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Document 52024DC0550
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the Review of the Regulation on the Governance of the Energy Union and Climate Action
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relatif à l'évaluation du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relatif à l'évaluation du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat
COM/2024/550 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 11.9.2024
COM(2024) 550 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
relatif à l'évaluation du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat
{SWD(2024) 200 final}
1. Évaluation de la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat: contexte
Le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat (ci-après le «règlement sur la gouvernance» ou le «règlement») a été adopté en décembre 2018 1 . L’objectif était de créer un mécanisme de gouvernance solide pour permettre à l’UE d’atteindre ses objectifs en matière d’énergie et de climat et de réaliser les objectifs fixés par l’accord de Paris de 2015, tout en intégrant et en simplifiant les obligations découlant de la législation de l’UE sur l’énergie et le climat. Le règlement porte sur les cinq dimensions de l’union de l’énergie: la sécurité énergétique, le marché intérieur de l’énergie, l’efficacité énergétique, la décarbonation, et la recherche, l’innovation et la compétitivité.
Le règlement renforce la planification intégrée des politiques nationales en matière d’énergie et de climat en créant un cadre cohérent, efficace et transparent qui rationalise, fusionne et simplifie une longue liste d’obligations de suivi éparses et en partie redondantes 2 . Premièrement, ledit règlement soutient la planification stratégique à moyen et long terme en matière d’énergie et de climat au moyen de plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat (PNEC) et de stratégies nationales à long terme. Deuxièmement, il fournit un cadre permettant aux États membres de rendre compte à la Commission et au secrétariat de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs généraux et spécifiques en matière d’énergie et de climat 3 à l’horizon 2030 et à long terme. Troisièmement, il permet à la Commission d’évaluer et de suivre les progrès accomplis par l’UE et par les États membres, et de prendre des mesures lorsque le niveau d’ambition et/ou les progrès sont insuffisants.
Le règlement vise à réduire la charge administrative, à envoyer des signaux d’investissement clairs aux investisseurs, et à améliorer la transparence et la responsabilité en permettant au public d’accéder plus facilement aux informations relatives aux politiques en matière d’énergie et de climat. Un nouveau mécanisme de coopération entre les États membres et l’UE a été créé en vertu du règlement. Ce dernier impose également aux États membres de mettre en place des dialogues multiniveaux avec les parties prenantes, en associant les autorités locales et régionales, des organisations de la société civile, le monde des entreprises, des investisseurs, d’autres parties prenantes et le grand public.
Le présent rapport évalue le fonctionnement et la mise en œuvre du règlement depuis son entrée en vigueur en 2018. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission 4 . L’évaluation a été réalisée conformément à l’article 45 du règlement 5 . Le rapport fait état de la contribution du règlement à la gouvernance de l’union de l’énergie, de sa contribution aux objectifs à long terme de l’accord de Paris, des progrès réalisés en ce qui concerne les objectifs spécifiques en matière d’énergie pour 2030, de l’objectif de neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050, ainsi que des autres objectifs de l’union de l’énergie. Le rapport évalue également dans quelle mesure le règlement intègre les obligations pertinentes de l’UE et internationales en matière de planification, de communication d’informations et de suivi ainsi que sa cohérence avec celles-ci.
L’évaluation du cadre de gouvernance de l’UE en matière d’énergie et de climat est opportune et nécessaire. Elle revêt une importance politique compte tenu de l’évolution du contexte géopolitique et de l’urgence climatique, économique, concurrentielle, sociale et environnementale. Une évaluation constitue une base utile pour contribuer à l’élaboration et à la mise en œuvre des futures politiques de l’UE en matière d’énergie et de climat, eu égard notamment à nos ambitions pour 2040 et 2050 6 .
Les domaines à améliorer sont également recensés dans le présent rapport, y compris la possibilité de simplifier et de rationaliser les obligations de communication d’informations, conformément à l’engagement global de la Commission de réduire ces obligations de 25 % 7 .
L’évaluation s’appuie sur toute une série de sources et est étayée par une évaluation externe réalisée par des consultants 8 . Les constatations reposent en partie sur des consultations menées avec les autorités nationales, des organisations de la société civile, l’industrie, un événement associant les parties prenantes 9 , les points de vue du public reçus dans le cadre d’un appel à contributions 10 , des recherches documentaires, les évaluations par la Commission des PNEC 11 et des rapports d’avancement des PNEC 12 , un examen des obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi au titre de la législation de l’UE sur l’énergie et le climat, ainsi que des études de cas dans différents États membres.
2. La gouvernance de l’UE en matière d’énergie et de climat dans un contexte politique et géopolitique en cours d’évolution
Le paysage énergétique et climatique européen et international a nettement évolué depuis l’adoption du règlement. D’une part, cette évolution résulte des effets de plus en plus marqués du changement climatique qui ont déclenché des interventions stratégiques essentielles à l’échelle de l’UE et au niveau international, notamment le pacte vert pour l’Europe, la loi européenne sur le climat, le paquet «Ajustement à l’objectif 55», la politique de l’UE en matière de risques climatiques et d’adaptation, ainsi que les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’accord de Paris. En dissociant la croissance économique de l’utilisation des ressources, le pacte vert pour l’Europe est également devenu la nouvelle stratégie de l’UE pour la croissance. D’autre part, les politiques énergétiques et climatiques de l’UE ont évolué en réaction aux crises sans précédent déclenchées par la pandémie de COVID-19 et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine.
