. aasta detsembri põhiseadusliku reformiga konstitutsioonikohtult sõnaselgelt pädevus teha järelevalvet põhiseaduslike seaduste üle. Seda konkreetset reformi vaatab nüüd omakorda üle konstitutsioonikohus. Ungaris teeb muret konstitutsioonikohtu roll lõplike kohtuotsuste läbivaatamisel, kuna see kohus tegutseb veel ühe tasandi apellatsioonikohtuna, tehes sisulisi otsuseid nagu tavalised apellatsioonikohtud (olemata seejuures kohtusüsteemi osa) ning tõstatades õiguskindluse küsimusi.

Mitmed hiljutised arengusuundumused on põhjustanud muret ka seoses ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõttega. Õigusriigi põhimõtte ja liikmesriikide võrdsuse austamine ELis eeldab, et ELi õigus on liikmesriigi õiguse suhtes ülimuslik ja Euroopa Liidu Kohtu otsused on siduvad kõigi liikmesriikide ametiasutustele, sealhulgas liikmesriikide kohtutele. 9. juunil 2021 otsustas komisjon algatada Saksamaa suhtes liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtte rikkumise tõttu rikkumismenetluse seoses Saksamaa konstitutsioonikohtu 5. mai 2020. aasta otsusega 51 . Poolas on sellele otsusele tuginetud selleks, et vaidlustada Euroopa Liidu Kohtu pädevus lahendada kohtusüsteemi sõltumatusega seotud kohtuasju, ning Poola valitsus on pöördunud konstitutsioonikohtu poole, et see tunnistaks Poola põhiseaduse ülimuslikuks ELi õiguse suhtes. 14. juulil 2021 otsustas konstitutsioonikohus, et Euroopa Liidu Kohtu ettekirjutatud ajutised meetmed, mis mõjutavad Poola kohtute korraldust, ei ole kooskõlas Poola põhiseadusega 52 , ning 16. juulil 2021 tunnistas Poola kõrgeim kohtu esimene esimees kehtetuks määruse, millega täideti Euroopa Liidu Kohtu varasemat määrust peatada distsiplinaarkolleegiumi tegevus kohtunike distsiplinaarasjade lahendamisel 53 . Prantsusmaal on riiginõukogu otsus andmete säilitamise kohta tekitanud kahtlusi selle koostoimes ELi õiguskorraga 54 . Rumeenias ei nõustunud konstitutsioonikohus oma otsuses Euroopa Liidu Kohtu eelotsuses tehtud järeldustega ja seadis kahtluse alla liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtte, mis võib kujutada endast olulist takistust nende kohtute jaoks, kellel palutakse asja lahendamisel kohaldada eelotsuses sätestatud liidu õiguse nõudeid.

Ombudsmani ja riiklike inimõiguste kaitse asutuste keskne roll

Ombudsmanil ja riiklikel inimõiguste kaitse asutustel on oluline roll, tagades kontrolli ja tasakaalu, kaitstes õigust heale haldusele ja õiglasele kohtlemisele ning tuues esile põhiõiguste rikkumisi. Madalmaades oli ombudsman üks esimesi, kes juhtis tähelepanu ebaõiglasele kohtlemisele seoses lastetoetuste tagasimaksmisega, ning kritiseeris valitsust järelmeetmete puudumise pärast. Kreekas on ombudsmani institutsiooni volitusi suurendatud, eelkõige õiguskaitseasutuste omavoli juhtumite uurimisel, ning ombudsman on sekkunud põhiõiguste rikkumiste korral 55 . Maltas muudeti põhiseadusliku reformiga rangemaks ombudsmani ametisse nimetamist, tegevuse peatamist ja ametist vabastamist käsitlevad õigusnormid ning neid hakatakse esimest korda kohaldama uue ombudsmani ametisse nimetamisel, mis on veel pooleli.

Teatavates liikmesriikides on ombudsmani ametisse nimetamine ja ametist vabastamine olnud poliitiliste ja õiguslike vaidluste teemaks. Poolas on ombudsmanil endiselt oluline roll õigusriigi põhimõtte järgimise tagamisel. Viimase ametisolnud ombudsmani volitused lõppesid 2020. aastal, kuid ta jäi oma ametikohale edasi, kuna tema asendamise suhtes ei jõutud poliitilisele kokkuleppele. Ametist lahkuva ombudsmani jätkunud volitused lõppesid 2021. aasta juulis pärast konstitutsioonikohtu otsust ning parlamendis toimuv menetlus viitab sellele, et ametisse nimetatakse inimene, kel on kõigi erakondade toetus 56 . Rumeenias leidis konstitutsioonikohus, et parlamendi otsus vabastada ametist eelmise parlamendi ametiajal ametisse nimetatud ombudsman on põhiseadusevastane ning ombudsman ennistati ametisse.

Kodanikuühiskonna organisatsioonid kui õigusriigi peamised osalejad

Enamikus liikmesriikides on kodanikuühiskonna jaoks olemas soodne ja toetav keskkond ning kodanikuühiskonna tegutsemisruumi peetakse jätkuvalt avatuks 57 . Mõnes liikmesriigis eraldasid ametiasutused täiendavaid rahalisi vahendeid kodanikuühiskonna organisatsioonide toetamiseks. Eestis käivitati aastateks 2021–2024 uus valitsuse programm strateegilise partnerluse loomiseks kodanikuühiskonna organisatsioonide ja avaliku sektori asutuste vahel. Mitmes liikmesriigis panustab kodanikuühiskond üha enam õigusriigi vallas tehtavasse töösse rohujuure tasandil.

