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Document 52015DC0481
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the progress in establishing marine protected areas (as required by Article 21 of the Marine Strategy Framework Directive 2008/56/EC)
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l’avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l’article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)]
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l’avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l’article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)]
COM/2015/0481 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 1.10.2015
COM(2015) 481 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l’article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)]
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l’avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l’article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)]
1.Introduction
Un grand nombre d’espèces marines présentes dans les mers européennes connaissent une baisse de la taille de leur population, une réduction de leur aire de répartition et une perte d’habitat dues aux effets des pressions exercées par l’homme 1 .
Au cours des deux dernières décennies, les Nations unies n’ont cessé d’exprimer leur inquiétude quant à la santé des océans et à l’état de la biodiversité marine 2 . Au titre de la convention sur la diversité biologique, l’Union européenne s’est engagée à assurer la conservation de 10 % de ses zones côtières et marines. Cet objectif est également reflété dans l’objectif de développement durable 14, qui consiste à conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable 3 .
L’Union européenne a adopté sa stratégie en faveur de la biodiversité en 2011 afin d’enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques sur son territoire d’ici à 2020. La directive «Habitats» 4 prévoit l’établissement de zones spéciales de conservation, y compris pour les habitats côtiers et marins. Par ailleurs, la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» 5 de l’Union est spécifiquement axée sur la protection de la biodiversité marine.
La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» impose aux États membres d’adopter des programmes de mesures 6 devant leur permettre de parvenir à un bon état écologique de leurs eaux marines 7 d’ici à 2020. Les programmes de mesures doivent comprendre des mesures de protection spatiales contribuant à créer des réseaux cohérents et représentatifs de zones marines protégées 8 . Les zones marines protégées sont une mesure appliquée sur l’ensemble du territoire maritime européen pour protéger les espèces et habitats vulnérables. Plus précisément, il s’agit:
-de zones marines géographiquement délimitées,
-dont l’objectif premier clairement déclaré est la conservation de la nature,
-et qui sont réglementées et gérées au moyen d’instruments juridiques ou d’autres moyens efficaces pour atteindre cet objectif 9 .
Il a été démontré qu’une bonne gestion des zones marines protégées européennes avait des effets écologiques positifs. Dans les réserves marines bénéficiant d’un haut niveau de protection, la densité des espèces 10 a augmenté en moyenne de 116 %, la biomasse des végétaux et des animaux de 238 %, la taille des animaux de 13 % et la richesse spécifique de 19 % 11 .
En contribuant à préserver la bonne santé et la durabilité des mers et des océans, les zones marines protégées, gérées de manière efficace, viennent également appuyer les services fournis par les mers et les océans. Le rôle des zones marines protégées va donc au-delà de la conservation de la nature, puisqu’elles créent des avantages économiques pour la société: elles sont les fondements verts sur lesquels repose l’économie bleue. Par exemple, les avantages globaux induits par le réseau marin Natura 2000 ont été estimés à près de 1,5 milliard d’EUR par an en 2011. Ces avantages pourraient atteindre le chiffre de 3,2 milliards d’EUR si le territoire couvert par le réseau marin Natura 2000 était multiplié par deux 12 .
Les zones marines protégées produisent des avantages socio-économiques de différentes manières. En augmentant la biomasse des espèces, elles peuvent contribuer à la reconstitution des stocks halieutiques 13 . Les données montrent que les effets positifs des zones marines protégées se propagent aux zones de pêche environnantes. Par exemple, la création de la réserve marine des îles Columbretes en Espagne a permis une augmentation des captures d’environ 10 % par an dans les zones de pêche environnantes 14 .
Eau propre, habitats en bonne santé et riche biodiversité marine forment également l’un des piliers du tourisme côtier et maritime. Les zones marines protégées peuvent devenir de grands sites touristiques et stimuler ainsi les économies côtières et maritimes 15 . Dans le bassin du parc marin (Marine Park) et du site inscrit au patrimoine mondial (World Heritage Area) de la Grande barrière de corail en Australie, le tourisme a rapporté environ 6,4 milliards d’AUD en dépenses directes et 5,2 milliards d’AUD en valeur ajoutée et a permis de créer l’équivalent de plus de 64 000 emplois à temps plein en 2012 16 .
Enfin, en améliorant l’état de santé du milieu marin, les zones marines protégées peuvent renforcer d’autres services écosystémiques marins, tels que l’assimilation des déchets, la protection du littoral et la gestion des inondations 17 . On estime que la désignation d’un réseau britannique de zones marines protégées a permis de générer une valeur monétaire de 8,2 milliards de GBP pour le gaz et la régulation du climat et de 1,3 milliard de GBP pour le cycle des éléments nutritifs 18 .
