Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2006/112/EZ u pogledu dodjele provedbenih ovlasti Komisiji za utvrđivanje značenja izraza iz određenih odredaba te direktive

(COM(2020) 749 final – 2020/0331 (CNS))

(2021/C 286/18)

Izvjestitelj:

Christophe LEFÈVRE

Zahtjev za savjetovanje:	Vijeće Europske unije, 7.1.2021.
Pravni temelj:	članak 113. UFEU-a
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	13.4.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	27.4.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	560
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	226/2/6

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO podržava opći cilj prijedloga Komisije s obzirom na to da je jamčenje pravne sigurnosti i predvidljivosti u pogledu Direktive o PDV-u (1) ključno za stvaranje jednakih uvjeta za sve države članice i za daljnje promicanje jedinstvenog tržišta.

1.2.

Postojeće razlike među državama članicama glede tumačenja i provedbe Direktive o PDV-u nesumnjivo su štetne za jedinstveno tržište, kako je istaknula Komisija. EGSO stoga poziva na brzo i djelotvorno djelovanje u tom pogledu.

1.3.

Veća ujednačenost pravila o PDV-u doista bi mogla smanjiti troškove usklađivanja i potaknuti rast za sva poduzeća koja posluju u EU-u, posebice za MSP-ove koji djeluju transnacionalno jer na njih više utječu regulatorne razlike među državama članicama.

1.4.

Odstupanja u primjeni pravila o PDV-u mogu dovesti do znatnih poremećaja na unutarnjem tržištu i, posljedično, negativnih socijalnih učinaka koje bi trebalo spriječiti osiguravanjem veće dosljednosti u primjeni postojećih pravila.

1.5.

Međutim, EGSO ne može a da ne napomene da bi prijedlog Komisije, a osobito predloženi pregled pitanja koja treba riješiti u okviru novog skupa pravila, mogao naići na znatan otpor mnogih država članica, koje bi mogle izraziti snažno protivljenje prijedlogu Komisije.

1.6.

EGSO stoga poziva na razmatranje drugih mjera kojima se može što prije poboljšati jedinstveno tržište. U trenutačnom političkom okruženju EGSO predlaže Komisiji da kao prvi korak razmotri unapređenje i jačanje postojećeg Savjetodavnog odbora za PDV i njegova postupka donošenja odluka kako bi se poboljšala nezadovoljavajuća razina ujednačenosti pravila o PDV-u u državama članicama.

1.7.

Nadalje, EGSO smatra korisnim propisno pratiti raznoliku primjenu i provedbu dogovorenih pravila o PDV-u na nacionalnoj razini. Važno je postojeće razlike učiniti transparentnima, jasnima i javnima kako bi se poboljšala ujednačenost u postojećem regulatornom okviru.

1.8.

Taj bi pristup mogao dovesti do djelotvornog sustava „pritiska okoline”, čime bi se državama članicama znatno otežalo odstupanje od dogovorenih tumačenja i provedbenih praksi koje šteti unutarnjem tržištu.

1.9.

EGSO usto smatra važnim da Komisija provede procjene učinka svih razlika u provedbi ili tumačenju dogovorenih pravila o PDV-u u svim državama članicama. Procjene učinka trebalo bi objaviti te bi o njima trebalo propisno raspravljati i pratiti ih u Odboru za PDV.

1.10.

Naposljetku, EGSO želi skrenuti pozornost na neke moguće neželjene učinke novog prijedloga. Predložena provedbena uloga Komisije u pogledu nekih od glavnih pojmova u Direktivi o PDV-u mogla bi otežati razlikovanje područja primjene novih ovlasti Komisije s jedne strane, i stvarnih izmjena Direktive o PDV-u s druge strane. Takva nesigurnost mogla bi u budućnosti spriječiti postizanje potrebnog jednoglasnog dogovora o izmjeni Direktive o PDV-u u Vijeću.

2.   Prijedlog Komisije

2.1.

U zakonodavnom prijedlogu koji se razmatra ističe se da Komisija trenutačno nema provedbene ovlasti u pogledu Direktive o PDV-u. U tom je pogledu jedini raspoloživi alat za provedbu odredbi Direktive Savjetodavni odbor iz članka 398.

