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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni —Agenda e piano d’azione dell’UE in materia di droga 2021-2025

[COM(2020) 606 final]

(2021/C 56/06)

Relatore generale:

Ákos TOPOLÁNSZKY

Consultazione	Commissione europea, 23.9.2020
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Decisione dell’Ufficio di presidenza	15.9.2020
Adozione in sessione plenaria	3.12.2020
Sessione plenaria n.	556
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	246/1/3

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

La strategia dell’UE in materia di droga, giunta adesso al termine della sua validità, ha evidenziato e sottolineato il ruolo e l’importanza di una pianificazione della politica in materia di droga equilibrata e basata su dati concreti, nonché del monitoraggio e della valutazione di tale politica.

1.2.

Tuttavia, secondo le conclusioni della relazione di valutazione esterna della strategia dell’UE in materia di droga, gli obiettivi della strategia in termini di riduzione della domanda e dell’offerta sono stati raggiunti solo in parte, mentre sono stati compiuti progressi significativi nel campo della cooperazione internazionale e del monitoraggio, della valutazione e della ricerca. La relazione ha evidenziato squilibri nell’uso delle risorse finanziarie, in particolare a scapito degli interventi volti a ridurre la domanda.

1.3.

Un’indagine eseguita dal forum della società civile sulle droghe (CSFD), istituito dalla Commissione europea, ha segnalato carenze significative nell’attuazione degli interventi sanitari e sociali a livello di Stato membro e a livello locale. Nella maggior parte degli Stati membri, molti interventi basati su dati concreti per la prevenzione e la riduzione dei danni sono completamente assenti o hanno una copertura limitata.

1.4.

Il 24 luglio 2020 la Commissione europea ha presentato la strategia 2020-2025 sull’Unione della sicurezza, di cui fa parte il programma contro la droga. Il CESE considera il programma, nella sua forma attuale, come un passo indietro significativo e una rinuncia all’approccio consensuale in materia di droga, equilibrato e basato su dati concreti, e valutato finora positivamente.

1.5.

Il CESE accoglie con favore la decisione adottata nella riunione del 28 settembre dal gruppo orizzontale Droga del Consiglio europeo, in base alla quale la presidenza tedesca del Consiglio rivedrà entro dicembre il documento preparato dalla Commissione europea. Il CESE è fermamente convinto che questa strategia dell’UE in materia di droga, la decima della serie, debba proseguire e rafforzare ulteriormente l’approccio tecnico e le politiche che hanno costituito la base consensuale della precedente strategia in questo campo.

1.6.

L’UE dovrebbe tutelare e professare più fortemente i valori di base sanciti nella strategia seguita finora e impegnarsi in questo senso nel documento strategico.

1.7.

Il CESE raccomanda che la nuova strategia europea in materia di droga e il relativo piano d’azione (o i relativi piani d’azione) migliorino significativamente l’equilibrio tra gli interventi di riduzione della domanda e quelli di riduzione dei danni, sia in termini di numero di interventi strategici che di assegnazione delle risorse.

1.8.

È necessario un programma che affronti i fenomeni della droga in modo realmente equilibrato, secondo un approccio integrato e multidisciplinare, in un quadro che tenga conto dei diritti umani, della cooperazione internazionale, degli aspetti relativi alla salute pubblica, dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche e della valutazione continua. La strategia dell’UE in materia di droga deve riconoscere i diritti fondamentali dei consumatori di droghe in relazione al loro trattamento e all’assistenza fornita loro, come avviene per quanti sono affetti da tutte le altre categorie di malattie.

1.9.

Il CESE ritiene necessario che anche in questo settore, a più lungo termine, le pratiche degli Stati membri in materia di applicazione della normativa divengano più uniformi, in linea con i requisiti di armonizzazione del diritto, dato che attualmente emergono nella prassi degli Stati membri differenze tali da violare senza dubbio i diritti umani.

1.10.

La pandemia di COVID-19 ha evidenziato che i gruppi vulnerabili di consumatori di droga sono particolarmente esposti anche alle conseguenze negative della situazione epidemiologica, che possono rendere il consumo di droga molto più rischioso.

1.11.

Sulla base del modello già utilizzato per la riduzione della domanda, è opportuno stabilire quanto prima indicatori che consentano di valutare gli effetti degli interventi di riduzione dell’offerta, come pure norme di qualità.

2. Contesto

2.1.

