EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2021.7.20.

COM(2021) 700 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK EMPTY

2020. évi jogállamisági jelentés






A jogállamiság helyzete az Európai Unióban

{SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

1.BEVEZETÉS

Az Európai Unió közös értékeken, többek között az alapvető jogok tiszteletben tartásán, a demokrácián és a jogállamiságon alapul 1 . Ezeket az alapvető értékeket az európaiak az EU egyik legfontosabb vívmányának 2 tekintik, ezért megőrzésük az összes uniós intézmény és valamennyi tagállam közös felelőssége. Bár az EU elismerten nagyon magas szintű normákkal rendelkezik ezeken a területeken, ezeket az értékeket soha nem szabad magától értetődőnek tekinteni. A jogállamiság előmozdításához és fenntartásához éberségre és folyamatos továbbfejlesztésre van szükség, mivel mindig fennáll a visszaesés veszélye.

A jogállamiság nemcsak az EU és a tagállamok demokratikus identitásának szerves része, hanem elengedhetetlen az EU működéséhez, valamint ahhoz is, hogy a polgárok és a vállalkozások megbízzanak a közintézményekben. Bár a tagállamok eltérő jogrendszerekkel és hagyományokkal rendelkeznek, a jogállamiság elvének lényegi tartalma az egész EU-ban azonos. A jogállamiság minden tagállamban megegyező alapvető elveit – a jogszerűséget, a jogbiztonságot, a végrehajtó hatalom önkényes gyakorlásának tilalmát, a független és pártatlan bíróságok általi, az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartásával megvalósuló hatékony jogvédelmet, a hatalmi ágak szétválasztását, az összes hatóság állandó jellegű alávetését a hatályos jogszabályoknak és eljárásoknak, valamint a törvény előtti egyenlőséget – rögzítették a nemzeti alkotmányokban és megjelenítették a jogszabályokban 3 .

Az EU Bíróságának (EUB) a jogállamisággal és az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos ítélkezési gyakorlata egyértelmű jogi követelményeket határoz meg, amelyeket a tagállamoknak a jogállamisággal kapcsolatos reformjaik során teljesíteniük kell 4 . A jogállamiság tiszteletben tartása magában foglalja az uniós jognak és az uniós jog elsőbbsége elvének való megfelelést, amely az EU alapját képezi.

A jogállamisági jelentések e közös és objektív alapon, éves ciklusokhoz igazodva készülnek annak érdekében, hogy valamennyi tagállam egységes vizsgálata révén előmozdítsák a jogállamiságot, illetve segítsék a problémák felmerülésének vagy súlyosbodásának megelőzését és kezelését. A jelentések célja a jogállamiságnak a nemzeti hagyományok és sajátosságok maradéktalan tiszteletben tartása mellett történő megerősítése, a konstruktív vita ösztönzése és valamennyi tagállam bátorítása arra, hogy vizsgálják meg, miként lehetne megoldani a kihívásokat és okulni egymás tapasztalataiból.

A jogállamiság egyben az EU külső tevékenységének fontos vetülete és vezérelve is. Külpolitikánk hitelessége a jogállamiság EU-n belüli helyzetétől függ. A jogállamiságra világszerte egyre nagyobb nyomás nehezedik, és az EU aktívan dolgozik a világ demokráciáinak védelmén, ösztönzésén és támogatásán. A határainkhoz közeli fejlemények – legutóbb Fehéroroszországban – felhívták a figyelmet arra, hogy szomszédságunkban határozottan elő kell mozdítanunk értékeinket. Továbbá az EU a külső tevékenységét tekintve szilárd és következetes megközelítés érvényesítésére törekszik, és a jogállamiságot a bővítéssel kapcsolatos munkájában, a szomszédságpolitikában és a globális színtéren egyaránt megjeleníti.

Szoros kapcsolat áll fenn a gazdasági helyreállítást célzó uniós szakpolitikákkal is: szilárd igazságszolgáltatási rendszerek, jól megalapozott korrupcióellenes keret, egyértelmű és következetes jogalkotási rendszer, az EU pénzügyi érdekeinek védelme és fenntartható növekedés. Ez a tagállamok strukturális reformjait előmozdító uniós eszközök 5 működésének egyik fő hajtóereje. Ezenkívül kulcsfontosságú a közigazgatás minősége és a jogállamisági kultúra, amely abban érhető tetten, hogy a hatóságok hogyan alkalmazzák a jogot és hogyan hajtják végre a bírósági határozatokat.

A jogállamisággal kapcsolatos munka elmélyítéséhez az uniós intézmények és a tagállamok közötti szoros és lankadatlan együttműködésre van szükség. A Bizottságot ösztönözte a 2020. évi jogállamisági jelentésre az Európai Parlamentben és a Tanácsban, valamint a nemzeti parlamentekben adott válasz, és várakozással tekint a jogállamisággal kapcsolatos intézményközi együttműködés további erősítése elé.

A jelentés az alapvető értékek előmozdítására és védelmére irányuló szélesebb körű uniós erőfeszítések részét is képezi. Ez a munka magában foglalja az európai demokráciáról szóló cselekvési tervet 6 és az Alapjogi Charta végrehajtására vonatkozó megújított stratégiát 7 , valamint az „egyenlőségközpontú Unió” megvalósítására irányuló célzott stratégiákat 8 . Egy másik kapcsolódó szempont az uniós jog alkalmazásának és a Charta szerinti alapvető jogok védelmének nyomon követése, többek között kötelezettségszegési eljárások 9 révén is.

A 2021. évi jogállamisági jelentés ugyanazokkal a kérdésekkel foglalkozik, mint a tavalyi – igazságszolgáltatási rendszerek, korrupcióellenes keret, médiapluralizmus és médiaszabadság, valamint a fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos egyéb intézményi kérdések –, megszilárdítja a 2020. évi jelentés által megkezdett gyakorlatot, és tovább mélyíti a Bizottság értékelését. Emellett tárgyalja a Covid19-világjárvány hatását és az általa támasztott kihívásokat is. A jelentés szerves részét képező országfejezetek az első jelentés óta bekövetkezett új fejleményeket, valamint a 2020. évi jelentésben azonosított kihívásokkal és fejleményekkel kapcsolatos új információkat elemzik.

2.A COVID19-VILÁGJÁRVÁNY ÉS A JOGÁLLAMISÁG

A Covid19-világjárvány különös kihívások elé állította a jogállamiságot. Az egészségügyi követelmények olyan rendkívüli intézkedéseket tettek szükségessé a világjárvány leküzdése érdekében, amelyek gyakran a mindennapi élet felforgatásával és az alapvető jogok korlátozásával jártak. A sürgősen meghozandó szükséghelyzeti intézkedések veszélyeztethetik a demokratikus legitimitást, ezenkívül megnehezíthetik az alkotmányos és jogi rendszerek, valamint a közigazgatás rendes működését.

A Bizottság valamennyi tagállamban nyomon követte a fejleményeket, és elemezte a meghozott rendkívüli intézkedéseket, amelyek jogállamiságra gyakorolt hatását az egyes országfejezetek tárgyalják. A legfontosabb kérdések a következők: a Covid19-cel kapcsolatos intézkedések időben korlátozottak, illetve a szükségesség és az arányosság szempontjából indokoltak voltak-e, a nemzeti parlamentek és bíróságok általi folyamatos ellenőrzés mértéke, valamint az intézkedések jogi alapja. Ugyanilyen fontos kérdés volt a jogállamiságot biztosító fékek és ellensúlyok rendszerének fenntartása. Ez magában foglalja a jogi keret és a meghozott intézkedések felett ellenőrzést gyakorló parlamentek, alkotmánybíróságok és más nemzeti bíróságok, valamint ombudsmanok és nemzeti emberi jogi intézmények szerepét. A jelentés azt is tárgyalja, hogy milyen mértékben tartható fenn a médiának és a civil társadalomnak a nyilvánosság általi ellenőrzés gyakorlásában betöltött szerepe, és hogy a hatóságok milyen lépéseket tettek a világjárvány e szereplőkre gyakorolt hatásának enyhítése érdekében. Mivel a világjárvány kezelése céljából hozott intézkedések a gyors reagálás érdekében gyakran magukban foglalták az adminisztratív szabályok és ellenőrzések lazítását, a világjárvány idején a közkiadásokkal kapcsolatos korrupció és összeférhetetlenség megelőzése érdekében hozott intézkedések is relevánsak.

A nyomon követés összességében azt mutatja, hogy a nemzeti rendszerek jelentős rezilienciáról tettek tanúbizonyságot. Az azonnali reagáláson túl azonban el kell gondolkodni arról, hogy miként lehetne jobban felkészülni a válsághelyzetek jogállamiságra gyakorolt hatására, amely hosszabb időszakokra is kiterjedhet. Egyes tagállamok már rendelkeztek az alkotmányukban, népegészségügyi törvényükben vagy más jogszabályaikban olyan jogi kerettel, amely alkalmazható válsághelyzetekben. Ez az előrelátás segített megerősíteni a Covid19-cel kapcsolatos intézkedések legitimitását, amelyek egy már meglévő keretre támaszkodhattak. Más tagállamok kifejezetten erre a világjárványra vonatkozóan vezettek be új szükséghelyzeti rendszert. A világjárvány során a legtöbb tagállam gyakran többször is módosította a világjárvánnyal kapcsolatos intézkedések jogi keretét. Ezekre a változtatásokra gyakran feszült politikai körülmények között került sor, gyorsított eljárások alkalmazásával, korlátozott alkotmányos ellenőrzésekkel és parlamenti vitákkal. Egyes tagállamokban nem határozták meg egyértelműen azt a jogi keretet, amelyhez igazodva az alapvető jogokat korlátozták. 2020-as időközi jelentésében a Velencei Bizottság rámutatott annak fontosságára, hogy már a válság előtt egyértelmű jogi szabályozásnak kell érvényben lennie annak érdekében, hogy a jogállamiság, valamint az alapvető jogok és az alkotmányos követelmények tiszteletben tartása kezdettől fogva be legyen építve a rendszerbe 10 .

A válság során felmerülő sürgős igények a jól működő alkotmányos rendszerekre is nyomást gyakoroltak. Néhány tagállam fenntartotta a Parlament felelősségét a világjárvánnyal kapcsolatos valamennyi intézkedés jogszabályi ellenőrzése terén. Más tagállamok egy kezdeti korlátozási időszakot követően állították vissza a megerősített parlamenti felügyeletet. A végrehajtó hatalom ellenőrzése tekintetében számos parlament módosította a fizikai jelenlétre és a szavazásra vonatkozó szabályokat is, hogy lehetővé tegye a demokratikus részvételt. A fékek és ellensúlyok szempontjából kulcsfontosságú más intézmények is képesek voltak alkalmazkodni az új helyzethez, annak ellenére, hogy a világjárvány komoly hatást gyakorolt munkavégzési képességükre. Számos tagállamban a bíróságok és az alkotmánybíróságok fontos szerepet játszottak a bírósági felülvizsgálat fenntartásában. Az ombudsmanok és az emberi jogi intézmények különös erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy folytassák munkájukat, és számos kihívással küzdöttek meg a szükséghelyzeti intézkedések felülvizsgálata során. Nehezebbnek bizonyult fenntartani a társadalom egészének azon képességét, hogy részt vegyen az intézkedések kidolgozásában, mivel a kormányok általában korlátozták a nyilvános konzultációkat, az intézményesített szociális párbeszédet és az érdekelt felekkel folytatott egyeztetéseket.

A kormányok szabályozási és közigazgatási intézkedései szintén nyomás alá kerültek, bár történtek lépések a hatások enyhítésére is. A digitalizáció magas szintje például hozzájárult a fennakadások csökkentéséhez. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás digitalizálásához és a szakpolitikai döntéshozatal javításához nyújtott támogatás számos tagállam helyreállítási és rezilienciaépítési tervében szerepel. A közigazgatási szervek döntéshozatali folyamatainak felgyorsítása érdekében egyszerűbb eljárásokat vezettek be olyan területeken, mint a közbeszerzés. Ez kockázatot jelentett a jogállamiságra és a korrupció elleni küzdelemre nézve, de egyes esetekben ezt a kockázatot enyhítették a szükséghelyzeti rendszerekbe beépített biztosítékok.

A jogállamiságot védő demokratikus rendszer a médiára és a civil társadalomra is támaszkodik. Ezek munkáját viszont a járványügyi intézkedések súlyosan korlátozták. Válság idején a média szerepe a megbízható információk továbbításában és a hatóságok fellépésének láthatóvá tételében minden eddiginél fontosabb. A hírmédia kritikus szerepet játszott a polgárok tájékoztatásában és a világjárvánnyal kapcsolatos, tényeken alapuló információk közvetítésében, ugyanakkor az ágazatban sok szereplő komoly gazdasági kihívásokkal nézett szembe. Ennek eredményeként több tagállam is intézkedéseket hozott, például támogatási programokat vezettek be a média és az újságírók számára. Az ilyen támogatások elosztásának átláthatósága és méltányossága kulcsfontosságú. Az újságírók munkáját a nyilvános információkhoz és a nagyközönséghez való hozzáférés korlátozása is hátráltatta. Az átláthatóság és az információkhoz való nyilvános hozzáférés általános problémát jelentett, és forrása volt annak, hogy a civil társadalmi szervezetek és a polgárok a bíróságok előtt számos, a világjárványhoz kapcsolódó intézkedést megtámadtak.

Összességében számos olyan pozitív fejlemény és példa azonosítható, amelyből tanulva javítani lehet válság idején a jogi és politikai válaszlépéseket, és erősíteni lehet a jogállamiságot és a demokratikus rezilienciát. A tapasztalatok hatására erősebben tudatosodott a társadalomban a jogállamiság szerepe és annak fontossága, hogy az állami hatóságok hogyan lépnek fel válság idején. Ezt hasznos lehet megvitatni uniós szinten az Európai Parlamentben és a Tanácsban, valamint nemzeti szinten is. Ez a vita a nemzetközi szervezetek – például az Európa Tanács 11 – keretében folyamatban lévő elemzésekre is támaszkodhat.

3.A JOGÁLLAMISÁG TAGÁLLAMI HELYZETÉNEK LEGFONTOSABB ELEMEI

A következő négy szakaszban a jogállamisági jelentés négy pillére szerinti tagolásban kiemeljük a jelentős közös témákat és trendeket, a konkrét kihívásokat és a pozitív fejleményeket. Az országfejezetekben szereplő, mind a 27 tagállamra kiterjedő értékelés alapján példaként bemutatjuk a trendeket tükröző konkrét tagállami fejleményeket.

Útmutató az olvasó számára – módszertan Az ebben a szakaszban szereplő értékelést a konkrét nemzeti értékeléseket bemutató 27 országfejezettel szoros összefüggésben kell értelmezni. Az általános megállapítások illusztrálására az egyes országfejezetekből csak példákat hozunk, a részletes háttér az egyes országfejezetekben olvasható, amelyek részletesebb képet adnak a nemzeti és európai szinten zajló fejleményekről és vitákról 12 .  Az országfejezetekben szereplő értékelést a Bizottság a tagállamokkal megvitatott hatókörnek és módszertannak megfelelően készítette el 13 . A Bizottság önálló kvalitatív értékelésén alapuló országfejezetek a 2020 szeptembere óta bekövetkezett jelentős fejlemények összegzésére helyezik a hangsúlyt. Az értékelés egyaránt bemutatja a kihívásokat és a pozitív fejleményeket, ideértve a tagállamokban azonosított bevált gyakorlatokat is. A helyzetnek az előző jelentés óta bekövetkezett alakulásával kapcsolatban az értékelés megvizsgálja, hogy milyen mértékben kezelték a 2020-ban azonosított problémákat, hogy azok továbbra is fennállnak-e, illetve hogy a helyzet tovább romlott/súlyosbodott-e. A Bizottság következetes és egységes megközelítést alkalmaz azáltal, hogy minden tagállam esetében azonos módszertant követ és azonos témákat vizsgál, ugyanakkor mindenkor a helyzettel arányosan jár el. Az egyes országokra vonatkozó fejezetekben az elemzés elsősorban azokra a témákra összpontosít, ahol jelentős fejlemények történtek, vagy ahol az előző jelentés jelentős kihívásokat azonosított, és azok a jelentés tárgyidőszakában is fennálltak. Az értékelések szövege olyan speciális fordulatokkal él, amelyek biztosítják, hogy az egyes országfejezetek összehasonlíthatóak és egységesek legyenek, és az általános országspecifikus összefüggéseket is figyelembe véve pontosan tükrözzék az azonosított problémák súlyosságának mértékét. Az országfejezeteknek nem célja, hogy mindegyik tagállam esetében maradéktalanul ismertessék a jogállamisággal kapcsolatos összes problémát, hanem csupán a jelentős fejleményeket kívánják bemutatni. Az értékelés utal az uniós jogból, így az EUB ítélkezési gyakorlatából eredő követelményekre is. Emellett az Európa Tanács ajánlásai és véleményei hasznos referenciakeretet biztosítanak a releváns normák és bevált gyakorlat tekintetében. Ez a számos nemzeti és egyéb forrásra támaszkodó jelentés a tagállamokkal folytatott szoros együttműködés gyümölcse. A folyamatban valamennyi tagállam részt vett: írásbeli észrevételeket nyújtottak be 14 , majd csatlakoztak a március és május között megtartott országlátogatásokhoz 15 . A Bizottság emellett célzott konzultációt folytatott az érdekelt felekkel, amely során a szereplők értékes horizontális és országspecifikus észrevételeket tettek. 16 Az Európa Tanács áttekintést nyújtott az érintett uniós tagállamokkal kapcsolatos közelmúltbeli véleményeiről és jelentéseiről 17 . E jelentés elfogadása előtt a tagállamok lehetőséget kaptak arra, hogy közöljék az országfejezetükkel kapcsolatos új ténybeli fejleményeket.

