6.12.2018 |
HR |
Službeni list Europske unije |
C 440/28 |
Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Učinak supsidijarnosti i prekomjerne regulacije na gospodarstvo i zapošljavanje”
(razmatračko mišljenje na zahtjev austrijskog predsjedništva Vijeća)
(2018/C 440/05)
Izvjestitelj:
Dimitris DIMITRIADISSuzvjestitelj:
Wolfgang GREIF
Zahtjev za savjetovanje: |
austrijsko predsjedništvo Vijeća, 12.2.2018. |
Pravni temelj: |
članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije |
Nadležna stručna skupina: |
Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju |
Datum usvajanja u Stručnoj skupini: |
4.9.2018. |
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: |
19.9.2018. |
Plenarno zasjedanje br.: |
537 |
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): |
192/1/1 |
1. Zaključci i preporuke
1.1. |
EGSO pozdravlja zahtjev austrijskog predsjedništva Vijeća Europske unije za razmatračko mišljenje o učinku supsidijarnosti i prekomjerne regulacije (eng. gold-plating) na gospodarstvo i zapošljavanje. Ovim se mišljenjem dodaju vrijednost i novi aspekti tekućoj raspravi o boljoj regulativi kako bi se osigurala pravna sigurnost i jasnoća pravila te „zajamčilo da se regulatorno opterećenje poduzeća, građana ili javne uprave zadrži na minimumu” (1). Pri provedbi zakonodavstva EU-a ne smije se ugroziti postojeća razina zaštite građana, potrošača, radnika, ulagača i okoliša u državama članicama. |
1.2. |
EGSO iznova traži da se pitanja povezana s budućnošću, uključujući rasprave o nadležnostima i razini regulacije, trebaju razmatrati na nacionalnoj i europskoj razini uz puno sudjelovanje socijalnih partnera i drugih organizacija civilnog društva. To je temeljni izraz višerazinske participativne demokracije te se stoga mora jačati u EU-u i državama članicama. |
1.3 |
EGSO ističe da su načela proporcionalnosti i supsidijarnosti od vrhunske važnosti za sveobuhvatan i valjan europski proces donošenja odluka i da bi se EU trebao usredotočiti na područja u kojima njegovi zakoni donose znatnu dodanu vrijednost. Europska komisija stoga bi trebala utvrditi pitanja koja doista treba riješiti na razini EU-a na najučinkovitiji način. Kadgod je za donošenje odluka potrebno u obzir uzeti nacionalna, regionalna i lokalna obilježja, nadležna tijela vlasti trebala bi imati dovoljno manevarskog prostora za njihovo izlaganje, uz aktivno sudjelovanje relevantnih dionika, uključujući socijalne partnere. |
1.4. |
U okviru EGSO-a stajališta o pojmu „prekomjerna regulacija” razlikuju se u skladu s razlikama u stavovima različitih dionika. Iako nije jasno definiran, taj se pojam obično odnosi na situaciju u kojoj države članice prilikom prijenosa zakona u nacionalno zakonodavstvo uvode zahtjeve koji nadilaze minimalne zahtjeve određene zakonodavstvom EU-a (uglavnom direktivama). Komisija bi trebala osmisliti smjernice kojima bi državama članicama pomogla da pravilno prenesu zahtjeve pravnog akta, poštujući pritom načela proporcionalnosti i supsidijarnosti te poštene uvjete tržišnog natjecanja. |
1.5. |
EGSO primjećuje da – naročito u svjetlu supsidijarnosti i proporcionalnosti te u skladu s pravom EU-a – uvođenje dodatnih mjera povrh mjera predviđenih (minimalnim) zahtjevima EU-a spada u isključivu nadležnost država članica kako bi se osiguralo da te mjere odražavaju njihova specifična obilježja. Takve odluke treba donositi na transparentan način, po savjetovanju sa socijalnim partnerima i dionicima te u skladu sa zakonodavstvom EU-a. U vezi s tim, EGSO ne dovodi u pitanje suverenost, slobodu i odgovornost država članica u uspostavi nacionalnih zakona i praksi. |
1.6. |
EGSO poziva europske institucije i države članice da ulože veće napore u smanjenje nerazumnog administrativnog opterećenja radi poticanja rasta i otvaranja održivih radnih mjesta. |