Mõnes liikmesriigis seisavad aga kodanikuühiskonna organisatsioonid silmitsi tõsiste probleemidega. Näiteks võib tuua ametiasutuste poolset sihilikku ähvardamist, sh finantspiirangute või -kontrollidega, või ebapiisavat kaitset füüsiliste või verbaalsete rünnakute, meelevaldsete otsuste ja üldsuse osalemise vastaste strateegiliste hagide esitamise eest ning kodanikuühiskonna tööd tagavate põhiõiguste kaitse taseme langetamist. Näiteks Ungaris avaldatakse jätkuvalt survet valitsuse suhtes kriitilistele kodanikuühiskonna organisatsioonidele ning kuigi välisriikidest rahastatavate kodanikuühiskonna organisatsioonide läbipaistvust käsitlev seadus tunnistati Euroopa Liidu Kohtu otsuse järel kehtetuks, kehtestati uued meetmed. Poolas on ametiasutused ja ametnikud valitsuse poliitika suhtes kriitilisi valitsusväliseid organisatsioone ahistanud ja ähvardanud. Kreekas tekitab varjupaiga, rände ja sotsiaalse kaasatuse valdkonnas tegutsevate valitsusväliste organisatsioonide registreerimisprotsess jätkuvalt küsimusi. Kuigi on tehtud mõningaid edusamme, põhjustavad registreerimisega seotud probleemid muret ka Küproses . Maltas teevad kodanikuühiskonna organisatsioonidele muret uued rahakogumisreeglid, mis võivad ühenduste tegevust raskendada. Slovakkias tekitavad ametiasutuste ja poliitikute verbaalsed rünnakud aktivistide ja kodanikuühiskonna organisatsioonide suunas ning soolist võrdõiguslikkust edendavatele organisatsioonidele eraldatavate avaliku sektori vahendite vähendamine küsimusi kodanikuühiskonna demokraatliku rolli austamise kohta. Prantsusmaal ja Hispaanias teeb muret avaliku julgeoleku alaste õigusaktide mõju kodanikuühiskonna organisatsioonide tööle seoses sõna- ja teabevabadusega ning õigusega meelt avaldada. 

COVID-19 pandeemia mõju kontrolli- ja tasakaalustussüsteemidele ning avalikele aruteludele

COVID-19 meetmed, sealhulgas põhiõiguste piirangud, kehtestati erineva õigusliku regulatsiooni alusel: põhiseaduses sätestatud eriolukorra regulatsioon, spetsiaalselt pandeemia jaoks kehtestatud uus eriolukorra regulatsioon, rahvatervist käsitlevad õigusaktid, või siis eriregulatsioon puudus. Neid regulatsioone muudeti aja jooksul sageli. Näiteks Madalmaades ja Rootsis on reegleid karmistatud, tagamaks et piiravatel meetmetel on kindel õiguslik alus. Belgias võeti vastu pandeemiaseadus, et luua erakorralistele meetmetele uus õiguslik alus. Mitmes liikmesriigis vaadati üle eriolukordi ja rahvatervist käsitlevate õigusaktide põhiseaduslikkus. Slovakkias kontrollis konstitutsioonikohus erakorraliste meetmete põhiseaduslikkust nende kehtivuse alguses ja pikendamisel, kinnitades nende vastavust põhiseadusele. Enamikus liikmesriikides on erikordade kehtivusel lõppkuupäev ja paljud neist lõpevad juba 2021. aasta kevadel või on lõppemas.

Parlamentide jätkuv demokraatlik kontroll toimus eriolukordade pikendamise üle läbiviidud korrapäraste arutelude kaudu. Parlamendi kontroll erinevate COVID-19 meetmete üle on hõlmanud mitmeid aspekte. Itaalias jõustuvad kõik valitsuse vastu võetud dekreet-seadused kiireloomulistel juhtudel kohe, kuid parlament peab need 60 päeva jooksul seadusena vastu võtma. Soomes peab parlament kõik erakorralised meetmed heaks kiitma ning õiguskantsler ja põhiseaduskomisjon kontrollivad nende põhiseaduslikkust. Portugalis on pandeemiale reageerimiseks võetud meetmete jälgimiseks loodud ajutine parlamendikomisjon, millele valitsus peab iga erakorralise seisukorra perioodi kohta aru andma, et võimaldada parlamendil teostada ka järelkontrolli.

Mitmes liikmesriigis tugevdati ajapikku parlamentaarset järelevalvet COVID-19 meetmete üle. Saksamaal tugevdati parlamentaarset kontrolli, kehtestades standardloetelu meetmetest, mida saab määrusega vastu võtta. Austrias kehtestati nõue, et parlament peab kinnitama piiravamaid meetmeid kehtestavad aktid enne nende jõustumist ja et need aktid peavad olema ajaliselt piiratud. Samal ajal tugevdati konsulteerimiskohustusi. Horvaatia parlament nõudis aruannet COVID-19 meetmete kohta kolm korda aastas. Taanis võeti 2021. aasta veebruaris vastu uued õigusaktid, millega tugevdati parlamentaarset kontrolli ning eelkõige loodi spetsiaalne parlamendikomisjon, mis vaatab läbi valitsuse korraldused.

Mis puudutab parlamente endid, siis mõjutas pandeemia ka nende tööd, kuid enamik kohandas oma töökorda, et tagada arutelude ja hääletamise järjepidevus ning piisav esindatus, isegi kui reeglite kohaselt nõuti väiksemat kohalviibijate arvu ja kui parlamendiliikmed pidid jääma eneseisolatsiooni. Mõnes liikmesriigis olid juba olemas väga hästi toimivad IT-platvormid, mis võimaldasid sujuvamat üleminekut, nagu näiteks Lätis .

COVID-19 meetmete õiguspärasuse, põhjendatuse ja proportsionaalsuse kontrollimine kohtute poolt on olnud oluline tasakaalustav jõud valitsuse õigusele teha otsuseid, mis võivad kodanike põhiõigusi ebaproportsionaalselt mõjutada. Eestis on kõigis COVID-19 pandeemiaga seotud valitsuse korraldustes esitatud teave selle kohta, kuidas neid on võimalik õiguslikult vaidlustada, ning kodanikud ongi mitmel juhul pöördunud halduskohtusse. Saksamaal tehti meetmete üle ulatuslikku kohtulikku kontrolli, peamiselt liidumaade kõrgemate halduskohtute ja konstitutsioonikohtute poolt, ning 2020. aasta lõpuks oli registreeritud üle 6000 kohtuasja. Prantsusmaal tegi riiginõukogu otsused mitmes kiireloomulises menetluses, milles vaidlustati viis, kuidas valitsus oli pandeemiat ohjanud, ning andis korralduse võtta meetmeid või peatada aktide kohaldamine, eelkõige põhiõigusi silmas pidades. Poolas leidsid kohtud, et teatavad meetmed on õigusvastased, kuna Poola põhiseaduses on sõnaselgelt sätestatud, et põhiõigusi ja -vabadusi võib piirata üksnes juhul, kui kehtib erakorraline seisukord (mida ei ole välja kuulutatud).