3.1. Igazságszolgáltatási rendszerek

A nemzeti jogrendszer által követett modelltől és az annak alapjául szolgáló hagyományoktól függetlenül az igazságszolgáltatás eredményességét annak függetlensége, minősége és hatékonysága határozza meg. A nemzeti bíróságok függetlensége a hatékony bírói jogvédelem biztosításának szükséges feltétele, ami a tagállamok Szerződések szerinti kötelezettsége. Amint az EU Bírósága ismételten kifejtette, az uniós jognak való megfelelést biztosító hatékony bírói felülvizsgálat megléte lényegi eleme a jogállamiságnak 18 . A hatékony igazságszolgáltatási rendszerek megalapozzák a kölcsönös bizalmat, amely szilárd kiindulópontot jelent a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló közös térség számára. A 27 országfejezet elemzéséből következő témák az igazságszolgáltatás függetlenségének fő paraméterei: a bírói tanácsokkal, a bírák kinevezési folyamatával, valamint az ügyészség függetlenségével kapcsolatos reformok. Az országfejezetek számos tagállam esetében különös figyelmet fordítottak a bírák és ügyészek feddhetetlenségére és elszámoltathatóságára, valamint a digitalizáció terén elért eredményekre. A jogi szakmák alapvető szerepet játszanak az alapvető jogok védelmének biztosításában és a jogállamiság megerősítésében. A hatékony igazságszolgáltatási rendszer megköveteli, hogy az ügyvédek szabadon folytathassák az ügyfeleik tanácsadására és képviseletére irányuló tevékenységüket, az ügyvédi kamarák pedig fontos szerepet játszanak az ügyvédek függetlenségének és szakmai feddhetetlenségének biztosításában.

Szinte valamennyi tagállam továbbra is elkötelezett az igazságügyi reformok mellett, ami a téma kiemelt politikai jelentőségét mutatja. Az országfejezetek azt mutatják, hogy e reformok célja, hatóköre, formája és végrehajtási állapota eltérő. Az igazságszolgáltatási rendszerek megszervezése a tagállamok hatáskörébe tartozik, és az uniós jog alkalmazása során a nemzeti bíróságok járnak el uniós bíróságként. Igazságszolgáltatási rendszereik reformja során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog és az EUB ítélkezési gyakorlata által meghatározott, az Európai Unió Alapjogi Chartájában rögzített jogok hatékony érvényesülését garantáló követelményeket. Az első jogállamisági jelentés elfogadása óta az EU Bírósága több ítéletben is megerősítette a hatékony bírói jogvédelem fontosságát a jogállamiság és az alapvető uniós értékek fenntartása szempontjából 19 .

A bírói függetlenség megítélése az EU-ban

Az uniós igazságügyi eredménytábla szerint a közvélemény és a vállalkozások körében 2021-ben végzett Eurobarométer felmérések 20 azt mutatják, hogy ugyanazok a tagállamok találhatók a bírói függetlenség érzékelt szintjét mérő skála felső, illetve alsó végén, mint 2020-ban. A nagyközönség körében Ausztriában, Finnországban, Németországban, Hollandiában és Luxemburgban a bírói függetlenség érzékelt szintje továbbra is nagyon magas (75% felett), míg Horvátországban, Lengyelországban és Szlovákiában az érzékelt bírói függetlenség szintje továbbra is nagyon alacsony (30% alatt). 

Az igazságszolgáltatási tanácsok és a bírák kinevezésére vonatkozó eljárások mint az igazságszolgáltatás függetlenségének kulcsfontosságú biztosítékai

A 2020. évi jogállamisági jelentés megállapította, hogy több tagállamban lépések vannak folyamatban az igazságszolgáltatás függetlenségének megerősítése, valamint a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ág által az igazságszolgáltatási rendszerre gyakorolt befolyás csökkentése érdekében. Egyre inkább elismert az igazságszolgáltatási tanácsoknak az igazságszolgáltatás függetlenségének megőrzésében betöltött fontos szerepe 21 . Az Írországban és Finnországban létrehozott új igazságszolgáltatási tanácsok már megkezdték működésüket. Luxemburgban előrehaladást értek el a független igazságszolgáltatási tanács létrehozására irányuló javaslat terén, és folyamatban vannak a konzultációk többek között a tanács összetételének az Európa Tanács ajánlásaival való összehangolásának módjáról. Svédországban „a demokrácia és a bírói függetlenség védelmének megerősítésével” foglalkozó vizsgálóbizottság folytatja munkáját, és 2023-ban jogalkotási és alkotmányos reformokra kíván javaslatot tenni.

Más tagállamokban folyamatban vannak vagy befejeződtek a meglévő igazságszolgáltatási tanácsok megerősítését célzó reformok. Szlovákiában például a reformok módosították a Bírói Tanács tagjainak kinevezési és felmentési módját, és kiterjesztették a Tanács hatáskörét. Olaszországban  jelenleg is folynak megbeszélések a Parlamentben a bíráknak a Bírói Főtanácsba történő megválasztására vonatkozó reformokról, amelyek célja a Főtanács függetlenségének megerősítése.  Cipruson reformok vannak folyamatban a Bírói Tanács tagjai reprezentativitásának javítása érdekében. Hollandiában folytatódtak a Tanács tagjainak kinevezésére vonatkozó eljárás felülvizsgálatával kapcsolatos tanácskozások annak érdekében, hogy megerősítsék a Tanács végrehajtó hatalomtól való függetlenségét. Franciaországban a Tanács függetlenségének megerősítésére irányuló tervezett reform nem haladt előre az elfogadás felé. Bulgáriában a Parlament nem hagyta jóvá a Tanács reformját, amely egy átfogóbb alkotmányreform részét képezte. Az Európa Tanács normákat állapított meg az igazságszolgáltatási tanácsok összetételére és hatáskörére vonatkozóan, amelyek fontos iránymutatásul szolgálhatnak a reformok végrehajtása során.

A bírák kinevezésének módja jelentős hatással lehet a bírói függetlenségre és arra, hogy a nyilvánosság milyennek érzékeli a függetlenséget. Az EUB egyértelművé tette, hogy az uniós jog értelmében a bírói függetlenség biztosítása érdekében a bírói kinevezésekre vonatkozó tartalmi feltételeknek és eljárási szabályoknak el kell oszlatniuk az érintett bírák külső tényezőkkel szembeni befolyásolhatatlanságával és ítélkezési semlegességével kapcsolatos megalapozott kétségeket 22 . A legutóbbi jelentés óta több tagállamban is folytatódtak a bírák kinevezési eljárásainak megerősítését célzó reformok. Csehország például új, átlátható és egységes rendszert fogadott el az új bírák és bírósági elnökök kinevezésére. Lettországban folyamatban van a tavaly bevezetett új kinevezési eljárások bevezetése és alkalmazása. Máltán már bevezették és alkalmazzák a 2020. évi átfogó reformokat, amelyek máris hozzájárultak az igazságszolgáltatás függetlenségének megerősítéséhez.

A kinevezési eljárások reformja – különösen az igazságszolgáltatási rendszer magas szintű pozíciói esetében – jelentős nemzeti szintű vitákat eredményezett. Írországban például a bírói kinevezések és előléptetések rendszerének reformjára irányuló törvénytervezet csökkenti a korábbi aggályokat, de a reform továbbra is széles mérlegelési jogkört hagyna a kormánynak. Németországban – némi kritikát követően – megbeszélések folynak a szövetségi bíróságok elnöki tisztségét betöltő bírák kiválasztási kritériumairól. Cipruson a Parlament folytatja az új Alkotmánybíróság és Felsőbíróság bíráinak és elnökeinek kinevezési eljárásairól szóló jogszabálytervezet megvitatását. Ausztriában továbbra is némi aggodalomra ad okot az, hogy a bíróságok csak korlátozott mértékben vesznek részt a közigazgatási bíróságok elnökeinek és alelnökeinek kinevezésében.

Az ügyészségek autonómiájának és függetlenségének megerősítése

Jóllehet az EU-n belül nem létezik egységes modell az ügyészség intézményi kialakítására nézve, az intézményi biztosítékok segítségével elérhető, hogy az ügyészség kellően független és az indokolatlan politikai nyomásgyakorlástól mentes legyen. Az ügyészség függetlensége komoly kihatással van a bűnözés és a korrupció elleni küzdelemre vonatkozó képességre. Cipruson a Jogi Hivatal átszervezése keretében különálló, önálló igazgatóságokat hoznak létre, hogy hatékonyabbá tegyék a legfőbb ügyész két fő funkciójának szétválasztását. Ausztriában folyamatban van a független Szövetségi Ügyészség létrehozására irányuló reform előkészítése. Luxemburgban javaslatokat terjesztettek elő annak korlátozására, hogy a végrehajtó hatalom egyedi esetekben utasításokat adhasson.

Portugáliában az ügyészeknek adott hierarchikus utasítások rendszere bírósági felülvizsgálat alatt áll, miután az ügyészek aggályokat vetettek fel a belső autonómiájukba való beavatkozással kapcsolatban. Spanyolországban továbbra is kérdések merülnek fel a legfőbb ügyész kinevezési rendszerével kapcsolatban. Lengyelországban nem történt változás, továbbra is aggodalomra ad okot a legfőbb ügyészi hivatalt is betöltő igazságügyi miniszter kettős szerepe. Bár Magyarországon az ügyészség függetlenségét törvény rögzíti, nem történt változás azzal kapcsolatban, hogy az ügyészség egyes aspektusait illetően aggályok merülnek fel a politikai befolyás elleni kellő biztosítékok hiánya miatt. 

Az igazságszolgáltatás elszámoltathatóságának biztosítása és a bírói függetlenség megőrzése a fegyelmi eljárások során

Számos tagállam megerősítette a bírák és ügyészek feddhetetlenségi keretét. Belgiumban oly módon erősítették meg a feddhetetlenségi keretet, hogy általános etikai elveket alkalmaznak a bírói testület tagjainak valamennyi kategóriájára, valamint etikai képzést biztosítanak mind a rendes bírák, mind az ülnökök számára. Ausztriában átfogó megfelelésirányítási rendszert vezetnek be a bíróságok és az ügyészség számára, Lettországban  pedig elfogadták a bírákra vonatkozó új etikai kódexet. Litvániában és Olaszországban  folyamatban vannak a feddhetetlenségi szabályok megerősítésére irányuló kezdeményezések, amelyek a vagyonnyilatkozatokra vonatkozóan is tartalmaznak intézkedéseket. Az ilyen kezdeményezések hozzájárulhatnak a polgárok igazságszolgáltatás iránti bizalmának növeléséhez. Portugáliában , Horvátországban , Szlovákiában és  Olaszországban az igazságügyi hatóságok – köztük az igazságszolgáltatási tanácsok – jelentős lépéseket tettek az igazságügyi etika megsértésére, a fegyelmi kötelességszegésre, illetve az igazságszolgáltatáson belüli korrupcióra vonatkozóan felmerült aggályok eloszlatása érdekében.

Számos tagállamban folyamatban vannak olyan reformok, amelyek azt hivatottak biztosítani, hogy a fegyelmi eljárásokban erősebb biztosítékok védjék a bírói függetlenséget. Franciaországban megkezdődött a bírák felelősségével és védelmével kapcsolatos lehetséges reformok mérlegelése, és folyamatban van a fegyelmi rendszer szélesebb körű, a bírói függetlenség javítását célzó reformjának megvitatása is. Írországban folyamatban van a bírák fegyelmi rendszerének létrehozására irányuló munka, bár a Parlamentnek a bírák felmentésében betöltött szerepe változatlan marad. Szlovéniában az igazságszolgáltatás megbeszéléseket kezdeményezett a fegyelmi eljárások keretének javításáról. Csehországban  a parlament jelenleg tárgyalja azt a törvénytervezetet, amely a fegyelmi eljárásokban bevezeti a felülvizsgálat lehetőségét. Máltán a bírák felmentésére irányuló eljárás 2020. évi reformja további garanciákat biztosít.

Az igazságszolgáltatás függetlensége néhány tagállamban továbbra is aggodalomra ad okot

Az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályok intenzitása és hatóköre eltérő. Néhány tagállamban komoly strukturális problémák tapasztalhatók, amelyek még súlyosabbá váltak, míg más tagállamokban kisebb jelentőségű kihívások igényelnek figyelmet.

Néhány tagállamban a reform iránya az igazságszolgáltatás függetlenségére vonatkozó biztosítékok gyengítése felé mutat. Ezek a változások komoly aggályokat vetettek fel, amelyek egyes esetekben súlyosbodtak, mivel növelték a végrehajtó és a törvényhozó hatalomnak az igazságszolgáltatási rendszer működésére gyakorolt befolyását. Különösen aggályosak a fegyelmi eljárásokra és a bírói felelősségre vonatkozó reformok. E fejleményekre reagálva a nemzeti bírák előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket terjesztettek az EUB elé. Lengyelországban a reformok – beleértve az új fejleményeket is – továbbra is komoly aggodalomra adnak okot, amint azt a 2020-as jelentés is említi. Különösen a Legfelsőbb Bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége nem garantálható, miközben a tanács továbbra is olyan határozatokat hoz, amelyek közvetlenül befolyásolják a bírákat és feladataik ellátásának módját, ami visszatartó hatással van a bírákra 23 . Ezenkívül az Alkotmánybíróság függetlenségével és legitimitásával kapcsolatos aggodalmakat még mindig nem sikerült eloszlatni, amint azt az Emberi Jogok Európai Bírósága is megerősítette, amely szerint az Alkotmánybíróság egyik tanácsának összetétele nem felelt meg a „törvény által létrehozott bíróság” követelményének 24 . Magyarországon a változás iránya továbbra is a korábban meglévő biztosítékok gyengítése felé mutat. Az igazságszolgáltatási rendszerben új fejlemények következtek be például a legfelsőbb bíróság (Kúria) új elnökének kinevezése tekintetében. Ezek tovább súlyosbították az Európai Parlament által kezdeményezett, az EUSZ 7. cikkének (1) bekezdése szerinti eljárás keretében is kifejezésre juttatott, az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos korábbi aggályokat.

Másrészről Romániában lépéseket tesznek a 2017–2019-ben bevezetett változások kezelésére, amelyek negatív hatást gyakoroltak az igazságszolgáltatás függetlenségére és a korrupció elleni küzdelemre. E reformok közül néhányat 25 az EUB előzetes döntéshozatali eljárás keretében megvizsgált, és meghatározta az uniós jognak való megfelelés biztosítása érdekében betartandó kritériumokat 26 . E problémák megoldása érdekében jogszabály-módosítások vannak folyamatban.

Más tagállamokban az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos kihívások továbbra is fennállnak. Bulgáriában a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács és a Legfelsőbb Igazságszolgáltatási Tanács Felügyelete összetétel és működés szempontjából még mindig aggályokat vet fel. Alkotmányellenesnek nyilvánítottak egy új törvényt, amelynek célja az elszámoltathatóság régóta fennálló problémájának és a legfőbb ügyész tényleges büntetőjogi felelőssége hiányának kezelése volt. A kérdés ezért továbbra is megoldatlan, ami hatással van a legfőbb ügyészi tisztségnek az igazságszolgáltatási rendszerre gyakorolt befolyására. Szlovákiában fontos lépéseket tettek az igazságszolgáltatás feddhetetlenségének és függetlenségének megerősítése érdekében: jogalkotási lépésekre, valamint az igazságszolgáltatáson belüli korrupció kezelésére irányuló lépésekre egyaránt sor került. Ugyanakkor továbbra is jelentős kihívások állnak fenn többek között bizonyos reformoknak az igazságszolgáltatás függetlenségére gyakorolt lehetséges hatásaival kapcsolatban, mint például a Bírói Tanács tagjai felmentésének reformja és a bírákra vonatkozó új büntetőjogi felelősségi rendszer.

Egyes tagállamokban folytatódnak az igazságszolgáltatás elleni politikai támadások és a bírák hírnevének aláásására irányuló ismételt kísérletek. Ezek a támadások időnként olyan bírák és ügyészek ellen irányulnak, akik nyilvánosan állást foglaltak vagy bírósági eljárást indítottak a szerintük a bírói függetlenségre negatív hatást kifejtő reformok ellen. Az ilyen támadásoknak visszatartó hatásuk lehet a bírákra és az ügyészekre nézve, és rombolhatják az igazságszolgáltatásba vetett közbizalmat.

A bírói függetlenség körüli feszültségek a bírói testület magas pozícióiba történő kinevezésekkel kapcsolatos patthelyzetekben, késedelmekben és nyilvános vitákban is megmutatkoznak. Horvátországban a Legfelsőbb Bíróság új elnökének kinevezésére irányuló, folyamatban lévő eljárás vitákat váltott ki, és a bírákkal szemben többször is kedvezőtlen nyilvános kijelentések hangoztak el. Szlovéniában indokolatlanul késik az ügyészek kinevezése, és aggodalomra ad okot, hogy a delegált európai ügyészeket nem sikerült kellő időben kijelölni. Spanyolországban  az Igazságszolgáltatási Tanács 2018 decembere óta ideiglenes jelleggel látja el feladatait, ami életben tartja az azzal kapcsolatos aggodalmakat, hogy az igazságszolgáltatási tanács kiszolgáltatottnak tekinthető az átpolitizálással szemben. Litvániában 2019 szeptembere óta várat magára a Legfelsőbb Bíróság új elnökének kinevezése, és a pozíciót még mindig a távozó elnök tölti be ideiglenes jelleggel.