L’évolution de la législation de l’UE a eu des conséquences importantes sur le règlement. Adoptée en 2021, la loi européenne sur le climat a apporté des modifications ciblées au règlement afin d’y intégrer l’objectif de neutralité climatique de l’UE. Les modifications législatives apportées par le paquet «Ajustement à l’objectif 55» ont également introduit de nouvelles obligations en matière de planification et de communication d’informations. Certaines doivent encore être pleinement intégrées dans le règlement. Dans ses orientations de 2022 pour la mise à jour des plans nationaux en matière d’énergie et de climat 13 , la Commission a encouragé les États membres à relever le niveau d’ambition de leurs plans conformément à la loi sur le climat, au paquet «Ajustement à l’objectif 55» et à l’initiative REPowerEU 14 .
Depuis l’entrée en vigueur du règlement, de grandes évolutions politiques ont également eu lieu au niveau international. Il s’agit notamment de décisions sur la mise en œuvre de l’accord de Paris, par exemple au moyen d’un «cadre de transparence renforcé». Lors de la COP28, les parties à l’accord de Paris ont procédé au premier «bilan mondial». Elles sont arrivées à la conclusion que, malgré la mise en place de politiques climatiques de plus en plus efficaces, des mesures urgentes et supplémentaires s’avèrent nécessaires. Les parties sont également convenues de tripler la capacité mondiale de production d’énergie à partir de sources renouvelables et de doubler le taux d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici à 2030, ainsi que d’abandonner progressivement l’utilisation des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques. Elles ont par ailleurs créé un cadre d’action pour la résilience climatique mondiale et lancé le programme de travail Belém afin de définir des indicateurs d’adaptation au changement climatique. Les parties à l’accord de Paris se sont également engagées à accélérer les mesures visant à éliminer progressivement les subventions inefficaces en faveur des combustibles fossiles qui ne luttent pas contre la précarité énergétique ou les groupes vulnérables 15 .
La pandémie de COVID-19 a donné lieu à la création d’un instrument européen novateur pour la relance économique, qui a également permis d’accélérer la transition écologique de l’UE. La facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui s’inscrit au cœur de l’instrument NextGenerationEU (NGEU) et représente jusqu’à 800 milliards d’EUR, impose aux États membres d’allouer au moins 37 % du financement de leur plan national pour la reprise et la résilience (PRR) à des mesures qui contribuent à la poursuite des objectifs climatiques 16 . Le règlement FRR a été modifié en 2022 afin de permettre aux États membres d’ajouter des chapitres REPowerEU à leurs PRR et d’obtenir des financements supplémentaires pour contribuer à mettre un terme à la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes avant 2030. Le plan REPowerEU et les initiatives législatives d’urgence ont atténué de manière coordonnée les effets de la crise énergétique pour les ménages et les entreprises.
Cette augmentation du financement, combinée à des ambitions accrues, a accéléré la mise en œuvre des politiques et mesures en matière d’énergie et de climat que les États membres avaient présentées dans leurs PNEC initiaux adoptés en 2020. Les actions pertinentes qui bénéficient du soutien de la FRR doivent à présent se traduire dans les PNEC définitifs mis à jour, qui devaient être présentés avant le 30 juin 2024. L’inverse est également vrai: les PNEC existants ont joué un rôle important dans le recensement des domaines de réforme ainsi que dans le financement des investissements au titre de la FRR.
Le retour de la guerre aux frontières de l’UE et la plus grande crise énergétique qui en a découlé depuis les années 1970 ont mis la résilience de l’UE à rude épreuve. Ces événements ont mis en lumière l’importance de la sécurité énergétique, la nécessité d’avoir un accès diversifié à l’approvisionnement énergétique et celle de promouvoir les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Ils ont également mis en exergue le rôle de la sécurité énergétique dans le contexte plus large de la résilience économique, de la concurrence accrue sur les marchés mondiaux et de la nécessité de garantir un accès compétitif aux matières premières et aux composants pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050.
Le mécanisme de gouvernance du règlement s’est révélé être un cadre souple pour réagir face à ces événements. Il a, par exemple, permis aux États membres de tenir compte de l’évolution des circonstances politiques et géopolitiques lors de la mise à jour de leurs PNEC pour la période 2021-2030. Dans son évaluation des projets de PNEC mis à jour 17 , la Commission a conclu que, par rapport aux PNEC initiaux, les projets de plans mis à jour augmentaient considérablement le niveau d’ambition des objectifs en matière d’énergie et de climat pour 2030.
Toutefois, à la lumière du cadre réglementaire actualisé, l’évaluation a également révélé un manque d’ambition en ce qui concerne les actions prévues pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et stimuler les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. Afin de combler ce manque et de remédier à d’autres lacunes constatées dans les projets de plans, la Commission a adressé à chaque État membre 18 des recommandations qui devaient être prises en considération lors de la finalisation des PNEC mis à jour. Le règlement continue donc d’orienter la planification énergétique et climatique à un moment crucial.
3. Incidence du règlement sur la gouvernance
Efficacité: obtenir des résultats sur le terrain.