Sõltumatutel asutustel on olnud kogu pandeemia vältel aktiivne roll, hinnates erimeetmete mõju põhiõigustele ja juhtides ametiasutuste tähelepanu sellele. Prantsusmaal kontrollis riiklik inimõiguste komisjon COVID-19 meetmeid ja avaldas mitu arvamust. Leedus hindasid parlamendi õigusvahemehed erakorraliste meetmete kooskõla põhiõiguste ja -vabadustega. Iirimaal soovitas Iiri inimõiguste ja võrdõiguslikkuse komisjon, et COVID-19 meetmete kehtivust pikendataks lühemaks ajaks ning et iga pikendamise maksimaalse kestus tuleks õigusaktides kindlaks määrata.

Pandeemia mõjutas kodanikuühiskonna organisatsioone mitte ainult liikumis- ja kogunemisvabaduse piiramise tõttu, vaid ka rahastamise seisukohast. Kodanikuühiskonna kaasamine COVID-19 meetmete kavandamisse ja rakendamisse on üldiselt olnud väga vähene. Austrias tegi valitsus jõupingutusi dialoogi jätkamiseks kodanikuühiskonnaga, eelkõige pandeemia ajal antud toetuste küsimuses.

Mõnes liikmesriigis on saadud kogemused juba toonud kaasa arutelu muudatuste tegemiseks (põhiseaduses), et olla tulevasteks kriisideks paremini ette valmistatud. Soomes palus põhiseaduskomisjon pärast pandeemia lõppu erakorralist seisukorda käsitlevad õigusaktid põhjalikult läbi vaadata. Rootsis luuakse uurimiskomisjon, et analüüsida, kas põhiseadust oleks vaja täiendada sätetega erakorralise seisukorra kohta rahuajal. Itaalias tegi senat ettepaneku moodustada spetsiaalne kahekojaline nõuandev komisjon, et tagada parlamendile hädaolukorras keskne roll. Ungaris piiratakse alates 2023. aasta juulist põhiseaduse muudatusega valitsuse volitusi eriolukorra reguleerimisel. Praegune põhiseaduslik eriolukorra regulatsioon, mis annab valitsusele ulatuslikud volitused, on endiselt jõus ja jääb kehtima, kuni valitsus otsustab selle lõpetada.

4.ELi TASANDI ARENGUSUUNAD JA TEGEVUS ÕIGUSRIIGI VALDKONNAS

Viimase aasta jooksul on õigusriigi põhimõte olnud ELi päevakorras jätkuvalt tähtsal kohal. Esimese õigusriigi olukorda käsitleva aastaaruande avaldamisele 2020. aasta septembris järgnesid ulatuslikud arutelud Euroopa Parlamendis ja nõukogus. Teavitustegevus toimus ka kodanikuühiskonna ja liikmesriikide tasandil, sealhulgas riikide parlamentides. Neid ELi tasandi sündmuseid võib vaadelda õigusriigi protsessi järkjärgulise konsolideerimisena mitmel suunal: institutsioonidevaheline dialoog, dialoog liikmesriikidega ja liikmesriikide vahel, dialoog sidusrühmadega ja rahvusvaheline koostöö. Samal ajal jätkus Euroopa Liidu Kohtus töö õigusriigi põhimõtte juurutamiseks ning komisjon täitis rikkumismenetluste algatamisega oma ülesannet teha järelevalvet aluslepingute täitmise üle. Õigusriigi meetmetekogumit arendati ka edasi pärast seda, kui oldi kokkuleppele jõutud üldises tingimuslikkuse korras ELi eelarve kaitseks.

Institutsioonidevahelise tegevuse tõhustamine

Õigusriigi olukorda käsitleva aruande peamine eesmärk on suurendada liikmesriikide teadlikkust õigusriigiga seotud küsimustest ja soodustada selleteemalist avalikku arutelu liikmesriikide vahel. Nagu märgiti 2020. aasta aruandes 58 , jõuti 2019. aastal toimunud nõukogu iga-aastase õigusriigidialoogi läbivaatamise tulemusel laiapõhjalisele üksmeelele, et seda dialoogi tuleks tugevdada komisjoni aruande alusel. Selle tulemusena algatas eesistujariik 2020. aasta sügisel õigusriigi olukorda käsitleval aruandel põhineva kaheetapilise protsessi, mille käigus toimus horisontaalne arutelu õigusriigi olukorra üldiste suundumuste üle ning eraldi riigipõhine arutelu, mis hõlmas eelkõige viit liikmesriiki 59 . 2021. aasta kevadel jätkus riigipõhine dialoog, mis hõlmas veel viit liikmesriiki 60 . Sellega käivitub üldasjade nõukogus toimuvate arutelude iga-aastane tsükkel. Praegune eesistujariik on teatanud, et ta jätkab seda lähenemisviisi 2021. aasta teisel poolel. Seni nõukogus toimunud arutelud on näidanud liikmesriikide selget huvi jagada omavahel teavet arengusuundade ja parimate tavade kohta, et aidata kaasa probleemide kaasavale ja konstruktiivsele ennetamisele. Samal ajal on nõukogu erinevates koosseisudes toimunud ka temaatilisi mõttevahetusi õigusriigi küsimustes, sealhulgas heade tavade jagamiseks.

Euroopa Parlamendil on õigusriigi teemalise arutelu kujundamisel üha olulisem roll ja see põhisuund on viimase aasta jooksul jätkunud. 2020. aasta oktoobris võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni, milles kutsuti komisjoni ja nõukogu üles alustama läbirääkimisi liidu väärtuste tugevdamist käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe üle 61 . Komisjon väljendas heameelt resolutsiooni vastuvõtmise üle ja nõustus täielikult Euroopa Parlamendiga selles, et ELi suutlikkust ühiseid väärtusi jälgida ja kaitsta tuleb parandada. Sellega seoses on oluline roll õigusriigi olukorda käsitleval iga-aastasel aruandel, kuna see hõlmab ka küsimusi, mis on otseselt seotud muude ELi väärtustega, nagu demokraatia ja põhiõigused, mis omakorda on seotud Euroopa demokraatia tegevuskava, põhiõiguste harta toetamise ja võrdõiguslikkuse liidu edendamise alal tehtava tööga. Institutsioonidevahelist dialoogi õigusriigi teemal tuleks vaadelda niisuguses laiemas kontekstis ning see jätkub ka järgmistel aastatel. Euroopa Parlament võttis vastu resolutsiooni, milles väljendati heameelt 2020. aasta õigusriigi olukorda käsitleva aruande üle, korrates samal ajal varasemaid üleskutseid olukorra parandamiseks, eelkõige seoses riigipõhiste soovituste lisamisega 62 . Komisjon tervitab resolutsiooni ja kaalub selles soovitatut hoolikalt tulevaste aruannete ettevalmistamisel. Komisjon on jätkuvalt pühendunud Euroopa Parlamendiga peetava dialoogi süvendamisele.