Beruházás az igazságszolgáltatásba és a digitalizációba

A Covid19-világjárvány hatással volt a nemzeti igazságszolgáltatási rendszerek működésére és a bíróságok tevékenységére. Különösen a világjárvány első szakaszában az ügyek feldolgozása és a bírósági eljárások sokszor megszakadtak vagy késedelmet szenvedtek, ami számos tagállamban jelentős további ügyhátralékhoz vezetett a bíróságokon. Annak ellenére, hogy a tagállamok és az igazságügyi hatóságok lépéseket tettek az igazságszolgáltatási rendszerek alkalmazkodásának elősegítése érdekében, a világjárvány rávilágított arra, hogy a rendszer szükséghelyzetekben sebezhető a fennakadásokkal szemben. A világjárvány idején a bűnügyi nyomozások és a bírósági büntetőeljárások lefolytatása számos tagállamban kihívást jelentett, különösen a gyanúsítottak és a vádlottak, valamint az áldozatok jogainak teljes mértékű tiszteletben tartása, valamint az összes tanú észszerűtlen késedelem nélküli meghallgatása terén. A mozgás szabadságát és a helyiségekbe való belépést korlátozó előírások további kihívást jelentettek az ügyészek és a rendőrség munkájában.

Általában véve azokban a tagállamokban, ahol már eleve magas szintű volt a digitalizáció és megfelelő eljárási szabályok és biztosítékok voltak érvényben, az igazságszolgáltatási rendszerek hatékonyabban működtek, és csökkent az ügyhátralék kockázata. Észtországban például az igazságszolgáltatási rendszer előrehaladott digitalizációja – például egy külön virtuális tárgyalóterem kialakítása – meghatározó tényező volt az igazságszolgáltatási rendszer rezilienciájának biztosításában. Magyarországon  a polgári/kereskedelmi és a közigazgatási ügyekben, valamint a büntetőügyekben folytatott eljárások magas szintű digitalizációja lehetővé tette az igazságszolgáltatási rendszer alkalmazkodását. Finnországban a Nemzeti Bírósági Igazgatási Hivatal különös figyelmet fordított arra, hogy útmutatást és technikai segítséget nyújtson az olyan lehetőségekkel kapcsolatban, mint például a perekhez való távoli csatlakozás.

A világjárvány hatására egyre sürgetőbbé vált az igazságszolgáltatási rendszerek digitalizálása 27 , és megnőtt az érdeklődés a bevált gyakorlatokból való tanulás iránt. Számos tagállamban kezdeményezéseket indítottak a bíróságok és ügyfeleik közötti elektronikus kommunikáció biztosítására. Belgiumban a szövetségi kormány programja ambiciózus kezdeményezéseket tartalmaz az igazságszolgáltatási rendszer 2025-ig történő digitalizálásának javítására. Franciaországban az igazságszolgáltatás valamennyi területén átfogó digitalizációs projektek vannak folyamatban, ideértve egy, a büntetőeljárások egységes hozzáférési pontjaként szolgáló digitális büntetőhivatal létrehozását, valamint annak lehetőségét, hogy a peres ügyek egyes területein online lehessen kérelmeket benyújtani, valamint költségmentességet igényelni. Dániában egy új adatbázis javítani fogja az ítéletek online hozzáférhetőségét. A Spanyolországban folyamatban lévő projektek között szerepel egy olyan informatikai eszköz kifejlesztése, amely automatikusan szöveggé alakítja a perekről és meghallgatásokról készült felvételeket. Hollandiában az igazságszolgáltatás és az ügyészség közösen dolgozza ki a büntető igazságszolgáltatás digitális tervét. Az igazságszolgáltatási rendszerek rezilienciájának strukturális reform és digitalizáció révén történő megerősítése a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz egyik prioritása, és ezt a kérdéskört több tagállam is beépítette nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervébe.

Az eredményes igazságszolgáltatási rendszerek megfelelő humán- és pénzügyi erőforrásokra támaszkodnak. A máltai , belgiumi , olaszországi , görögországi , portugáliai és  ciprusi igazságszolgáltatási rendszerek továbbra is jelentős kihívásokkal néznek szembe a hatékonyság területén. Az emberi és pénzügyi erőforrásokba való beruházás és az igazságszolgáltatási rendszer digitalizálása, valamint a strukturális akadályok felszámolása elengedhetetlen az igazságszolgáltatási rendszerek hatékonyságának jelentős javításához és a hatékony bírói jogvédelem biztosításához.

3.2. Korrupcióellenes keret

A korrupció elleni küzdelem elengedhetetlen a jogállamiság fenntartásához és a polgárok közintézményekbe vetett bizalmának megőrzéséhez. Ez a szakasz a korrupció elleni küzdelemhez elengedhetetlen nemzeti fellépés különböző szintjeire, a korrupcióellenes stratégiákra, a büntető igazságszolgáltatási rendszer korrupció elleni küzdelemre irányuló kapacitására, valamint a tagállamok által a korrupció megelőzése érdekében hozott intézkedésekre összpontosít.

Korrupcióérzékelés az EU-ban

A 2020. évi korrupcióérzékelési index (CPI) 28 azt mutatja, hogy az uniós tagállamok világszinten továbbra is a legjobb teljesítményt nyújtó országok közé tartoznak. Tíz tagállam a világ legkevésbé korruptnak tekintett húsz országa közé tartozik 29 . Hat tagállam (Dánia, Finnország, Svédország, Hollandia, Németország és Luxemburg) 80/100 feletti pontszámot ért el az index alapján, és további öt tagállam (Ausztria, Belgium, Észtország, Írország és Franciaország) pontszáma meghaladja a 69/100 pontot 30 . Egyes tagállamok (Spanyolország, Olaszország és Görögország) ugyan elmaradtak az uniós átlagtól (63/100), de az elmúlt öt évben javították pontszámukat. Néhány másik országban (Lengyelország, Málta és Magyarország) jelentősen romlott a korrupció érzékelt szintje 31 .

A nemzeti korrupcióellenes stratégiáknak tényleges eredményekhez kell vezetniük

A korrupcióellenes stratégiai keret lehetővé teszi, hogy a politikai elkötelezettség konkrét intézkedésekben öltsön testet, és segít a jogalkotási vagy intézményi hiányosságok koherens, átfogó és összehangolt módon történő kezelésében. Az egyértelmű és mérhető célkitűzések, a megfelelő költségvetési források, a rendszeres értékelések és a szakosodott intézmények jól meghatározott felelősségi körei, valamint az érintett érdekelt felek jelentős szerepvállalása fontos elemeit képezik az ilyen stratégiák hatékony végrehajtásának, és kézzelfogható eredményekhez vezetnek.

2020 szeptembere óta Finnország  és  Svédország első alkalommal fogadott el nemzeti korrupcióellenes stratégiát vagy cselekvési tervet, Portugáliában pedig parlamenti jóváhagyásra vár a kormány ilyen stratégiára irányuló javaslata. Bulgária , Csehország , Észtország , Litvánia és Málta felülvizsgálta meglévő stratégiáit és az ezeket kísérő cselekvési terveket, Horvátországban , Németországban , Görögországban és Lettországban pedig most folyik ez a felülvizsgálat. Románia belső értékelést és külső auditot folytatott le, és most dolgozza ki a 2021–2025-ös időszakra vonatkozó új nemzeti korrupcióellenes stratégiáját.

Magyarországon a korrupcióellenes program csak a közszolgálaton belüli feddhetetlenség ösztönzésére korlátozódik, egyéb kockázati területekre nem terjed ki. Más tagállamokban a stratégiákat ugyan kialakították, ám a végrehajtás terén késések jelentkeztek. Ez a helyzet például Csehországban , ahol a korrupciómegelőzés területére vonatkozóan számos kulcsfontosságú reformkezdeményezés még függőben van.

Reformok a korrupció elleni küzdelemre irányuló kapacitás megerősítése érdekében

A legtöbb tagállam kiterjedt jogszabályokkal rendelkezik, amelyek eszközöket biztosítanak a büntető igazságszolgáltatási rendszer számára a korrupció valamennyi formája elleni küzdelemhez. Számos tagállamban folytatódtak az erőfeszítések annak érdekében, hogy pótolják a hiányosságokat, és összhangba hozzák a meglévő kereteket a nemzetközi korrupcióellenes normákkal 32 és az uniós joggal 33 . Szlovákiában például kiegészült a büntetőjogi keret a vagyonelkobzásról szóló új törvény hatálybalépésével, továbbá új bűncselekményeket határoztak meg, például bűncselekménnyé nyilvánították a jogosulatlan juttatások vagy indokolatlan előnyök elfogadását vagy felkínálását. Olaszország szigorúbb szankciókat vezetett be a csalással szemben, és kiterjesztette a nemzetközi korrupció személyi hatályát. Magyarország  jogszabályt hozott, hogy fellépjen a külföldi hivatalos személyek megvesztegetésével és az egészségügyben megjelenő hálapénzzel szemben. Más tagállamokban megbeszélések folynak a büntető anyagi jog és az eljárásjog területét érintő reformokról. Svédország például jelenleg vizsgálja felül az elévülési időt az összes bűncselekmény – köztük a korrupciós bűncselekmények – vonatkozásában, ami megszüntetheti az összetett korrupciós ügyek hatékony elbírálása előtt álló akadályokat.

Néhány tagállamban intézkedéseket vezettek be a korrupció elleni küzdelemre és az eredményes nyomozások és vádeljárások akadályainak csökkentésére szolgáló hatósági kapacitás megerősítésére. Litvánia megerősítette a korrupciós ügyek kivizsgálásával, valamint a hatóságok számára szakpolitikai támogatást nyújtó elemző feladatokkal megbízott különleges rendőri egységét. Cipruson jelentősen megerősítették a legfőbb ügyész hivatalát a pénzügyi bűncselekmények – többek között a korrupció – büntetőeljárás alá vonása érdekében. Dánia egy új nemzeti nyomozóegység létrehozását készíti elő a súlyos bűncselekmények – köztük az összetett korrupciós ügyek – hatékonyabb kezelése érdekében. Szlovéniában jogszabályi módosítások javították a korrupció megelőzésével foglalkozó bizottság függetlenségét, szervezetét és működését.

Egyes tagállamokban szerkezeti és szervezeti változásokra került sor, vagy azokat jelenleg mérlegelik. Máltán a legfőbb ügyész feladatkörébe került egyes súlyos bűncselekmények – köztük a magas szinten elkövetett korrupció – esetében a vádemelés, és létrehoztak egy munkacsoportot az összetett pénzügyi bűncselekmények vizsgálatára.  Ausztria jelenleg felülvizsgálja jelentéstételi kötelezettségeinek rendszerét, mivel ezt szükségtelen terhek és késedelmek forrásának tekintik, ami negatív hatással van a korrupcióellenes vizsgálatokra.

Kihívások a korrupcióval kapcsolatos nyomozások, vádeljárások és az ilyen esetekre vonatkozó szankciók alkalmazása tekintetében

Számos tagállamban továbbra is jelentős vagy rendkívül összetett korrupciós ügyekre derült fény, és bizonyos esetekben ezek magas rangú tisztviselőket érintettek. Szlovákia korrupció visszaszorítására irányuló erőfeszítései jelentősen fokozódtak, ami számos magas szinten elkövetett korrupciós ügy kivizsgálását és büntetőeljárás alá vonását eredményezte.  Észtországban egy jelenleg vizsgálat alatt álló ügy az előző kormány 2021. januári lemondásához vezetett. Csehországban  az uniós források felhasználására vonatkozó nemzeti és európai szintű vizsgálatok és ellenőrzések a közelmúltban a felső vezetői szintű összeférhetetlenségre utaló jeleket tártak fel, és az Európai Ügyészség befogadott egy ezzel kapcsolatos ügyet. Ausztriában  a közelmúltbeli politikai botrányokat követően intenzívebbé váltak a magas szinten elkövetett politikai korrupcióval kapcsolatos nyomozások. Romániában  javult a magas szinten elkövetett korrupció kivizsgálásának és szankcionálásának eredményessége, bár a büntető törvénykönyv és a büntetőeljárási törvénykönyv, valamint az igazságszolgáltatásról szóló törvények módosítása továbbra is elengedhetetlen a korrupció elleni eredményes küzdelemhez.

Számos tagállamban a korrupció kivizsgálására és a bűnüldöző hatóságokra elkülönített források mértéke különösen megnehezíti a magasan képzett munkaerő felvételét vagy megtartását. Lettországban  emberi erőforrásokkal kapcsolatos problémákról számoltak be, amelyek hatással vannak egyes ügyészségek működési hatékonyságára. Horvátország és Luxemburg  számára nehézséget okoz képzett jelölteket találni. Spanyolországban  a bűnüldöző hatóságok megjegyzik, hogy a megfelelő források hiánya befolyással van a korrupciós ügyekre vonatkozó nyomozások és büntetőeljárások sebességére. Ez a magas szinten elkövetett korrupcióval kapcsolatos ügyekre is igaz, amelyek közül sok évek óta a nyomozati szakaszban tart csak. Szlovákiában és Lengyelországban  néhány olyan esetről számoltak be, ahol a pénzügyi adatokhoz való hozzáférésre vonatkozó jogi korlátozások akadályozták a nyomozásokat.

Egyes tagállamokban továbbra is aggályok vannak a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekre vonatkozó nyomozás, vádeljárás és ítélethozatal eredményességével kapcsolatban 34 . Olaszországban a vádemelések és a bírósági ügyek felgyorsítására irányuló intézkedéseket mérlegelnek. Horvátországban  folytatódnak a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekre vonatkozó vádeljárások és nyomozások, az eljárások elhúzódása miatt azonban az ítélethozatalra gyakran késedelmesen kerül sor. Máltán  a vizsgálati és bűnüldöző szervek javították a korrupciós ügyek kezelésére irányuló kapacitásukat, és nőtt a megindított ügyek száma, a nyomozások viszont továbbra is hosszadalmasak, és még nem történt előrelépés a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekben hozott ítéletek terén. Bulgáriában  a megnövekedett nyomozati tevékenység és a megerősített erőforrások ellenére továbbra is lassú az előrehaladás a nagy horderejű korrupciós ügyekben, és továbbra sem tudnak meggyőző eredményeket felmutatni a jogerős ítéletek terén 35 . Magyarországon annak ellenére, hogy a korrupciós ügyekben magas a vádemelések aránya, és 2020 óta eljárás indult néhány magas szinten elkövetett, politikusokat érintő ügyben, továbbra is kevés eredmény születik a magas rangú tisztviselőket és azok közvetlen környezetét érintő állítások kivizsgálása terén.

A korrupció megelőzésére és az integritásra vonatkozó keret megerősítése

A 2020. évi jogállamisági jelentés rámutatott arra, hogy számos tagállam hozott intézkedéseket a korrupció megelőzésére és a feddhetetlenségre vonatkozó keretek megerősítése érdekében, és számos ilyen erőfeszítés folytatódott.

–Az összeférhetetlenség megelőzése és a közintézmények integritásának előmozdítása

Egyes tagállamokban kiegészítették a feddhetetlenségre vonatkozó keretet, például  Spanyolországban a parlamenti képviselőkre vonatkozó magatartási kódexekkel vagy például  Finnországban , Olaszországban  és  Portugáliában  az ajándékokra és a vezető beosztású vagy magas rangú tisztviselők esetében alkalmazandó összeférhetetlenségre és összeegyeztethetetlenségre vonatkozó egyértelműbb vagy konszolidált szabályokkal. Emellett néhány tagállam – például  Belgium ,  Ciprus ,  Hollandia  és  Málta  – a feddhetetlenségre és az átvilágításra vonatkozó programokat vagy felügyeleti egységeket hozott létre a bűnüldöző szerveken belül, ami megerősíti a rendőrség feddhetetlenségét. 

–Lobbizás és forgóajtó-jelenség

A lobbizás a politikai részvétel jogszerű megnyilvánulása 36 . Ezt az átláthatóságra és a feddhetetlenségre vonatkozó szigorú követelményeknek kell kísérniük a döntéshozatalban biztosítandó elszámoltathatóság és inkluzivitás érdekében 37 . Néhány tagállam felülvizsgálta keretrendszerét, hogy nagyobb átláthatóságot vezessen be, és javítsa a lobbitevékenységgel kapcsolatos információkhoz való hozzáférést. Németország  például új törvényt fogadott el a szövetségi szintű elektronikus lobbinyilvántartás bevezetése érdekében. Litvániában  egy olyan „keresztbejelentési” rendszerről rendelkező új szabályok léptek hatályba, amely szerint a lobbistáknak, politikusoknak és köztisztviselőknek egy lobbinyilvántartásban kell bejelenteniük a találkozóikat. Spanyolországban  folyamatban vannak az átláthatósági nyilvántartás létrehozásáról szóló megbeszélések. Észtországban  nem kötelező erejű iránymutatásokat vezettek be a lobbitevékenységre és az összeférhetetlenségre vonatkozóan. Csehországban  elfogadásra vár egy új jogszabálytervezet a lobbitevékenységről.

Számos tagállamban a nyilvánosság általi ellenőrzés egy további területe az állami és az üzleti szféra közötti viszonylatban tapasztalható „forgóajtó-jelenségre” vonatkozó szabályok meghatározása és érvényesítése. A munkaviszony megszűnését követően alkalmazandó szigorúbb korlátozások – például várakozási időszak – bevezetését tárgyalják jelenleg például  Finnországban  és  Olaszországban . Franciaország  nemrég hajtott végre törvénymódosítást annak érdekében, hogy a közélet átláthatóságáért és tisztaságáért felelős ügynökség megbízatása a forgóajtó-jelenségre is kiterjedjen. Bár  Portugáliában  nemrég vezettek be viszonylag hosszú várakozási időket és ezek be nem tartására vonatkozóan visszatartó erejű szankciókat meghatározó új szabályokat, ezek nyomon követése és érvényesítése még várat magára.