Le présent rapport dresse un bilan des progrès accomplis par les États membres dans la mise en place des zones marines protégées jusqu’à la fin de 2012, ainsi que l’exige l’article 21 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Se fondant sur les travaux réalisés par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) concernant l’évaluation du réseau de zones marines protégées européennes, il examine les progrès réalisés par les États membres dans la mise en place des zones marines protégées (section 2), puis la cohérence et la représentativité des réseaux de zones marines protégées, en application de l’article 13, paragraphe 4 (section 3). La dernière section donne un aperçu des travaux qui restent à accomplir. Le rapport est accompagné de deux annexes techniques, qui définissent la terminologie utilisée dans ce dernier, décrivent le contexte juridique européen et international dans lequel s’inscrit la mise en place des zones marines protégées et contiennent des tableaux illustrant les chiffres donnés dans le rapport.
2.Évaluation des progrès accomplis
L’AEE publiera un rapport sur les zones marines protégées européennes en 2015 19 . Selon cette évaluation, l’Europe a fourni des efforts considérables aux fins de la désignation des zones marines protégées et de la mise en place des réseaux de zones marines protégées depuis l’entrée en vigueur de la convention sur la diversité biologique en 1993 20 . À la fin de 2012, 5,9 % des mers européennes 21 étaient désignées zones marines protégées. Cependant, il existe en Europe de grandes différences régionales quant à la proportion de territoire couverte par des zones marines protégées. En 2012, dans trois des dix sous-régions marines, la proportion de territoire couverte par des zones marines protégées était supérieure à 10 %, tandis que dans deux mers régionales, le pourcentage de zones marines protégées se situait en deçà de 2 % 22 (tableau 1). Outre ces différences régionales, des écarts notables ont été observés entre les eaux côtières et les eaux du large quant au pourcentage du territoire couvert par des zones marines protégées (tableau 2). Il convient de noter que ce pourcentage s’est encore accru depuis 2012, puisque certains États membres ont désigné un nombre significatif de zones marines protégées.
Le rapport de l’AEE distingue trois types de zones marines protégées en Europe: les sites marins Natura 2000, les zones marines protégées désignées en vertu des conventions sur les mers régionales et les zones marines protégées nationales individuelles. Il est à noter que ces trois types de zones marines protégées peuvent se chevaucher (c’est-à-dire qu’un site donné, ou une partie de celui-ci, peut être désigné dans le cadre de plusieurs régimes), obéissent à des processus de désignation différents et sont soumis à des exigences légales différentes.
2.1 Sites marins Natura 2000
Couvrant à lui seul la plus large superficie de zones marines protégées d’Europe, le réseau marin Natura 2000 est une véritable réussite. À la fin de 2012, il s’étendait sur plus de 228 000 km², soit plus de 4 % des mers européennes. Toutefois, le pourcentage du territoire couvert par Natura 2000 variait d’une région maritime à l’autre. En mer du Nord au sens large et en mer Baltique, les sites marins Natura 2000 couvraient près de 18 % et 12 % des eaux, respectivement. Dans d’autres régions, comme la mer Ionienne, la mer Adriatique et la Macaronésie, la couverture géographique du réseau Natura 2000 restait inférieure à 2 % 23 (tableau 3).
De même, la couverture géographique de Natura 2000 était bien plus élevée dans les zones côtières 24 . Les sites Natura 2000 représentaient 33,3 % des eaux proches du rivage, 11,3 % des eaux côtières et seulement 1,7 % des eaux au large des côtes 25 . D’importantes caractéristiques du milieu marin situées au large n’étaient donc pas encore couvertes par les sites Natura 2000. Dans le même temps, les sites Natura 2000, qui ont pour fondement la directive «Habitats», offrent un cadre juridique solide pour la protection des sites et la gestion durable des activités humaines qui y sont menées. De plus, les États membres côtiers ont intensifié leurs efforts pour combler les lacunes existantes.
2.2 Réseaux de zones marines protégées mis en place dans le cadre des conventions sur les mers régionales
Les réseaux de zones marines protégées désignés dans le cadre des conventions sur les mers régionales et les sites Natura 2000 et sites nationaux de zones marines protégées se recoupent très largement. Les conventions sur les mers régionales représentent toutefois une importante plateforme de coopération entre États membres pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une approche écosystémique en matière de désignation et de gestion des zones marines protégées. De ce fait, les conventions sur les mers régionales constituent l’un des moteurs de l’expansion du réseau européen de zones marines protégées 26 .
La mer Baltique est la première mer régionale d’Europe où la couverture géographique a dépassé la barre des 10 %. Lorsque HELCOM a évalué son réseau de zones marines protégées en 2010, la proportion de territoire couverte avait atteint 10,3 %. En 2012, le réseau de zones marines protégées de la mer Baltique s’étendait sur 12,4 % de la zone d’évaluation 27 .