Le règlement a amélioré la planification stratégique, indispensable pour atteindre les objectifs de l’UE en matière d’énergie et de climat à l’horizon 2030 et créer les conditions nécessaires pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050. Il a fusionné plusieurs plans d’action sectoriels nationaux au sein d’un seul PNEC cohérent couvrant des secteurs essentiels de l’économie et guidé par des objectifs clairs à moyen terme. Il a ainsi contribué à améliorer la planification au sein des États membres (en exigeant des ministères qu’ils intensifient la coordination des politiques intersectorielles) et entre eux en renforçant la coopération régionale transfrontière, notamment en ce qui concerne les projets d’infrastructure.
Toutefois, des différences notables subsistent en ce qui concerne la portée et la qualité des plans et stratégies des États membres. On observe également une adhésion politique inégale des États membres au cycle du PNEC prévu par le règlement, en raison notamment de l’utilisation de différents cadres nationaux de planification, ce qui se traduit parfois par des procédures de planification parallèles. Certaines parties prenantes ont mis en évidence un décalage au niveau de l’ordre de présentation des stratégies à long terme et des PNEC et ont indiqué que les exigences relatives à la mise à jour des stratégies nationales à long terme après leur adoption sont moins contraignantes que pour les PNEC.
Une meilleure planification et la mise en place d’un cadre politique plus cohérent ont contribué à créer un environnement plus prévisible pour les investisseurs, mais des problèmes subsistent. Dans le même temps, dans ses évaluations des projets de PNEC (2019), des PNEC définitifs (2020) et des projets de PNEC mis à jour (2023), la Commission souligne à chaque fois la nécessité de fournir des informations et des analyses plus détaillées dans les PNEC sur les besoins d’investissement et les sources de financement. De même, à ce jour, un grand nombre de PNEC ne disposent pas d’estimations fiables des incidences macroéconomiques des politiques et mesures planifiées. En outre, compte tenu de certains cycles d’investissement à long terme (par exemple dans l’industrie), le délai de 10 ans des PNEC pourrait être trop court; d’où l’importance de stratégies à long terme qui s’inscrivent dans une perspective de 30 ans. Les investisseurs peuvent également avoir besoin d’informations plus détaillées (par exemple au niveau régional et local).
Le règlement a contribué à introduire de nouvelles politiques en matière de climat et d’énergie. Depuis l’adoption des premiers PNEC en 2020, les États membres ont signalé un nombre important de nouvelles politiques et mesures. Par exemple, dans les rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat de 2023, 29 % de l’ensemble des mesures consistaient en des mesures inédites. Cela montre que les États membres n'ont cessé de prendre des mesures pour atteindre les objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. Si plusieurs politiques et mesures ont été introduites en réponse directe au règlement, beaucoup d’autres y sont plus indirectement liées, ce qui reflète ainsi la «nature cadre» du règlement, qui intègre les obligations découlant d’autres actes législatifs de l’UE en matière d’énergie et de climat (figure 1). Dans le même temps, et comme indiqué ci-dessus, il ressort de l’évaluation des projets de PNEC mis à jour réalisée par la Commission en décembre 2023 à l’échelle de l’UE que la mise en œuvre des politiques en matière d’énergie et de climat doit être renforcée pour atteindre les objectifs (désormais plus ambitieux) pour 2030. Les États membres doivent également accorder une plus grande attention à l’adaptation au changement climatique dans leurs PNEC.
Figure 1. Part des politiques et mesures signalées par les États membres dans leurs rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat en lien avec les politiques et la législation de l’UE
Remarque: les nouvelles politiques et mesures correspondent à celles qui ont été mises en place depuis les PNEC initiaux. Source: évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, SWD(2023) 646 final.
Dans une certaine mesure, le règlement a amélioré la qualité des informations communiquées par les États membres. Il est important de noter qu’il a contribué à rehausser la qualité des données et des projections des inventaires des gaz à effet de serre de l’UE. Le processus des rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat a contribué à l’amélioration de l’exhaustivité des informations. Il subsiste toutefois des lacunes et des incohérences au niveau des informations communiquées dans les rapports d’avancement. Cela vaut également pour la portée et la qualité des informations communiquées sur les mesures d’adaptation au changement climatique (article 19, paragraphe 1).
L’accès du public aux données s’est également amélioré, par exemple grâce à l’obligation de collecter et de communiquer des données sur les nouvelles problématiques et à celle de publier et de consolider les informations sur une plateforme en ligne 19 établie par le règlement. Néanmoins, si ces données sont accessibles au public, elles sont parfois présentées d’une manière complexe qui n’est pas toujours facile à comprendre.
Le règlement constitue une étape importante vers une consultation publique plus efficace et une gouvernance à plusieurs niveaux des politiques en matière d’énergie et de climat, puisqu’il comporte des exigences juridiques spécifiques qui couvrent ces deux aspects (articles 10 et 11). La plupart des États membres ont organisé des consultations publiques sur leurs projets de PNEC mis à jour et ont fait état de plusieurs initiatives visant à engager des dialogues nationaux multiniveaux sur le climat et l’énergie avec les autorités infranationales et d’autres parties prenantes. Cependant, les États membres n’ont pas mis en place des consultations publiques de façon suffisamment précoce et inclusive, comme l’exige le règlement, ni des dialogues multiniveaux de qualité suffisante. Il se peut que cette situation soit en partie due au fait que les dispositions du règlement ne sont pas suffisamment précises ou prescriptives. Il se peut également que les liens concernant les exigences relatives à la participation du public prévues par la convention d’Aarhus ou la directive sur l’évaluation environnementale stratégique (EES) 20 ne soient pas suffisamment clairs. Dans certains cas, le manque d’expérience nationale, des problèmes liés aux structures et capacités administratives et/ou l’absence de soutien politique ont aussi pu jouer un rôle à cet égard.