1.6.1. |
EGSO poziva komisiju da u okviru pripreme višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2021. – 2027. brzo poduzme mjere za smanjenje nepotrebnog administrativnog opterećenja koje u velikoj mjeri otežava ulaganje sredstava iz ESI fondova – državne potpore, poštovanje postupka javne nabave, revizorske prakse te zakašnjelo, pa čak i retroaktivno, donošenje univerzalnih detaljnih smjernica. |
1.6.2. |
EGSO naglašava da nepotrebno regulatorno i administrativno opterećenje sprječava maksimalno ostvarenje prednosti i svođenje na minimum regulatornih troškova koje snose poduzeća, građani i javna tijela te ponovno ističe potrebu za pojednostavljenom, dosljednom i kvalitetnijom regulacijom koju bi trebalo dobro razumjeti i provesti, uz isto tako nužno sudjelovanje svih četiriju razina upravljanja (europske, nacionalne, regionalne i lokalne). |
1.6.3. |
Kao i u prethodnim mišljenjima (2), EGSO predlaže da se u okviru procjena učinka koje provodi Europska komisija provedu detaljni testovi za MSP-ove. |
1.7. |
EGSO ponovno naglašava da se europskim minimalnim standardima, i to posebice u kontekstu socijalne, potrošačke i okolišne politike EU-a, nastoji približiti životne i radne uvjete u cijelom EU-u kako bi se postigla uzlazna konvergencija. Minimalne standarde propisane u direktivama EU-a ne smije se shvaćati kao „maksimalnu razinu” koju se tijekom prijenosa u nacionalne pravne sustave nikad ne smije povećavati. Međutim, po mišljenju EGSO-a, prihvaćanje procesa europske integracije u javnosti ne bi se smjelo ugrožavati regulatornim natjecanjem koje se očituje u snižavanju standarda. Sve odluke moraju se donositi na transparentan način i kroz otvoreni dijalog sa socijalnim partnerima i organizacijama civilnog društva. |
2. Uvod
2.1. |
Austrijsko predsjedništvo Vijeća EU-a podnijelo je zahtjev za razmatračko mišljenje EGSO-a o učinku supsidijarnosti i prekomjerne regulacije na gospodarstvo i zapošljavanje. |
2.2. |
EGSO napominje da se taj zahtjev odnosi i na načelo supsidijarnosti i na prekomjernu regulaciju te da proširuje postojeću raspravu o prekomjernoj regulaciji, o kojoj je EGSO već izrazio svoje mišljenje u nekoliko nedavno usvojenih mišljenja (3). |
2.3. |
Pitanje supsidijarnosti nedavno je ponovo dobilo na važnosti, ponajprije zahvaljujući Bijeloj knjizi o budućnosti Europe. Radna skupina za supsidijarnost i proporcionalnost, koju je u studenom 2017. uspostavio predsjednik Komisije Juncker, podnijela je izvješće u kojem je navela preporuke za poboljšanje primjene načela supsidijarnosti (4).
EGSO smatra da su određeni aspekti izvješća ograničeni i da je to posljedica ograničenog sastava Radne skupine. Stoga izričito predlaže da se predstavnici civilnog društva aktivno uključe u daljnja događanja. Odbor smatra da hitno treba povesti raspravu o proporcionalnosti djelovanja na europskoj razini te, još važnije, o područjima u kojima bi EU trebao pojačati, smanjiti ili čak obustaviti svoje djelovanje u skladu s interesima građana, gospodarstva i drugim društvenim interesima. |
2.4. |
EGSO smatra da se ti se problemi koji se odnose na budućnost moraju riješiti na nacionalnoj razini i razini EU-a, uz sudjelovanje socijalnih partnera i drugih organizacija civilnog društva. Kad bi im se za pripremu i provedbu nacionalnih politika i politika EU-a osigurao prostor jednak onom koji se osigurava lokalnoj i regionalnoj razini, izravno bi se doprinijelo vidljivoj praktičnoj primjeni horizontalne supsidijarnosti. |
2.5. |
EGSO pozdravlja to što je austrijsko predsjedništvo uvidjelo vrijednost uključivanja širokog stručnog znanja socijalnih partnera i organizacija civilnog društva u osmišljavanje, provedbu i evaluaciju djelovanja u okviru politika na nacionalnoj razini i na razini EU-a. To je temeljni izraz višerazinske participativne demokracije te se stoga mora jačati u EU-u i državama članicama. |