Des progrès considérables peuvent également être observés dans certaines zones de l’Atlantique du Nord-Est. La région de la mer du Nord au sens large en est un exemple: la proportion de zones marines protégées y est la plus élevée d’Europe (près de 18 %). En moyenne, les zones marines protégées occupaient 3,2 % de la zone d’évaluation de l’Atlantique du Nord-Est en 2012 28 .
En 2012, la proportion de zones marines protégées s’élevait en moyenne à 9,7 % dans la zone d’évaluation délimitée par l’AEE en Méditerranée. L’AEE n’a pas été en mesure d’évaluer la couverture géographique des zones marines protégées en mer Noire faute de données disponibles (tableau 4).
2.3 Zones marines protégées nationales
Les États membres ont également désigné des zones marines protégées afin de protéger les caractéristiques d’intérêt national. Ces sites peuvent être intégrés au réseau Natura 2000 ou aux réseaux de zones marines protégées relevant des conventions sur les mers régionales, ou bien constituer des entités autonomes. Le degré de convergence entre réseaux de zones marines protégées désignés dans le cadre des différents régimes varie d’un État membre à l’autre et s’est élevé en moyenne à 68,2 % dans l’ensemble de l’Europe pour les sites nationaux et les sites relevant des conventions sur les mers régionales (autrement dit, plus des deux tiers de la superficie totale couverte par des zones marines protégées nationales et régionales sont désignés dans le cadre des deux régimes) et à 54,5 % pour les sites nationaux et les zones marines protégées Natura 2000 29 . Il n’a pas été possible de démontrer que des désignations multiples permettent une protection accrue des zones marines protégées.
3.Des réseaux de zones marines protégées cohérents et représentatifs
À l’heure actuelle, il n’existe au niveau de l’Union européenne aucune méthode permettant d’évaluer la cohérence et la représentativité des réseaux européens de zones marines protégées. Les conventions sur les mers régionales ont cependant joué un rôle important dans la définition de critères d’évaluation de la cohérence des réseaux de zones marines protégées. OSPAR, HELCOM et le centre d’activités régionales pour les aires spécialement protégées (CAR/ASP) créé dans le cadre de la convention de Barcelone, en coopération avec MedPAN pour la Méditerranée, ont chacun évalué la cohérence de leur réseau de zones marines protégées.
OSPAR définit la cohérence écologique des réseaux de zones marines protégées sur la base de six critères: les caractéristiques, la représentativité, la réplication, la connectivité, la résilience et l’adéquation/la viabilité 30 . La première évaluation du réseau OSPAR de zones marines protégées a été menée en 2010 et a montré que ce réseau ne pouvait pas être considéré comme écologiquement cohérent au vu de la répartition spatiale des zones marines protégées. En 2012, OSPAR s’est de nouveau attelé à évaluer la cohérence écologique de son réseau de zones marines protégées, mais n’a pu parvenir à des conclusions globales en raison du manque de données pertinentes sur la répartition des espèces et des habitats. En 2012, seules des évaluations grossières de la disposition spatiale des zones marines protégées ont pu être réalisées, suggérant une faible probabilité que le réseau OSPAR de zones marines protégées soit cohérent sur le plan écologique. Toutefois, les premiers signes de la cohérence ont pu être observés dans certaines sous-régions du réseau, par exemple en mer du Nord au sens large et, dans une certaine mesure, également dans les mers Celtiques 31 .
HELCOM a recensé quatre critères de cohérence écologique: l’adéquation, la représentativité, la réplication des caractéristiques et la connectivité. Malgré le nombre croissant de zones marines protégées désignées sur son territoire, HELCOM a conclu en 2010 que les réseaux de zones marines protégées de la mer Baltique n’étaient pas encore parvenus à un état de cohérence écologique 32 .
MedPAN et le CAR/ASP ont évalué la cohérence du réseau de zones marines protégées en Méditerranée sur la base de deux critères: la représentativité et la connectivité en 2012. Il est ressorti de cette évaluation que le réseau méditerranéen de zones marines protégées ne pouvait être considéré ni comme cohérent ni comme représentatif 33 . La Méditerranée occidentale a été considérée comme la région de Méditerranée la mieux connectée.
À titre de première tentative d’élaboration d’un ensemble commun de critères et d’une méthode d’évaluation de la cohérence et de la représentativité des réseaux européens de zones marines protégées, des consultants externes ont préparé une étude pour la Commission européenne en 2014 34 . L’étude a conclu que le réseau de zones marines protégées d’une zone de test située en mer Baltique n’était pas cohérent. La Commission continuera à affiner la méthode pour que des évaluations des réseaux de zones marines protégées puissent être menées à l’échelle de l’Union.