Võttes arvesse olukorda konkreetsetes liikmesriikides, võttis Euroopa Parlament möödunud aastal vastu resolutsioonid õigusriigi olukorra kohta Bulgaarias, Maltas ja Poolas 63 . Euroopa Parlamendi kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjoni (LIBE) demokraatia, õigusriigi põhimõtte ja põhiõiguste järelevalverühmal 64 on olnud oluline roll Euroopa Parlamendis õigusriigi üle peetava arutelu süvendamisel. Järelevalverühm vahetas arvamusi olukorra üle Bulgaarias, Maltas, Poolas, Slovakkias ja Sloveenias, konkreetse juhtumi üle Belgias ning kodanikuühiskonna tegutsemisruumi üle ELis. Järelevalverühm on aktiivselt jälginud ka COVID-19 meetmetega 65 seotud olukorda liidus.

Lisaks on ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee oma ajutise töörühma „Põhiõigused ja õigusriigi põhimõte“ 66 ning Regioonide Komitee oma kodakondsuse ning valitsemis-, institutsiooniliste ja välisasjade komisjoni (CIVEX) 67 kaudu aidanud kaasa ELi tasandil toimuvale õigusriigialasele dialoogile.

Liikmesriikidega peetava dialoogi tugevdamine

Pärast 2020. aasta õigusriigi olukorda käsitleva aruande avaldamist on liikmesriikideni jõudmiseks tehtud eriti suuri jõupingutusi. Poliitilises mõttes on liikmesriikide parlamentidel oluline roll õigusriigi põhimõtte kaitsmisel nii seadusandjana kui ka täitevvõimu tegevuse kontrollijana. Viimase aasta jooksul on komisjon 68 külastanud enamikku liikmesriikide parlamente, et tutvustada ja arutada 2020. aasta õigusriigi olukorda käsitleva aruande metoodikat ja riigipõhiseid järeldusi.

Komisjon korraldas ka kahepoolseid kohtumisi, nii poliitilise dialoogi kui ka tehniliste kohtumiste vormis, et koguda 2020. aasta õigusriigi olukorda käsitleva aruande järelmeetmena teavet peamiste reformide edenemise kohta. Need kontaktid piirdusid sel esimesel aastal mõne liikmesriigiga, kuid tulevikus võiks neid olla rohkem.

Õigusriigi kontaktpunktide võrgustik jätkas regulaarseid kohtumisi, kuhu kogunesid kõigi liikmesriikide esindajad. See foorum, mis algselt keskendus mehhanismi ja selle metoodika loomise toetamisele, toimib nüüd üha enam liikmesriikidega ja liikmesriikide vahel toimuva pideva teabevahetuse kanalina õigusriigi olukorda käsitleva aruande ettevalmistamisel. Samuti on kavas kasutada neid kohtumisi praegusest enam selleks, et jagada liikmesriikide vahel tehnilisel tasandil häid tavasid ja vahetada teavet kavandatud õigusriigialaste reformide kohta.

Sidusrühmadega peetava dialoogi tugevdamine riiklikul ja ELi tasandil

Kodanikuühiskond on ELi peamine partner tugevama Euroopa õigusriigi kultuuri edasiarendamisel. Aruande ettevalmistamise käigus korraldas komisjon kohtumisi, et arutada õigusriigi arengut selliste sidusrühmadega nagu Euroopa võrgustikud, riiklikud ja Euroopa kodanikuühiskonna organisatsioonid ning kutseorganisatsioonid 69 . Kodanikuühiskonna organisatsioonid esitasid omalt poolt aruande kohta palju kirjalikke seisukohti 70 .

2021. aasta mais korraldas eesistujariik Portugal koostöös Euroopa Komisjoniga Coimbras esimese kõrgetasemelise õigusriigi teemalise konverentsi, millel osalesid poliitikakujundajad, kodanikuühiskonna organisatsioonid, Euroopa õigusalase koostöö võrgustikud, teadlased ja ajakirjanikud. Konverentsil tehti kokkuvõte jõupingutustest õigusriigi põhimõtte järgimisel Euroopas ning keskenduti kodanikuühiskonna rollile, õigusriigi küsimustest teavitamisega seotud probleemidele ning õigusriigi põhimõttele pandeemia ja majanduse taastumise olukorras.

Kodanikuühiskonna aktiivne osalemine teise aruande koostamises on toonud kodanikuühiskonna organisatsioonidele tunnustust riiklikul tasandil ning julgustanud sidemete ja võrgustike arendamist väljaspool riigipiire. Komisjon jätkab arutelu selle üle, kuidas kaasata kodanikuühiskond, kutsevõrgustikud ja muud sidusrühmad õigusriigialasesse arutellu riiklikul ja Euroopa tasandil.

Tihedam rahvusvaheline koostöö

Õigusriik on ELi juhtpõhimõtteks ka väljaspool ELi piire. Juhindudes ÜRO põhikirja ja rahvusvahelise õiguse, sh rahvusvahelise humanitaarõiguse universaalsetest väärtustest ja põhimõtetest, kaitseb EL vankumatult inimõigusi, demokraatiat ja õigusriiki kogu maailmas, nagu on kinnitatud ELi inimõiguste ja demokraatia uues tegevuskavas (2020–2024), 71 kooskõlas kestliku arengu eesmärkidega 72 . EL jätkab sidusa lähenemisviisi järgimist oma koostöös kandidaatriikide, potentsiaalsete kandidaatriikide ja teiste naaberriikidega ning kogu oma välistegevuses nii kahepoolsel, piirkondlikul kui ka mitmepoolsel tasandil. EL käsitleb õigusriigi küsimusi korrapäraselt partnerriikidega peetavates inimõigustealastes dialoogides ja mitmepoolsel tasandil, eelkõige ÜROs.

Õigusriigi põhimõtte edendamine ülemaailmselt nõuab õigusriigiga seonduvates küsimustes koostöö tugevdamist rahvusvaheliste ja piirkondlike organisatsioonidega 73 . Spetsialiseeritud rahvusvaheliste organisatsioonide hindamine on andnud komisjoni analüüsi jaoks olulist teavet ning tihedam koostöö ja teabevahetus on aidanud süvendada komisjoni arusaama olukorrast liikmesriikides. Tehnilisel tasandil on komisjoni talituste ja Euroopa Nõukogu eri organite vahelised kontaktid muutunud aruannete koostamise regulaarseks osaks 74 .

