(1)

Le nombre de réfugiés et d’autres personnes ayant besoin d’une protection internationale est en augmentation à l’échelle mondiale. En conséquence, il est nécessaire de renforcer la capacité de l’Union à remplir son devoir moral de fournir une assistance effective en la matière. Tous les États membres devraient participer aux efforts collectifs de l’Union afin de faire preuve de solidarité envers les personnes ayant besoin d’une protection internationale en offrant des voies légales d’accès à l’Union et en améliorant l’espace de protection en dehors de l’Union.

(2)

La présente recommandation vise à soutenir les efforts constants des États membres en vue de proposer aux personnes ayant besoin d’une protection internationale des voies d’entrée légales et sûres, et de les améliorer. L’action recommandée vise en particulier à faire preuve de solidarité envers les pays tiers dans lesquels un grand nombre de personnes ayant besoin d’une protection internationale sont déplacées, à contribuer à des initiatives internationales en matière de réinstallation et d’admission pour des motifs humanitaires et à améliorer la gestion globale de la migration.

(3)

L’Union travaille à l’élaboration et à l’amélioration de l’espace de protection dans les pays de transit, de destination ou de premier asile, afin de venir en aide tant aux personnes ayant besoin d’une protection internationale qu’aux migrants particulièrement vulnérables, ainsi qu’aux communautés d’accueil. Les programmes régionaux de développement et de protection (1) dans la Corne de l’Afrique ainsi qu’en Afrique du Nord et au Moyen-Orient soutiennent, entre autres, le maintien et l’amélioration de l’espace de protection grâce au renforcement des capacités des systèmes nationaux et à l’appui apporté aux autorités nationales et à la société civile. Ils fournissent une protection en offrant une assistance directe aux personnes ayant besoin d’une protection internationale. Toutes les actions sont menées par les partenaires chargés de la mise en œuvre. Les programmes soutiennent des solutions durables pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale, en particulier la réinstallation, en assurant l’examen des dossiers et l’enregistrement des personnes concernées, en facilitant la détermination effective du statut de réfugié et en soutenant directement les opérations de réinstallation du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Les États membres sont invités à jouer un rôle actif en tant que membres d’un consortium ou à contribuer financièrement à soutenir et à mettre en œuvre les programmes régionaux de développement et de protection afin de renforcer la dimension extérieure de la politique de l’UE en matière de migration.

(4)

La réinstallation constitue un instrument fondamental pour protéger les personnes ayant besoin d’une protection internationale et un témoignage de solidarité mondiale à l’égard des pays tiers afin de les aider à faire face au déplacement d’un nombre important de personnes fuyant la guerre ou les persécutions. Il s’agit également d’un élément essentiel de la politique globale de l’Union en matière d’asile et de migration: en offrant des voies d’accès sûres et légales à ceux qui ont besoin d’une protection, la réinstallation contribue à sauver des vies, à réduire la migration irrégulière et à lutter contre le modèle économique des réseaux de passeurs. La réinstallation fait également partie intégrante de l’approche globale de la migration, dont elle constitue un élément important, lorsqu’il s’agit d’associer les pays partenaires à l’ensemble des domaines liés à la migration.

(5)

Le HCR a confirmé que les besoins mondiaux en matière de réinstallation restent élevés, avec 1,44 million de cas en 2020. Ce nombre devrait augmenter au cours des prochaines années.

(6)

Le premier Forum mondial sur les réfugiés, qui s’est tenu en décembre 2019, a fait le point sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du Pacte mondial sur les réfugiés du HCR (2). Il a mobilisé un large soutien international en faveur de la recherche de solutions durables pour les réfugiés à travers le monde, y compris des solutions en matière de réinstallation et visant à l’accroissement du nombre et de l’éventail de voies d’accès légales disponibles pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale. La stratégie triennale du HCR (2019-2021) sur la réinstallation et les voies d’admission complémentaires fournit une feuille de route pour étendre ces voies d’admission en augmentant l’offre de places, en mobilisant davantage d’acteurs et en créant des sociétés plus accueillantes. Afin d’assumer un rôle de premier plan au niveau mondial en matière de réinstallation, les États membres sont invités à soutenir la mise en œuvre de cette stratégie et à œuvrer contre la tendance actuelle à la réduction du nombre de pays de réinstallation dans le monde et à la forte baisse des engagements en matière de réinstallation (3).