4.Conclusions et perspectives
Les zones marines protégées constituent des outils de gestion de l’espace essentiels pour la conservation de la nature. Elles peuvent être utilisées comme des réserves pour mettre à l’abri la biodiversité menacée de nos mers et océans. En favorisant la résilience des écosystèmes, les réseaux efficaces de zones marines protégées créent des avantages précieux pour la société. Ces avantages socio-économiques comprennent la création d’emplois, l’approvisionnement en nourriture ou encore la régulation du climat. Les zones marines protégées sont donc une illustration forte de la convergence entre l’économie bleue et l’économie verte.
Depuis l’entrée en vigueur de la convention sur la diversité biologique en 1993, le réseau européen de zones marines protégées s’est considérablement étendu et couvrait près de 6 % des mers européennes en 2012. Le présent rapport fait état des progrès considérables qui ont été accomplis dans la mise en place des zones marines protégées en Europe. Depuis 2012, le nombre de zones marines protégées désignées est encore plus important 35 . L’action ne s’arrêtera pas là: des efforts supplémentaires seront entrepris pour faire en sorte qu’au moins 10 % des mers européennes soient protégées par des réseaux cohérents de zones marines protégées 36 .
La mise en œuvre des objectifs de la stratégie de l’Union en matière de biodiversité à l’horizon 2020 est de plus en plus réalisée au moyen du cadre d’action politique de l’Union, ce qui offre un formidable tremplin pour la désignation et la gestion intégrée des zones marines protégées. Tant la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» que les directives «Oiseaux» et «Habitats», la directive sur la planification de l’espace maritime et la politique commune de la pêche réformée contiennent des dispositions qui peuvent favoriser l’expansion des réseaux européens de zones marines protégées dans les années à venir.
Pour que les zones marines protégées puissent tenir toutes leurs promesses, il est impératif qu’elles bénéficient de mesures de gestion 37 et qu’un suivi et une mise en application efficaces soient assurés. Les mesures de gestion peuvent inclure des plans de gestion des zones marines protégées elles-mêmes, mais aussi des mesures de protection spatiales dans les zones environnantes à titre d’instrument complémentaire destiné à renforcer les effets des zones marines protégées. Les zones marines protégées doivent s’envisager comme une partie intégrante des plans issus de la planification de l’espace maritime sur lesquels repose l’approche axée sur l’infrastructure verte et bleue 38 , de façon à garantir et à améliorer la fourniture de services écosystémiques multiples à partir d’une même zone. Cette approche intégrée est également essentielle pour garantir une réduction des pressions exercées sur l’ensemble du territoire maritime et, partant, un renforcement de la résilience des écosystèmes.
La Commission continuera à soutenir les efforts déployés aux niveaux national et international en ce qui concerne la désignation et la gestion efficace des zones marines protégées, ainsi que la mise en œuvre d’autres mesures de protection spatiales en faveur de la biodiversité marine. En particulier, la Commission:
assistera les États membres dans la mise en œuvre efficace et intégrée de la législation en vigueur par un renforcement de la communication ou des orientations, par exemple en liaison avec l’article 11 de la PCP;
favorisera une interprétation commune de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»;
poursuivra la mise au point d’une méthode de l’Union pour l’évaluation de la cohérence et de la représentativité des réseaux de zones marines protégées;
soutiendra les États membres, au moyen des mécanismes de financement de l’Union existants, notamment le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche et le programme LIFE, ou au moyen des processus en cours tels que le processus biogéographique Natura 2000, pour que le nombre de désignations de zones marines protégées puisse être accru, notamment au large des côtes, et que les zones marines protégées soient gérées de manière efficace 39 ;
œuvrera à la mise en place, pour les zones marines protégées, de structures de gouvernance inclusives qui permettent une large participation des parties prenantes (autorités locales, collectivités locales, acteurs économiques, etc.) à la gestion des zones marines protégées;
le cas échéant, continuera de travailler à l’élaboration de mécanismes de soutien au niveau de l’Union pour assurer la mise en application et le contrôle efficaces des mesures de gestion des zones marines protégées;
encouragera la recherche à l’échelle européenne et soutiendra les États membres dans leurs efforts visant à combler les lacunes dans les données qui entravent la gestion et l’évaluation efficaces des zones marines protégées 40 ;
contribuera à déterminer les avantages économiques des zones marines protégées 41 en préparant des études et en coopérant avec des organisations internationales telles que l’OCDE;
assurera la représentation de l’Union européenne lors des négociations sur un accord d’application de la CNUDM relatif à la conservation et à l’exploitation durable de la biodiversité dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale 42 , afin de rendre l’article 192 et l’article 194, paragraphe 5, de la CNUDM plus opérationnels dans ces domaines.
La Commission préparera le prochain rapport sur l’état d’avancement de la mise en place des zones marines protégées dans le cadre de la mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», à savoir le rapport de la Commission sur les programmes de mesures présentés par les États membres 43 . Le présent rapport fournit une base de référence pour cette évaluation. Les progrès réalisés dans la mise en place des zones marines protégées en Europe seront également évalués en 2019, lors de l’évaluation par la Commission du premier cycle de mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» 44 . En déployant l’effort voulu à tous les niveaux, il devrait être possible de remplir les objectifs fixés dans la législation et les politiques européennes et internationales et de faire passer la proportion du territoire européen couverte par des zones marines protégées au-dessus de la barre des 10 % 45 d’ici à 2020.