Le règlement a eu des effets mitigés sur l’amélioration de l’actualité des informations communiquées, les États membres soumettant fréquemment les plans et informations requis après expiration du délai légal 21 . Les retards occasionnés semblent en partie liés à la nécessité de disposer de plus de temps pour s’adapter au processus ou à des délais trop courts ou trop proches les uns des autres (par exemple, un délai fixé en mars 2023 pour la communication d’informations, suivi d’un délai en juin 2023 pour la présentation des projets de PNEC mis à jour). L’existence de divergences entre les processus ou cycles de planification nationaux ou régionaux ainsi que des changements de gouvernement ont également entraîné des retards dans certains cas. Il arrive parfois que les contraintes en matière de ressources humaines jouent également un rôle à cet égard. Ces retards pourraient nuire à la tâche de la Commission qui consiste à garantir une vue d’ensemble complète et en temps utile afin d’orienter les ambitions et les avancées vers la réalisation des objectifs en matière d’énergie et de climat. Seuls quatre États membres ont présenté avant le 30 juin 2024 les versions définitives de leurs PNEC mis à jour. En réponse, la Commission a lancé des projets pilotes de l’UE auprès des États membres qui n’ont pas présenté de PNEC définitifs mis à jour.
Le mécanisme d’évaluation de la conformité du règlement repose en grande partie sur des recommandations et d’autres mécanismes non contraignants. Même si les États membres doivent tenir compte de ces recommandations, celles-ci ne sont pas contraignantes. Un examen externe des évaluations des PNEC définitifs réalisées par la Commission en 2020 a permis de conclure que la majorité (66 %, soit 378) des recommandations adressées aux États membres n’ont été que partiellement suivies (53 %, soit 304) ou ne l’ont pas été du tout (13 %, soit 74) 22 . Certaines parties prenantes ont critiqué le fait que des procédures d’infraction soient engagées, au mieux, en réaction à un manquement d’un État membre à des obligations procédurales (par exemple, la présentation tardive des PNEC), et non pour non-respect des objectifs fixés dans la législation sectorielle. Il convient toutefois de rappeler que plusieurs actes de la législation de l’UE en matière d’énergie et de climat comportent leurs propres mécanismes pour remédier à un problème de mise en œuvre insuffisante 23 .
Comme la période de mise en œuvre n’est pas encore très avancée, les principaux instruments juridiques du règlement visant à combler les manques d’ambition ou les déficits de réalisation (articles 31 et 32) n’ont guère été utilisés. Certaines parties prenantes ont mis en doute la capacité de la Commission à agir si les États membres sont en deçà du niveau d’ambition ou de réalisation requis. Toutefois, lors de son évaluation à l’échelle de l’UE des PNEC définitifs au cours du cycle 2019-2020, la Commission a mis en évidence un manque d’ambition en matière d’efficacité énergétique. Pour y remédier, la directive relative à l’efficacité énergétique 24 et la directive sur la performance énergétique des bâtiments 25 ont été révisées dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55». Dans le cadre du processus en cours de mise à jour des PNEC, la Commission suit de près le risque de voir apparaître des manques d’ambition. En ce qui concerne la réalisation des objectifs, en raison du temps nécessaire pour consolider les données relatives à l’énergie et au climat, les éventuels déficits importants ne seront mis en lumière que lors des évaluations des progrès accomplis qui seront réalisées à un stade ultérieur de la période de mise en œuvre.
Le règlement a, dans une certaine mesure, stimulé la coopération régionale entre les États membres. Dans ses évaluations à l’échelle de l’UE des projets de PNEC (2019), des PNEC définitifs (2020) et des projets de PNEC mis à jour (2023), la Commission a constaté en général que les États membres avaient correctement établi la nécessité d’établir une coopération régionale, certains ayant recours à des forums régionaux tels que les groupes de haut niveau mis en place par la Commission 26 . Parallèlement, ces évaluations ont révélé un recours inégal à la consultation régionale lors de l’élaboration des PNEC et des niveaux de précision variables concernant les mesures que les États membres prévoient de mettre en œuvre conjointement avec d’autres États membres. La manière dont la Finlande et le Luxembourg ont utilisé le mécanisme de financement des énergies renouvelables de l’Union comme mécanisme de réalisation pour éviter un déficit dans la part des énergies renouvelables au Luxembourg est un exemple concret de coopération entre les États membres. Le mécanisme de financement des énergies renouvelables de l’Union en est encore à une phase initiale de sa mise en œuvre et présente un potentiel inexploité. Le ou les futurs appels d’offres prévus montrent que le recours à ce mécanisme pourrait se généraliser.
Efficience: simplification et rationalisation
En rationalisant, fusionnant et simplifiant les obligations en matière de politique énergétique et climatique, le règlement constitue une étape importante vers la réduction des coûts et l’amélioration de la cohérence stratégique. La rationalisation s’est traduite par des plans intégrés (PNEC), des stratégies (stratégies à long terme) et des rapports d’avancement (rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat), la fusion des obligations européennes et internationales connexes au sein d’un seul règlement 27 et la suppression pure et simple des autres obligations. Dans l’analyse d’impact qui sous-tend la proposition législative initiale de la Commission, il avait été estimé que cette rationalisation des politiques entraînerait une réduction annuelle de 5 % des coûts directs liés à la communication d’informations au titre de tous les actes législatifs de l’UE dans le domaine de l’énergie par rapport au scénario de référence 28 .