(7)

Depuis 2015, deux programmes concluants de réinstallation soutenus par l’UE, impliquant la participation d’un grand nombre d’États membres, ont aidé plus de 70 000 personnes ayant besoin d’une protection internationale, parmi les plus vulnérables, à trouver refuge dans l’Union. Entre 2015 et 2018, lorsque le paysage mondial de la réinstallation a considérablement changé, les réinstallations annuelles vers les États membres ont triplé, la part de l’UE dans la réinstallation mondiale passant de moins de 9 % avant 2016 à 41 % en 2018. Cette hausse est révélatrice de l’utilité et du potentiel de la coopération et de la coordination au niveau de l’UE dans le domaine de la réinstallation. Elle montre également l’importance du financement par le budget de l’UE, un montant de 1 milliard d’EUR étant destiné à soutenir directement les efforts de réinstallation des États membres pour la période 2015-2020.

(8)

Dans le cadre du premier programme de réinstallation de l’UE (4), les États membres, ainsi que les États associés au système de Dublin, sont convenus de réinstaller, sur une période de 2 ans (2015-2017), 22 504 personnes ayant besoin d’une protection internationale en provenance du Moyen-Orient, de la Corne de l’Afrique et d’Afrique du Nord (5). Au total, 19 452 personnes (soit 86 % de l’engagement total) ont été réinstallées dans le cadre de ce premier programme de l’UE, qui a atteint son but.

(9)

Dans le cadre du deuxième programme de réinstallation de l’UE (6), les États membres sont convenus de réinstaller 50 039 personnes ayant besoin d’une protection internationale au départ de la Turquie, du Liban, de la Jordanie ainsi que des pays situés le long de la route de la Méditerranée centrale, en soutenant notamment les mécanismes de transit d’urgence mis en place par le HCR au Niger (2017) et au Rwanda (2019). Ce programme a été un succès, 43 827 personnes ayant été réinstallées (soit 88 % de l’engagement total à la réinstallation).

(10)

Afin de maximiser le nombre de réinstallations et de faire bon usage des fonds disponibles, les États membres qui n’ont pas encore pleinement mis en œuvre leurs engagements au titre du deuxième programme de réinstallation de l’UE se voient accorder la possibilité de le faire en 2020 et en 2021 afin d’honorer leurs engagements antérieurs.

(11)

Dans le cadre de la déclaration UE-Turquie (7), plus de 27 000 personnes avaient été réinstallées à la mi-septembre 2020 (8). Dans le cadre de leurs propres programmes nationaux, les États membres ont réinstallé au départ de la Turquie d’autres personnes ayant besoin d’une protection internationale.

(12)

L’Union doit passer d’un programme de réinstallation ad hoc à des programmes fonctionnant sur la base d’un cadre stable garantissant la pérennité et la prévisibilité des programmes de réinstallation de l’Union. À cette fin, à l’occasion de la réforme du régime d’asile de l’Union, la Commission a présenté, en 2016, une proposition de règlement établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation (9) afin d’offrir des voies d’accès sûres et légales à la protection internationale aux personnes qui en ont besoin. Un accord politique provisoire partiel a été trouvé en juin 2018, qui prévoyait, notamment, d’ajouter l’admission pour des motifs humanitaires — parallèlement à la réinstallation — au champ d’application du règlement proposé. L’adoption rapide de la proposition est essentielle pour rendre la politique de l’UE en matière d’asile et de migration plus efficace, plus équitable et plus stable, en offrant notamment un cadre de réinstallation stable.