2.6. |
U tom pogledu EGSO poziva Radnu skupinu da u obzir uzme njegova mišljenja o supsidijarnosti i proporcionalnosti, koja su ujedno poslužila kao temelj za komentare i preporuke iznesene u ovom mišljenju. |
3. Načelo supsidijarnosti
3.1. |
Načelom supsidijarnosti iz članka 5. UEU-a nastoji se zajamčiti da djelovanje EU-a ne prelazi ono što je potrebno za postizanje ciljeva Ugovora i da EU u područjima koja nisu u njegovoj isključivoj nadležnosti djeluje samo ako se ciljevi zakonodavne mjere mogu djelotvornije ostvariti na razini EU-a nego na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. |
3.2. |
EGSO naglašava iznimnu važnost tih načela u nadnacionalnoj zajednici kao što je EU i izričito pozdravlja instrumente za usklađivanje s načelom supsidijarnosti uspostavljene Ugovorom iz Lisabona, od provjere supsidijarnosti prije usvajanja zakonodavnih akata do žalbi u vezi sa supsidijarnošću koje podnose nacionalna zakonodavna tijela. |
3.3. |
EGSO također naglašava da u svim područjima predviđenima UFEU-om postoji potreba za funkcionalnom Europom i da se načelo supsidijarnosti ne smije upotrebljavati kako bi se neutraliziralo djelovanje EU-a koje ima očitu europsku dodanu vrijednost, te kako bi se a priori dalo prednost nacionalnim pristupima ili čak unaprijed isključilo EU iz ključnih područja politika. Trebala bi se donositi samo pravila koja donose jasnu europsku dodanu vrijednost. EGSO smatra da izazovi s kojima se kontinent trenutačno suočava ne pozivaju na vraćanje nadležnosti na nacionalnu razinu i smanjenje utjecaja Europe, već na smiono koračanje ka boljoj Europi, koja promiče koheziju i povoljnija je za građane. |
3.4. |
EGSO uviđa da države članice imaju posebno važnu ulogu u provedbi zakonodavstva EU-a, a posebice u prijenosu direktiva, koje su obvezujuće u pogledu rezultata koje treba ostvariti, ali koje nacionalnim tijelima prepuštaju izbor oblika i metoda provedbe, kao i donošenje odluka, u skladu s pravom EU-a, o poboljšanju standarda, ako se to smatra korisnim. Međutim, prenošenje zakonodavstva ne bi smjelo slabiti uvjete poštenog tržišnog natjecanja među svim dionicima unutarnjeg tržišta, jer je ono važno za njegovo pravilno funkcioniranje. |
3.5. |
Iako su države članice odgovorne za točan i pravovremen prijenos direktiva, uloga Europske komisije kao čuvarice ugovorâ jest osigurati pravilnost provedbe na nacionalnoj razini. Ta zajednička odgovornost trebala bi biti jasno vidljiva od samog početka zakonodavnog postupka: dobra provedba ovisi o jasnoj, transparentnoj i sveobuhvatnoj procjeni učinka na kojoj se temelji određeni novi zakon EU-a, o jasnom i jednostavnom jeziku prijedloga te realnim rokovima za provedbu. |
3.6. |
Međutim, EGSO upozorava na to da se provedba na nacionalnim, regionalnim ili lokalnim razinama može pokazati nedostatnom i/ili nedjelotvornom čak i kada su prethodno navedeni uvjeti ispunjeni. U tom pogledu ponovno poziva Europsku komisiju da u skladu sa svojim nadležnostima sustavno ulaže veće napore kako bi, nakon što isproba sve mogućnosti za suradnju, mogla brže i strože postupati u slučajevima u kojima države članice zakonodavstvo EU-a nisu prenijele korektno ili ga uopće nisu prenijele (5). |
3.7. |
EGSO primjećuje da se mnoge pravne i političke obveze doživljavaju kao da institucije EU-a prekoračuju svoje nadležnosti i upliću se u odabir i nadležnosti država članica (npr. nacionalni odnosi između poslodavaca i posloprimaca i sindikalne inicijative; mirovine, zdravstvo i drugi sustavi socijalne sigurnosti ili propisi o strukama, npr. kriteriji za utvrđivanje kvalifikacija u zdravstvenom sektoru).