Dans le même temps, la fusion d’un large éventail d’obligations en matière de planification et de communication d’informations en un seul règlement concentre également les coûts liés à d’autres actes législatifs. Sur la base des informations recueillies par la Commission et les autorités nationales dans le cadre de l’étude d’appui 29 , les coûts ponctuels résultant de ces obligations sont compris, selon les estimations, entre 7,8 et 10,5 millions d’EUR pour les 27 États membres confondus et estimés à 1,1 million d’EUR pour l’UE [Commission et Agence européenne pour l’environnement (AEE)]. Selon les estimations, les coûts annuels récurrents se situent entre 13,9 et 19,5 millions d’EUR pour les 27 États membres confondus et à 3,8 millions d’EUR pour l’UE. S’il n’est pas possible de fournir une estimation quantitative des économies directes réalisées grâce au règlement, la rationalisation a permis de réaliser certaines économies, comme prévu dans l’analyse d’impact initiale.
Le règlement produit également des gains d’efficacité qui ne peuvent être quantifiés. La fusion de plusieurs documents de planification stratégique en un seul PNEC avec un processus rationalisé et des modèles prescrits devrait, au fil du temps, contribuer à réduire la charge administrative. L’approche intégrée de la communication d’informations sur les progrès réalisés dans les rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat améliore également l’efficacité et la qualité du processus de communication d’informations. Même s’ils sont difficiles à quantifier, ces avantages ont une valeur considérable, notamment dans la mesure où des données de meilleure qualité et une planification plus cohérente améliorent l’élaboration des politiques à long terme.
En rationalisant encore les aspects de fond et de processus, des efforts supplémentaires peuvent encore être consentis pour réduire la charge administrative liée à la planification et à la communication d’informations sur les politiques en matière d’énergie et de climat. Malgré les avantages du règlement en termes d’efficacité, de nombreuses autorités nationales consultées ont estimé que sa mise en œuvre nécessitait une augmentation des ressources financières et humaines. Outre la nécessité de renforcer la coordination entre les services et la compilation des données, cette situation peut découler du fait que la planification des politiques nationales n’est souvent pas pleinement alignée sur le règlement, ce qui se traduit par des processus parallèles. Toutefois, les parties prenantes (en particulier les autorités nationales) ont reconnu l’existence d’une courbe d’apprentissage et s’attendaient généralement à ce que la charge administrative s’atténue au fil du temps, à mesure que les attentes en matière de résultats, les outils et les modèles seront affinés.
Certains facteurs peuvent influencer les incidences perçues du règlement sur les coûts administratifs. Par exemple, depuis l’adoption du règlement, les politiques relatives à l’énergie et au climat ont gagné en ampleur, en ambition, en complexité et en poids politique, ce qui a des répercussions sur les exigences en matière de planification et de communication d’informations. Le cycle actuel des PNEC et des rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat reflète certains de ces changements de politique, sous la forme de modifications juridiques ou d’orientations 30 .
Le règlement a également amélioré l’efficacité de la communication d’informations grâce à une numérisation accrue, l’UE ayant notamment investi 5 millions d’EUR dans la création d’une plateforme électronique spécifique. L’utilisation de modèles numériques et de procédures d’assurance de la qualité a grandement contribué à la comparabilité des données communiquées et à la facilité de réutilisation des données. De plus, la plateforme électronique est progressivement utilisée pour intégrer des obligations qui ne relèvent pas du règlement, ce qui génère des économies de coûts et des synergies importantes. La plateforme a considérablement réduit la charge pesant sur la Commission en ce qui concerne la gestion des périodes de communication d’informations, l’analyse des données communiquées et la mise à disposition des données en vue de leur réutilisation.
S’il s’agit d’une avancée manifeste, la plateforme pourrait être plus conviviale et moins complexe. L’assistance technique et les tutoriels fournis par la Commission et l’AEE ont été jugés particulièrement utiles par les autorités nationales qui participent au processus de communication d’informations. Toutefois, la coexistence de deux plateformes de communication d’informations différentes (ReportNET3 et ReportENER) a suscité des critiques de la part de certaines autorités nationales et parties prenantes.
Les parties prenantes ont reconnu que la rationalisation était un processus continu et ont recommandé d’étudier la manière de trouver un meilleur équilibre entre, d’une part, le volume et le niveau de précision requis dans les obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi et, d’autre part, les informations essentielles dont l’UE a besoin pour atteindre ses objectifs.
La Commission prend déjà des mesures pour résoudre le problème de la charge administrative. Elle s’est engagée à réduire de 25 % la charge administrative liée aux obligations de communication d’informations prévues par le droit de l’UE sans compromettre les principaux objectifs stratégiques 31 .
La Commission a procédé à un examen approfondi, assisté par l’IA, des obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi au titre de la législation de l’UE sur l’énergie et le climat, en accordant également une attention particulière aux liens entre ces obligations et les obligations de communication d’informations sur la durabilité dans d’autres domaines d’action. Au total, elle a examiné plus de 700 obligations 32 , dont 41 relèvent du règlement (figure 2).