(13)

Afin d’assurer la poursuite des efforts de réinstallation jusqu’à la mise en place d’un cadre stable, la Commission a invité les États membres à présenter des engagements en matière de réinstallation pour 2020 lors du 9e Forum sur la réinstallation en juillet 2019. Il s’agissait de se fonder sur les priorités décidées en commun pour cette période et sur les prévisions du HCR concernant les besoins mondiaux en matière de réinstallation pour2020, ainsi que sur les recommandations du HCR en matière de planification de réinstallation de l’UE pour 2020, qui préconisaient la création de 30 000 places pour la même année. Les États membres ont répondu en présentant un peu moins de 29 500 engagements. Cet engagement global considérable, qui représente plus de 50 % de l’ensemble des places de réinstallation mises à disposition par les États auprès du HCR pour 2020, souligne la volonté constante des États membres d’offrir une protection, de sauver des vies et de proposer des alternatives crédibles aux mouvements irréguliers.

(14)

Compte tenu des projections relatives aux besoins mondiaux en matière de réinstallation pour 2020, de la stratégie triennale (2019-2021) du HCR sur la réinstallation et les voies d’admission complémentaires et du premier Forum mondial sur les réfugiés (décembre 2019), cet engagement significatif des États membres affirme le rôle de l’UE en tant qu’acteur de premier plan en matière de réinstallation.

(15)

Le choix des régions prioritaires pour les réinstallations au titre de la campagne d’engagements à la réinstallation pour 2020 se fonde sur les prévisions du HCR concernant les besoins mondiaux en matière de réinstallation et sur la nécessité de continuer à mettre en œuvre la déclaration UE-Turquie de mars 2016. Les États membres devraient poursuivre les réinstallations à partir de la Turquie, de la Jordanie, du Liban, ainsi que des pays africains clés situés le long de la route de la Méditerranée centrale et menant à cette route, y compris la Libye, le Niger, le Tchad, l’Égypte, l’Éthiopie et le Soudan. Ils devraient également soutenir les mécanismes de transit d’urgence au Niger et au Rwanda et offrir des places pour les réinstallations urgentes. La mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie comprend l’activation du programme d’admission humanitaire volontaire en association avec la Turquie, à condition que toutes les conditions préalables aient été remplies et que les franchissements non autorisés des frontières entre la Turquie et l’UE aient pris fin ou aient au moins été réduits de manière substantielle et durable.

(16)

Pour aider les États membres à mettre en œuvre l’objectif de 29500 places en 2020, quelque 300 millions d’EUR ont été mis à disposition à partir du budget de l’Union (10). Moyennant le respect des règles du Fonds «Asile, migration et intégration», les États membres peuvent bénéficier d’un incitant financier d’un montant de 10000 EUR par personne réinstallée au départ de régions prioritaires ou faisant partie de groupes particulièrement vulnérables et de 6000 EUR pour les autres réinstallations.

(17)

Entre janvier et mars 2020, plus de 3600 réinstallations ont eu lieu dans l’UE dans le cadre de la campagne d’engagements à la réinstallation pour 2020. Toutefois, la pandémie de coronavirus a gravement perturbé les opérations de réinstallation. Les États membres, le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) ont suspendu ces opérations à la mi-mars 2020. Le 18 juin 2020, le HCR et l’OIM ont annoncé la reprise des départs en réinstallation pour les réfugiés (11). Depuis l’été, plusieurs États membres ont commencé progressivement à reprendre leurs activités de réinstallation.

(18)

Cette menace mondiale sans précédent pour la santé ainsi que les mesures visant à endiguer la propagation du virus ont eu une incidence considérable sur toutes les opérations et procédures liées à la réinstallation, à l’admission pour des motifs humanitaires et au parrainage communautaire. Il est désormais clair qu’une coordination au niveau de l’UE est nécessaire pour maximiser l’impact des mesures prises.