EGSO se stoga jednako protivi i prevelikom širenju nadležnosti institucija EU-a i prenošenju važnih regulatornih područja UFEU-a (npr. zaštite potrošača, standarda zaštite okoliša i europske socijalne politike) na nacionalnu razinu pod izgovorom supsidijarnosti. |
4. Izbjegavanje nepotrebnog regulatornog i administrativnog opterećenja – prekomjerna regulacija
4.1. Rasprava o prekomjernoj regulaciji.
4.1.1. |
Tijekom prijenosa zakonodavstva EU-a države članice ponekad uvode strože ili naprednije mjere od onih navedenih u zahtjevima zakonodavstva EU-a (uglavnom u direktivama) ili ne koriste mogućnosti pojednostavljenja ponuđene u direktivi. Ta se pojava u mnogim dokumentima zove „prekomjerna regulacija” (eng. gold-plating). Prvi slučaj smatra se „aktivnom prekomjernom regulacijom”, a drugi „pasivnom prekomjernom regulacijom”. |
4.1.2. |
U okviru EGSO-a stajališta o pojmu „prekomjerna regulacija” razlikuju se u skladu s razlikama u stavovima različitih dionika. Neki dionici na tu pojavu gledaju kao na pretjeran broj normi, smjernica i postupaka akumuliranih na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini koji stvaraju nepotrebno administrativno opterećenje i utječu na očekivane ciljeve politika koje treba ostvariti prenesenom regulacijom. Međutim, drugi dionici smatraju da bi upotreba stigmatiziranog pojma „prekomjerna regulacija” mogla dovesti u pitanje napredne standarde koje su neke države članice demokratski usvojile i uvele u svoje pravne sustave, posebice u području prava o radu, zaštiti potrošača i okoliša te slobodnih zanimanja. |
4.1.3. |
EGSO poziva na zauzimanje pragmatičnog i uravnoteženog pristupa te će se za potrebe ovog mišljenja usredotočiti na neutralnu i precizniju terminologiju, u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj regulativi iz svibnja 2016. godine. |
4.2. Definicija prekomjerne regulacije.
4.2.1. |
EGSO predlaže da se pojam „prekomjerna regulacija” preciznije definira. Za slučajeve u kojima države članice zakonodavstvo EU-a prenose na ambiciozniji način (suštinski ili proceduralno) ili nastoje biti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, mogli bi se upotrijebiti izrazi kao što su „naprednije odredbe”, „strože odredbe” ili „veći zahtjevi”. Izraz „prekomjerna regulacija” trebalo bi ograničiti na nerazumne i nepotrebne dodatke zakonodavstvu EU-a do kojih dolazi prilikom njegova prijenosa u nacionalno zakonodavstvo, a koji se ne mogu opravdati ciljevima predložene mjere ili koji za sobom povlače nepotrebno administrativno opterećenje. U svakom slučaju, izraz „prekomjerna regulacija” vrlo je općenit i njegov prijevod u mnogim jezicima navodi na krivi zaključak te bi ga trebalo zamijeniti konkretnijim terminom. |
4.2.2. |
Neovisno o terminologiji (pa čak i u slučajevima kad bi se pojam „prekomjerna regulacija” mogao upotrijebiti), EGSO ponovno naglašava da se taj koncept posebice ne bi trebao odnositi na:
|
4.2.3. |
EGSO ponovo ističe da načelo supsidijarnosti državama članicama omogućuje da, ostvarujući svoje pravo da osiguraju ostvarenje raznih ciljeva (npr. gospodarskih, socijalnih ili okolišnih), uvedu strože mjere i potvrde svoju predanost visokoj razini zaštite, specifičnoj naravi pravnih instrumenata kao što su direktive, kao i određenim ograničenjima nadležnosti. EGSO ističe da takve strože obveze treba preuzimati isključivo nakon transparentne i uključive rasprave sa socijalnim partnerima i dionicima te u duhu međusobnog razumijevanja i uravnoteženog postupka donošenja odluka. |