Komisjoni eesmärk on seda keskset elementi oma õigusriigialases töös veelgi tugevdada, tuginedes tihedatele suhetele Euroopa Nõukogu ja teiste rahvusvaheliste organitega. 26. jaanuaril 2021 tutvustas komisjon Euroopa Nõukogu Parlamentaarsele Assambleele õigusriigi olukorda käsitleva 2020. aasta aruande. Komisjon on osalenud ka Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) korraldatud üritustel, kus tutvustati ja arutati õigusriigi mehhanismiga hõlmatud teemasid.

Muud õigusriigi põhimõttega seotud institutsioonilised suundumused

Euroopa Liidu Kohus jätkas õigusriiki käsitleva kohtupraktika kujundamist, eelkõige seoses aluslepingu nõudega, et liikmesriikidel tuleb ette näha tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades 75 , selgitades täiendavalt kohtute sõltumatuse tagatisi ELi õiguses. Eelotsusemehhanismi kaudu on liikmesriikide kohtud jätkuvalt juhtinud Euroopa Liidu Kohtu tähelepanu õigusriigi seisukohast olulistele küsimustele. Kohus on teinud otsuse Malta, Poola, Madalmaade ja Rumeenia kohtute esitatud eelotsusetaotluste kohta, mis käsitlevad õigusriigiga seotud küsimusi. Need otsused olid eelkõige seotud kohtunike ametisse nimetamise menetlustega, Euroopa vahistamismääruse täitmisega juhul, kui liikmesriigi kohtusüsteemi sõltumatuses on püsivaid puudusi, kohtunike distsiplinaarkorraga, kohtunike isikliku vastutusega, kohtunikega tegeleva eriprokuratuuri loomisega ning ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõttega 76 .

Komisjon täidab jätkuvalt ka ELi aluslepingute täitmise järelevalvaja rolli, algatades rikkumismenetlusi. Mõnel konkreetsel juhul on komisjon palunud Euroopa Liidu Kohtul kohaldada ajutisi meetmeid korvamatu kahju vältimiseks 77 .

Lisaks rikkumismenetlustele, mille eesmärk on käsitleda konkreetseid ELi õiguse rikkumisi, on Euroopa Liidu lepingu artiklis 7 sätestatud üldisem menetlus liidu ühiste väärtuste, sealhulgas õigusriigi põhimõtte kaitseks. Nõukogu tegeleb jätkuvalt kahe juhtumiga, mille komisjon algatas 2017. aastal Poola vastu ja Euroopa Parlament 2018. aastal Ungari vastu, et teha kindlaks, kas on olemas selge oht, et rikutakse oluliselt liidu väärtusi. 2020. aasta septembris teavitas komisjon nõukogu viimastest sündmustest põhjendatud ettepanekutega hõlmatud valdkondades. Nõukogu kuulas 2021. aasta juunis ära nii Ungari kui ka Poola.

Õigusriigi põhimõte on ELi vahendite hea juhtimise eeltingimus ning 2018. aasta mais tegi komisjon ettepaneku lisada oma ettepanekutele uue eelarveraamistiku kohta seadusandlik ettepanek erimehhanismi kohta, et kaitsta ELi vahendeid ohtude eest, mis tulenevad õigusriigi põhimõtte rikkumisest üksikutes liikmesriikides. Sellest tulenev määrus võeti vastu 2020. aasta detsembris 78 . Komisjonil on kindel tahe tagada selle määruse täitmine ja ta tegeleb aktiivselt selle konkreetse kohaldamisega. Komisjon konsulteerib praegu Euroopa Parlamendi ja liikmesriikidega suuniste üle, milles kirjeldatakse üksikasjalikumalt, kuidas komisjon kavatseb määrust praktikas kohaldada. Samal ajal on komisjon alustanud võimalike juhtumite jälgimist. Määrust kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2021 ja see hõlmab kõiki sellest kuupäevast alates toimepandud rikkumisi.

1. juunil 2021 alustas tegevust Euroopa Prokuratuur, mis on pädev uurima ELi eelarvega seotud pettusi ja muid kuritegusid, esitama nende toimepanijatele süüdistusi ja esindama süüdistust kohtus 79 , täiendades sellega Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) rolli 80 . Euroopa Prokuratuur viib läbi kriminaaluurimisi, esitab süüdistusi ning täidab osalevate liikmesriikide pädevates kohtutes prokuröri ülesandeid kuni kriminaalasja lõpliku lahendamiseni. Siin aruandes analüüsitud liikmesriikide kohtusüsteemide tulemuslikkus on peamine tegur, mis aitab tagada, et juhtumid lahendatakse ja et kohaldatakse tõhusaid karistusi.

Õigusriigi põhimõte on oluline ka taaste- ja vastupidavusrahastu rakendamisel. Liikmesriikide taaste- ja vastupidavuskavad sisaldavad olulisi reformiprioriteete, nagu ettevõtluskeskkonna parandamine tulemusliku avaliku halduse ja kohtusüsteemi kaudu. Euroopa Komisjon pakub liikmesriikidele ka tehnilist tuge, eelkõige tehnilise toe instrumendi abil, et parandada avaliku halduse ja kohtusüsteemide tõhusust ja kvaliteeti ning suurendada nende sõltumatust. 

5.KOKKUVÕTE JA EDASISED SAMMUD

COVID-19 pandeemia on veelgi enam esile tõstnud õigusriigi põhimõtte tähtsuse meie demokraatlike riikide, meie põhiõiguste ja eurooplaste igapäevaelu jaoks. See on olnud ka õigusriigi vastupidavustest. Pandeemiast saadud kogemused on näidanud, et riiklikud süsteemid on üldiselt väga vastupidavad, tuues samas esile mitu konkreetset valdkonda, kus õigusriigi põhimõte on sattunud surve alla. Õigusriigi põhimõte on kriisiolukordadeks valmisoleku oluline osa.

Käesolev aruanne on näidanud, et liikmesriikides, kus varem tuvastatud probleemidega tegeldakse, on õigusriigi valdkonnas toimunud palju positiivseid muutuseid. Samuti nähtub sellest, kus probleemid ja mured (mõnikord tõsised) endiselt püsivad või on süvenenud. Komisjon tervitab kõigi nende liikmesriikide osalemist, kes on näidanud üles jätkuvat toetust ja koostööd ning valmisolekut pidada dialoogi tundlikes küsimustes.