(19)

Dans ses Orientations relatives à la mise en œuvre des dispositions pertinentes de l’UE régissant les procédures d’asile et de retour et à la réinstallation (12), la Commission a invité les États membres à continuer de faire preuve de solidarité avec les personnes ayant besoin d’une protection internationale et avec les pays tiers qui accueillent un grand nombre de réfugiés en assurant, autant que possible, la continuité des procédures liées à la réinstallation. Elle a également invité les États membres à envisager de nouvelles méthodes de travail, par exemple en prévoyant des entretiens à distance et en acceptant des demandes de réinstallation sur dossier. Sur ces questions, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) a fourni un soutien opérationnel rapide grâce à une série de réunions thématiques en ligne dans le cadre du réseau de réinstallation et d’admission humanitaire.

(20)

Consciente de l’effet perturbateur de la pandémie de coronavirus sur la mise en œuvre des engagements pris dans le cadre de la campagne d’engagements à la réinstallation pour 2020, la Commission a décidé de prolonger la période de mise en œuvre au-delà de 2020 afin de garantir que les États membres disposent de suffisamment de temps pour mettre pleinement en œuvre ces engagements. Le programme initial d’un an sera donc transformé en un programme de deux ans couvrant la période 2020-2021, au cours de laquelle les États membres devraient mettre en œuvre 29 500 engagements. En outre, les États membres sont invités à envisager, dans la mesure du possible, d’autres programmes nationaux de réinstallation, financés par des fonds publics.

(21)

Afin de garantir la poursuite sans interruption des efforts de réinstallation de l’UE après les perturbations provoquées par la pandémie de coronavirus, il convient d’envisager de nouveaux programmes de réinstallation à partir de 2022, en tenant compte des ressources financières allouées au titre du Fonds «Asile et migration» pour la période 2021-2027 afin de soutenir les engagements pris par les États membres. L’Union continue d’avoir pour ambition de s’engager sur la voie d’une hausse constante du nombre de réinstallations au cours des années à venir.

(22)

Au-delà du soutien financier de l’UE, diverses mesures sont en place pour aider les États membres à réinstaller les personnes concernées. L’EASO a pour objectif d’aider les États membres à honorer leurs engagements en matière de réinstallation. Le dispositif de soutien à la réinstallation, opérationnel à Istanbul depuis avril 2019 (dans la phase pilote), soutient les efforts consentis par les États membres en matière de réinstallation à partir de la Turquie. De plus, le réseau de réinstallation et d’admission humanitaire, qui bénéficie du soutien de l’EASO et qui est opérationnel depuis janvier 2020, encourage la coopération et le partage des connaissances entre les États membres, en mettant l’accent sur des thèmes spécifiques à l’UE. Le réseau a été le principal forum permettant aux États membres de faire face aux conséquences de la pandémie de coronavirus grâce à l’échange d’informations et à l’apprentissage par les pairs.

(23)

De surcroît, conformément à la stratégie triennale du HCR (2019-2021) sur la réinstallation et les voies d’admission complémentaires, il convient de promouvoir la mise en place ou la poursuite de l’utilisation de modèles d’admission pour des motifs humanitaires et d’autres voies d’admission complémentaires en tant que moyen supplémentaire d’admission afin d’augmenter le nombre de places offertes grâce à des voies d’accès sûres et légales, en plus de la réinstallation.

(24)

La proposition de règlement établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation prévoit de fournir aux États membres des crédits destinés à l’admission pour des motifs humanitaires.

(25)

Compte tenu de la diversité des modèles d’admission pour des motifs humanitaires, il existe déjà un large éventail d’expériences prometteuses dans les États membres et dans les pays tiers, qui peuvent être étendues à d’autres États membres ou y être reproduites.

(26)

Plusieurs États membres ont mis en œuvre des programmes de parrainage communautaire (13), qui peuvent soutenir la réinstallation, l’admission pour des motifs humanitaires et d’autres voies d’admission complémentaires. Dans tous les cas, les parrains privés, les groupes de particuliers ou les organisations à but non lucratif peuvent jouer un rôle structuré en accueillant et en intégrant les personnes ayant besoin d’une protection internationale.