Figure 2. Obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi dans la législation de l’UE sur l’énergie et le climat et dans les domaines d’action connexes par domaine législatif et par entité responsable
Sur la base de ce processus d’examen, la Commission a recensé plusieurs actions essentielles dans les plans de rationalisation afin de définir de nouvelles mesures visant à réduire la charge liée à la communication d’informations, notamment l’abrogation des obligations en matière de communication d’informations sur les stocks pétroliers 33 , le réexamen de la législation sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz 34 et la législation tertiaire au titre de la législation relative au marché intérieur du gaz et de l’électricité et du règlement concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie 35 . Ces actions sont assorties de plusieurs mesures de soutien visant à faciliter la mise en conformité. Les plans de rationalisation ont également fait mention de l’éventuelle révision du règlement comme moyen d’améliorer encore l’efficacité.
Politiques cohérentes et homogènes en matière d’énergie et de climat
Le règlement est un cadre unifié et cohérent sur le plan interne qui réunit de multiples obligations en matière de planification, de communication d’informations et de suivi qui étaient auparavant réparties entre plusieurs actes législatifs de l’UE. Certaines incohérences subsistent néanmoins, notamment en raison de la complexité liée à la fusion de nombreuses obligations dans un cadre unique. Les domaines dans lesquels il existe une expertise de longue date en matière de planification et de communication d’informations (comme les émissions de gaz à effet de serre, les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique) sont généralement plus développés que les domaines d’action plus récents et plus transversaux, tels que le principe de primauté de l’efficacité énergétique ou la précarité énergétique. Le règlement et sa conception itérative (étayés par des règlements d’exécution, des orientations de la Commission pour le cycle de mise à jour des PNEC et des réunions d’experts) devraient promouvoir l’apprentissage par la pratique. Les plans et rapports ultérieurs devraient renforcer la convergence et l’intégration.
Le règlement a également amélioré la cohérence entre la législation de l’UE en matière d’énergie et de climat et d’autres actes législatifs connexes de l’Union, ainsi qu’avec des accords internationaux. Le règlement contient des règles communes pour la planification, la communication d’informations et le suivi des accords internationaux qui aident notamment les États membres à remplir leurs obligations au titre de la CCNUCC et de l’accord de Paris. Il doit toutefois faire l’objet de certaines mises à jour pour être entièrement aligné sur les règles et processus internationaux récemment adoptés.
Le règlement n’est pas encore totalement cohérent avec la législation nouvelle ou actualisée de l’UE en matière d’énergie et de climat. En particulier, il ne tient pas encore pleinement compte des obligations nouvelles ou révisées en matière de communication d’informations liées au paquet «Ajustement à l’objectif 55». Par exemple, il doit encore intégrer le processus établi en vertu de l’article 4, paragraphe 5, de la refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique pour fixer la contribution nationale en matière d’efficacité énergétique ou le mécanisme itératif destiné à combler les écarts qui y est associé en vertu de l’article 4, paragraphe 6.
Il convient également d’accorder une attention particulière à la cohérence entre les PNEC et les plans qui relèvent des programmes de financement de l’UE. Par exemple, dans la version finale de leurs PNEC mis à jour, les États membres devraient fournir davantage de précisions sur les synergies avec leurs plans stratégiques nationaux en matière de politique agricole commune ainsi que sur les mesures et réformes pertinentes dans leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience et dans les chapitres REPowerEU. Il convient par ailleurs de remédier aux incohérences entre les engagements pris dans les projets de PNEC mis à jour et les engagements régionaux intermédiaires en matière d’élimination progressive des combustibles fossiles pris dans les plans territoriaux de transition juste qui ont été adoptés.
Il est également possible de renforcer la cohérence et les synergies avec d’autres domaines d’action, notamment en ce qui concerne l’environnement (par exemple, la qualité de l’air, l’économie circulaire, l’eau et la biodiversité), l’agriculture, les transports, l’industrie et la politique macroéconomique.
Pertinence et valeur ajoutée pour une union de l’énergie et du climat
Le règlement a apporté une valeur ajoutée européenne en améliorant la cohérence et la coordination des politiques des États membres en matière d’énergie et de climat. Il apporte une valeur ajoutée européenne par l’établissement d’un cadre et de mécanismes pour soutenir des politiques nationales plus cohérentes et coordonnées en matière d’énergie et de climat et fournir des signaux plus clairs aux investisseurs, conditions essentielles pour atteindre les objectifs généraux et spécifiques de l’UE en matière d’énergie et de climat pour 2030 et au-delà.
En demandant la publication de données et de rapports supplémentaires, le règlement a fourni des informations au niveau de l’UE ou au niveau national qui ne seraient pas disponibles autrement. Il a accru la prévisibilité et la transparence des politiques des États membres en matière d’énergie et de climat en créant un cadre de gouvernance complet et intégré. Il s’appuie sur des processus et des délais normalisés en matière de planification, de communication d’informations et de suivi, sur une meilleure coordination et sur l’accès du public à l’information.
Le règlement a, dans une certaine mesure, amélioré la responsabilité en étendant les obligations en matière de planification et de communication d’informations à d’autres domaines, en améliorant l’accessibilité des données au public et en créant un processus itératif qui permet à la Commission d’évaluer la qualité et l’ambition des plans des États membres.