–Vagyon- és összeférhetetlenségi nyilatkozat

Valamennyi tagállam rendelkezik olyan szabályokkal, amelyek biztosítják, hogy a közszféra tisztviselői kategóriái esetében kötelező legyen vagyon- és összeférhetetlenségi nyilatkozatot tenni. E szabályok azonban eltérőek a közzétett információk köre, átláthatósága és hozzáférhetősége, illetve az ellenőrzési és végrehajtási rendszer tekintetében. Számos tagállamban a közelmúltban reformokat hajtottak végre a rendszer javítása érdekében. Észtország  kiterjesztette a pénzügyi érdekeltségekről szóló nyilatkozat tételére kötelezett személyek körét a miniszterek politikai tanácsadóira,  Horvátország  pedig nyilvánosan hozzáférhetővé tette a bírók és államügyészek vagyonnyilatkozatait. Portugália  kötelezővé tette a teljes és konszolidált vagyonnyilatkozatok online közzétételét. Litvániában  olyan új nyilvántartás működik, amely lehetővé teszi, hogy az érdekeltségi nyilatkozatok több más nemzeti nyilvántartáshoz is kapcsolódjanak. Végül pedig a korábban reformokat bevezető más tagállamok eredményeket tudnak felmutatni a nyomon követés és ellenőrzés terén. Franciaországban az illetékes hatóságok szisztematikus és rendszeres ellenőrzéseket végeznek, amelyek eredményeként bizonyos ügyeket esetleges büntetőjogi következmények vizsgálata céljából az ügyészséghez továbbítanak. Romániában  a vagyon- és összeférhetetlenségi nyilatkozatok elektronikus benyújtása 2021 áprilisában kezdte meg működését, és várhatóan tovább fogja könnyíteni az ellenőrzési munkát.

Egyes tagállamokban továbbra is hiányosságok tapasztalhatók. Belgiumban a nyilatkozatokat nem teszik közzé, illetve nem ellenőrzik azok pontosságát, és csak a vizsgálóbírák számára érhetők el nyomozások keretében. Bár  Görögországban  nyilvánosságra hozzák a köztisztviselők és a parlamenti képviselők vagyonnyilatkozatait, ennek során késések fordulnak elő, és korlátozott a nyilvánosan közzétehető adatok köre. Magyarországon  ugyan széles körűek a nyilatkozattételi követelmények, ám továbbra is aggodalomra ad okot a vagyon- és érdekeltségi nyilatkozatok szisztematikus ellenőrzésének és megfelelő felügyeletének hiánya, mivel a vagyon indokolatlan növekedésére irányuló gyanú csak akkor vezethet az adóhatóságok általi ellenőrzéshez, ha a nyomozó hatóságok bűnügyi vizsgálatot is indítottak. Szlovéniában  a nyilatkozattételi kötelezettség hatálya alá tartozó tisztviselők kategóriái folyamatosan bővülnek, ám a nyomon követésre és ellenőrzésre szánt források ezzel nem tartottak lépést. Horvátországban  is gondot okoz az összeférhetetlenségi bizottságnál az emberi erőforrások szűkössége.

–A visszaélést bejelentő személyek védelme

A visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló 2019. évi uniós irányelv 38 átültetésével összefüggésben a tagállamok jelenleg vizsgálják felül a meglévő nemzeti jogszabályokat vagy új szabályokat vezetnek be. Néhány tagállam egyszerűsítette a visszaélést bejelentő személyek bejelentéseinek kezelésére szolgáló intézményi keretet. Ez volt a helyzet  Szlovákiában , ahol a Parlament kinevezte a visszaélést bejelentő személyek védelmével foglalkozó, a magán- és a közszféra tekintetében egyaránt hatáskörrel rendelkező új független hivatal vezetőjét. Hollandiában  egy értékelést követően a visszaélést bejelentő személyek jogi védelmének megerősítése érdekében módosítani fogják a visszaéléseket bejelentő személyek védelmével foglalkozó hatóságokról szóló törvényt.

–A politikai pártok finanszírozása

A politikai pártok finanszírozása korrupciós csatornaként használható, ezért fontos tényező az átláthatóság és a szigorú szabályozás. A politikai pártok finanszírozásának átláthatósága és felügyelete érdekében több tagállamban is reformokat hajtottak végre, illetve jelenleg folyik ezek vitája. Luxemburgban  az átláthatóság növelése érdekében felülvizsgálták a politikai pártok finanszírozásának szabályait. Finnországban egy parlamenti munkacsoport vizsgálja a vonatkozó jogszabályok továbbfejlesztését. Csehországban  a pártfinanszírozási rendszer részletesebb elemzését tervezik a joghézagok és a gyakorlati kihívások azonosítása érdekében. Hollandiában  a jelenleg parlamenti vita tárgyát képező jogszabályjavaslat célja a politikai pártok működésének és szervezetének védelme a külföldi beavatkozással szemben.

A világjárvány korrupcióra gyakorolt hatásával szembeni fellépés

A Covid19-világjárvány egyes tagállamokban hatással volt a reformok ütemére vagy a korrupciós ügyek elbírálására, mivel a hatóságoknak és a bíróságoknak mindenekelőtt az egészségügyi szükséghelyzet kezelésével kellett foglalkozniuk. A GRECO a korrupcióellenes intézkedések egyszerűsítését javasolta a világjárványhoz kapcsolódó olyan folyamatokban, mint például a helyreállítási alapok elosztása és kifizetése, a sürgősségi jogszabályok és az orvosi ellátás 39 . A Bizottság és a Tanács ugyanakkor rámutatott arra, hogy továbbra is fontos a korrupció elleni küzdelem 40 . Az OECD szintén figyelmeztetett arra, hogy a feddhetetlenség sérelme és a korrupt gyakorlatok alááshatják a helyreállítást, és kiemelte, hogy kezelni kell a sürgősségi közbeszerzéshez kapcsolódó közvetlen kockázatokat, és a korrupcióellenes kockázatértékeléseket be kell építeni a gazdaságélénkítési intézkedésekbe 41 .

A korrupciós kockázatok a jelek szerint a világjárvány alatt felerősödtek, különösen a gyorsított és egyszerűsített közbeszerzési eljárások szélesebb körű alkalmazása miatt, amely közvetlen odaítélésekhez vagy pályáztatás nélküli közbeszerzési eljárásokhoz vezetett. E kivételes körülmények számos tagállam ellenőrző hatóságait arra késztették, hogy az ilyen kockázatok kezelését célzó iránymutatásokat adjanak ki (például Cipruson , Portugáliában , Franciaországban , Olaszországban és Litvániában) , vagy – mint Ausztriában  vagy  Romániában – célzott ellenőrzéseket végezzenek.

3.3. Médiapluralizmus és médiaszabadság

A médiapluralizmus és a médiaszabadság kulcsfontosságú tényező a jogállamiság, a demokratikus elszámoltathatóság és a korrupció elleni küzdelem szempontjából. A tagállamoknak támogató környezetet kell biztosítaniuk az újságírók számára, meg kell védeniük biztonságukat, és elő kell mozdítaniuk a tömegtájékoztatás szabadságát és a médiapluralizmust. Ez a szakasz azokra a területekre összpontosít, ahol a politikai döntések és szakpolitikák jelentős hatást gyakorolhatnak arra, hogy a média mennyiben képes betölteni a szerepét.

A Médiapluralizmus Monitor

A Médiapluralizmus Monitor 42 a következő négy területre összpontosítva valamennyi tagállamban értékeli a médiaszabadságot és a médiapluralizmust fenyegető kockázatokat: a média szabadságának alapvető védelme, a piac pluralitása, politikai függetlenség és a társadalmi befogadás szerepe a médiában. A Médiapluralizmus Monitor legfrissebb eredményei (MPM 2021) a következő három fő mutató tekintetében romló helyzetet mutatnak a 2020. évi Médiapluralizmus Monitorhoz képest: a véleménynyilvánítás szabadsága, a tájékoztatáshoz való jog és az újságírói szakma védelme, valamint az újságírók védelme. Ebben az esetben is befolyásolták az eredményt egyes kormányok Covid19-világjárvánnyal kapcsolatos válaszintézkedései. Bár az eredmények megerősítik, hogy nem minden médiaszabályozó tekinthető külső befolyástól mentesnek sem az igazgatóságuk kinevezésének módja, sem pedig a hatáskörükbe tartozó feladataik végrehajtása tekintetében, tapasztalható volt némi javulás. A média tulajdonviszonyainak átláthatósága továbbra is átlagosan közepes kockázatot jelent a tagállamokban a jogi rendelkezések tényleges érvényesülésének hiánya miatt és amiatt, hogy csak közintézményeknek nyújtanak tájékoztatást, a nyilvánosságnak azonban nem. Amint ezt az országfejezetek kifejtik, a média politikai függetlensége számos okból magas kockázatú területnek minősül a már a 2020. évi Médiapluralizmus Monitorban is kiemelt hat tagállamban 43 .

A médiaszabályozók függetlenségének megerősítése érdekében folyó reformok

A nemzeti médiaszabályozók kulcsszerepet játszanak a médiapluralizmus fenntartásában és érvényesítésében. Amint azt a 2020. évi jogállamisági jelentés hangsúlyozta, a médiaspecifikus szabályozás végrehajtása és a médiapolitikai döntések meghozatala során a gazdasági és politikai érdekektől való függetlenségük közvetlen hatással van a piaci pluralizmusra és a médiakörnyezet politikai függetlenségére. Valamennyi tagállam rendelkezik a médiaszabályozók hatáskörét és függetlenségét meghatározó jogszabályokkal. Az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv 44 konkrét követelményeket tartalmaz a nemzeti médiahatóságok függetlenségének megerősítésére. Az első jelentés közzététele óta az irányelv átültetésével összefüggésben néhány tagállam, például Belgium , Bulgária , Görögország , Lettország , Luxemburg és Svédország olyan új jogszabályokat vezetett be, amelyek várhatóan még jobban megerősítik az érintett médiaszabályozók függetlenségét. Más tagállamok ( Csehország , Ciprus , Észtország , Franciaország és Lengyelország ) bejelentették vagy jelenleg készítik elő ilyen jellegű jogszabályaikat.

Továbbra is aggályok állnak fenn egyes szabályozók funkcionális függetlenségével és hatékonyságával kapcsolatban. Romániában  például a szabályozó munkáját hátráltatta, hogy több korábbi mandátum lejártakor nem neveztek ki új tagokat, és szűkösek az erőforrásaik. Spanyolországban és Szlovéniában  szintén aggályokat jeleztek a szabályozó erőforrásainak megfelelőségével kapcsolatban. A kinevezési folyamatra gyakorolt politikai befolyás vagy a politikai beavatkozással szembeni hatékony biztosítékok hiánya néhány tagállamban továbbra is aggodalomra ad okot annak ellenére, hogy a formális függetlenséget törvény rögzíti. Ez a helyzet például olyan tagállamokban, mint Horvátország , Málta , Szlovákia és Magyarország .

A média tulajdonviszonyainak átláthatóságával kapcsolatos előrelépések és akadályok

A média tulajdonviszonyainak átláthatósága alapvető előfeltétele annak, hogy megbízható elemzést lehessen készíteni a médiapiacok pluralizmusáról, valamint annak, hogy a nyilvánosság értékelni tudja a média által terjesztett információkat és véleményeket. A nemzetközi normák 45 és az uniós jogszabályok 46 arra ösztönzik a tagállamokat, hogy fogadjanak el konkrét intézkedéseket ezen a területen. A legutóbbi jelentés óta  Görögországban új jogszabályokat fogadtak el annak érdekében, hogy átláthatóbbá tegyék a média tulajdonviszonyait és javítsák a média tulajdonviszonyaira vonatkozó információk nyilvános hozzáférhetőségét.  Finnországban új külön jogszabály kötelezi a médiaszolgáltatókat, hogy tegyék nyilvánosan elérhetővé a tulajdonosi szerkezetükre vonatkozó információkat. Több más tagállamban folyamatban van a média tulajdonviszonyainak átláthatóbbá tételére irányuló jogszabályok előkészítése, és néhány tagállamban javult az információk hozzáférhetősége. Írország  például létrehozott egy kereshető adatbázist, amely a média tulajdonviszonyaira vonatkozó információkat tartalmazza, megkönnyítve ezáltal a nyilvános felügyeletet. Litvánia  nyilvánosan hozzáférhető információs rendszert hoz létre a tulajdonviszonyokra vonatkozó információk közzétételére, amelyeket fokozatosan az állami hirdetésekből származó bevételekre vonatkozó adatokkal is kiegészít.

A tényleges tulajdonosi szerkezet átláthatóságának hiányával kapcsolatban több tagállamban is vannak aggályok, különösen a tényleges tulajdonosok azonosításával kapcsolatos gyakorlati problémák miatt. Szlovénia külön rendelkezésekkel biztosítja az átláthatóságot, de az továbbra is aggodalomra ad okot, hogy a tényleges tulajdonosok nem mindig azonosíthatók a médianyilvántartásban.  Csehország  olyan jogszabályt fogadott el, amely egy nyilvántartáson keresztül biztosítja a nyilvánosság számára a hozzáférést valamennyi vállalat, így a média tulajdonviszonyaira vonatkozó, korlátozott mértékű információkhoz, de továbbra is aggodalomra ad okot, hogy a rendszer nem kötelezi a médiavállalatokat teljes tulajdonosi szerkezetük közzétételére. Bulgáriában  továbbra is aggodalomra ad okot a média tulajdonviszonyai átláthatóságának hiánya, mivel a média tulajdonviszonyaira vonatkozó adatokat még mindig nem hozzák nyilvánosságra teljes mértékben.

Az átláthatóságot érintő kockázatok és az állami hirdetések tisztességes elosztása

Az átlátható szabályok és a tisztességes kritériumok csökkentik a részrehajlás kockázatát az állami hirdetések elosztása terén. Az ilyen szabályok hiánya növeli annak kockázatát, hogy egyes médiaorgánumoknak részrehajló módon juttassanak közpénzeket, és lehetővé teheti a médiára gyakorolt közvetett politikai befolyást, aláásva a média függetlenségét.

A 2020. évi jelentés megállapította, hogy számos tagállamban hiányoznak az e területre vonatkozó konkrét jogszabályok. Ez továbbra is így van, annak ellenére, hogy számos tagállamban a központi vagy helyi hatóságok továbbra is jelentős reklámbevételeket biztosítottak a médiának. Ausztriában  a médiában megjelenő állami hirdetések jelentős mennyisége mellett növekednek az aggodalmak ezek elosztásának átláthatóságát és tisztességességét illetően, valamint amiatt, hogy nem fordítanak kellő figyelmet a médiapluralizmusra.  Horvátországban az állami hirdetések részben szabályozottak, az érdekelt felek azonban arról számolnak be, hogy ez gyakran aláássa az ilyen finanszírozástól gazdaságilag függő médiaorgánumok politikai függetlenségét, különösen helyi szinten. Bulgáriában  az állami hirdetések méltányos és átlátható elosztására vonatkozó szabályozási biztosítékok hiánya mellett aggodalmak merülnek fel a médiaorgánumoknak juttatott állami finanszírozás átláthatóságával kapcsolatban. Magyarországon  az állami hirdetések elosztása továbbra is lehetővé teszi a kormány számára, hogy közvetett politikai befolyást gyakoroljon a médiára, miközben az országban az állam a legnagyobb hirdető, és a bevételek túlnyomó többsége a kormányt támogató médiavállalatokhoz jut. Lengyelországban az állami hirdetéseket a jelek szerint főként a kormánypártinak számító médiaorgánumoknak juttatják.

Politikai nyomásgyakorlás és befolyás a médiára

Ha a jogszabályok nem nyújtanak védelmet a politikai befolyással szemben vagy lehetővé teszik, hogy a politikai szereplők tulajdonában médiaszolgáltatók legyenek, az veszélyezteti a médiának a politikától való függetlenségét, fokozva a sebezhetőséget és a kockázatokat. A legutóbbi jelentés közzététele óta számos esetben nyilvánvaló volt a médiára gyakorolt politikai nyomás. Csehországban továbbra is folytatódtak a cseh televízió felügyelőbizottságát érintő politikai viták. Máltán , ahol a két fő politikai párt saját televízió- és rádióállomással rendelkezik, alkotmányjogi keresetet nyújtottak be a máltai műsorszolgáltatásról szóló törvény vonatkozó szakaszával szemben, kifogásolva a szabályok médiaszabályozó általi alkalmazásának módját. Szlovéniában az érdekelt felek politikai indíttatásúnak tekintik a közszolgálati műsorszolgáltató finanszírozásának lehetséges módosításait és a nemzeti sajtóügynökségre nehezedő nyomást. Lengyelországban aggályok merültek fel azzal kapcsolatban, hogy egy állami olajipari vállalat felvásárolni készül egy magántulajdonban lévő nagy sajtócsoportot, ami veszélyeztetheti médiapiac pluralizmusát. Bulgáriában továbbra is aggodalomra ad okot a médiára gyakorolt politikai befolyás, továbbá az is, hogy nincsenek olyan szabályok, amelyek megakadályoznák, hogy politikusok és politikai pártok médiaorgánumok tulajdonosai legyenek. Magyarországon a Médiatanács több olyan határozatot is elfogadott, amelyek Magyarország egyik utolsó független rádióállomásának megszüntetéséhez vezettek 47 .