Rapport sur l'état de l'environnement (2015) de l'Agence européenne pour l'environnement (en anglais), http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/marine-and-coastal
Voir, par exemple, l'Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf et la résolution de l'AGNU A/RES/66/288 – L'avenir que nous voulons du 27 juillet 2012 http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/66/288
Résolution de l'AGNU A/69/L.85 du 12 août 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E
Directive 92/43/CEE.
Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin») (JO L 164 du 25.6.2008).
Article 13 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
Les eaux marines sont définies par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» [article 3, point 1)].
Article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
Voir page 8 de l'annexe pour une définition plus détaillée.
Nombre de végétaux et d'animaux dans une zone donnée.
Fenberg, P. B., et al. (2012) 'The science of European marine reserves: Status, efficacy, and future needs', Marine Policy 36(5), pp. 1012–1021.
European Commission (2013), 'The Economic Benefits of the Natura 2000 Network'. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf
On a observé que dans les zones marines protégées bien gérées, la biomasse totale de poissons de grande taille était 5 fois plus élevée et la biomasse de requins 14 fois plus élevée que dans les zones exploitées par le secteur de la pêche. Edgar, G. J. et al. (2014) 'Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features', Nature 506, pp. 216–220.
Sala, E. (2012) 'Here is one great way to save fish – and the fishing industry' in Tackling Science Challenges, Harvard Business Review 85.
Australian Government, Department of Environment and Heritage (2003) 'The benefits of marine protected areas'. http://www.environment.gov.au/system/files/resources/5eaad4f9-e8e0-45d1-b889-83648c7b2ceb/files/benefits-mpas.pdf
Great Barrier Reef Marine Park Authority (2014), 'Great Barrier Reef Region Strategic Assessment – Strategic Assessment Report'. http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861
Potts at al. (2014) 'Do marine protected areas deliver flows of ecosystem services to support human welfare?', Marine Policy 44.
Hussain et al. (2010) 'An ex-ante ecological economic assessment of the benefits arising from marine
protected areas designation in the UK', Ecological Economics 69(4), pp. 828-838.
European Environmental Agency (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward'.
La convention sur la diversité biologique fait obligation à ses parties de mettre en place des systèmes de zones protégées. Voir l’annexe, p. 10.
L’AEE a délimité la zone d’évaluation en utilisant une limite de 200 milles marins depuis la côte ou l'équidistance par rapport aux pays non membres de l’Union, sauf dans le cas de la Grèce, où une limite de 6 milles marins a été utilisée. Il existe des zones marines protégées au-delà de ces limites, mais elles n’ont pas été prises en compte dans l’analyse. De même, les zones marines protégées garantissant la protection de la riche biodiversité des régions ultrapériphériques ont été exclues de l’étude, en raison de la portée géographique limitée de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Pour plus d'informations, veuillez vous reporter au document de l'AEE (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas', pp. 1-2.
Données tirées de la base de données Natura 2000 et de la base de données commune sur les zones désignées.
Depuis 2012, certains États membres ont mis en place un nombre largement plus important de sites Natura 2000, accroissant ainsi la proportion de territoire couverte par Natura 2000 dans certaines régions.
Cette situation est due en partie à l'approche initialement axée sur la terre de la directive «Habitats» et à une connaissance lacunaire des habitats d'eaux profondes.
Les eaux proches du rivage correspondent à la zone comprise entre 0 mille marin et 1 mille marin, les eaux côtières à la zone comprise entre 1 mille marin et 12 milles marins et les eaux au large des côtes à la zone comprise entre 12 milles marins et la fin de la zone d'évaluation. AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
Voir les articles 5 et 6 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» relatifs à la coopération régionale.
AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
AEE (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward'.
OSPAR (2006), «Orientations sur l'élaboration d'un réseau écologiquement cohérent de zones marines protégées OSPAR», numéro de référence: 2006-3.
Pour en savoir plus sur les critères de cohérence écologique et les conclusions en la matière, voir Johnson D. et al. (2013) «An assessment of the ecological coherence of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2012».
Boedeker D., et al. (2010) «Towards an ecologically coherent network of well-managed Marine Protected Areas – Implementation report on the status and ecological coherence of the HELCOM BSPA network», Baltic Sea Environment Proceedings No. 124A.
Gabrié C. et al. (2012), «Statut des aires marines protégées en mer Méditerranée», MedPAN et CAR/ASP. Éd: MedPAN Collection.