Certaines parties prenantes ont reproché au règlement l’absence de droits d’accès à la justice clairs, harmonisés et effectifs afin de contester les PNEC et les stratégies à long terme devant les tribunaux nationaux si ceux-ci ne satisfont pas aux exigences participatives ou enfreignent la législation environnementale. Cela contribue, selon elles, à une application incohérente dans l’ensemble de l’UE et nuit au respect de la convention d’Aarhus, qui permet un meilleur contrôle public des actes ayant une incidence sur l’environnement. Bien que le règlement indique clairement que les consultations menées concernant les plans devraient, le cas échéant, être conformes aux dispositions de la directive EES, certaines parties prenantes ont fait valoir qu’il convenait d’apporter plus de clarté pour garantir les droits d’accès à la justice dans tous les États membres.
Plus de cinq ans après l’adoption du règlement, ses principaux objectifs demeurent tout à fait pertinents et sont susceptibles de le devenir encore plus. Les défis socio-économiques, environnementaux et géopolitiques de ces dernières années, associés à l’urgence croissante de lutter contre le changement climatique et de renforcer notre résilience face à celui-ci, redéfinissent les priorités politiques. Ils ont mis en évidence la nécessité de renforcer la coordination entre les États membres et au sein de l’UE afin d’atteindre des objectifs de plus en plus ambitieux et complexes en matière de climat et d’énergie, de répondre aux préoccupations en matière de sécurité énergétique, d’accessibilité financière et de transition juste, de favoriser la recherche et l’innovation en attirant les investissements et de mettre en place une véritable union de l’énergie. Un cadre de gouvernance solide, simplifié et souple demeurera un outil essentiel pour permettre à l’UE d’atteindre ces objectifs.
4. Conclusions et enseignements tirés
Depuis l’entrée en vigueur du règlement en décembre 2018, la planification et la communication d’informations en matière d’énergie et de climat sont plus cohérentes, mieux intégrées et plus simples. Ce règlement a prouvé sa valeur ajoutée dans un contexte en évolution rapide, marqué par des politiques et une législation de plus en plus ambitieuses et transversales en matière d’énergie et de climat, la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique déclenchée par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le règlement a contribué de manière déterminante à mettre l’UE sur la bonne voie pour atteindre de manière plus efficace ses objectifs généraux et spécifiques en matière d’énergie et de climat pour 2030 et au-delà. Les versions définitives des PNEC mis à jour constitueront un outil essentiel pour réaliser ces objectifs.
Même si le cadre politique global créé par le règlement a continué de produire ses effets, même dans des circonstances changeantes, la présente évaluation met en évidence des améliorations possibles. Elle fournit des informations qui orienteront la mise en œuvre en cours et la révision éventuelle du règlement.
Le règlement doit aider l’UE à atteindre un ensemble d’objectifs élargis et de plus en plus ambitieux en matière d’énergie et de climat au-delà de ses objectifs à l’horizon 2030. En veillant parallèlement à garantir la stabilité réglementaire et à maintenir nos ambitions pour 2030, qui sont fondamentales pour que les investissements dans la transition propre se concrétisent, le règlement devrait fournir une base pour élaborer et mettre en œuvre des politiques en matière d’énergie et de climat conformes à nos ambitions pour 2040 et 2050. Son mécanisme de gouvernance doit contribuer à accélérer la transition vers la neutralité climatique. Il doit également tenir compte de la compétitivité, de la sécurité énergétique et de la résilience énergétique, relever les défis qui se posent tout au long de la chaîne d’approvisionnement pour des technologies propres et à zéro émission nette, encourager l’élimination progressive des combustibles fossiles et des subventions en faveur des combustibles fossiles, lutter contre la précarité énergétique et répondre aux préoccupations en matière de transition juste, prendre en considération les aspects liés aux compétences et à l’emploi, et mettre davantage l’accent sur les considérations relatives à l’adaptation au changement climatique en tenant compte de la dernière Évaluation européenne des risques climatiques 36 . Il est donc nécessaire de renforcer encore la gouvernance de l’UE en matière d’énergie et de climat afin de remédier à la fragmentation, aux déficits et aux approches nationales non coordonnées qui subsistent.
Conformément à l’engagement pris par la Commission de réduire de 25 % la charge administrative liée aux obligations de communication d’informations, des options sont prévues pour simplifier et rationaliser encore le règlement, notamment au moyen de la numérisation. Parmi les options envisageables figurent une nouvelle rationalisation des PNEC et des rapports d’avancement nationaux en matière d’énergie et de climat, la poursuite de l’alignement de la communication d’informations sur les exigences de l’accord de Paris et de son cadre de transparence renforcé, la suppression de la communication d’informations sur les stocks pétroliers 37 ainsi que l’extension et l’amélioration de la fonctionnalité de la plateforme électronique, par exemple pour permettre une réutilisation plus efficace des données. D’autres options méritent également d’être examinées, notamment la possibilité d’améliorer les synergies et la cohérence avec d’autres domaines de la législation de l’UE et les obligations internationales de l’UE, ainsi que l’intégration de ces domaines et de ces obligations, afin de réaliser des gains d’efficacité supplémentaires. Il convient d’examiner attentivement dans quelle mesure l’élargissement du champ d’application du règlement à des domaines d’action autres que l’énergie et le climat contribuerait à réaliser de nouveaux gains d’efficacité.