Az információkhoz való hozzáférés alapvető eszköz a média, a civil társadalom és a közbizalom szempontjából

A hatóságok birtokában lévő információkhoz való hozzáférés joga alapvető előfeltétele annak, hogy a média, valamint a civil társadalom és általában a polgárok szerepüknek megfelelően részt tudjanak venni a demokratikus vitában és a közintézmények ellenőrzésében. Cipruson 2020-ban hatályba lépett egy új jogszabály a közérdekű információkhoz való hozzáférés keretének és feltételeinek meghatározásáról, és több más tagállami is tervezi, hogy az információkhoz való hozzáférésre vonatkozó átfogó jogi szabályozást vezet be ( Ausztria ) vagy a panaszokkal kapcsolatos közvetítésre szolgáló mechanizmusokat hoz léte ( Hollandia ). Bár az információkhoz való hozzáférést valamennyi tagállamban jogszabály garantálja, sok esetben továbbra is gyakorlati akadályok állnak fenn. Romániában  a nemzeti hatóságok által végzett rendszeres ellenőrzés azt mutatja, hogy vannak eltérések a végrehajtás terén a közigazgatásban, az állami szervek nem rangsorolják megfelelően az átláthatósági intézkedéseket, és a megfelelés szintje a helyi hatóságok esetében a legalacsonyabb. Horvátországban  hiányosságokra derült fény az információs biztos határozatainak végrehajtásával kapcsolatban. Luxemburgban  továbbra is aggodalomra ad okot a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférés hosszadalmas eljárása. Dániában jelenleg folyik a vita a nyilvános iratokhoz való hozzáférés jogának meglévő korlátozásairól.

Az újságírók fenyegetésekkel és támadásokkal szembeni védelme

Közelmúltbeli, jelenleg nyomozás alatt álló ügyek – így Jéorjiosz Karaivaz görög újságíró 2021. áprilisi meggyilkolása és Peter R. de Vries holland újságíró 2021. júliusi meggyilkolása – felhívták a figyelmet arra, hogy az egész EU-ban foglalkozni kell az újságírók biztonságával. Sok újságírót érnek fenyegetések és támogatások, különösen a bűncselekmények és a korrupciós ügyek vizsgálata során. Szlovákiában több olyan személyt is elítéltek, akik részt vettek Ján Kuciak oknyomozó újságíró és menyasszonya 2018-as meggyilkolásában, és tovább folyik a gyilkosság állítólagos megrendelőjének pere. Máltán  lezárult a Daphne Caruana Galizia oknyomozó újságíró 2017-es meggyilkolásával kapcsolatos nyomozás. Az újságírónő meggyilkolásával kapcsolatos büntetőeljárás tekintetében több előrelépés is történt.

2020-ban az Európa Tanács újságírók védelmének és biztonságának előmozdításával foglalkozó platformja több riasztást rögzített, mint korábban bármikor: 2019-hez képest 40 %-os volt a növekedés 48 . 2020-ban a médiaszabadság feltérképezésével foglalkozó platform 49 a sajtószabadság megsértésével kapcsolatban 280 ügyet követett nyomon. Az ügyek összesen 908 személyt vagy médiaorgánumot érintettek 23 tagállamban, és többek közt olyan sérelmek képezték tárgyukat, mint a zaklatás vagy pszichológiai bántalmazás, jogi fenyegetések, testi sértések, tulajdon elleni támadások, gyűlöletbeszéd, lejárató kampányok és cenzúra. Fizikai támadásokról elsősorban nyilvános tüntetésekkel összefüggésben számoltak be, és Franciaországban , Németországban , Görögországban  és  Lengyelországban voltak olyan esetek, hogy tüntetők léptek fel agresszívan az újságírókkal szemben, ugyanakkor néhány olyan eset is, amikor a rendőrség. Az online fenyegetések egyre gyakoribbak az EU-ban, és különösen veszélyeztetettek az újságírónők és a kisebbségi háttérrel rendelkező újságírók. Mindez különösen aggasztó, ha politikusok vagy befolyásos közéleti személyiségek kezdeményeznek ilyen támadásokat. Szlovéniában például több olyan kiemelkedő eset volt, amikor politikusok zaklattak vagy fenyegettek az interneten keresztül újságírókat. Portugáliában most vizsgálnak egy olyan ügyet, amelyben rendőrség jogi felhatalmazás nélkül helyezett megfigyelés alá újságírókat információforrásaik azonosítása céljából. Olaszországban  egy közelmúltbeli riasztás arról szólt, hogy a nem kormányzati szervezetek és az emberkereskedők közötti kapcsolatokra vonatkozó ügyészi vizsgálat részeként állítólag több olyan újságírót lehallgattak, akik migrációs kérdésekkel foglalkoztak.

Számos tagállamban léteznek olyan mechanizmusok, amelyek gyakorlati támogatást nyújtanak a segítségre szoruló újságíróknak. Hollandiában  2021-ben felülvizsgálták az újságírókkal szembeni fenyegetések, erőszak és agresszió csökkentését célzó „PersVeilig” projektet, és javaslatokat tettek továbbfejlesztésére. Olaszországban   az újságírók elleni cselekmények kezelése érdekében 2017-ben létrehozott koordinációs központ továbbra is uniós szinten bevált gyakorlatnak minősül. Más tagállamok az újságírók védelmére irányuló új jogszabályi biztosítékok bevezetését mérlegelik. Finnországban  a kormány módosítani készül a büntető törvénykönyvet annak érdekében, hogy megkönnyítsék a jogellenes fenyegetésekre és a kiszolgáltatott helyzetben lévő áldozatokkal – például szabadúszó újságírókkal – szembeni támadásokra vonatkozó büntetőeljárásokat, valamint szigorúbban büntessék a nemi alapú bűncselekményeket, és kezeljék az újságírónőkkel szembeni gyűlöletbeszédet. Svédország  szintén lépéseket tesz az újságírók védelmének javítása érdekében, az egyes létfontosságú társadalmi funkciók büntetőjogi védelmére vonatkozóan végzett felülvizsgálat keretében.

Több tagállamban komoly aggodalomra adnak okot a közéleti részvételt akadályozó stratégiai perek, amelyek az újságírókkal és a közérdek védelmében részt vevő más személyekkel szembeni zaklatás sajátos formáját képezik, és gyakran fizikai támadással való fenyegetés kíséri őket. Horvátországban például a közéleti részvételt akadályozó stratégiai per széles körű alkalmazása jelentős hatást gyakorolt a médiaorgánumokra, különösen a kisebb vagy helyi médiaorgánumokra és a szabadúszó újságírókra. Más országokban, például  Lengyelországban  a hírmédiában dolgozók azt tapasztalták, hogy nagyobb számban indultak újságírókkal szemben megfélemlítő hatású perek, amelyek az újságíróknak és a szerkesztőségeknek címzett olyan figyelmeztető levelekhez kapcsolódtak, amelyek egyes vállalatokkal vagy közintézményekkel kapcsolatos kritikus tudósítások beszüntetésére irányultak. Úgy tűnik, ez különösen a kisebb hírcsatornákat és szabadúszókat érinti, amelyek esetében nagy az öncenzúra kockázata.

A világjárvány médiaszabadságra és médiapluralizmusra gyakorolt hatása

A Covid19-világjárvány alatt az európai hírmédia döntő szerepet játszott a polgárok folyamatos tájékoztatásában. Jelentősen fokozódott a tényeken alapuló információk és hírek iránti igény, amint azt a média- és audiovizuális ágazatra vonatkozó bizottsági cselekvési terv is megállapítja 50 . Ugyanakkor a világjárvány súlyos gazdasági kihívások elé állította a médiaágazatot, akárcsak a médiában dolgozó újságírókat és egyéb dolgozókat.

Több országfejezet említi a médiavállalatokat érintő példátlan mértékű bevételkiesést és pénzügyi likviditási problémákat, sőt egyes esetekben csődöket és bezárást. A regionális és helyi médiaorgánumokat érintette mindez a legérzékenyebben, és ennek következtében egyes tagállamokban jelentős területek maradtak helyi sajtóorgánum nélkül. Az egyes újságírók számos tagállamban gazdasági helyzetük és munkakörülményeik romlásával szembesültek. Az ágazatban nőtt a munkanélküliség, és sok médiaszakember és újságíró – különösen a bizonytalan foglalkoztatási körülmények között dolgozók vagy szabadúszók körében – jövedelem nélkül maradt. Mindez fokozta a nyomásgyakorlással szembeni kiszolgáltatottságukat.

A világjárvány hatásainak ellensúlyozása és enyhítése érdekében a tagállamok mintegy fele egyedi médiatámogatási programokat vezetett be, amelyek elsősorban az összes vagy néhány médiaágazat számára nyújtanak finanszírozást vagy vissza nem térítendő támogatást. E programok kifejezetten kiterjedtek a helyi médiára egyes tagállamokban, így Észtországban ,  Svédországban ,  Finnországban , Dániában , Hollandiában ,  Franciaországban és  Olaszországban . Számos tagállam, például Ciprus , Litvánia , Portugália és Románia támogatta a Covid19-világjárvánnyal kapcsolatos figyelemfelhívó kampány részét képező állami hirdetések révén a médiát és a nyilvánosság tájékoztatását. Néhány országban az újságírók is részesülhettek általános munkanélküliségi támogatásban (például Írországban ), míg egyes tagállamokban a szabadúszó újságírók gyakran nehéz helyzetbe kerültek. Az intézkedések többségét örömmel fogadták a médiabeli érdekelt felek, bár bizonyos vonatkozásaikkal kapcsolatban merültek fel kérdések, például átláthatóságukat ( Málta ), az elosztási kritériumok igazságosságát ( Ausztria ) vagy a polgárok média iránti bizalmára gyakorolt hatást ( Románia ) illetően.

A világjárvány és az annak enyhítésére hozott intézkedések médiára gyakorolt hatása azonban nem kizárólag gazdasági jellegű. A világjárvány elleni küzdelem érdekében bevezetett számos korlátozás megnehezítette az újságírók munkáját, és időnként hatással volt a nyilvános információkhoz való hozzáférésükre. Bár az információkhoz való hozzáférés általános szabályai tekintetében tapasztalt zavarok vagy eltérések általában a világjárvány kezdeti időszakára korlátozódtak (például Spanyolországban , Olaszországban ), egyes tagállamokban, például Magyarországon a nyilvános információkhoz való hozzáférést a világjárvány során bevezetett veszélyhelyzeti intézkedések révén korlátozták, megnehezítve, hogy a független médiaorgánumok időben hozzájussanak az ilyen információkhoz. Egyes tagállamokban az újságírók továbbra is akadályokba ütköztek a helyszínekhez való hozzáférés, illetve az online vagy fizikai sajtókonferenciákhoz való szelektív hozzáférés tekintetében. Lengyelországban  felmerült az a veszély, hogy egy folyamatban lévő alkotmányjogi panasz kapcsán még inkább korlátozzák a közérdekű információkhoz való hozzáférés jogának gyakorlását, és a világjárvány a közigazgatási jogban rögzített határidők felfüggesztésével járt, ami korlátozta vagy késleltette a közérdekű információkhoz való hozzáférést. Romániában  a világjárványt az információszolgáltatás késedelmének vagy megtagadásának indokolására használták fel, és adatvédelmi szabályokat alkalmaztak a hozzáférés korlátozására. Ezzel szemben egyes tagállamok – köztük  Litvánia  és  Hollandia – mentesítették az újságírókat a Covid19-járvánnyal kapcsolatos utazási tilalmak alól, hogy továbbra is nyomon követhessék az eseményeket, és első kézből tudjanak tudósítani.

3.4. A fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos egyéb intézményi kérdések

Demokráciában a jogállamiság az állami szervek közötti intézményi fékek és ellensúlyok rendszerén alapul, amely garantálja, hogy az egyes szervek úgy végezzék tevékenységüket, működjenek együtt egymással és gyakoroljanak ellenőrzést egymás felett, hogy hatásköreiket – az egyes tagállamok politikai és jogi hagyományaival összhangban – mindig más hatóságok ellenőrzése alatt gyakorolják. A fékek és ellensúlyok rendszerében a civil társadalom is kulcsszerepet játszik.

Ebben a szakaszban az ezekkel a fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos legfontosabb fejleményeket mutatjuk be. Foglalkozunk a jogszabályok előkészítésével, elfogadásával és felülvizsgálatával, valamint a független hatóságoknak a jogállamiság megőrzésében játszott szerepével. Fontos mögöttes kérdés ezzel összefüggésben a közigazgatás minősége, valamint a jogalkalmazás és a bírósági ítéletek végrehajtásának módja. A civil társadalom működését támogató keretek lehetővé teszik a társadalmi vitát és a hatalmon lévők ellenőrzését, amikor pedig ezek a keretek beszűkülnek, az annak a jele, hogy veszélybe került a jogállamiság. Mindezek mellett ebben a szakaszban mutatjuk be a Covid19-járvánnyal összefüggő intézkedések jogi kereteiben, valamint a parlamentek, az alkotmánybíróságok, a bíróságok és az ombudsmanok szerepében bekövetkezett fejleményeket is.

Az intézményi fékek és ellensúlyok megerősítését célzó alkotmányreformok és vitafolyamatok

Az intézményi fékek és ellensúlyok megerősítése területén tovább folytatódtak a tavaly említett alkotmányreformok. Cipruson már a Parlament előtt van az a törvényjavaslat, amely a Legfelsőbb Bíróságnak a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatával kapcsolatos hatásköreit átvenni hivatott külön Alkotmánybíróság létrehozásáról rendelkezik. Máltán az egyes független bizottságok esetében a tagok kinevezésének szabályait módosító alkotmányreform lezárult, a Parlament szerepének megerősítése érdekében összehívandó Alkotmányozó Konventtel kapcsolatos munka azonban lassan halad. Luxemburgban elvetették a korábban bejelentett alkotmányreform tervét, helyette azt tűzték ki célul, hogy célzott módosításokat vezetnek be egyes területeken, például az Igazságszolgáltatási Tanácsot illetően.  Hollandiában a gyermekgondozási segélyek rendszerének alkalmazásával kapcsolatos parlamenti vizsgálat nyomán kiterjedt vita kezdődött a fékek és ellensúlyok rendszerének helyes működéséről. 

A rendszer kiegyensúlyozottságának biztosítása érdekében több tagállam törekszik a különböző álláspontok és szakmai vélemények, köztük a független szakértői testületek, például a Velencei Bizottság tanácsainak hasznosítására. A Bizottság véleménye szerint ez konstruktív eljárás.

Továbbra is kihívás a jogalkotás inkluzivitásának, minőségének és átláthatóságának biztosítása

Több tagállam tesz lépéseket a szakpolitikai folyamatok tényalapúságának további javítása, a konzultációk alkalmazása és az érdekeltek részvételének biztosítása érdekében, törekedve arra, hogy a jogszabályok széles körű társadalmi egyeztetésen alapuljanak. Tekintélyes figyelmet és érdeklődést keltett más tagállamokban az éghajlatváltozásról szóló polgári konvent elnevezésű innovatív franciaországi kezdeményezés. Portugáliában a Parlament intézkedéseket hozott a jogalkotás átláthatóságának és a jogszabályok minőségének javítására.  Görögországban új keretek között zajlik a jogszabálytervezetek hatásainak és minőségének vizsgálata, és az érdekeltek minőségjavulásról, valamint az utolsó pillanatban bevezetett, a tárgyhoz nem kapcsolódó parlamenti módosítások számának jelentős csökkenéséről számolnak be.  Észtországban , Lettországban és Ausztriában lépéseket tesznek annak érdekében, hogy növeljék a polgárok és az érdekeltek részvételét a politikai döntéshozatali folyamatokban. Spanyolországban jóváhagyták a negyedik „Nyitott kormányzat” tervet (2020–2024), amelynek célja a polgárok és a hatóságok közötti kapcsolatok megerősítése, valamint a polgárok nagyobb részvételének biztosítása a szakpolitikai döntés-előkészítésben.

Az érdekeltekkel folytatott párbeszéd több tagállam esetében jelzett kihívásokat a jogalkotási folyamat inkluzivitását, átláthatóságát és minőségét biztosítani hivatott szabályok szisztematikus gyakorlati alkalmazását illetően. Szlovákiában az érdekeltek aggályokat fogalmaztak meg azzal kapcsolatban, hogy a nemrégiben elfogadott alkotmányreform alapelveiről nem folyt kiterjedt és kellően megalapozott vita, és sajnálatukat fejezték ki amiatt, hogy a hatóságok az igazságszolgáltatási és alkotmányreformról nem kérték ki a Velencei Bizottság véleményét. Csehországban nagyszámú sürgősségi eljárásról számoltak be, és az érdekeltek aggályosnak találták, hogy ezeket az eljárásokat olyan jogszabályok megalkotására is igénybe vették, amelyek nem kapcsolódtak a világjárványhoz. Franciaországban jelentős mértékben megnőtt a gyorsított eljárások száma a Parlamentben, ami kihatott mind az érdekeltekkel való konzultációra, mind pedig a Parlament munkájára. Belgiumban az erőforrások szűkössége és a gyakran lerövidített konzultációs határidők miatt több esetben is nehézséget okozott az Államtanács számára a jogszabálytervezetek véleményezése.

Néhány tagállamban a jogalkotási folyamattal összefüggésben jogállamisági szempontból is fogalmazódtak meg aggályok. Magyarországon a gyakori és váratlan jogszabály-módosítások továbbra is aláássák a szabályozási környezet kiszámíthatóságát, és egyes esetekben a jogalkotás még tovább gyorsult. Lengyelországban továbbra is élnek a gyorsított jogalkotás lehetőségével, egyebek mellett olyan területeken is, mint az igazságszolgáltatás jelentős strukturális reformja, amelynek keretében például nemrégiben a Legfelsőbb Bíróságról szóló törvényt módosították ilyen eljárással. Bulgáriában továbbra is aggályokat vet fel az a gyakorlat, hogy fontos jogszabály-módosításokat más, a tárgyhoz nem kapcsolódó jogszabályok módosításával együtt fogadnak el, és ezzel megkerülik a nyilvános konzultációra és a hatásvizsgálatra vonatkozó előírásokat. Romániában továbbra is aggályok merülnek fel a jogszabályok stabilitása és kiszámíthatósága terén a jogszabályok gyakori módosítása miatt, valamint mert az így létrejövő jogszabályok ellentmondásosak lehetnek; ugyanakkor a jelenlegi törvényhozási ciklusban optimizmusra okot adó jelzések érkeznek a Parlament felől.