Il primo piano d’azione comune dell’Unione europea in materia di lotta contro la droga è stato elaborato nel 1990 dal comitato europeo di lotta antidroga (CELAD), istituito su iniziativa del presidente francese Mitterrand. Dal 1995 in poi la Commissione europea ha assunto il compito di elaborare strategie europee in materia di droga. L’ultima strategia dell’UE in materia di droga, approvata dal Consiglio europeo il 7 dicembre 2012 per un periodo di sette anni (2013-2020), si basava su un «approccio equilibrato, integrato e fondato su dati». Durante questo periodo sono stati indicati in due piani d’azione (2013-2016 e 2017-2020) gli obiettivi a breve termine e le responsabilità.

2.2.

La strategia dell’UE in materia di droga, pur non essendo giuridicamente vincolante, esprime l’impegno e le ambizioni politiche comuni dell’UE e dei suoi Stati membri. La strategia stabilisce le azioni delle istituzioni e delle agenzie europee, ha un impatto sugli approcci strategici degli Stati membri, definisce orientamenti e priorità comuni e garantisce una linea d’azione uniforme in caso di prese di posizione internazionali. L’UE lo ha dimostrato in modo deciso, ad esempio alla sessione speciale 2016 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGASS) o alla sessione del 2019 della commissione Stupefacenti delle Nazioni Unite (1).

2.3.

La strategia dell’UE in materia di droga ha evidenziato il ruolo e l’importanza di una pianificazione delle politiche in materia di droga equilibrata e basata su dati concreti, come pure del loro monitoraggio e della loro valutazione.

2.4.

Secondo le conclusioni della relazione (2) di valutazione esterna della strategia dell’UE in materia di droga, gli obiettivi della strategia in termini di riduzione della domanda e dell’offerta sono stati raggiunti solo in parte, mentre sono stati compiuti progressi significativi nei settori della cooperazione internazionale, del monitoraggio, della valutazione e della ricerca. La relazione ha evidenziato squilibri nell’uso delle risorse finanziarie, in particolare a scapito degli interventi volti alla riduzione della domanda. Secondo le proposte che vi sono contenute è necessario, al fine di utilizzare in modo più efficace le risorse limitate, definire l’ordine di priorità delle azioni, nonché ridurre la durata della strategia, attualmente pari a otto anni.

2.5.

Il forum della società civile sulle droghe (CSFD), istituito dalla Commissione europea, ha condotto un’indagine sull’attuazione degli obiettivi del piano d’azione (2017-2020) a livello degli Stati membri e locale, coinvolgendo 169 organizzazioni della società civile di 32 paesi (3). La relazione ha segnalato carenze significative nell’attuazione degli interventi sanitari e sociali a livello di Stato membro e locale. Nella maggior parte degli Stati membri, molti interventi basati su dati concreti per la prevenzione e la riduzione dei danni sono completamente assenti o hanno una scarsa copertura. La ragione di ciò è da ricercare principalmente nell’insufficienza dei finanziamenti e nella mancanza di adesione politica.

2.6.

Per la prima volta, la strategia ha creato un quadro di interpretazione comune per gli interventi di riduzione della domanda, secondo cui tali interventi costituiscono «una serie di misure di ugualmente importanti e che si rafforzano reciprocamente, compresa la prevenzione (ambientale, universale, selettiva ed indicata), l’individuazione precoce e l’intervento tempestivo, la riduzione del rischio e del danno, il trattamento, la riabilitazione, l’integrazione sociale e il recupero».

2.7.

Il piano d’azione della strategia e la sua valutazione finale evidenziano la necessità di un monitoraggio su basi scientifiche degli interventi di riduzione dell’offerta e del ricorso a sanzioni alternative per i consumatori di droga, nonché il ruolo della società civile nella progettazione, nell’attuazione, nel monitoraggio e nella valutazione delle strategie a livello europeo e nazionale.

3. La comunicazione della Commissione europea

3.1.

Il 24 luglio 2020 la Commissione europea ha pubblicato la sua strategia per l’Unione della sicurezza (2020-2025), articolata in tre elementi: la strategia contro gli abusi sessuali sui minori, il programma di lotta contro le droghe (nel seguito «il programma») e la strategia contro il traffico di armi da fuoco illegali. L’introduzione al programma sottolinea esplicitamente la necessità di un cambiamento di paradigma nella politica europea in materia di droga, e ravvisa una maggiore necessità di azione negli interventi miranti alla riduzione dell’offerta. Tra i suoi tre pilastri (politica di sicurezza, prevenzione, riduzione dei danni), il primo è il più importante.