(27)

Dans le contexte de la réinstallation, les programmes de parrainage communautaire peuvent aider les États membres à augmenter le nombre de places de réinstallation et à réussir l’intégration des réfugiés dans les communautés d’accueil. Dans le cadre d’un partenariat solide entre l’État et les organisations de la société civile, les particuliers ou les groupes de particuliers, les parrains privés apportent généralement un soutien financier, pratique et moral à l’admission ou à l’intégration des réfugiés. Comme l’a démontré l’étude de 2018 sur la possibilité d’adopter des programmes de parrainage, et sur leur valeur ajoutée (14), les modèles de parrainage communautaire peuvent revêtir différentes formes. En fonction de leur conception et de leur objectif, ils contribuent à accroître le nombre de places d’admission disponibles pour les personnes ayant besoin d’une protection, à permettre une intégration plus rapide et plus efficace, à améliorer le soutien public en faveur des réfugiés et de la réinstallation et à prévenir les mouvements ultérieurs irréguliers de personnes réinstallées.

(28)

Parmi d’autres formes de parrainage communautaire allant au-delà de la réinstallation, susceptibles de servir de modèle, figurent les «corridors humanitaires», comme ils sont appelés par certains États membres et organisations privées, à savoir le modèle de parrainage communautaire actuellement mis en œuvre par des organisations confessionnelles en Italie, en France et en Belgique, en coopération avec les gouvernements nationaux respectifs. Dans le cadre de ce modèle, des parrains privés participent à toutes les étapes de la procédure d’admission, depuis l’identification des personnes ayant besoin d’une protection internationale jusqu’à leur transfert vers l’État membre concerné. Ils prennent également en charge les efforts d’accueil et d’intégration et supportent les coûts y afférents. Depuis 2016, plus de 2 700 personnes ayant besoin d’une protection internationale sont arrivées en Europe à travers cette voie d’accès, principalement vers l’Italie et la France. Les modalités de coopération entre l’État et les parrains privés sont souvent définies dans des protocoles d’accord.

(29)

Eu égard aux avantages du parrainage communautaire, l’Union devrait continuer à promouvoir une approche à l’échelle de l’UE du parrainage communautaire qui soit fondée sur l’expérience acquise par les États membres en la matière et qui associe l’EASO. L’Union continuera à soutenir le renforcement des capacités des acteurs de la société civile qui participent à des programmes de parrainage communautaire et elle encourage les échanges transnationaux sur le partage de connaissances afin de donner une ampleur accrue aux programmes de parrainage communautaire existants et d’en créer de nouveaux, y compris dans les États membres qui n’ont pas encore mis en œuvre de tels programmes. En 2019, la Commission a lancé un appel à propositions spécifique à cet effet dans le cadre du programme d’actions de l’Union relevant du FAMI (15). Lapromotion de voies d’accès complémentaires pour les personnes ayant besoin d’une protection ainsi que de leur intégration ultérieure figure parmi les thèmes abordés dans l’appel à propositions concernant des actions transnationales en matière d’asile, de migration et d’intégration relevant du programme de travail 2020 du FAMI (16).

(30)

La pandémie de coronavirus a également eu une incidence sur les programmes de parrainage communautaire. Dans ses orientations relatives à la mise en œuvre des dispositions pertinentes de l’UE régissant les procédures d’asile et de retour et à la réinstallation, la Commission a encouragé les États membres à maintenir une communication permanente avec les garants (ou «parrains»), à les tenir informés de l’évolution de la situation et à poursuivre le recrutement et l’examen des garants afin d’élargir les possibilités d’accueil futures.

(31)

Comme l’a souligné le HCR, le regroupement familial est largement reconnu comme un facteur essentiel à la réussite de l’intégration dans le pays d’accueil. Les personnes déplacées de force qui ont besoin d’une protection internationale rencontrent souvent, lorsqu’il s’agit de faire valoir leur droit au regroupement familial, de nombreux obstacles tels que des procédures administratives longues et fastidieuses (17). Ces difficultés peuvent inciter à des tentatives de contournement des règles par une migration irrégulière périlleuse. Afin de faciliter l’accès au droit au regroupement familial conformément à la directive sur le regroupement familial (18), les États membres sont encouragés à mettre en place dans ce domaine des programmes d’aide au regroupement familial qui améliorent l’accès à l’information et simplifient la procédure de demande de visa. En outre, dans les cas n’entrant pas dans le champ d’application de la directive sur le regroupement familial, les États membres sont invités à instaurer des programmes d’admission pour des motifs humanitaires, tels que les parrainages en famille.