Pour que les futurs PNEC soient de véritables plans d’investissement pour la transition écologique, il est nécessaire d’obtenir davantage de sécurité au titre du règlement en ce qui concerne les investissements publics et, en particulier, les investissements privés à tous les niveaux. Les principaux instruments de planification prévus par le règlement doivent mieux recenser les besoins d’investissement et les sources de financement aux niveaux européen, national et régional, donner des signaux plus forts et fournir des données de meilleure qualité aux investisseurs, et mettre en évidence les perspectives et implications économiques des transitions énergétique et climatique. En commençant par les plans définitifs mis à jour que les États membres devaient adopter avant le 30 juin 2024, les PNEC devraient servir de modèle pour que l’UE atteigne ses ambitions et ses objectifs pour 2030 et au-delà.
Une meilleure conformité contribuerait à la réalisation des objectifs du règlement. La loi européenne sur le climat et la législation sectorielle ont fixé l’ambition générale et les objectifs généraux et spécifiques de l’UE. Des difficultés subsistent toutefois en ce qui concerne la présentation en temps utile des plans, la qualité des rapports et l’efficacité de la mise en œuvre. La manière dont la conformité peut être concrètement renforcée mérite une réflexion plus approfondie.
La cohérence pourrait être améliorée dans plusieurs domaines. Il s’agit notamment de la relation entre les stratégies à long terme et les PNEC, et dans le contexte du cadre de gouvernance économique de l’UE, entre les PNEC et les budgets nationaux. En outre, bien que le règlement constitue le principal instrument pour la communication d’informations par les États membres sur l’action d’adaptation au changement climatique, il ne dispose pas d’indicateurs permettant de suivre les progrès accomplis dans ce domaine. Il se peut par ailleurs que le règlement ne tienne pas suffisamment compte des aspects sectoriels (par exemple, les besoins de décarbonation dans l’industrie, les transports et les bâtiments) pour déclencher les mesures nécessaires.
La réalisation des objectifs à moyen et long terme de l’UE en matière d’énergie et de climat nécessite un engagement accru de la part des États membres, des autorités régionales et locales, de l’industrie, du secteur financier, des partenaires sociaux et de la société civile, ainsi qu’une coopération avec ces différentes parties prenantes et entre elles. Il est nécessaire d’adopter une approche véritablement collaborative fondée sur la consultation, le partage d’informations, l’échange de bonnes pratiques, l’assistance technique et la coordination. Une approche plus politique et plus rationalisée de la coopération régionale pourrait améliorer les travaux conjoints sur des projets transfrontaliers, notamment des projets visant à construire les infrastructures nécessaires à la transition énergétique vers la neutralité carbone 38 , et à encourager la spécialisation intelligente entre les États membres.
Au total, la proposition de règlement de la Commission a intégré, rationalisé ou abrogé plus de 50 obligations différentes en matière de planification, de communication d’informations et de suivi au titre de l’acquis de l’UE en matière d’énergie et de climat (31 ont été intégrées, 23 supprimées) – voir COM/2016/0759 final/2 - 2016/0375 (COD), voir: EUR-Lex - 52016PC0759R(01) - FR - EUR-Lex (europa.eu)
L’évaluation globale a été réalisée conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation et repose sur cinq critères d’évaluation standard: l’efficacité, l’efficience, la cohérence, la valeur ajoutée européenne et la pertinence.
Le règlement (UE) 2021/1119 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) nº 401/2009 et (UE) 2018/1999 («loi européenne sur le climat») fixe un objectif contraignant de neutralité climatique dans l’UE d’ici à 2050 et, en vue d’y parvenir, requiert l’établissement d’un objectif climatique à l’échelle de l’UE à l’horizon 2040 [ règlement – 2021/1119 – FR – EUR-Lex (europa.eu) ]. À cet effet, en février 2024, la Commission a recommandé de réduire les émissions nettes de GES de l’UE de 90 % d’ici à 2040 par rapport à 1990 [ EUR-Lex – 52024DC0063 – FR – EUR-Lex (europa.eu)].
Obtenir des résultats aujourd’hui et préparer demain: le programme de travail de la Commission pour 2024, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_4965
Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=celex%3A32001L0042 ).
Étude d’appui à l’évaluation du règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat — rapport final (à paraître)
Par exemple, le règlement sur la répartition de l’effort et le règlement UTCATF imposent à la Commission d’évaluer chaque année les progrès accomplis par les États membres dans la réalisation des objectifs nationaux fixés en vertu de ces règlements et imposent aux États membres de présenter un plan de mesures correctives en cas de progrès insuffisants (même si ces mécanismes peuvent s’appuyer sur des processus de communication d’informations et d’examen des données établis par le règlement sur la gouvernance).
La Commission a mis en place quatre groupes de haut niveau afin de fournir un pilotage stratégique et des orientations politiques sur le développement de la réglementation et des infrastructures et de suivre l’avancement des projets d’intérêt commun dans les régions prioritaires: la coopération énergétique entre les pays des mers du Nord (NSEC), les interconnexions pour l’Europe du Sud-Ouest, le plan d’interconnexion des marchés énergétiques de la Baltique (PIMERB) et la connexion énergétique pour l’Europe centrale et du Sud-Est (CESEC).
Voir section 4.1.10 et annexes II et IV du document de travail des services de la Commission.
Rapport de l’AEE 01/2024, Évaluation européenne des risques climatiques [ Évaluation européenne des risques climatiques – Agence européenne pour l’environnement (europa.eu) ].