3.2.

Nell’allegato del programma figura il progetto di piano d’azione in materia di lotta contro la droga. Ventisei azioni rientrano nel pilastro della riduzione dell’offerta, solo cinque azioni in quello della prevenzione e altre tredici in quello della riduzione dei danni. Tuttavia tra queste ultime figurano anche quattro azioni la cui inclusione in questo pilastro appare discutibile (40-41: guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti, 42: misure alternative alle sanzioni coercitive, 43: condivisione dei dati forensi). Nel complesso vi sono quindi, nella distribuzione del piano d’azione, gravi squilibri a favore del pilastro della riduzione dell’offerta.

3.3.

Per il CESE il programma rappresenta un passo indietro significativo e una rinuncia all’approccio consensuale, equilibrato e basato su dati concreti, applicato finora in materia di droga, che è stato valutato positivamente.

3.4.

Nella riunione del gruppo orizzontale «Droga» del Consiglio europeo del 28 settembre, un gran numero di Stati membri ha fortemente criticato il programma, mettendo in discussione il contesto in cui è stato concepito, il suo orientamento e il suo contenuto, e ha quindi deciso che la presidenza tedesca del Consiglio avrebbe riveduto entro dicembre il documento preparato dalla Commissione europea.

3.5.

Il forum della società civile sulle droghe (CSFD), istituito dalla Commissione europea, ha criticato il programma su numerosi punti e lo ha ritenuto inaccettabile:

a)	Nel corso del processo di preparazione, la società civile e gli Stati membri hanno appreso le conclusioni della valutazione esterna solo dopo la presentazione del programma e non hanno potuto formulare un parere preliminare sul progetto di programma.

b)	Il programma non rispecchia le priorità proposte dalla società civile e ha ulteriormente ridotto il peso degli interventi sanitari e sociali in una politica in materia di droga che si concentra già in misura sproporzionata sulla riduzione dell’offerta.

c)	Il quadro e il linguaggio del programma, improntati al concetto di sicurezza, rafforzano un approccio obsoleto e stigmatizzante.

d)	Destano preoccupazione il carattere disequilibrato del piano d’azione e il suo impatto previsto sull’assegnazione delle risorse, nonché la mancanza di indicatori misurabili sotto il profilo della rendicontabilità.

3.6.

Le organizzazioni della società civile che contribuiscono alla formazione dell’opinione pubblica hanno concordemente criticato l’impostazione generale e i dettagli del progetto e ne hanno chiesto una radicale revisione.

4. Considerazioni strategiche

4.1.

Il CESE è fermamente convinto che la strategia dell’UE, la decima in materia di droga, debba proseguire e rafforzare ulteriormente l’approccio tecnico e le politiche pubbliche che hanno costituito la base consensuale della precedente strategia in questo campo. Il CESE accoglie pertanto con favore l’impegno del Consiglio europeo a definire una strategia europea in materia di droga equilibrata, integrata e basata su dati concreti. Invita il governo della Germania, che esercita la presidenza di turno del Consiglio dell’UE, a tenere conto degli aspetti sottostanti nell’elaborazione della nuova strategia in materia di droga.

4.2.

Il CESE raccomanda di mantenere il linguaggio del programma, insieme a una terminologia professionale e scientificamente valide e, per quanto riguarda il contenuto, di sviluppare ulteriormente l’approccio strategico finora perseguito, rendendolo nel contempo idoneo all’uso amministrativo, e consentendo un monitoraggio continuo e la valutazione critica della sua attuazione.

4.3.

L’UE dovrebbe difendere e sostenere più fortemente i valori fondamentali (4) stabiliti nella strategia seguita finora (5) e impegnarsi a rispettarli nel suo documento di strategia.

4.4.

Il CESE chiede che il documento da adottare faccia esplicito riferimento alle convenzioni internazionali e alle raccomandazioni politiche che ne sottendono la validità sostanziale e giuridica e si basi su tali testi (6). Il CESE incoraggia gli organi decisionali dell’UE a mantenere il ruolo guida e gli esemplari impegni assunti dall’Unione nei consessi internazionali in materia di politica antidroga.

4.5.