Õigusriigi olukorda käsitleva 2021. aasta aruande vastuvõtmine tähistab uue dialoogi- ja järelevalvetsükli algust. Komisjon kutsub nõukogu ja Euroopa Parlamenti üles pidama käesoleva aruande alusel üldisi ja riigipõhiseid arutelusid ning liikmesriikide parlamente ja teisi peamisi osalejaid riiklikke arutelusid intensiivistama. Komisjon soovitab liikmesriikidel aruandes nimetatud probleemidega tulemuslikult tegeleda ja on valmis liikmesriike nendes jõupingutustes abistama. Liikmesriigid ja ELi peavad ühiselt õigusriiki kaitsma, edendama ja tugevdama ning selle meie poliitilise kultuuri elujõuliseks osaks muutma.

Komisjon jääb ootama dialoogi jätkumist õigusriigi peamiste osalejatega. Eurooplased peavad õigusriigi põhimõtte ning demokraatia ja inimõiguste austamist üheks ELi suurimatest väärtustest. See aitab kõigil liikmesriikidel ja ELi institutsioonidel oma ülesannete täitmisel tegutseda vastutustundlikult ja sihipäraselt.

(1)

     Euroopa Liidu lepingu artikkel 2.

(2)

     Eurobaromeetri eriuuring nr 500 Euroopa tuleviku kohta.

(3)

     Vt 2020. aasta aruanne õigusriigi kohta (COM(2020) 580 final), lk 1 ja 7.

(4)

     Näiteks sedastades, et õigusriigi põhimõtte järgimine on ELiga ühinemise eeltingimus ning et liikmesriik ei või seega oma õigusnorme muuta viisil, mis toob kaasa õigusriigi väärtuse kaitse nõrgenemise. Vt kohtuotsus, 20.3.2021, Repubblika vs. Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311.

(5)

     Näiteks ELi õigusemõistmise tulemustabel, taaste- ja vastupidavusrahastu, struktuurifondid ja tehnilise toe instrument.

(6)

     COM (2020) 790 final.

(7)

     COM (2020) 711 final.

(8)

     Vt „Soolise võrdõiguslikkuse strateegia 2020–2025“ (COM (2020) 152); „ELi rassismivastane tegevuskava 2020–2025“ (COM(2020) 565 final). „Romade võrdõiguslikkust, kaasamist ja osalemist käsitlev ELi strateegiline raamistik“ (COM(2020) 620); „LGBTIQ-inimeste võrdõiguslikkuse strateegia 2020–2025“ (COM(2020) 698); „Lapse õiguste strateegia“ (COM(2021)142); „Puuetega inimeste õiguste strateegia aastateks 2021–2030“ (COM(2021) 101 final); „Euroopa sotsiaalõiguste samba tegevuskava“ (COM(2021) 102).

(9)

     Nende õiguste kaitseks algatab komisjon rikkumismenetlusi. Kõige värskemate näidete hulka kuuluvad Ungari ja Poola vastu algatatud menetlused seoses LGBTIQ-inimeste põhiõiguste rikkumisega. Ungari puhul puudutab see hiljuti vastu võetud LGBTIQ-sisu keelavat seadust ja otsust, millega kehtestatakse kohustus lisada LGBTIQ-sisuga lasteraamatutele lahtiütlus. Poola puhul on rikkumised seotud nn LGBT-ideoloogiast vabade aladega.

(10)

     Veneetsia komisjon, arvamus nr 995/2020 – „Vahearuanne COVID-19 kriisi tõttu ELi liikmesriikides võetud meetmete ning nende mõju kohta demokraatiale, õigusriigile ja põhiõigustel“.

(11)

     Veneetsia komisjon jälgib arengusuundi kõigis liikmesriikides ja esitab 2022. aastal aruande.

(12)

   Selleks on lingid riike käsitlevatele peatükkidele.

(13)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-methodology

(14)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-input-member-states

(15)

     Üksikasjalikum teave riigikülastuste kohta on esitatud riike käsitlevates peatükkides. Riigikülastuste käigus arutas komisjon õigusriigi suundumusi liikmesriikide ametiasutustega, sealhulgas kohtu- ja sõltumatute asutustega, õiguskaitseasutustega ning selliste sidusrühmadega nagu ajakirjanike ühendused ja kodanikuühiskond.

(16)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation

(17)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contribution-council-europe

(18)

     Viidete kohta asjakohasele kohtupraktikale vt 2020. aasta aruanne õigusriigi kohta (COM(2020) 580).

(19)

     Viide pärast viimast aruannet tehtud märgilise tähendusega lahendite kohta on esitatud 4. osas.

(20)

     2021. aasta ELi õigusemõistmise tulemustabel, joonised 48 ja 50.

(21)

     Euroopa Liidu Kohus on tunnistanud, et kohtute nõukoda võib kujutada endast kohtusüsteemi sõltumatuse kaitsemeedet, tingimusel et selline organ on piisavalt sõltumatu täidesaatvast ja seadusandlikust võimust ning organist, kellele ta ettepaneku esitab. Vt nt kohtuasi C-824/18 AB jt, punktid 123–125 ja nendes viidatud kohtupraktika.

(22)

     Vt nt kohtuasi C-824/18 AB jt, punktid 117, 119, 123 ja nendes viidatud kohtupraktika.

(23)

     15. juulil 2021 tegi Euroopa Kohus lõpliku otsuse, milles leidis, et kohtunike distsiplinaarkord Poolas ei ole kooskõlas ELi õigusega (Euroopa Kohus, kohtuotsus, 15.7.2021, komisjon vs. Poola, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596).

(24)

EIKo 7.5.2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. vs. Poola (kaebus nr 4907/18). 

(25)

     Prokuratuuris eriosakonna loomine, et uurida kohtunike ja prokuröride toime pandud kuritegusid, ja 2018. aastal kehtestatud tsiviilvastutuse kord ning kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele isikute ajutiselt ametisse nimetamine.

(26)

     Euroopa Kohus, kohtuotsus, 18.5.2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România’ vs. Inspecţia Judiciară jt, liidetud kohtuasjad C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.

(27)

     Oma teatises õigusemõistmise digipöörde kohta ELis pakkus komisjon välja töövahendid õigusemõistmise digipöördeks, et viia õigusemõistmise valdkond nii riiklikul kui ka ELi tasandil digiajastusse. COM(2020) 710 ja sellele lisatud SWD(2020) 540, 2. detsember 2020.