2.2.

Savjetodavni odbor sastoji se od predstavnika država članica i Komisije i razmatra pitanja Komisije ili država članica o primjeni odredaba EU-a o PDV-u. Savjetodavni odbor trenutačno može samo davati suglasnost za neobvezujuće smjernice o primjeni Direktive o PDV-u, a obvezujuće provedbene mjere može donositi Vijeće na temelju prijedloga Komisije.

2.3.

Komisija smatra da se postojećim smjernicama ne uspijeva uvijek osigurati ujednačenost primjene zakonodavstva EU-a o PDV-u, među ostalim i zbog uočenih poteškoća u postizanju jednoglasnog dogovora o smjernica u Savjetodavnom odboru. U tom pogledu Komisija navodi nekoliko primjera kada nije postignut jednoglasni dogovor o pravilima i načelima koja se odnose na strateške odredbe i pojmove iz Direktive o PDV-u.

2.4.

Komisija nadalje tvrdi da bi takva odstupanja mogla dovesti do nekoliko nepovoljnih ishoda, uključujući: i. rizik od dvostrukog oporezivanja ili neoporezivanja, ii. pravnu nesigurnost i nedostatak predvidljivosti te iii. dodatne troškove za poduzeća. U tom pogledu, iako je korisna, sudska praksa Suda Europske unije prema mišljenju Komisije nije optimalno rješenje za izbjegavanje svih nesigurnosti koje proizlaze iz odredbi Direktive o PDV-u.

2.5.

Stoga se, kako bi se poboljšala pravna sigurnost i predvidljivost, zakonodavnim prijedlogom predviđa davanje ovlasti Komisiji za donošenje provedbenih akata u određenim područjima obuhvaćenima Direktivom o PDV-u, kao i osnivanje odbora koji će nadgledati nove ovlasti Komisije.

2.6.

Predložena provedbena uloga Komisije bit će usmjerena na posebna područja i pojmove povezane s PDV-om u EU-u koji zahtijevaju ujednačenu primjenu i u vezi s kojima su potrebne veća sigurnost i predvidljivost. Vijeće će pak zadržati svoje provedbene ovlasti izvan budućih nadležnosti Komisije.

2.7.

Konkretno, novim pravilima utvrđuje se da će Komisija provedbenim aktima utvrditi značenje izraza upotrijebljenih u sljedećim područjima/pojmovima iz Direktive o PDV-u: i. porezni obveznici za potrebe PDV-a, ii. transakcije koje su oporezive za potrebe PDV-a, iii. mjesto oporezivih transakcija, iv. oporezivi događaj i obveza obračuna PDV-a, v. oporezivi iznos PDV-a, vi. izuzeće od PDV-a, vii. odbici PDV-a, viii. obveze poreznih obveznika i određenih osoba koje nisu porezni obveznici i ix. posebne porezne odredbe.

2.8.

Pravni temelj prijedloga jest članak 113. UFEU-a kojim se propisuje da Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom te Europskim gospodarskim i socijalnim odborom, donosi odredbe za usklađivanje pravila država članica u području neizravnog oporezivanja.

2.9.

U skladu s prijedlogom, dodjela provedbenih ovlasti Komisiji neće isključiti opću kontrolu država članica nad Komisijinim izvršavanjem tih ovlasti.

2.10.

Novim pravilima osniva se poseban odbor. Odredbe o sastavu i predsjedatelju odbora izravno su utvrđene u članku 3. Uredbe o komitologiji.

3.   Opće i posebne napomene

3.1.

EGSO pozdravlja i podržava opći cilj prijedloga Komisije. Jamčenje pravne sigurnosti i predvidljivosti u pogledu Direktive o PDV-u ključno je za stvaranje jednakih uvjeta za sve i za promicanje jedinstvenog tržišta.

3.2.

Postojeće razlike među državama članicama u vezi s provedbenim aktima štetne su za jedinstveno tržište, kako je istaknula Komisija. Osim toga, regulatorni okvir još je složeniji zbog činjenice da se ne razlikuju samo provedbeni akti nego i tumačenje pravila i pojmova iz Direktive o PDV-u.