Wolters H. A., et al., (2014), 'Proposal for an assessment method of the ecological coherence of networks of marine protected areas in Europe'. https://circabc.europa.eu/sd/a/b993ca97-579c-4aee-8e0e-22794682ac16/MPA%20coherence%20report-final.pdf
Par exemple, à la fin de 2014, les zones Natura 2000 désignées en vertu des directives «Oiseaux» et «Habitats» avaient atteint une superficie de quelque 320 000 km², par rapport à 228 000 km² en 2012 — Voir http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat37_fr.pdf
Voir l’objectif d’Aichi n°11 au point 2 de l’annexe du présent rapport.
Oceana (2014), 'Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks'. http://eu.oceana.org/sites/default/files/oceana_ridding_the_baltic_sea_of_paper_parks.pdf
Pour en savoir plus, voir http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
La Commission a financé plusieurs projets de recherche dans ce domaine (voir, par exemple, le projet MESMA, http://www.mesma.org/ ).
Voir, par exemple, le document de position n° 18 du European Marine Board «Achieving Ecologically
Coherent MPA Networks in Europe: Science Needs and Priorities», avril 2013.
http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/EMB_PP18_Marine_Protected_Areas.pdf
Dans le cadre d’une étude spécifique.
L’Assemblée générale des Nations unies a récemment décidé de lancer, en 2016, des négociations intergouvernementales sur un accord d'application de la CNUDM relatif à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale (résolution A/69/L.65 du 19 juin 2015).
Les États membres doivent présenter leurs programmes de mesures à la Commission pour le 31 mars
2016.
Article 20 de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
Voir l’objectif d’Aichi n°11 au point 2 de l’annexe du présent rapport.
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 1.10.2015
COM(2015) 481 final
ANNEXES
au
Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil
sur l'avancement de la mise en place des zones marines protégées [conformément à l'article 21 de la directive 2008/56/CE (directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»)]
Annexe I
1. Terminologie
La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» ne définit pas les termes «zone marine protégée» et «mesure de protection spatiale». L’objet de la présente section est de fournir les définitions qui ont été utilisées pour l’élaboration du présent rapport et qui seront appliquées dans le contexte de la mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» ainsi que d’autres instruments législatifs.
1.1 Zones marines protégées
En droit international, l’article 8 de la convention sur la diversité biologique énonce l’obligation fondamentale faite aux parties d’établir des zones protégées 1 . La définition des zones protégées 2 donnée à l’article 2 de la convention sert de base aux définitions des zones protégées et des zones marines protégées utilisées par d’autres organisations internationales, comme l’Union internationale pour la conservation de la nature 3 ou les conventions sur les mers régionales 4 .
Dans l’Union européenne, les zones protégées sont mises en place en vertu des directives sur la nature (zones spéciales de conservation au titre de la directive «Habitats» et zones de protection spéciale au titre de la directive «Oiseaux»). La définition de ces zones 5 est conforme à la définition des zones protégées établie par la convention sur la diversité biologique: en effet, ces zones sont géographiquement délimitées et ont un objectif de conservation clair et des mesures de gestion doivent être mises en œuvre sur leur territoire pour atteindre cet objectif.
À la lumière des éléments communs de ces définitions, les critères suivants sont proposés aux fins de la définition des zones marines protégées dans le contexte de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et de toutes les autres politiques connexes de l’Union 6 :
-il s’agit de zones marines géographiquement délimitées,
-dont l’objectif premier clairement déclaré est la conservation de la nature,
-et qui sont réglementées et gérées au moyen d’instruments juridiques ou d’autres moyens efficaces pour atteindre cet objectif.
1.2 Mesures de protection spatiales
L’objectif 11 du plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique 7 énonce l’exigence suivante: «(...) 10 % des zones marines et côtières, y compris les zones qui sont particulièrement importantes pour la diversité biologique et les services fournis par les écosystèmes, sont conservées au moyen de réseaux écologiquement représentatifs et bien reliés d’aires protégées gérées efficacement et équitablement et d’autres mesures de conservation effectives par zone (...)». Il n’existe toutefois pas de définition acceptée au niveau international de ce que l’on entend par «d’autres mesures de conservation effectives par zone».
La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» ainsi que les directives «Oiseaux» et «Habitats» prévoient l’application de mesures de conservation en dehors des zones protégées afin de garantir une protection adéquate des espèces et des habitats et de maximiser les avantages tirés des zones protégées. La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» mentionne expressément les mesures de protection spatiales 8 . La directive «Habitats» prévoit la mise en place d’un système de protection stricte pour les espèces et sous-espèces énumérées en son annexe IV et l’instauration de mesures de protection pour les espèces et sous-espèces énumérées en son annexe V 9 . Certaines de ces mesures sont axées sur la zone (interdiction temporaire ou locale du prélèvement de spécimens dans la nature et de l’exploitation de certaines populations, instauration d’un système d’autorisations de prélèvement de spécimens ou de quotas 10 , etc.). La directive «Oiseaux» crée une structure similaire 11 .