Secondo il CESE, anche il nuovo programma dovrebbe essere maggiormente incentrato sui punti principali della strategia precedente, sviluppando ulteriormente il quadro per la prevenzione, il trattamento, la riduzione dei danni, le modalità terapeutiche e i processi di recupero, sulla base dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche.

4.6.

La valutazione della strategia e del piano d’azione precedenti in materia di droga ha rivelato notevoli disparità nella distribuzione delle priorità e delle risorse nelle politiche antidroga a favore degli interventi connessi alla giustizia penale. Le risorse destinate agli interventi sanitari e sociali sono molto inferiori a quelle che gli Stati membri spendono per ridurre l’offerta. In molti paesi ciò ha portato all’interruzione dei servizi o a una loro copertura estremamente ridotta, con conseguenze talvolta gravi in termini di aumento della mortalità e della morbilità. Il CESE raccomanda che la nuova strategia europea in materia di droga e il relativo piano d’azione (o i relativi piani d’azione) migliorino significativamente, nell’ambito della politica in materia di droga, la proporzione degli interventi di riduzione della domanda, in termini sia di numero di interventi strategici che di assegnazione delle risorse. Si attende inoltre che la Commissione europea faccia tutto il necessario affinché gli Stati membri accrescano in misura significativa la loro copertura e la loro qualità.

4.7.

Bisognerebbe inoltre rafforzare il mandato e gli strumenti dell’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT), e i risultati scientifici dovrebbero confluire direttamente nel processo decisionale.

4.8.

È necessario un programma che affronti i fenomeni della droga secondo un approccio realmente equilibrato, integrato e multidisciplinare, in un quadro che tenga conto dei diritti umani, della cooperazione internazionale, degli aspetti relativi alla salute pubblica, dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche e della valutazione continua.

4.9.

Il CESE sottolinea che, dato che il consumo di droga è un fenomeno biopsicosociale complesso, eventuali politiche erronee in questo campo, come la criminalizzazione unilaterale dei consumatori di droghe, presentano gravi inconvenienti per la salute e la società, e al tempo stesso non affrontano bensì aggravano la sicurezza sociale. Pertanto:

a)	il CESE raccomanda al Consiglio europeo di mantenere il suo precedente approccio e di stralciare l’agenda politica antidroga dal pacchetto strategico per l’Unione della sicurezza;

b)	di trattare in modo differenziato i fenomeni relativi ai diversi aspetti del problema;

c)	di adottare un approccio multidisciplinare nelle risposte a tali fenomeni;

d)	di ricorrere alla sanzione e alla repressione solo in ultima istanza, quando è dimostrabile che altri strumenti di intervento non possono essere utilizzati in modo efficace.

4.10.

Negli ultimi decenni si è registrato un significativo miglioramento della cultura del monitoraggio e della valutazione degli interventi di riduzione della domanda e di limitazione dei danni. Nello spirito di una politica in materia di droga basata su dati concreti, il CESE raccomanda che nella nuova strategia e nel nuovo piano d’azione in materia di droga:

a)	sia dato grande rilievo al miglioramento significativo della copertura e della qualità dei servizi sanitari e sociali destinati ai consumatori di droga, rivedendo gli indicatori già utilizzati nel precedente piano d’azione;

b)	sia sviluppato, con la partecipazione dell’OEDT e del CSFD, un sistema unico per il monitoraggio e la valutazione continui dei cambiamenti nella copertura e nella qualità degli interventi previsti dal piano d’azione dell’UE in materia di lotta contro la droga nei singoli Stati membri;

siano quanto prima definiti, sulla base del modello già utilizzato per la riduzione della domanda, indicatori che consentano di valutare gli effetti degli interventi di riduzione dell’offerta, nonché norme di qualità, nella consapevolezza del fatto che tali interventi, pur avendo un impatto diretto e grave sulle condizioni di vita e sulle libertà individuali delle persone interessate, sono stati oggetto di pochissime valutazioni basate su elementi concreti;

d)	il mandato dell’OEDT sia esteso alla valutazione dell’impatto della politica in materia di droga sui diritti umani, per misurare ad esempio gli effetti negativi della criminalizzazione e della discriminazione istituzionale sulle comunità di consumatori di droga appartenenti a gruppi vulnerabili.

4.11.

Il CESE ritiene necessario, a più lungo termine, rendere più coerenti anche in questo settore, in linea con i requisiti di armonizzazione, le pratiche degli Stati membri in materia di applicazione del diritto, dato che attualmente emergono nella prassi degli Stati membri differenze tali da violare senza dubbio i diritti umani (7).