4.3. Prekomjerna regulacija i bolja regulativa.
4.3.1. |
U kontekstu agende za bolju regulativu Europska komisija priznaje pravo država članica da postavljaju standarde više od onih iznesenih u zakonodavstvu EU-a („prekomjerna regulacija”), ali je zabrinuta zbog nedostatka transparentnosti u tom pogledu. Ujedinjena Kraljevina, Nizozemska, Belgija, Njemačka i Austrija uspostavile su sustave za utvrđivanje prekomjerne regulacije, a u Ujedinjenoj Kraljevini i Nizozemskoj prekomjernom regulacijom se bave centralizirane službene politike usmjerene na poticanje gospodarskog rasta. |
4.3.2. |
EGSO nipošto ne dovodi u pitanje postojeće odredbe Ugovorâ, a posebice nadležnosti EU-a ili država članica, no ponovno naglašava da je važno poštovati „opća načela prava Unije, kao što su demokratska legitimnost, supsidijarnost i proporcionalnost te pravna sigurnost”. To pored ostalog znači poštovati demokratsku suverenost, slobodu i odgovornost država članica da osmišljavaju nacionalne zakone i prakse u kojima se na odgovarajući način uzima u obzir uloga socijalnih partnera. EGSO je uvijek pozivao na promicanje jednostavnosti, jasnoće i dosljednosti u izradi zakonodavstva Unije, kao i na veću transparentnost zakonodavnog postupka. |
4.3.3. |
EGSO je u više navrata naglasio da su „Europski propisi ključan […] čimbenik integracije, a ne opterećenje ili trošak koji treba smanjiti. Ako su uravnoteženi, proporcionalni i nediskriminirajući, propisi su, naprotiv, važno jamstvo zaštite, promicanja i pravne sigurnosti za sve dionike i europske građane” (6). EGSO ponovno ističe svoje mišljenje da je zakonodavstvo ključno za postizanje ciljeva Ugovora i za stvaranje odgovarajućeg okruženja za pametan, održiv i uključiv rast na dobrobit javnosti, poduzetnika i građana (7). U skladu s člankom 3. UFEU-a, zakonodavstvo također pridonosi poboljšanju dobrobiti, zaštiti javnog interesa i temeljnih prava, promicanju visoke razine socijalne zaštite i zaštite okoliša te osiguranju pravne sigurnosti i predvidljivosti. Trebalo bi također spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja i socijalni damping (8). |
4.3.4. |
Prilikom prijenosa direktiva, države članice ponekad dodaju elemente koji nisu jasno povezani s predmetnim zakonodavstvom EU-a. EGSO smatra da bi takve dodatke trebalo istaknuti ili u zakonu o prijenosu zakonodavstva ili u dokumentima koji se na njega odnose. Državama članicama uglavnom treba priznati legitimitet za nadopunjavanje akata EU-a u cilju minimalnog usklađivanja, dokle god se to odvija na transparentan način i uz poštovanje načela nediskriminacije i proporcionalnosti. Postoje mnogi primjeri neminimalističkog prenošenja direktiva u državama članicama koji bi se mogli smatrati prekomjernom regulacijom. |
4.3.5. |
U slučajevima minimalne harmonizacije, EGSO ističe da države članice mogu izraditi odredbe kojima se nastoji postići otvaranje radnih mjesta, bolji životni i radni uvjeti, odgovarajuća socijalna zaštita, visoka i održiva stopa zaposlenosti i borba protiv isključenosti (članak 151. UFEU-a), promicanje i razvoj MSP-ova te visokih standarda zdravstvene zaštite i zaštite potrošača (članci 168. i 169. UFEU-a), kao i zaštita u području okoliša (članak 191. UFEU-a), a da pritom ipak ne stvaraju nepotrebne regulatorne ili administrativne prepreke. |
4.4. |
EGSO smatra da će se s pomoću sljedećih mjera lakše izbjeći nepotrebno regulatorno i administrativno opterećenje:
|
4.5. |
Kako bi izbjegla dovođenje poduzeća i drugih dionika u nepovoljan konkurentni položaj u odnosu na iste ciljne skupine u drugim državama članicama, Komisija bi trebala osmisliti smjernice kojima bi državama članicama pomogla da ispravno prenesu zahtjeve pravnog akta, poštujući pritom načela proporcionalnosti i supsidijarnosti te uvjete poštenog tržišnog natjecanja. EGSO u tom pogledu ponovno naglašava svoj zahtjev za najveće moguće sudjelovanje socijalnih partnera i drugih relevantnih interesnih skupina u postupcima prijenosa, kao i izraženu uključenost država članica te nacionalnih i regionalnih parlamenata u ex post procjene (9). |
4.6. |
Preporuke EGSO-a za učinkovit prijenos zakonodavstva: |
4.6.1. |
Države članice trebale bi obratiti pozornost na relevantne rokove za provedbu kako bi ostavile dovoljno vremena za savjetovanje s relevantnim dionicima:
|
4.6.2. |
Savjetovanja:
|
4.6.3. |
Terminologija i delegirani akti:
|
5. Specifična osjetljiva područja
5.1. Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi).