(32)

Afin de tirer parti des compétences, des qualifications et de la motivation des personnes ayant besoin d’une protection internationale, il convient également d’étudier d’autres voies d’accès complémentaires, telles que l’éducation ou le travail. Plusieurs États membres soutiennent des programmes facilitant l’accès aux voies légales existantes, destinés à des personnes ayant besoin d’une protection internationale, comme les étudiants ou les travailleurs. Les États membres sont encouragés à utiliser l’outil européen de profilage des compétences des ressortissants de pays tiers dans le cadre de procédures de ce type. Cet outil en ligne aide à cartographier et à documenter les compétences et qualifications des personnes issues de l’immigration (19).

(33)

Selon les estimations, moins de trois pour cent des réfugiés dans le monde ont accès à l’enseignement supérieur (20). Même lorsqu’ils possèdent les compétences et les connaissances nécessaires, ils manquent souvent d’informations et de moyens financiers pour se porter candidat à des programmes de premier, deuxième ou troisième cycle dans l’Union. Les États membres devraient envisager d’améliorer l’accès aux universités pour les jeunes ayant besoin d’une protection internationale et, partant, faciliter leur admission sur leur territoire en tant qu’étudiants. Ces initiatives peuvent nécessiter un processus de sélection proactif dans les pays tiers, une formation linguistique, une application souple des critères d’admission aux programmes d’études, ainsi que des bourses et des mesures d’intégration spécifiques à l’arrivée. Après l’obtention de leur diplôme, les étudiants souhaitant séjourner dans l’État membre concerné conformément à la directive (UE) 2016/801 du Parlement européen et du Conseil (21) devraient bénéficier de conseils et d’une aide à la recherche d’emploi.

(34)

Pour faciliter la mise en œuvre de tels programmes, la Commission encouragera l’apprentissage par les pairs et l’échange d’expériences entre États membres, et examinera les possibilités de soutien financier de l’UE pour la conception et le développement de ces voies d’accès destinées aux étudiants.

(35)

Les États membres devraient en outre envisager d’œuvrer en partenariat avec le secteur privé, les employeurs, les syndicats et la société civile à la mise au point de programmes innovants de mobilité internationale de la main-d’œuvre à l’intention des personnes ayant besoin d’une protection.

(36)

L’EASO, conjointement avec le réseau de réinstallation et d’admission humanitaire, aidera les États membres à concevoir et à mettre en œuvre des programmes d’admission pour des motifs humanitaires et d’autres voies complémentaires.

(37)

Lors de la mise en œuvre de programmes de réinstallation, de programmes d’admission humanitaire et de programmes prévoyant d’autres voies d’accès complémentaires, les États membres devraient tenir compte des obligations énoncées dans la convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.

(38)

Aux fins du suivi de la mise en œuvre des programmes de réinstallation de l’UE en 2020 et 2021, les États membres devraient, sur simple demande, fournir un rapport à la Commission au sujet des personnes réinstallées sur leur territoire, conformément à leurs engagements, en indiquant le pays à partir duquel les personnes concernées ont été réinstallées. La Commission assurera également le suivi des différents projets et programmes d’admission humanitaire mis en œuvre dans les États membres afin de disposer d’une vue d’ensemble de toutes les voies légales d’accès ouvertes aux personnes ayant besoin d’une protection internationale, et du nombre de places disponibles par ces canaux.

(39)

Les États membres devraient être destinataires de la présente recommandation. Les États associés au système de Dublin sont invités à contribuer aux efforts de réinstallation communs de l’Union, ainsi qu’aux efforts de réinstallation communs en rapport avec d’autres voies d’accès complémentaires,