En conséquence, les mesures de protection spatiales sont définies suivant la logique de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et des directives sur la nature: les mesures de protection spatiales constituent une catégorie plus large que les zones marines protégées et jouent un rôle d’appui dans la conservation de la nature. Dès lors, le terme «mesures de protection spatiales» est utilisé pour désigner 12 :
-des mesures de conservation par zone,
-qui ne répondent pas aux critères définissant les zones marines protégées, soit parce que la conservation n’est pas leur objectif premier, soit parce que leur objectif est centré sur une activité particulière ou un secteur particulier afin de protéger une partie de l’écosystème.
À cet égard, certaines mesures de gestion des pêches présentant des éléments de conservation relèvent de la définition des mesures de protection spatiales. Ces mesures de gestion des pêches peuvent comprendre l’octroi de permis de pêche spéciaux ou l’interdiction de certains engins de pêche 13 dans des zones spécifiques afin de protéger, par exemple, les écosystèmes marins vulnérables ou les prairies sous-marines, ou encore certaines mesures de conservation adoptées en vertu de l’article 7 de la politique commune de la pêche 14 .
Certaines mesures devant être prises au titre de la directive sur la planification de l’espace maritime peuvent également être considérées comme des mesures de protection spatiales, puisque l’un des objectifs des plans issus de la planification de l’espace maritime est la protection et l’amélioration de l’environnement.
2. Législation de l’Union et législation internationale applicables
La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» 15 vise à garantir l’intégration des préoccupations environnementales dans les différentes politiques, les différents accords et les différentes mesures législatives qui ont une incidence sur le milieu marin 16 . La présente section s’attachera donc à dresser un inventaire de la législation de l’Union et de la législation internationale influant sur la mise en place des zones marines protégées au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
Législation de l’Union européenne
1.Directives «Habitats» 17 et «Oiseaux» 18 : elles prévoient la désignation de zones protégées formant un réseau écologique européen cohérent (le réseau Natura 2000) 19 et soumises à de fortes exigences en matière de protection et de gestion, afin de parvenir à un état de conservation favorable des espèces et des habitats de l’Union les plus vulnérables.
2.Politique commune de la pêche: le règlement de base récemment modifié prévoit l’adoption de mesures de conservation conformément aux objectifs de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et des directives «Habitats» et «Oiseaux» 20 . Il prévoit également la création de zones protégées en raison de leur sensibilité biologique 21 . En outre, des zones de pêche protégées peuvent être établies en vertu du règlement concernant des mesures de gestion pour l’exploitation durable des ressources halieutiques en Méditerranée 22 .
3.Directive-cadre sur l’eau 23 : elle s’applique aux eaux de transition intérieures, mais ses dispositions sont d’une grande pertinence pour les zones marines protégées situées dans les eaux proches du rivage, qui regorgent de zones d’alevinage et de frai et sont donc importantes du point de vue de la conservation.
4.Directive sur la planification de l’espace maritime 24 : les zones marines protégées feront partie intégrante des plans issus de la planification de l’espace maritime établis en vertu de la directive.
Dimension internationale
1.Convention des Nations unies sur le droit de la mer: elle fait obligation aux parties de prendre des mesures pour protéger et préserver le milieu marin en général, ainsi que les écosystèmes rares ou délicats et l’habitat des espèces et autres organismes marins en régression, menacés ou en voie d’extinction en particulier 25 .
2.Convention sur la diversité biologique: elle vise à enrayer la perte de biodiversité, en garantissant la conservation et l’exploitation durable de la biodiversité marine. L’objectif d’Aichi pour la biodiversité n° 11 26 porte sur la conservation de 10 % des zones côtières et marines au moyen de «réseaux écologiquement représentatifs et bien reliés d’aires protégées gérées efficacement et équitablement et d’autres mesures de conservation effectives par zone». Cet objectif est devenu un engagement mondial du fait de son inclusion dans le document final de la conférence Rio+20 intitulé «L’avenir que nous voulons» 27 et dans l’objectif proposé pour les océans 28 dans le programme de développement pour l’après-2015 en cours de négociation aux Nations unies. En outre, dans le cadre de la convention sur la diversité biologique, les zones marines d’importance écologique ou biologique sont décrites pour leur précieuse contribution au bon fonctionnement des océans et compte tenu du fait qu’elles peuvent nécessiter une certaine forme de protection. Environ 200 zones marines d’importance écologique ou biologique ont été décrites lors d’ateliers régionaux tenus dans le monde entier et ont été approuvées par la Conférence des parties en vue de leur inclusion dans le registre des zones marines d’importance écologique ou biologique de la convention sur la diversité biologique. Il incombe aux États et aux organisations intergouvernementales compétentes de décider des mesures de protection et de gestion à mettre en œuvre dans ces zones ou dans des parties de ces zones, mesures qui peuvent comprendre leur désignation comme zones marines protégées.