5.1.1. |
Europska kohezijska politika, a posebice strukturni fondovi i Europski socijalni fond, koji se provode na administrativno, institucijski i regulatorno složen način, posebno su područje u kojem nepotreban i opterećujući prijenos može imati negativan učinak na politike EU-a. U tom kontekstu nacionalna i/ili regionalna pravila često nešto nadodaju umjesto da osiguraju prenošenje minimalnih (europskih) zahtjeva. Mnoga od tih pravila dovode do dodatnog administrativnog opterećenja. Treba napomenuti da se dodatni zahtjevi često temelje na pretpostavci da su važni, korisni, potrebni te da su rezultat demokratskog postupka. |
5.1.2. |
U okviru pripreme VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. EGSO poziva Komisiju da brzo poduzme mjere za smanjenje nepotrebnog administrativnog opterećenja koje znatno otežava ulaganje sredstava iz ESI fondova (državne potpore, poštovanje postupka javne nabave, revizorske prakse i zakašnjelo, pa čak i retroaktivno, donošenje univerzalnih detaljnih smjernica). Smanjenje ili izbjegavanje nepotrebnog administrativnog opterećenja zajednička je odgovornost svih dionika. |
5.1.3. |
Neprimjerene prakse mogu dovesti do manjka povjerenja na svim razinama sustava provedbe ESI fondova. U njih se ubrajaju: zauzimanje, na svim razinama, pristupa kojim se izbjegava rizik; nedosljednost u tumačenju odgovora različitih glavnih uprava Komisije; konstantna neusklađenost pravila koja se odnose na ESI fondove na nacionalnoj, lokalnoj i regionalnoj razini; strah od neusklađenosti s pravilima o državnim potporama; različiti pristupi politici javne nabave na razini EU-a (naglasak na transparentnosti) i nacionalnoj razini (naglasak na vrijednosti za novac) te različite nacionalne administrativne kulture. |
5.1.4. |
Neprikladne prakse ujedno mogu negativno utjecati na korisnike i na programska tijela te povećati administrativne troškove i opterećenje povezano s provedbom ESI fondova, zbog čega oni postaju manje privlačni. Nepostojanje sustava za alternativno rješavanje sporova može negativno utjecati na poduzeća, a posebice MSP-ove, u smislu zakašnjelih plaćanja, administrativnog preopterećenja, neprikladnih kontrola, odbijanja projekata, isključivanja iz zajedničkog djelovanja itd. EGSO stoga poziva na uspostavu specijaliziranih sustava za rješavanje sporova. |
5.1.5. |
Preporuke za djelovanje u razdoblju 2021. – 2027. |
5.1.5.1. |
Smanjenje administrativnih opterećenja u području upravljanja i kontrole:
|
5.1.5.2. |
EGSO poziva na pojednostavljenje i racionalizaciju pravila o državnim potporama, među ostalim uklanjanjem svih uzroka nesigurnosti u njihovoj primjeni. Treba razmotriti moguće izmjene, uključujući, po potrebi, i izmjene primjenjivih pravila, kako bi se sa sličnim projektima ESI fondova postupalo jednako kao i s projektima financiranima iz EFSU-a te programima kojima izravno upravlja Komisija, kao što je Obzor 2020. EGSO istodobno upozorava na to da treba ograničiti tumačenja, smjernice i dokumente koji se temelje na pitanjima i odgovorima kako oni ne bi postali još jedna razina de facto zakonodavstva te preporučuje da ih se zamjeni sveobuhvatnim širenjem primjera dobre prakse i da se izbjegava retroaktivna primjena. Poziva Komisiju da ne izrađuje smjernice koje vrijede za sve države članice na temelju zahtjeva ili problema jedne države članice ili nekoliko država članica. |
5.1.5.3. |
Kako bi se riješio problem različitih pristupa u pogledu pravila javne nabave, EGSO preporučuje osnivanje zajedničke radne skupine koja bi se sastojala od predstavnika relevantnih glavnih uprava i predstavnika fondova, koji bi po potrebi dosljedno tumačili pravila, pružali dosljedne savjete i osigurali ujednačen pristup u pogledu financijskih korekcija. |
5.1.5.4. |
EGSO smatra da bi prilikom primjene ESI fondova trebalo bolje provoditi načelo supsidijarnosti i da bi provjeravanje usklađenosti s nacionalnim pravilima trebalo prepustiti nacionalnim tijelima. Poziva države članice da u potpunosti iskoriste mogućnosti pojednostavljenja koje postoje u okviru novog programskog razdoblja, da izbjegavaju prekomjernu regulaciju – koja se ovdje odnosi na sve norme, smjernice i provedbene postupke koji se mogu smatrati nepotrebnima s obzirom na ciljeve politike koje su odredila upravljačka tijela – i uklone nepotrebno administrativno opterećenje. |