(28)

     Transparency International, Korruptsiooni tajumise indeks 2020: https://www.transparency.org/en/news/cpi-2020-western-europe-eu . See indeks näitab seda, milliseks eksperdid ja äriringkonnad korruptsiooni taset konkreetses riigis peavad. See hõlmab erinevat korruptiivset tegevust, sealhulgas altkäemaksu andmine, riigi vahendite väärkasutamine, ametiseisundi kuritarvitamine isikliku kasu saamiseks, piisavad korruptsiooni ennetamise normid ja nende täitmise tagamine, sealhulgas finantsteabe avalikustamist ja huvide konflikti puudutavad normid, ning tulemuslik kriminaalmenetluse läbiviimine ametiisikuga seotud korruptsioonijuhtumites. Eurobaromeetri eelmise aasta andmeid korruptsiooni tajumise ning kodanike ja ettevõtjate kogemuste kohta ajakohastatakse iga kahe aasta tagant. Viimased andmed pärinevad Eurobaromeetri eriuuringust nr 502 (2020) ja Eurobaromeetri kiiruuringust nr 482 (2019).

(29)

   Punktisummade järjestuses on need liikmesriigid järgmised: Taani, Soome, Rootsi, Madalmaad, Saksamaa, Luksemburg, Austria, Belgia, Eesti ja Iirimaa.

(30)

     Riike käsitlevates peatükkides liigitatakse tajutava korruptsiooni tase järgmiselt: madal (ekspertide hulgas ja äriringkondades hinnatakse avaliku sektori korruptsiooni taset enam kui 79 punktiga); suhteliselt madal (tulemus vahemikus 79–60 punkti), suhteliselt kõrge (tulemus vahemikus 59–50), kõrge (tulemus alla 50).

(31)

   Muutus on oluline, kui tulemus on viimase viie aasta jooksul muutunud rohkem kui viis punkti.

(32)

     Peamiselt Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsioon ja korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide konventsioon; rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametiisikule altkäemaksu andmise vastu võitlemise OECD konventsioon ja ÜRO korruptsioonivastane konventsioon.

(33)

     Viimastel aastatel on vastu võetud mitu ELi õigusakti, et tugevdada korruptsioonivastast võitlust, sealhulgas nõudeid rikkumisest teatajate kaitsmiseks survemeetmete eest. Korruptsioonivastast võitlust hõlbustavad oluliselt ka nii muudetud rahapesuvastased normid, eelkõige äriühingute tegelikult kasusaavate omanike registrite loomine, kui ka edasised sammud finantsteabe vahetamisele kaasaaitamiseks ja finantsuurimiste kiirendamiseks.

(34)

     Nagu on märgitud õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aasta aruandes, on keeruline võrrelda, kui edukad on eri liikmesriigid korruptsioonikuritegude uurimisel ja nende eest süüdistuste esitamisel olnud, sest puudub ühtne, ajakohane ja konsolideeritud statistika.

(35)

     2021. aasta juunis kehtestasid Ameerika Ühendriigid teatavatele Bulgaaria kodanikele (sealhulgas endisele parlamendiliikmele) korruptsioonitegude eest sanktsioonid USA ülemaailmse Magnitski seaduse alusel.

(36)

     OECD (2021), Lobbying in the 21st century.

(37)

     OECD (2010), nõukogu soovitus lobitöö läbipaistvuse ja usaldusväärsuse põhimõtete kohta; Euroopa Nõukogu lobitöö läbipaistvuse standardid, soovitus CM/Rec(2017)2.

(38)

     Direktiiv (EL) 2019/1937 liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta. Direktiivi tuleb riigisisesesse õigusesse üle võtta 17. detsembriks 2021.

(39)

     GRECO (2020) „Corruption risks and useful legal references in the context of COVID-19“.

(40)

     2020. aasta riigipõhistes soovitustes rõhutati mitme liikmesriigi puhul, et jätkuvad jõupingutused korruptsiooni ennetamise ja selle eest vastutusele võtmise raamistiku tugevdamiseks on võtmetähtsusega selleks, et tagada COVID-19 kriisi järgne taastumine ning saavutada rahaliste vahendite ja ressursside tõhus, vastutustundlik ja läbipaistev eraldamine ja jaotamine.

(41)

   OECD (2020) „Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery“.

(42)

     2021. aasta meedia mitmekesisuse seire on õigusriiki käsitleva 2021. aasta aruande oluline allikas. Meedia mitmekesisuse seirevahend on teaduslik ja terviklik tööriist, mille abil dokumenteeritakse meedia ökosüsteemide seisund, kirjeldades üksikasjalikult ohte meedia mitmekesisusele ja meediavabadusele liikmesriikides ja mõnes kandidaatriigis. Seirevahendit kaasrahastab Euroopa Liit ning seda on alates 2013/2014 sõltumatult ja korrapäraselt kasutanud meedia mitmekesisuse ja meediavabaduse keskus. Komisjon on kasutanud ka muid allikaid, näiteks Piirideta Reporterite maailma ajakirjandusvabaduse indeksit, nagu on osutatud riike käsitlevates peatükkides.

(43)

     Bulgaaria, Malta, Poola, Rumeenia, Sloveenia, Ungari.

(44)

     14. novembri 2018. aasta direktiiv (EL) 2018/1808.

(45)

     Ministrite komitee soovitus CM/Rec(2018)11 liikmesriikidele meedia mitmekesisuse ja meediaomandi läbipaistvuse kohta.

(46)

     14. novembri 2018. aasta direktiivi (EL) 2018/1808 artikli 5 lõige 2. Ka rahapesuvastastes direktiivides (30. mai 2018. aasta direktiiv (EL) 2018/843 ja 20. mai 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/849) on sätestatud tegelikult kasu saavat omanikku käsitlevad üldised (valdkonnavälised) läbipaistvuskohustused.

(47)

     2021. aasta juunis algatas komisjon Ungari suhtes rikkumismenetluse pärast Ungari meedianõukogu otsust lükata tagasi Klubrádió taotlus raadiospektri kasutamise kohta. 

(48)

  https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e .

(49)

      www.mappingmediafreedom.org

(50)

     COM (2020) 784 final 

(51)

     Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohtu 5. mai 2020. aasta otsus 2 BvR 859/15.

(52)

     Kõrgeima kohtu distsiplinaarkolleegiumi algatatud kohtuasi P 7/20.

(53)

      https://www.sn.pl/en/actualities/SitePages/Actualities.aspx?ItemSID=31-0d89abd2-8bba-4029-999a-feb44dcfa88b&ListName=current_events .