3. Conventions sur les mers régionales: elles visent à améliorer la gouvernance régionale aux fins de la protection du milieu marin. Quatre conventions sur les mers régionales couvrent les eaux marines relevant du champ d’application de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin»: la convention OSPAR pour l’Atlantique du Nord-Est, la convention HELCOM pour la mer Baltique, la convention de Barcelone pour la mer Méditerranée et la convention de Bucarest pour la mer Noire. Ces conventions contribuent toutes activement à la mise en place des zones marines protégées et à l’évaluation de la cohérence des réseaux de zones marines protégées 29 .
Annexe II
Tableaux
Tableau 1 - Couverture géographique des zones marines protégées dans les mers européennes (2012) 30
Tableau 2 - Proportion des zones comprises entre 0 et 1 mille marin, 1 et 12 milles marins et 12 milles marins et la fin de la zone d’évaluation couverte par des zones marines protégées dans les mers européennes (2012) 31
Tableau 3 - Couverture géographique du réseau Natura 2000 dans les mers régionales d’Europe (2012) 32
Tableau 4 - Superficie totale des sites des conventions sur les mers régionales, proportion de ces sites comprise dans la zone d’évaluation des zones marines protégées et chevauchement avec le réseau Natura 2000 de l’UE (2012) 33 .
Cette obligation s’applique aux zones relevant de la souveraineté et de la juridiction nationales.
«Zone protégée: toute zone géographiquement délimitée qui est désignée, ou réglementée, et gérée en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation.» Convention sur la diversité biologique (1992), article 2.
Voir la définition de l’UICN dans «Lignes directrices pour l’application des catégories de gestion aux aires protégées» (2008), p. 10.
Pour les définitions, voir le document OSPAR «Recommandation OSPAR 2003/3 concernant un réseau de zones marines protégées», article 1er.
HELCOM (2013), 'Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas', p. 7.
Articles 4, 6 et 7 du protocole à la convention de Barcelone relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée (1999).
Article 1er, point l), de la directive «Habitats» et article 4 de la directive «Oiseaux».
Voir le point 2 de l’annexe.
Convention sur la diversité biologique (2010), COP 10, annexe de la décision X/2.
Voir l'article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
Voir les articles 12 à 16 de la directive «Habitats».
Article 14 de la directive «Habitats».
Article 5 de la directive «Oiseaux».
Voir le document «Programmes of measures under the Marine Strategy Framework Directive – Recommendations for implementation and reporting», 25 novembre 2014. https://circabc.europa.eu/w/browse/0ee797dd-d92c-4d7c-a9f9-5dffb36d2065
Voir, par exemple, le règlement (CE) n° 734/2008 du Conseil du 15 juillet 2008 relatif à la protection des écosystèmes marins vulnérables de haute mer contre les effets néfastes de l’utilisation des engins de pêche de fond.
Voir l'article 7, paragraphe 1, points a), b), h) et i), et paragraphe 2, points c), d) et e), du règlement (UE) nº 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche.
Article 1er de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin».
En ce qui concerne les interactions générales entre la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», les politiques de l'Union et les accords internationaux, voir le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la contribution de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (2008/56/CE) à l’exécution des obligations, engagements et initiatives existants des États membres ou de l’Union européenne, au niveau de l’UE ou au niveau international, dans le domaine de la protection de l’environnement dans les eaux marines, COM(2012) 662 du 16 novembre 2012.
Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992).
Directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103 du 25.4.1979).
Article 3 de la directive «Habitats».
Article 11 du règlement (UE) nº 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche.
Article 8, concernant les zones de reconstitution des stocks de poissons, du règlement (UE) nº 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche.
Règlement (CE) nº 1967/2006 du Conseil du 21 décembre 2006.
Directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
Directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime. L'article 8 de la directive sur la planification de l'espace maritime invite les États membres à intégrer les activités liées aux sites de conservation de la nature et des espèces et aux zones protégées dans leurs plans issus de la planification de l’espace maritime.
Article 192 et article 194, paragraphe 5, de la CNUDM.
Voir le plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique adopté par les parties à la convention sur la diversité biologique en 2010 (UNEP/CBD/COP/DEC/X/2).
Résolution 66/288 de l’AGNU du 27 juillet 2012 – «L’avenir que nous voulons», point 177.
Voir l'objectif 14 du document A/68/970 de l'AGNU du 12 août 2014 – Rapport du groupe de travail ouvert de l'Assemblée générale sur les objectifs de développement durable.
Voir le point 2.2 et la section 3 du présent rapport.
AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
D'après le tableau 3.8 du document de l'AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
European Environmental Agency (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward'.
D'après le tableau 3.4 du document de l'AEE (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.