5.2. Ususret boljoj regulaciji.
5.2.1. |
EGSO naglašava da nepotrebno regulatorno i administrativno opterećenje predstavlja prepreku poduzećima, građanima i javnim tijelima. Ponovno naglašava potrebu za pojednostavljenom, dosljednom i kvalitetnijom regulativom koju bi trebalo dobro razumjeti i provesti, i to na transparentan način i uz isto tako nužno sudjelovanje svih četiriju razina upravljanja (europske, nacionalne, regionalne i lokalne). |
5.2.2. |
U nekim državama članicama postoje nacionalni odbori pred kojima vlade moraju opravdati propise strože od minimalne razine utvrđene zakonodavstvom EU-a („prekomjernu regulaciju”). U državama članicama u kojima takva tijela ne postoje nema potrebe za uspostavljanjem novih administrativnih tijela, ali postupak usvajanja bilo kakvih zahtjeva koji prekoračuju norme EU-a u njima bi trebao biti transparentan. |
5.2.3. |
Kao i u prethodnim mišljenjima (11), EGSO preporučuje učinkovitiju provedbu testova za MSP-ove u okviru procjena učinka prijedloga za novo europsko zakonodavstvo. Poziva države članice da iskoriste mogućnosti odobravanja izuzeća mikropoduzećima u pogledu određenih pravila u skladu s pravom EU-a. EGSO ponovo ističe svoj stav da bi se ciljevi koji se odnose na smanjenje regulatornog opterećenja trebali temeljiti na sveobuhvatnoj evaluaciji koja bi uključivala civilno društvo i dijalog s dionicima. Međutim, pri provedbi zakonodavstva EU-a ne smije se dovesti u pitanje postojeća razina zaštite građana, potrošača, radnika, ulagača i okoliša u državama članicama (12). |
5.2.4. |
EGSO ponovo ističe jednakost i homogenost različitih ciljeva politika EU-a u skladu s Ugovorom, posebice naglašavajući izuzetno konkurentno socijalno odgovorno tržišno gospodarstvo čiji su cilj potpuna zaposlenost i društveni napredak te visoka razina zaštite i poboljšanje kvalitete okoliša. |
5.2.5. |
EGSO poziva Komisiju da, kad god je to primjereno i opravdano, razmotri mogućnost upotrebe modela koji se temelje na poticajima, međunarodnih standarda i smjernica. |
6. Učinak na standarde u području zapošljavanja te zaštite potrošača i okoliša
6.1. |
Posljednjih desetljeća na razini EU-a utvrđen je određen broj minimalnih standarda u području zaštite potrošača, okoliša i radnika kojima se nastoji ostvariti uzlazna konvergencija životnih i radnih uvjeta u Uniji, odnosno konvergencija koja je više socijalno usmjerena, u skladu s člankom 151. UFEU-a. |
6.2. |
Zakonodavac EU-a državama članicama namjerno ostavlja prostor za provedbu minimalnih standarda u skladu s načelima ugovora o EU-u, osobito uz poštovanje proporcionalnosti. Zbog toga je u direktivama predviđeno da države članice u postupku provedbe mogu uzimati u obzir vlastite više standarde. EGSO ističe da bi se, kad god se države članice odluče za ambicioznije standarde zaštite, među ostalim u obzir mogla uzeti i načela bolje regulative. |
6.3. |