Fontosabb fejlemények a legfelsőbb bíróságok és az alkotmánybíróságok fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos szerepe terén

A legfelsőbb bíróságok és az alkotmánybíróságok kulcsszerepet töltenek be a fékek és ellensúlyok rendszerében. Egyes tagállamokban azonban aggodalomra adnak okot a fejlemények. Szlovákiában a 2020. decemberi alkotmányreform kifejezetten kizárja az Alkotmánybíróság hatásköréből az alkotmányerejű törvények felülvizsgálatát. Ezt a konkrét reformot most maga az Alkotmánybíróság vizsgálja. Magyarországon aggodalmat okozott az Alkotmánybíróságnak a jogerős bírósági ítéletek felülvizsgálatára vonatkozó, további fellebbezési szintet képező hatásköre, amelynek keretében a bírósági rendszeren kívüli Alkotmánybíróság a rendes fellebbviteli bíróságokkal azonos módon az ügyek érdemét bírálja el, és amely így jogbiztonsági kérdéseket vet fel.

Néhány közelmúltbeli fejlemény az uniós jog elsőbbségének elvével kapcsolatban vetett fel aggályokat. A jogállamiság tiszteletben tartása és az uniós tagállamok közötti egyenlőség megköveteli, hogy az uniós jog elsőbbséget élvezzen a nemzeti jog felett, és az EU Bíróságának ítéletei minden tagállam hatóságai, köztük a nemzeti bíróságok számára is kötelező erejűek legyenek. A Bizottság 2021. június 9-én úgy határozott, hogy kötelezettségszegési eljárást indít Németországgal szemben, amiért az a német Alkotmánybíróság 2020. május 5-i ítéletével 51 összefüggésben megsértette az uniós jog elsőbbségének elvét. Lengyelországban erre az ítéletre hivatkozva kérdőjelezték meg az EU Bíróságának az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos ügyekben meglévő hatáskörét, és a kormány kérte a lengyel Alkotmánybíróságtól annak kimondását, hogy a lengyel alkotmány elsőbbséget élvez az uniós joggal szemben. Az Alkotmánybíróság 2021. július 14-én kimondta, hogy az EU Bíróságának a lengyel bíróságok szervezetét érintő ideiglenes intézkedései nem összeegyeztethetők a lengyel alkotmánnyal, 52 majd pedig a lengyel Legfelsőbb Bíróság első elnöke 2021. július 16-án hatályon kívül helyezte az EU Bírósága azon korábbi végzését végrehajtó rendeletet, amely felfüggesztette a Legfelsőbb Bíróság fegyelmi tanácsának a bírák fegyelmi ügyeivel kapcsolatos tevékenységét. 53   Franciaországban az Államtanács egy adatmegőrzési tárgyú ítélete aggályokat vetett fel az uniós jogrendre gyakorolt hatásai miatt. 54   Romániában az Alkotmánybíróság egyik határozata nem fogadta el az EU Bíróságának egyik előzetes döntésében foglalt megállapításokat és megkérdőjelezte az uniós jog elsőbbségének elvét, ami jelentősen akadályozhatja azon bíróságok tevékenységét, amelyeknek az előttük lévő ügyekben az előzetes döntésben foglalt uniós jogi követelményeket kell alkalmazniuk.

Az ombudsman és a nemzeti emberi jogi intézmények központi szerepe

Az ombudsman és a nemzeti emberi jogi intézmények fontos szerepet töltenek be a fékek és ellensúlyok rendszerének működésében azzal, hogy védik a megfelelő ügyintézéshez és az igazságos bánásmódhoz való jogot, és ráirányítják a figyelmet az alapjogok megsértésének eseteire. Hollandiában az ombudsman az elsők között hívta fel a közigazgatási szervek figyelmét a gyermekgondozási segélyek visszatérítésével kapcsolatos visszásságokra, és kritizálta a kormányt, amiért az nem tett semmit az ügyben. Görögországban a bűnüldöző szervek általi önkényesség eseteinek kivizsgálása területén megerősítették az Ombudsmani Hivatal hatáskörét, és a hivatal több esetben fellépett az alapjogsértésekkel szemben. 55   Máltán egy alkotmányreform szigorította az ombudsman kinevezésének, felfüggesztésének és visszahívásának szabályait; az új szabályokat a következő ombudsman folyamatban lévő kinevezésekor kell első ízben alkalmazni.

Egyes tagállamokban politikai és jogi vitákat váltott ki az ombudsman kinevezésének és visszahívásának kérdésköre. Lengyelországban az ombudsman továbbra is kulcsszerepet játszott a jogállamiság megvédésében. A tisztséget legutóbb betöltő személynek 2020 végével lejárt a megbízatása, de a helyén maradt, mert nem született politikai megállapodás az új ombudsman személyéről. A távozó ombudsman folytatódó hatáskörgyakorlása az Alkotmánybíróság egy határozata nyomán 2021 júliusában szűnt meg, és a parlamenti eljárásokból most egy több párt támogatását is élvező jelölt kinevezése körvonalazódik. 56   Romániában az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította a Parlament azon döntését, hogy visszahívja az előző törvényhozási ciklusban kinevezett ombudsmant, és a kérdéses személyt visszahelyezték tisztségébe.

A civil társadalmi szervezetek mint a jogállamiság alapvető szereplői

A tagállamok többségében olyan környezet alakult ki, amely segíti és támogatja a civil társadalmat, és az általános vélekedés szerint a civil társadalom továbbra is nyitott keretek között működik. 57 Bizonyos tagállamokban a hatóságok kiegészítő forrásokat biztosítottak a civil társadalmi szervezetek számára. Észtországban új kormányprogramot hoztak létre a 2021–2024-es időszakra annak érdekében, hogy tovább építsék a civil társadalmi szervezetek és a közintézmények közötti stratégiai partnerséget. Több tagállamban a civil társadalom jelentős erőket mozgósít a jogállamisággal kapcsolatos önszerveződő munkára.

Egyes tagállamokban azonban a civil társadalmi szervezeteknek súlyos kihívásokkal kell szembenézniük. Példaként említhető a hatóságok részéről tapasztalt szándékos fenyegetés, ideértve a pénzügyi jellegű korlátozásokat és ellenőrzéseket is, a fizikai és a verbális támadásokkal, az önkényes döntésekkel és a közéleti részvételt akadályozó stratégiai perekkel szembeni elégtelen védelem, valamint a civil társadalom munkája számára garanciát jelentő alapjogok védelmi szintjének csökkentése. Például Magyarországon továbbra is nyomás nehezedik a kormánykritikus civil társadalomra, és bár az EU Bíróságának ítélete nyomán a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló törvényt hatályon kívül helyezték, új intézkedéseket vezettek be ezen a területen. Lengyelországban a kormány politikájával szemben kritikus nem kormányzati szervezetek zaklatásnak és megfélemlítésnek vannak kitéve a hatóságok és egyes tisztségviselők részéről. Görögországban továbbra is kérdéseket vet fel a menedékjog, a migráció és a társadalmi befogadás területén működő nem kormányzati szervezetek nyilvántartásba vételének folyamata. Bár történt némi előrelépés, a nyilvántartásba vétellel kapcsolatos kihívások Cipruson is vetnek fel aggályokat. Máltán a civil társadalmi szervezetek aggályaiknak adtak hangot az egyesületek munkáját nehezítő új adományszervezési szabályok miatt. Szlovákiában a hatóságoknak és a politikusoknak a civil társadalmi szervezetek aktivistáival szembeni verbális támadásai, valamint a nemek közötti egyenlőség előmozdításán dolgozó szervezetek közfinanszírozásának csökkentése aggályokat vet fel a civil társadalom demokratikus szerepének tiszteletben tartásával kapcsolatban. Franciaországban és Spanyolországban a véleménynyilvánítás szabadsága, valamint a tájékozódáshoz és a tüntetéshez való jog összefüggésében aggályok merültek fel a közbiztonsági jogszabályoknak a civil társadalmi szervezetekre gyakorolt hatásaival kapcsolatban. 

A Covid19-világjárvány hatása a fékekre és ellensúlyokra, valamint a közéleti vitára

Az egyes tagállamokban különböző jogi keretek között vezették be a Covid19-járvánnyal kapcsolatos, részben az alapjogokat is korlátozó intézkedéseket: alkotmányos szükséghelyzet kihirdetésével, új, kifejezetten a világjárvány miatt létrehozott speciális szükséghelyzet kihirdetésével, népegészségügyi jogszabályok alapján, vagy éppen mindenfajta speciális helyzetre való hivatkozás nélkül. Ezeket a jogi kereteket gyakran menet közben is módosították. Például  Hollandiában és Svédországban a jogi keretek megerősítésével biztosították a korlátozó intézkedések szilárd jogi megalapozottságát. Belgiumban elfogadtak egy új „járványügyi törvényt”, amely új jogalapot teremt a szükséghelyzeti intézkedések bevezetése számára. Néhány tagállamban a szükséghelyzeti rendszert és a népegészségügyi jogszabályokat alkotmányossági felülvizsgálatnak vetették alá. Szlovákiában az Alkotmánybíróság mind annak bevezetésekor, mind pedig kiterjesztésekor vizsgálta a szükséghelyzeti rendszer alkotmányosságát, és megállapította az intézkedések jogszerűségét. A legtöbb tagállamban a speciális szabályozás határozott időtartamra szól, és sok esetben már 2021 tavaszán vagy nem sokkal később hatályát vesztette.

A szükséghelyzeti rendszerek fenntartásáról folytatott rendszeres viták a demokratikus parlamenti ellenőrzés folyamatosságáról tanúskodnak. A járvánnyal kapcsolatos egyedi intézkedések feletti parlamenti ellenőrzés ugyanakkor vegyes képet mutat. Olaszországban a kormány által szükséghelyzetben elfogadott törvényerejű rendeletek azonnal hatályba lépnek, de a Parlamentnek 60 napon belül törvénybe kell őket iktatnia. Finnországban a szükséghelyzeti intézkedések a Parlament jóváhagyásához vannak kötve, az igazságügyi biztos és az Alkotmányjogi Bizottság pedig alkotmányossági normakontrollt gyakorol felettük. Portugáliában eseti parlamenti bizottságot hoztak létre a világjárványra való reagálás érdekében hozott intézkedések nyomon követésére, a kormánynak pedig a szükségállapot minden egyes szakaszáról jelentést kell készítenie, amelynek alapján a Parlament utólagos kontrollt gyakorol.

A Covid19-járvánnyal kapcsolatos intézkedések parlamenti felügyeletet több tagállamban menet közben megerősítették. Németországban a parlamenti ellenőrzést a rendeleti úton meghozható intézkedések standard listájának bevezetésével erősítették meg. Ausztriában úgy rendelkeztek, hogy a rendeleti úton hozott korlátozóbb jellegű intézkedések kizárólag határozott időre szólhatnak, és a hatálybalépésük előtt jóvá kell őket hagynia a Parlamentnek, emellett pedig szigorították a konzultációs kötelezettséget. Horvátországban a Parlament évi három jelentést kért a Covid19-járvánnyal összefüggő intézkedésekről. Dániában 2021 februárjában új jogszabály elfogadásával szigorították a parlamenti ellenőrzést, és ennek keretében különleges parlamenti bizottságot hoztak létre a kormány intézkedéseinek ellenőrzésére.

Ami a parlamenteket illeti, működésüket szintén befolyásolta a járvány, de a legtöbb esetben úgy módosították eljárási szabályzatukat, hogy biztosított legyen a parlamenti viták és szavazások folyamatossága, illetve a megfelelő képviselet abban az esetben is, amikor a szabályok csökkentett jelenlétet írtak elő, illetve amikor a parlamenti képviselőknek önkéntes karanténba kellett vonulniuk. Egyes tagállamok – például Lettország – már eleve fejlett informatikai platformokkal rendelkeztek, amelyek segítették az új munkarendre való áttérést.

A bíróságok által a járvánnyal összefüggő intézkedések jogszerűsége, indokoltsága és arányossága felett gyakorolt ellenőrzés alapvető ellensúlyt képezett a kormányok azon hatásköreivel szemben, amelyek gyakorlása aránytalanul korlátozhatta a polgárok alapjogait. Észtországban a járvánnyal összefüggő összes kormányrendelet tájékoztatást tartalmaz arról, hogy milyen jogi úton lehet kifogásolni az adott jogszabályt, és a polgárok több esetben ténylegesen is a közigazgatási bíróságokhoz fordultak. Németországban az intézkedéseket átfogó bírósági felülvizsgálatnak vetik alá; ezekben az ügyekben – 2020 végéig több mint 6000 esetben – elsősorban a közigazgatási felsőbíróságok és a szövetségi tartományok alkotmánybíróságai járnak el. Franciaországban az Államtanács számos, a kormány járványügyi intézkedéseivel összefüggő sürgősségi eljárásban hozott ítéletet, és több esetben – különösen az alapjogok érvényesülése kapcsán – rendelt el intézkedéseket, illetve függesztett fel döntéseket.  Lengyelországban a bíróságok megítélése szerint egyes intézkedések jogellenesek voltak, a lengyel alkotmány ugyanis kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az alapvető jogok és szabadságok kizárólag szükségállapotban korlátozhatók (amelyet nem hirdettek ki).

A független hatóságok a járvány alatt mindvégig aktív szerepet játszottak azzal, hogy értékelték az egyes intézkedéseknek az alapjogokra kifejtett hatásait, és szükség esetén riasztották a hatóságokat. Franciaországban a Nemzeti Emberi Jogi Bizottság folyamatosan ellenőrizte a járványügyi intézkedéseket, és több véleményt is kibocsátott. Litvániában a parlamenti ombudsmanok értékelték a szükséghelyzeti intézkedéseknek az alapvető jogokkal és szabadságokkal való viszonyát. Írországban az Ír Emberi Jogi és Esélyegyenlőségi Bizottság ajánlást fogalmazott meg a járványügyi intézkedések rövidebb időtartamra történő meghosszabbításáról, valamint a meghosszabbítás maximális időtartamának törvényi szabályozásáról.

A járvány a civil társadalmi szervezetek működésére nemcsak a mozgásszabadság és a gyülekezési jog korlátozása miatt, hanem finanszírozási szempontból is kihatott. A civil társadalom általában véve csak nagyon szűk körben vett részt a járványügyi intézkedések kidolgozásában és végrehajtásában. Ausztriában a kormány erőfeszítéseket tett a civil társadalommal való párbeszéd javítására, és ennek keretében konzultált az érintett szervezetekkel a járvány időtartama alatt nyújtott támogatásról.

Egyes tagállamokban az eddigi tapasztalatok alapján elkezdtek gondolkodni a jövőbeli válságokra való jobb felkészüléshez szükséges (alkotmányi szintű) változásokról. Finnországban az Alkotmányjogi Bizottság kérte a szükségállapotra irányadó szabályozásnak a járvány utáni alapos felülvizsgálatát. Svédországban vizsgálóbizottságot hoznak létre annak elemzésére, hogy szükséges-e az alkotmányt részletesebb szabályokkal kiegészíteni a békeidőben bevezetett szükségállapottal kapcsolatban. Olaszországban a Szenátus speciális kétkamarás konzultatív bizottság létrehozását javasolta annak érdekében, hogy a Parlament szükséghelyzetekben központi szerepet játszhasson. Magyarországon egy alkotmánymódosítás 2023 júliusától korlátozza a kormány hatáskörét a különleges jogrendek kapcsán. Az Alaptörvényen alapuló, a kormányt kiterjedt hatáskörökkel felruházó jelenlegi szükségállapot továbbra is hatályban van, és mindaddig hatályban marad, amíg a kormány nem dönt a megszüntetéséről.

4.EU-SZINTŰ FEJLEMÉNYEK ÉS FELLÉPÉS A JOGÁLLAMISÁG TERÜLETÉN

Az elmúlt évben a jogállamiság megőrizte kiemelt helyét az EU politikai napirendjén. Az első éves jogállamisági jelentés 2020. szeptemberi közzétételét követően fontos viták kezdődtek az Európai Parlamenten és a Tanácson belül. Ezekbe a vitákba a civil társadalom, valamint a tagállamok és a tagállami parlamentek is bekapcsolódtak. Ezek az EU-szintű fejlemények arról tanúskodnak, hogy a jogállamisági folyamat több tengely mentén kikristályosodni látszik: intézményközi párbeszéd, a tagállamokkal folytatott és a tagállamok egymás közötti párbeszéde, párbeszéd az érdekeltekkel, nemzetközi együttműködés. Ezzel párhuzamosan az EU Bírósága folytatta a jogállamisági szabályok érvényesítésére irányuló munkáját, a Bizottság pedig a Szerződések őreként, kötelezettségszegési eljárások segítségével járult hozzá ehhez a folyamathoz. Tovább fejlődött a jogállamisági eszköztár is, miután megállapodás született az EU költségvetését védő általános feltételrendszerről.

Az intézményközi reagálás megerősítése

A jogállamisági jelentések egyik központi célkitűzése a tudatosságnövelés, valamint annak elérése, hogy a tagállamok nyílt szellemben vitassák meg egymással a jogállamisággal összefüggő kérdéseket. Amint azt már a 2020. évi jogállamisági jelentés is jelezte, 58 a Tanács éves jogállamisági párbeszédének 2019. évi felülvizsgálata során széles körű egyetértés alakult ki arról, hogy ezt a párbeszédet a Bizottság jelentései alapján meg kell erősíteni. Ennek nyomán az elnökség 2020 őszén két szinten kezdte meg az egyeztetéseket: egyrészt horizontális vitát indított a jogállamisági fejleményekről általában, másrészt pedig a jogállamisági jelentésből kiindulva országszintű egyeztetéseket kezdeményezett elsőként öt tagállam 59 kapcsán. Ezt követően 2021 tavaszán az országszintű egyeztetések öt újabb tagállam 60 elemzésével folytatódtak. Ezzel létrejött egy éves ciklus az Általános Ügyek Tanácsán belül. A jelenlegi elnökség bejelentette, hogy ezt a megközelítést kívánja 2021 második félévében is alkalmazni. A Tanácson belüli eddigi egyeztetések egyértelműen azt jelezték, hogy a tagállamok érdeklődnek a tanulságok és a bevált megoldások egymással való megosztása iránt, tekintettel arra, hogy ez elősegíti a problémák konstruktív megelőzését. Ezzel párhuzamosan a Tanács különböző formációiban – egyebek mellett a helyes gyakorlat megosztására irányuló – tematikus eszmecserék is kezdődtek jogállamisági kérdésekben.