(54)

     Riiginõukogu lükkas selles viimases otsuses Euroopa Kohtu otsuste siduvusele viidates siiski tagasi valitsuse taotluse kaaluda, kas Euroopa Liidu Kohtu otsus võiks olla vastuolus pädevuse andmise põhimõtte ning pädevuse jaotusega liidu ja selle liikmesriikide vahel. Niisugune taotlus on iseenesest problemaatiline.

(55)

Eelkõige uuris ta üha arvukamaid väiteid rändajate välispiiridelt tagasisaatmise juhtumite kohta.

(56)

     Poola põhiseaduse kohaselt nimetab parlament ombudsmani ametisse viieks aastaks. Konstitutsioonikohus leidis, et see, kui ombudsman jätkab oma ülesannete täitmist pärast põhiseaduses sätestatud viit aastat, on põhiseadusega vastuolus.

(57)

   Vastavalt valitsusvälise organisatsiooni CIVICUS hinnangule. Hinnangud on viieastmelisel skaalal määratletud järgmiselt: avatud, piiratud, takistatud, allasurutud ja suletud.

(58)

2020. aasta õigusriigi aruanne, lk 25.

(59)

Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Taani ja Eesti.

(60)

   Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa ja Iirimaa. Üldiselt järgitakse riikide valimisel protokollilist järjekorda, kui välja arvata asjaolu, et Saksamaa asendati Eestiga tema eesistumise ajal.

(61)

     Euroopa Parlamendi 7. oktoobri 2020. aasta resolutsioon ELi demokraatia, õigusriigi ja põhiõiguste mehhanismi loomise kohta.

(62)

     Euroopa Parlamendi 24. juuni 2021. aasta resolutsioon, mis käsitleb komisjoni 2020. aasta aruannet õigusriigi kohta (2021/2025(INI)).

(63)

     Euroopa Parlamendi 8. septembri 2020. aasta resolutsioon Bulgaaria kohta (P9_TA(2020)0264), 29. aprilli 2021. aasta resolutsioon Daphne Caruana Galizia mõrvamise ja õigusriigi kohta Maltal (P9_TA(2021)0148) ning 17. septembri 2020. aasta resolutsioon Poola kohta (P9_TA(2020)0225).

(64)

     Järelevalverühm keskendub kõigis liikmesriikides demokraatiat, õigusriiki ja põhiõigusi ähvardavatele ohtudele ning korruptsioonivastasele võitlusele. Ta võib soovitada LIBE-komisjonile konkreetseid meetmeid, nagu kohtumised sidusrühmadega, kuulamised, lähetused ning ettepanekute tegemine resolutsioonide ja raportite kohta.

(65)

     Demokraatia, õigusriigi põhimõtte ja põhiõiguste järelevalverühma 16. juuni 2021. aasta tegevusaruanne.

(66)

     Põhiõiguste ja õigusriigi põhimõtte ajutine töörühm on Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee horisontaalne organ, mille ülesanne on pakkuda Euroopa kodanikuühiskonna organisatsioonidele võimalust kokku saada ja jagada oma hinnangut põhiõiguste, demokraatia ja õigusriigi olukorra kohta liikmesriikides.

(67)

     CIVEXi komisjoni pädevusse kuuluvad põhiseaduslikud küsimused ning valitsemistava, parem õigusloome, subsidiaarsus ja proportsionaalsus.

(68)

     Nendel kohtumistel esindasid komisjoni asepresident Jourová või volinik Reynders.

(69)

     Nende hulka kuuluvad inimõiguste ja demokraatia võrgustik, Põhiõiguste Amet, EuroCommerce, ENNHRI, Civil Society Europe, Transparency International.

(70)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contributions

(71)

     https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf.

(72)

      https://www.un.org/sustainabledevelopment/ .

(73)

     Näiteks Ühinenud Rahvaste Organisatsioon, Euroopa Nõukogu, Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) ning Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (OSCE).    

(74)

     Näiteks Veneetsia komisjon, riikide korruptsioonivastane ühendus, kohtuotsuste täitmise osakond ja meediaosakond. Koostöö tugevdamiseks on Euroopa Nõukogu määranud töö koordineerimiseks kontaktisiku.

(75)

     ELi lepingu Artikli 19 lõike 1 teine lõik.

(76)

     Pärast viimast aruannet tehtud olulise tähtsusega kohtuotsusteks on kohtuotsus, 6.10.2020, komisjon vs. Ungari, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792; kohtuotsus, 24.11.2020, AZ (dokumentide võltsimine), C-510/19, EU:C:2020:953; kohtuotsus, 17.12.2020, Openbaar Ministerie, C-354/20 PPU ja C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033; kohtuotsus, 2.3.2021, A. B. jt, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153; kohtuotsus, 20.3.2021, C-896/19: Repubblika vs. Il-Prim Ministru, ECLI:EU:C:2021:311; kohtuotsus, 18.5.2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România’ vs. Inspecţia jt, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393 ning kohtuotsus, 15.7.2021, komisjon vs. Saksamaa, C-791/19, EU:C:2021:596.

(77)

     Vt eelkõige komisjoni 31. märtsi 2021. aasta pressiteade IP/21/1524. Kohtuasi registreeriti numbri all C-204/21. Euroopa Liidu Kohus nõudis selles kohtuasjas ajutiste meetmete kohaldamist (Euroopa Kohtu asepresidendi määrus, 14.7.2021, komisjon vs. Poola, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:593).

(78)

     16. detsembri 2020. aasta määrus (EL, Euratom) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks (ELT L 433I, 22.12.2020, lk 1). Ungari ja Poola on määruse kehtivuse vaidlustanud Euroopa Liidu Kohtus, vt vastavalt kohtuasjad C-156/21 ja C-157/21.

(79)

     See hõlmab ELi kulusid ja tulusid, käibemaksu (üle 10 miljoni euro ja piiriüleselt), rahapesu, aktiivset ja passiivset korruptsiooni, ELi vahendite või varade omastamist ametiisiku poolt ning ELi eelarvega seotud organiseeritud kuritegevust. Praegu osalevad programmis Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Läti, Madalmaad, Malta, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Soome, Tšehhi ja Sloveenia.

(80)

     2021. aastal jõustusid uued õigusnormid (määrus (EL, Euratom) 2020/2223 (ELT L 437, 28.12.2020, lk 49–73), millega tugevdatakse OLAFi rolli ja tagatakse sujuv koostöö Euroopa Prokuratuuriga.