3.3.

Veća ujednačenost pravila o PDV-u doista bi mogla smanjiti troškove usklađivanja i potaknuti rast za sva poduzeća koja posluju na unutarnjem tržištu, posebice za MSP-ove koji djeluju transnacionalno. Veća usklađenost među državama članicama u području PDV-a mogla bi znatno pridonijeti konsolidaciji unutarnjeg tržišta.

3.4.

Postoje brojni primjeri štetnih razlika u provedbi dogovorenih pravila o PDV-u. Na primjer, ne postoji konsenzus i zajedničko tumačenje o tome je li „skladište”„stalni poslovni nastan poreznog obveznika ili ne” ili o značenju izraza „dobavljač koji sâm otprema ili prevozi robu ili to obavlja putem treće osobe koja postupa za njegov račun” iz članka 36.a stavka 3. Direktive o PDV-u.

3.5.

EGSO ističe da odstupanja u primjeni pravila o PDV-u mogu dovesti do znatnih poremećaja na unutarnjem tržištu i, posljedično, negativnih socijalnih učinaka koji su neprihvatljivi i trebalo bi ih spriječiti osiguravanjem veće dosljednosti u primjeni postojećih pravila.

3.6.

Međutim, EGSO ne može a da ne napomene da bi prijedlog Komisije mogao naići na znatne prepreke koje bi neke države članice postavile u pogledu dogovora o tome koja bi se pitanja trebala rješavati u okviru novog skupa pravila, a koja u okviru postojećih pravila u vezi s izmjenom direktiva o PDV-u. EGSO stoga poziva na razmatranje drugih mjera kojima bi se moglo što prije poboljšati jedinstveno tržište.

3.7.

U trenutačnom političkom okruženju EGSO predlaže Komisiji da kao prvi korak razmotri unapređenje postojećeg Savjetodavnog odbora za PDV. Odbor bi se mogao ojačati i učiniti djelotvornijim, čime bi se zadržala važna uloga država članica i poboljšala trenutačno nezadovoljavajuća razina ujednačenosti.

3.8.

EGSO smatra korisnim propisno pratiti raznoliku primjenu i provedbu dogovorenih pravila o PDV-u na nacionalnoj razini. Važno je postojeće razlike učiniti transparentnima, jasnima i javnima kako bi se poboljšala ujednačenost u postojećem regulatornom okviru. Unatoč svim ograničenjima i nedostacima koje je opisala Komisija, Savjetodavni odbor ipak je stekao veliko iskustvo u rješavanju složenih pitanja povezanih s Direktivom o PDV-u.

3.9.

EGSO predlaže pristup „pritiska okoline”. Takav bi pristup mogao biti djelotvoran, što bi državama članicama znatno otežalo odstupanje i stvaranje prepreka dobrom funkcioniranju jedinstvenog tržišta. Države članice morale bi objasniti zašto je došlo do odstupanja u provedbi. EGSO smatra da se države članice ne bi trebale protiviti transparentnosti i odgovornosti.

3.10.

EGSO usto smatra važnim da Komisija provede procjene učinka svih razlika u provedbi ili tumačenju dogovorenih pravila o PDV-u u svim državama članicama. Procjene učinka trebalo bi objaviti te bi o njima trebalo raspravljati i pratiti ih u Odboru za PDV.

3.11.

U skladu s tom logikom motivacija za odstupanje od zajedničkih pravila i dogovorene provedbe tih pravila mogla bi se dovesti u pitanje, a istodobno bi se poštovalo načelo proporcionalnosti i supsidijarnosti.

3.12.

Naposljetku, EGSO želi skrenuti pozornost na neke moguće neželjene učinke novog prijedloga. Provedbena uloga Komisije u pogledu nekih od relevantnijih pojmova u Direktivi o PDV-u mogla bi otežati razlikovanje područja primjene novih ovlasti Komisije s jedne strane, i stvarnih izmjena Direktive o PDV-u s druge strane. Takva nesigurnost mogla bi u budućnosti otežati postizanje potrebnog jednoglasnog dogovora o izmjeni Direktive o PDV-u u Vijeću.

---

(1)  SL L 347, 11.12.2006., str. 1.