Ti su nacionalni standardi rezultat demokratskih pregovaračkih postupaka u kojima u znatnoj mjeri sudjeluju europski i nacionalni socijalni partneri, a korisni su zaposlenicima, potrošačima i trgovačkim društvima. U skladu s ciljevima Ugovora o EU-u, postavljanjem tih minimalnih standarda trebalo bi se nastojati osigurati bolje djelovanje jedinstvenog tržišta, ali se istodobno ne bi smjelo negativno utjecati na više razine zaštite na nacionalnoj razini. U minimalnim standardima u pravu EU-a često se izrijekom navode „klauzule o nesmanjivanju” prema kojima se primjena direktive ne smije upotrijebiti kao opravdanje za snižavanje eventualnih viših nacionalnih standarda na europski standard. Međutim, to ne znači da su nacionalni standardi uklesani u kamenu i da se nikad ne smiju mijenjati. |
6.4. |
Tijekom prijenosa zakonodavstva EU-a u nacionalno zakonodavstvo, države članice mogle bi uz pomoć procjena učinka provjeriti njegove društvene, gospodarske i druge posljedice. |
6.5. |
U području socijalne politike, kao i zaštite potrošača i okoliša, zakonodavstvom EU-a osigurano je da se viši standardi u državama članicama ne dovode u pitanje i da ih se čuva, uz istodobno uključivanje svih dionika u procjene učinka. EGSO je u tom pogledu u više navrata iznio svoje stajalište da agenda za bolju regulativu treba osigurati izradu visokokvalitetnih zakona EU-a, bez dovođenja u pitanje ključnih ciljeva politika ili vršenja pritiska u cilju deregulacije na području standarda socijalne zaštite i zaštite okoliša, kao i temeljnih prava (13). |
6.6. |
EGSO ponovno naglašava da europski minimalni standardi, i to posebice u kontekstu socijalne politike EU-a, nastoje približiti životne i radne uvjete u cijelom EU-u u cilju postizanja uzlazne socijalne konvergencije. Minimalne standarde propisane u direktivama EU-a ne smije se shvaćati kao „maksimalnu razinu” koja se tijekom prijenosa u nacionalne pravne sustave ne smije prekoračivati. |
6.7. |
EGSO podržava postupak bolje regulative i uviđa njegovu dodanu vrijednost, ali istodobno upozorava da se on nikako ne bi smio upotrijebiti kao opravdanje za snižavanje zahtjeva, i to posebice u područjima kao što su potrošačko, okolišno i radničko pravo te promicanje prosperiteta, rasta i stvaranja održivih radnih mjesta. EGSO upozorava na to da bi to pojačalo skepticizam prema EU-u koji je sve izraženiji u velikom dijelu stanovništva. Po mišljenju EGSO-a, prihvaćanje procesa europskog ujedinjenja u javnosti ne bi trebalo ugrožavati regulatornim natjecanjem kroz snižavanje standarda. |
Bruxelles, 19. rujna 2018.
Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora
Luca JAHIER
(1) https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_en#need.
(2) SL C 197, 8.6.2018., str. 1.
(3) SL C 434, 15.12.2017., str. 11.; SL C 13, 15.1.2016., str. 192.; SL C 303, 19.8.2016., str. 45.; SL C 487, 28.12.2016., str. 51.; SL C 262, 25.7.2018., str.22.
(4) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf.
(5) SL C 262, 25.7.2018., str. 22., SL C 18, 19.1.2017., str. 10.
(6) Vidjeti, među ostalim, točku 1.2. mišljenja EGSO-a o REFIT-u (SL C 303, 19.8.2016., str. 45.).
(7) COM(2012) 746 final, str. 2.
(8) SL C 303, 19.8.2016., str. 45., točka 2.1.
(9) SL C 262, 25.7.2018., str. 22.
(10) CES248-2013 (informativno izvješće); SL C 13, 15.1.2016., str. 145.
(11) SL C 197, 8.6.2018., str. 1.
(12) SL C 262, 25.7.2018. str. 22., točke. 4.7.1 i 4.8.3.
(13) SL C 262, 25.7.2018., str.22. (točke 1.1 i 3.4); SL C 303, 19.8.2016., str. 45. (točke 2.1, 2.2 i 2.5); SL C 13, 15.1.2016., str. 192. (točka 2.4).