Az Európai Parlament az elmúlt időszakban egyre fontosabb szerepet töltött be a jogállamiságra vonatkozó európai szintű vitafolyamat tematizálásában, és ez a trend az elmúlt évben is folytatódott. A Parlament egy 2020 októberében elfogadott állásfoglalásában 61 felkérte a Bizottságot és a Tanácsot, hogy kezdjenek egyeztetéseket egy, az uniós értékek megerősítéséről szóló intézményközi megállapodásról. A Bizottság üdvözölte az állásfoglalást, és teljes mértékben egyetért az Európai Parlamenttel annak fontosságában, hogy az EU megerősítse a közös uniós értékek figyelemmel kísérésére és fenntartására való képességét. Ebben a folyamatban fontos szerepet játszanak az éves jogállamisági jelentések, amelyek olyan kérdéseket tárgyalnak, amelyek más uniós értékek, például a demokrácia és az alapjogok szempontjából is közvetlenül relevánsak, és amelyek így az európai demokráciáról szóló cselekvési tervre, az Alapjogi Charta támogatására és az egyenlőségközpontú Unió előmozdítására irányuló munkához is kapcsolódnak. A jogállamiságról folytatott intézményközi párbeszéd fejlődése ebben a tágabb összefüggésben értelmezendő, és a folyamatok a következő években is ennek megfelelően fognak továbbhaladni. Egy állásfoglalásában az Európai Parlament üdvözölte a 2020. évi jogállamisági jelentést, ugyanakkor megismételte korábbi jobbító javaslatait, különös tekintettel az országspecifikus ajánlások megfogalmazásával kapcsolatosakra. 62 A Bizottság üdvözli az állásfoglalást, és a következő jelentések összeállításakor alaposan fontolóra veszi majd a benne foglaltakat. A Bizottság változatlanul elkötelezett az Európai Parlamenttel folytatott párbeszéd elmélyítése iránt.

Az egyes tagállamok jogállamisági helyzetét illetően az Európai Parlament az elmúlt évben Bulgária, Málta és Lengyelország jogállamisági helyzetéről fogadott el állásfoglalást. 63 Az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottsága (LIBE) keretei között működő, a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok nyomon követésével foglalkozó csoport 64 fontos szerepet játszott a jogállamiságról az Európai Parlamentben folytatott vita elmélyítésében. A csoport Bulgária, Málta, Lengyelország, Szlovákia és Szlovénia helyzetéről, egy konkrét belgiumi esetről, valamint az Európai Unió civil társadalmának mozgásteréről cserélt eszmét. Emellett a csoport aktívan figyelemmel kísérte a Covid19-járvánnyal összefüggő intézkedések nyomán Unió-szerte kialakult helyzetet is. 65

Végezetül az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság az „Alapvető jogok és jogállamiság” ad hoc csoporton, 66 a Régiók Bizottsága pedig az „Uniós polgárság, kormányzás, intézményi és külügyek” szakbizottságon 67 (CIVEX szakbizottság) keresztül szintén hozzájárult az EU-szintű jogállamisági vitafolyamathoz.

A tagállamokkal folytatott párbeszéd megerősítése

A 2020. évi jogállamisági jelentés közzététele után a Bizottság különös erőfeszítéseket tett a tagállamokkal való kapcsolatépítés érdekében. Politikai szinten a nemzeti parlamentek mind a törvénykezésen, mind pedig a végrehajtó hatalom ellenőrzésén keresztül kulcsszerepet játszanak a jogállamiság fenntartásában. Az elmúlt évben a Bizottság 68 csaknem valamennyi nemzeti parlamenthez ellátogatott annak érdekében, hogy megismertesse és megvitassa velük a 2020. évi jogállamisági jelentés módszertanát és országspecifikus megállapításait.

A Bizottság emellett annak érdekében is szervezett kétoldalú találkozókat mind politikai, mind pedig technikai szinten, hogy a 2020. évi jogállamisági jelentés megállapításai nyomán információkat gyűjtsön a legfontosabb reformok előrehaladásáról. Ez a fajta kapcsolatfelvétel az első évben csak néhány tagállamra korlátozódott, de a jövőben nagyobb hangsúlyt kaphat.

A jogállamisági kapcsolattartók hálózata rendszeresen ülésezik, és munkájában valamennyi tagállam képviselője részt vesz. Ez a fórum, amely kezdetben a mechanizmus létrehozásában és a módszertan kidolgozásában segédkezett, most egyre inkább a jogállamisági jelentések előkészítésével kapcsolatban a tagállamokkal és a tagállamok által egymás között folytatott folyamatos kommunikáció legfontosabb csatornájává válik. A tervek szerint a hálózat ülései a jövőben egyre inkább olyan technikai szintű platformként szolgálhatnak, amelyen keresztül a tagállamok képviselői megoszthatják egymással bevált megoldásaikat és információikat a tervezett jogállamisági reformokról.

Az érdekeltekkel folytatott párbeszéd megerősítése nemzeti és uniós szinten

A civil társadalom az EU kulcsfontosságú partnere az európai jogállamisági kultúra megerősítésében. A jelentés előkészítése keretében a Bizottság találkozókat szervezett az érdekeltekkel – például európai hálózatokkal, nemzeti és európai civil társadalmi szervezetekkel és szakmai szervezetekkel 69 – a jogállamiság területén bekövetkezett fejlemények megvitatására. A civil társadalmi szervezetek nagyszámú írásos beadvánnyal is segítették a jelentés létrejöttét. 70  

A portugál elnökség az Európai Bizottsággal együttműködésben 2021 májusában magas rangú jogállamisági konferenciát szervezett Coimbrában az európai jogállamiság helyzetéről, amelyen egyaránt részt vettek politikai döntéshozók, civil társadalmi szervezetek, európai igazságügyi hálózatok, elméleti szakemberek és újságírók. A konferencia résztvevői áttekintették a jogállamiság fenntartása érdekében Európában tett erőfeszítéseket, középpontban a civil társadalom szerepével, a jogállamisági kérdések kommunikálásával kapcsolatos kihívásokkal, valamint a világjárványnak és a gazdasági helyreállításnak a jogállamisággal való viszonyával.

A civil társadalom e második jelentés elkészítésében való intenzív részvétele elismerést biztosított nemzeti szinten a civil társadalmi szervezetek számára, és tovább ösztönözte az országhatárokon átívelő kapcsolat- és hálózatépítést. A Bizottság továbbra is vizsgálni fogja a civil társadalom, a szakmai hálózatok és más érdekeltek megszólaltatásának lehetőségeit a nemzeti és az európai szintű jogállamisági vitafolyamatban.

A nemzetközi együttműködés megerősítése

Az EU számára a jogállamiság a határain túl is iránymutató elvként szolgál. Az Egyesült Nemzetek Alapokmányába és a nemzetközi közjogba – és különösen a nemzetközi humanitárius jogba – foglalt egyetemes értékektől és elvektől vezérelve az EU világszerte rendületlenül védelmezi az emberi jogokat, a demokráciát és a jogállamiságot, amint azt az emberi jogokra és a demokráciára vonatkozó, a 2020 és 2024 közötti időszakra szóló új uniós cselekvési terv 71 is tanúsítja. Ez az uniós fellépés összhangban áll a fenntartható fejlődési célokkal 72 . Az EU továbbra is következetes megközelítés érvényesítésére törekszik kétoldalú, regionális és többoldalú szinten a tagjelölt és a potenciális tagjelölt országokkal, valamint a szomszédságpolitika hatálya alá tartozó országokkal folytatott együttműködésében csakúgy, mint külső tevékenységében általában. Az EU az emberi jogok területén a partnerországokkal, illetőleg multilaterális szinten – és különösen az ENSZ égisze alatt – folytatott párbeszéd keretében rendszeresen foglalkozik emberi jogi kérdésekkel.

A jogállamiság világszintű védelmezése kiterjed a jogállamisági kérdéseknek a nemzetközi és a regionális szervezetekkel 73 folytatott együttműködésben való hangsúlyosabb megjelenítésére is. A nemzetközi szakosodott szervezetek értékelései fontos kiindulópontként szolgáltak a Bizottság elemzése számára, és a szorosabb együttműködés és információcsere segítette a Bizottságot az egyes tagállamokban fennálló helyzet mélyebb megértésében. Technikai szinten a jelentés elkészítése során rendszeressé váltak a Bizottság szolgálatai és az Európa Tanács különböző szervei 74 közötti kapcsolatok.

A Bizottság arra törekszik, hogy az Európa Tanáccsal és más nemzetközi szervezetekkel meglévő szoros kapcsolataira támaszkodva tovább erősítse ezt a kulcsfontosságú elemet jogállamisági munkájában. A Bizottság a 2020. évi jogállamisági jelentést 2021. január 26-án bemutatta az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésén. Emellett a Bizottság a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) rendezvényein is jelen volt, és bemutatta a jogállamisági mechanizmussal kapcsolatos kérdéseket, amelyeket azután a résztvevők megvitattak.

Egyéb intézményi fejlemények a jogállamiság területén

Az EU Bírósága folytatta a jogállamisággal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának továbbfejlesztését, és ennek keretében – a Szerződés azon követelményével összefüggésben, amely szerint a tagállamoknak meg kell teremteniük az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségeket – tovább egyértelműsítette az igazságszolgáltatás függetlenségének az uniós jog szerinti garanciáit. 75 Az előzetes döntéshozatali mechanizmus keretében a nemzeti bíróságok továbbra is utaltak az EU Bírósága elé olyan kérdéseket, amelyek relevánsak a jogállamiság szempontjából. Az EU Bírósága máltai, lengyel, holland és romániai bíróságok kérelmére hozott a jogállamisággal kapcsolatos előzetes döntéseket. Ezek a döntések különösen a bírák kinevezésének eljárására, az európai elfogatóparancs egy, a bíróságok függetlensége tekintetében hosszan tartó hiányosságokkal küzdő tagállam tekintetében történő végrehajtására, a bírák fegyelmi felelősségre vonására, a bírák személyes felelősségére, a bírákkal foglalkozó speciális ügyészi osztály létrehozására, valamint az uniós jog elsőbbségének elvére vonatkoztak. 76

Emellett a Bizottság az EU-Szerződések őreként folytatta a kötelezettségszegési eljárások megindítását. Egyes speciális esetekben a Bizottság ideiglenes intézkedés elrendelésére kérte az EU Bíróságát annak érdekében, hogy megelőzhető legyen a visszafordíthatatlan károkozás. 77

Az uniós jog megsértésének konkrét eseteit orvosolni hivatott kötelezettségszegési eljárások mellett az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke egy általánosabb eljárást tartalmaz arra az esetre, ha az Unió közös értékei, köztük a jogállamiság védelemre szorulnak. Jelenleg két ilyen eljárás van a Tanács előtt: a Bizottság 2017-ben Lengyelországgal, az Európai Parlament 2018-ban Magyarországgal szemben kezdeményezte annak megállapítását, hogy fennáll az egyértelmű veszélye az uniós értékek súlyos megsértésének. A Bizottság 2020 szeptemberében aktualizált információkat továbbított a Tanácsnak az indokolással ellátott javaslatok tárgyát képező területeken bekövetkezett legújabb fejleményekről. A Tanács 2021 júniusában mind Magyarország, mind Lengyelország ügyében szervezett meghallgatást.

A jogállamiság előfeltétele az uniós források helyes kezelésének, ezért a Bizottság 2018 májusában előrevetítette, hogy az új költségvetési kerethez kapcsolódó jogalkotási javaslatai kíséretében egy olyan célzott mechanizmus létrehozását is javasolni fogja, amely védelmet nyújt az uniós források számára az egyes tagállamokban a jogállamiság megsértése miatt fennálló kockázatokkal szemben. Ezt a javaslatot a társjogalkotók 2020 decemberében fogadták el. 78 A Bizottság teljes mértékben elkötelezett a rendelet érvényesítése mellett, és aktívan dolgozik annak konkrét alkalmazásán. A Bizottság jelenleg konzultál az Európai Parlamenttel és a tagállamokkal arról az iránymutatásról, amely részletesebben meghatározza majd, hogyan fogja alkalmazni a rendeletet a gyakorlatban. Ezzel párhuzamosan a Bizottság elkezdte figyelemmel kísérni a lehetséges ügyeket. A rendelet 2021. január 1-jétől alkalmazandó, és az ezen időpont után elkövetett jogszabálysértésekre terjed ki.

2021. június 1-jén megkezdte működését az Európai Ügyészség (EPPO), amelynek hatásköre az uniós költségvetéssel összefüggésben elkövetett csalással és más bűncselekményekkel kapcsolatos 79 nyomozásra, a vádhatósági eljárás lefolytatására és a bíróság elé állításra terjed ki, és amelynek tevékenysége kiegészíti az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) feladatkörét. 80 Az Európai Ügyészség lefolytatja a bűnügyi nyomozást és a vádhatósági eljárást, majd pedig az egyes ügyek jogerős lezárásáig ellátja a részt vevő tagállamok illetékes bíróságain az ügyészi feladatokat. A nemzeti igazságszolgáltatási rendszerek e rendeletben elemzett eredményessége kulcsszerepet fog játszani az ügyek jogerős lezárásának és az elkövetők szankcionálásának biztosításában.

A jogállamiság kiemelt helyet foglal el a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz alkalmazásában is. A tagállamok helyreállítási és rezilienciaépítési tervei olyan fontos reformprioritásokat tartalmaznak, mint az üzleti környezet javítása a hatékony közigazgatás és igazságszolgáltatás segítségével. Emellett az Európai Bizottság a technikai támogatási eszközön keresztül technikai támogatást is nyújt a tagállamoknak a közigazgatás és az igazságszolgáltatás hatékonyságának, minőségének és függetlenségének javításához. 

5.KÖVETKEZTETÉSEK ÉS A KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK

A Covid19-világjárvány az eddigieknél is jobban rávilágított a jogállamiság demokráciáink, alapjogaink és az európaiak mindennapi élete szempontjából vett jelentőségére. Az egészségügyi válság ugyanakkor a jogállamiság ellenálló képességének próbája is volt. A járvány tapasztalatai összességében nemzeti rendszereink erős rezilienciájáról tanúskodnak, ugyanakkor több olyan konkrét kérdést is felszínre hoztak, amelynek kapcsán nyomás alá került a jogállamiság. A jogállamiság fontos eleme a válsághelyzeti készültségnek.

Ez a jelentés számos pozitív fejleményről beszámol a tagállamok jogállamisági helyzete kapcsán, olyan esetekről, amikor a korábban azonosított kihívások nyomán kedvező irányban sikerült elmozdulni. Ugyanakkor azt is bemutatja, hol maradtak meg, vagy éppen hol erősödtek a kihívások és az aggályok. A Bizottság üdvözli, hogy valamennyi tagállam töretlen elkötelezettséggel, az együttműködés szellemében, az érzékeny kérdések megvitatásától sem meghátrálva vett részt a folyamatban.

A 2021. évi jogállamisági jelentés elfogadásával a párbeszéd és a nyomon követés egy újabb ciklusa kezdődik. A Bizottság felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet arra, hogy folytassanak e jelentés alapján általános és országspecifikus vitákat, a nemzeti parlamenteket és az egyéb kulcsszereplőket pedig arra, hogy intenzívebb vitákat folytassanak nemzeti szinten. A Bizottság felkéri a tagállamokat a jelentésben azonosított kihívások eredményes kezelésére, és készen áll arra, hogy segítséget nyújtson a tagállamok ilyen irányú erőfeszítéseihez. A tagállamok és az EU együttes felelőssége, hogy megvédjék, előmozdítsák és megerősítsék a jogállamiságot, és megtöltsék élettel politikai kultúránk e fontos elemét.

A Bizottság várakozással tekint a kulcsszereplőkkel a jogállamiságról folytatott párbeszéd újabb szakasza elé. A jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartását az európai polgárok az EU legfontosabb vívmányai között tartják számon. Ez felelősséget, egyszersmind iránymutatást jelent valamennyi tagállam és uniós intézmény számára a munka folytatásához.

(1)

     Az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikke.

(2)

     500. sz. Eurobarométer tematikus felmérés Európa jövőjéről.

(3)

     Lásd: 2020. évi jogállamisági jelentés, COM(2020) 580 final, 1. és 8. o.

(4)

     Például annak kimondását, hogy a jogállamiság tiszteletben tartása az EU-hoz való csatlakozás előfeltétele, és a tagállamok később sem módosíthatják a jogszabályaikat oly módon, hogy az a jogállamisági értékek védelmének gyengülését eredményezze. Lásd: a Bíróság 2021. március 20-i ítélete, Repubblika kontra Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311.

(5)

     Például az uniós igazságügyi eredménytábla, a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz, a strukturális alapok és a technikai támogatási eszköz.

(6)

     COM(2020) 790 final.

(7)

     COM(2020) 711 final.

(8)

     Lásd: a 2020–2025 közötti időszakra szóló nemi esélyegyenlőségi stratégia, COM(2020) 152; az EU rasszizmus elleni cselekvési terve a 2020–2025-ös időszakra, COM(2020) 565; a romák egyenlőségének, társadalmi befogadásának és részvételének előmozdítását célzó uniós stratégiai keretrendszer, COM(2020) 620; az LMBTIQ-személyek egyenlőségéről szóló stratégia (2020–2025), COM(2020) 698; gyermekjogi stratégia, COM(2021) 142; stratégia a fogyatékossággal élő személyek jogainak érvényre juttatásáért (2021–2030), COM(2021) 101; cselekvési terv a szociális jogok európai pillérének megvalósítására, COM(2021) 102.

(9)

     A Bizottság e jogok védelme érdekében kötelezettségszegési eljárásokat indít. A legújabb példák közé tartoznak az LMBTIQ-személyek alapvető jogainak megsértése miatt Magyarországgal és Lengyelországgal szemben indított eljárások. Magyarország esetében ilyen eljárás egy nemrégiben elfogadott, az LMBTIQ-tartalmakat tiltó törvény, valamint az LMBTIQ-vonatkozású gyermekkönyvekben kötelezően feltüntetendő felelősségkizáró nyilatkozatot előíró határozat miatt indult. Lengyelország esetében a kötelezettségszegési eljárások az „LMBT-ideológiától mentes övezetek” kérdésköréhez kapcsolódnak.

(10)

     Velencei Bizottság, 995/2020. sz. vélemény – Időközi jelentés az uniós tagállamokban a Covid19-válság következtében hozott intézkedésekről és azoknak a demokráciára, a jogállamiságra és az alapvető jogokra gyakorolt hatásáról.

(11)

     A Velencei Bizottság valamennyi tagállamban nyomon követi a fejleményeket, és 2022-ben jelentést fog kiadni.

(12)

Ezt segítik az országfejezetekre mutató hiperlinkek.

(13)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-methodology

(14)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-input-member-states

(15)

     Az országlátogatásokkal kapcsolatos részletesebb információkat az országfejezetek tartalmazzák. Az említett országlátogatások során a Bizottság megvitatta a jogállamisággal kapcsolatos fejleményeket a tagállamok nemzeti hatóságaival, köztük az igazságügyi és független hatóságokkal, a bűnüldöző hatóságokkal, valamint más érdekelt felekkel, például az újságíró-szövetségekkel és a civil társadalommal.

(16)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation

(17)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contribution-council-europe

(18)

     A vonatkozó ítélkezési gyakorlatra való hivatkozásokat lásd a 2020. évi jogállamisági jelentésben (COM(2020) 580 final).

(19)

     A legutóbbi jelentés óta hozott legfontosabb ítéletek hivatkozási adatai a 4. szakaszban találhatók.

(20)

     A 2021. évi uniós igazságügyi eredménytábla, 48. és 50. ábra.

(21)

     Az EUB elismerte, hogy az igazságszolgáltatási tanács a bírói függetlenség garanciája lehet, amennyiben kellően független a végrehajtó és a jogalkotó hatalomtól, valamint attól a szervtől, amelyhez véleményt nyújt be. Lásd például a C-824/18. sz., AB és társai ügyben hozott ítélet 123–125. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.

(22)

     Lásd a C-824/18. sz., AB és társai ügyben hozott ítélet 117., 119. és 123. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.

(23)

     2021. július 15-én a Bíróság jogerős ítéletet hozott, amelyben megállapította, hogy a bírákra vonatkozó lengyelországi fegyelmi rendszer nem egyeztethető össze az uniós joggal (a Bíróság 2021. július 15-i ítélete, Bizottság kontra Lengyelország, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596).

(24)

A Bíróság 2021. május 7-i ítélete, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. kontra Lengyelország (kérelem száma: 4907/18). 

(25)

     A bírák és ügyészek által elkövetett bűncselekmények kivizsgálásával foglalkozó különleges ügyészségi részleg, a polgári jogi felelősségre vonatkozó, 2018-ban bevezetett rendszer, valamint az Igazságügyi Felügyelőség vezetésének ideiglenes kinevezése.

(26)

     A Bíróság 2021. május 18-i ítélete, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România’ kontra Inspecţia Judiciară és mások, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 és C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.

(27)

     „Az igazságszolgáltatás digitalizációja az Európai Unióban” című közleményében a Bizottság eszköztárat javasolt az igazságszolgáltatás digitalizálásához annak érdekében, hogy az igazságügyi ágazat nemzeti és uniós szinten is előrelépést érhessen el a digitalizáció területén. COM(2020) 710 és az azt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum: SWD(2020) 540, 2020. december 2.

(28)

     A Transparency International 2020. évi korrupcióérzékelési indexe: https://www.transparency.org/en/news/cpi-2020-western-europe-eu . Ez a mutató azt méri, hogy a szakértők és a vállalkozások milyennek érzékelik a korrupció szintjét egy adott országban. Számos korrupt gyakorlatot vizsgál, többek között a vesztegetést, a közpénzek jogellenes felhasználását, a közhivatallal személyes haszonszerzés céljából történő visszaélést, valamint azt, hogy van-e megfelelő szabályozás és jogérvényesítés a korrupció megelőzése érdekében, többek között a pénzügyi információk közzétételére és az összeférhetetlenségre, valamint a köztisztviselőket érintő korrupció hatékony büntetőeljárás alá vonására vonatkozóan. A tavaly nyilvánosságra hozott, a polgárok és a vállalkozások korrupcióérzékelésére és tapasztalataira vonatkozó Eurobarométer-adatokat kétévente frissítik. A legfrissebb adatkészlet az 502. sz. Eurobarométer tematikus felmérés (2020) és a 482. sz. Eurobarométer gyorsfelmérés (2019).

(29)

Eredményük sorrendjében ezek a tagállamok a következők: Dánia, Finnország, Svédország, Hollandia, Németország, Luxemburg, Ausztria, Belgium, Észtország és Írország.

(30)

     Az országfejezetekben az érzékelt korrupció szintjét a következő kategóriákba sorolják: alacsony (a szakértők és az üzleti vezetők körében a közszféra korrupciójáról alkotott kép 79 feletti pontszámot ért el); viszonylag alacsony (79–60 közötti pontszám), viszonylag magas (59–50 közötti pontszám), magas (50 alatti pontszám).

(31)

Az minősül „jelentős” változásnak, ha a pontszám az előző öt évhez képest több mint hat pontot változott.

(32)

     Elsősorban az Európa Tanács korrupcióról szóló büntetőjogi egyezménye és annak a korrupcióról szóló polgári jogi egyezménye; a nemzetközi kereskedelmi ügyletekben külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni küzdelemről szóló OECD-egyezmény; valamint az ENSZ Korrupció elleni egyezménye.

(33)

     Az elmúlt néhány évben uniós jogszabályokat fogadtak el a korrupció elleni küzdelem megerősítése érdekében, ideértve a visszaélést bejelentő személyeknek a megtorlás minden formájával szembeni védelmére vonatkozó szabályokat is. A pénzmosás elleni felülvizsgált szabályok – nevezetesen a gazdasági társaságok tényleges tulajdonosaira vonatkozó nyilvántartások létrehozása, valamint a pénzügyi információk cseréjének elősegítésére és a pénzügyi nyomozások felgyorsítására irányuló további lépések – szintén jelentős hatással vannak a korrupció elleni küzdelem elősegítésére.

(34)

     Amint ezt a 2020. évi jogállamisági jelentés megjegyezte, a valamennyi tagállamra kiterjedő egységes, naprakész és konszolidált statisztikák hiánya megnehezíti a korrupciós bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozások és büntetőeljárások sikerének összehasonlító nyomon követését.

(35)

     2021 júniusában az Egyesült Államok korrupciós cselekmények miatt szankciókat vezetett be egyes bolgár állampolgárok (köztük egy volt parlamenti képviselő) ellen az USA egész világra kiterjesztett Magnyickij-törvényével összhangban.

(36)

     OECD (2021), Lobbying in the 21st century (Lobbizás a 21. században).

(37)

     OECD (2010), A Tanács ajánlása a lobbizás átláthatóságának és integritásának alapelveiről; az Európa Tanács lobbitevékenység átláthatóságára vonatkozó normái, CM/Rec(2017)2. sz. ajánlás.

(38)

     Az (EU) 2019/1937 irányelv az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről. Az átültetésre meghatározott határidő 2021. december 17.

(39)

     GRECO (2020), „Corruption risks and useful legal references in the context of COVID-19” (Korrupciós kockázatok és hasznos jogi hivatkozások a Covid19-járvánnyal összefüggésben).

(40)

     A 2020. évi országspecifikus ajánlások több tagállam esetében kiemelték, hogy a korrupció megelőzésére és szankcionálására szolgáló keret megerősítésére irányuló erőfeszítések folytatása kulcsfontosságú a Covid19-válságot követő helyreállítás biztosításához, valamint a finanszírozás és források hatékony, elszámoltatható és átlátható allokációjához és elosztásához.

(41)

   OECD (2020), „Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery” (A Covid19-járvánnyal kapcsolatos reagálás és helyreállítás során a korrupció és a vesztegetés elkerülését célzó szakpolitikai intézkedések).

(42)

     A 2021. évi Médiapluralizmus Monitor a 2021. évi jogállamisági jelentés fontos forrása volt. A Médiapluralizmus Monitor a médiaökoszisztémák egészségének dokumentálására szolgáló tudományos és holisztikus eszköz, amely részletesen ismerteti a tagállamokban és egyes tagjelölt országokban a médiapluralizmust és a médiaszabadságot fenyegető veszélyeket. Az Európai Unió által társfinanszírozott eszközt 2013/2014 óta független módon és rendszeresen alkalmazza a tömegtájékoztatás szabadságával és sokszínűségével foglalkozó központ. A Bizottság más forrásokat is felhasznált, például a Riporterek Határok Nélkül éves sajtószabadság-indexét, amint ezt az országfejezetek is felsorolják.

(43)

     Bulgária, Magyarország, Málta, Lengyelország, Románia, Szlovénia.

(44)

     A 2018. november 14-i (EU) 2018/1808 irányelv.

(45)

     A Miniszteri Bizottság CM/Rec(2018)11 ajánlása a tagállamok számára a médiapluralizmusról és a médiatulajdon átláthatóságáról.

(46)

     A 2018. november 14-i (EU) 2018/1808 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése. A tényleges tulajdonlás átláthatóságára vonatkozó általános (nem ágazatspecifikus) kötelezettségeket a pénzmosási irányelvek ( a 2018. május 30-i (EU) 2018/843 irányelv és a 2015. május 20-i (EU) 2015/849 irányelv) is meghatároznak.

(47)

     2021 júniusában a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen, miután a Médiatanács úgy határozott, hogy elutasítja a Klubrádió frekvenciahasználatra irányuló kérelmét. 

(48)

   https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e .

(49)

      www.mappingmediafreedom.org

(50)

     COM(2020) 784 végleges. 

(51)

     A Szövetségi Alkotmánybíróság 2 BvR 859/15. sz., 2020. május 5-i ítélete.

(52)

     A Legfelsőbb Bíróság fegyelmi tanácsa által kezdeményezett P 7/20. sz. ügy.

(53)

      https://www.sn.pl/en/actualities/SitePages/Actualities.aspx?ItemSID=31-0d89abd2-8bba-4029-999a-feb44dcfa88b&ListName=current_events  

(54)

     Legutóbbi ítéletében az Államtanács mindazonáltal a Bíróság által hozott ítéletek kötelező erejére hivatkozva elutasította a kormány azon – már önmagában problematikus – kérelmét, hogy az EU Bíróságának egyik ítélete kapcsán vizsgálja a hatáskör-átruházás és az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás elvének esetleges megsértését.

(55)

   Vizsgálta különösen a külső határokon visszafordított migránsokkal kapcsolatos egyre gyakoribb jelzéseket.

(56)

   A lengyel alkotmány szerint az ombudsmant a Parlament öt évre nevezi ki. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította, hogy az ombudsman az Alkotmányban meghatározott ötéves időszakon túl is betöltötte megbízatását.

(57)

   A Civicus nem kormányzati szervezet értékelése szerint. A szervezet öt besorolási osztályon alapuló minősítési rendszert alkalmaz: nyitott, behatárolt, akadályozott, elnyomott és zárt civil társadalom.

(58)

2020. évi jogállamisági jelentés, 28. o.

(59)

Belgium, Bulgária, Csehország, Dánia és Észtország.

(60)

   Németország, Görögország, Spanyolország, Franciaország és Írország. Az országok kiválasztása általában véve a protokoll szerinti sorrendet követi, de a német elnökség idején Németország helyett Észtországot vizsgálták.

(61)

     Az Európai Parlament 2020. október 7-i állásfoglalása a demokráciával, a jogállamisággal és az alapvető jogokkal foglalkozó uniós mechanizmus létrehozásáról.

(62)

     Az Európai Parlament 2021. június 24-i állásfoglalása a Bizottság 2020. évi jogállamisági jelentéséről (2021/2025(INI)).

(63)

     Az Európai Parlament 2020. október 8-i állásfoglalása a jogállamiságról és az alapvető jogokról Bulgáriában (P9_TA(2020) 0264); 2021. április 29-i állásfoglalása Daphne Caruana Galizia meggyilkolásáról és a jogállamiság helyzetéről Máltán (P9_TA(2021) 0148); 2020. szeptember 17-i állásfoglalása Lengyelországról (P9_TA(2020) 0225).

(64)

     A csoport a demokráciát, a jogállamiságot és az alapjogokat fenyegető veszélyekre, valamint a korrupció elleni küzdelemre összpontosít valamennyi tagállamra kiterjedően, és konkrét fellépésekre, például az érdekeltekkel való találkozásra, meghallgatásokra és tényfeltáró látogatásokra, valamint állásfoglalások és jelentések kidolgozására tesz javaslatot a LIBE bizottság számára.

(65)

     Jelentés a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok nyomon követésével foglalkozó csoport tevékenységéről, 2021. június 16.

(66)

     Az „Alapvető jogok és jogállamiság” ad hoc csoport (FRRL) az EGSZB egyik horizontális testülete, és fórumként szolgál az európai civil társadalmi szervezetek számára az egymással való találkozáshoz, valamint az alapjogok, a demokrácia és a jogállamiság egyes tagállamokon belüli helyzetére vonatkozó értékelésük kölcsönös megosztásához.

(67)

     A CIVEX szakbizottság tevékenysége az alkotmányos ügyekre, a kormányzásra, a jogalkotás minőségének javítására, a szubszidiaritásra és az arányosságra terjed ki.

(68)

     Ezeken a találkozókon a Bizottságot Vĕra Jourová alelnök vagy Didier Reynders biztos képviselte.

(69)

     Köztük a Human Rights and Democracy Networkkel, az Alapjogi Ügynökséggel, az EuroCommerce-szel, az ENNHRI-vel, a Civil Society Europe-pal és a Transparency Internationallel.

(70)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contributions

(71)

     https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf

(72)

      https://www.un.org/sustainabledevelopment/  

(73)

     Mint például az Egyesült Nemzetek Szervezete, az Európa Tanács, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ).    

(74)

     Mint például a Velencei Bizottság, a Korrupció Elleni Államok Csoportja, az ítéletek végrehajtásával foglalkozó osztály és a médiaügyi osztály. Az együttműködés megerősítése érdekében az Európa Tanács kapcsolattartót jelölt ki a munka koordinálására.

(75)

     Az EUSZ 19. cikke (1) bekezdésének második albekezdése.

(76)

     A legutóbbi jelentés óta a következő fontos ítéletek születtek: a Bíróság 2020. október 6-i ítélete, Bizottság kontra Magyarország, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792; a Bíróság 2020. november 24-i ítélete, AZ (okirat-hamisítási ügy), C‑510/19, EU:C:2020:953; a Bíróság 2020. december 17-i ítélete, Openbaar Ministerie, C-354/20 PPU és C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033; a Bíróság 2021. március 2-i ítélete, A.B. és társai, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153; a Bíróság 2021. március 20-i ítélete, Repubblika v Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311; a Bíróság 2021. május 18-i ítélete, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor Din România’ v Inspecţia Judiciară és mások, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 és C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393; a Bíróság 2021. július 15-i ítélete, Bizottság kontra Lengyelország, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596.

(77)

     Lásd különösen a Bizottság IP/21/1524. számú, 2021. március 31-i sajtóközleményét. Az ügy nyilvántartási száma C-204/21. Az ügyben az EU Bírósága ideiglenes intézkedést rendelt el (a Bíróság alelnökének 2021. július 14-i végzése, Bizottság kontra Lengyelország, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:593).

(78)

     (EU, Euratom) 2020/2092 rendelet (2020. december 16.) az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről (HL L 433. I, 2020.12.22., 1. o.). Magyarország és Lengyelország érvénytelenségre hivatkozva megtámadta a rendeletet az Európai Unió Bíróságán (lásd C-156/21. és C-157/21. sz. ügy).

(79)

     Ebbe a körbe tartoznak az uniós költségvetés kiadásai és bevételei, a hozzáadottérték-adó (a 10 millió EUR összeget meghaladó, valamint a határokon átívelő esetekben), a pénzmosás, az aktív és a passzív hivatali vesztegetés, az uniós források vagy eszközök köztisztviselők általi hűtlen kezelése, valamint az uniós költségvetéshez kapcsolódó szervezett bűnözés. A részt vevő tagállamok jelenleg a következők: Ausztria, Belgium, Bulgária, Ciprus, a Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Horvátország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Németország, Olaszország, Portugália, Románia, Spanyolország, Szlovákia és Szlovénia.

(80)

     Az (EU, Euratom) 2020/2223 rendelet (HL L 437., 2020.12.28., 49–73. o.) elfogadása nyomán 2021-ben hatályba lépett új szabályok megerősítették az OLAF szerepét, és biztosítják zökkenőmentes együttműködését az EPPO-val.