4.12.

Per questo motivo, il CESE è convinto che l’Unione europea debba trovare e sviluppare modi per far sì che in futuro gli Stati membri ravvicinino in misura significativa i rispettivi approcci in materia di droga, e non solo attraverso raccomandazioni politiche.

4.13.

Il CESE ritiene inoltre importante che i programmi strategici dell’UE e dei suoi Stati membri riconoscano, garantiscano e sostengano gli interventi innovativi basati su dati scientifici.

4.14.

Tenuto conto del fatto che, a livello delle realtà sociali, le dipendenze legali (alcol, fumo, la maggior parte delle dipendenze comportamentali ecc.) e illegali costituiscono un sistema interpersonale nella famiglia e nelle comunità, il CESE raccomanda che in futuro l’Unione europea e gli Stati membri non valutino e affrontino tali rischi separatamente, bensì sempre più nella loro interrelazione e nell’ambito di un unico sistema, e che propongano in misura crescente politiche d’intervento comuni.

4.15.

Servono una valutazione e un confronto sinceri, determinati, basati sul principio «anzitutto non nuocere», affinché si possano affrontare le conseguenze negative delle politiche e dei contesti normativi, gli effetti della stigmatizzazione sociale e della criminalizzazione ingiustificata, l’esclusione sociale e gli ostacoli all’accesso ai trattamenti. Il CESE raccomanda di tenere conto anche della valutazione strategica contenuta nella posizione comune (8) adottata da 32 agenzie delle Nazioni Unite nel 2019.

4.16.

La strategia dell’UE in materia di droga deve riconoscere i diritti fondamentali dei consumatori di droghe in relazione al loro trattamento e all’assistenza da fornire loro, come avviene per quanti sono affetti da qualsiasi altra categoria di malattie.

4.17.

Le risorse di bilancio stanziate dagli Stati membri devono essere valutate sotto il profilo della disponibilità e della capacità delle prestazioni riconosciute e raccomandate in questo campo.

4.18.

Rafforzare la partecipazione professionale della società civile è essenziale per l’attuazione dei principi di base. Bisogna pertanto rafforzare il mandato UE del Forum europeo della società civile sulla droga, come pure la partecipazione dei gruppi professionali della società civile negli Stati membri. A tal fine è necessario valutare regolarmente l’apertura e la disponibilità alla cooperazione degli Stati membri e la prassi del coinvolgimento delle organizzazioni professionali nel processo decisionale in questo contesto.

4.19.

Il CESE considera importanti gli interventi di riduzione dell’offerta, ma in ogni caso in coordinamento con gli interventi di riduzione della domanda. Strumenti giudiziari e di contrasto efficaci sono essenziali per ridurre il mercato delle droghe illecite, nondimeno negli ultimi decenni sono state formulate argomentazioni convincenti sugli effetti negativi che gli sforzi unilaterali di criminalizzazione hanno sulla salute delle persone e delle comunità e sull’integrazione sociale dei consumatori di droghe.

4.20.

La pandemia di COVID-19 ha dimostrato che i gruppi vulnerabili di consumatori di droghe sono particolarmente esposti alle conseguenze negative della situazione epidemiologica, le quali possono comportare un forte aumento dei rischi legati al consumo di sostanze stupefacenti (accesso ridotto all’offerta di trattamenti, approvvigionamento di droga più rischioso, maggiore pericolosità delle droghe acquistate, aggravamento degli effetti di criminalizzazione e stigmatizzazione, conseguenze negative per la salute pubblica, ulteriore riduzione dei mezzi di sussistenza di base e altro ancora). Contemporaneamente, in numerosi Stati membri l’epidemia comporta maggiori difficoltà e la necessità di ridurre le capacità proprio per i servizi che costituiscono l’unico punto di contatto di tali gruppi con la catena di trattamento.

Bruxelles, 3 dicembre 2020

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Christa SCHWENG

(1) Dichiarazione dell’UE in occasione della 62a sessione della commissione Stupefacenti, Vienna, 14-22 marzo 2019. L’Unione europea e i suoi Stati membri sostengono fermamente l’attuazione concreta del documento finale dell’UNGASS per una politica realmente equilibrata in materia di droga a livello internazionale, che rafforzi la dimensione della prevenzione, della salute pubblica e dei diritti umani, al fine di dare impulso al nostro impegno comune a migliorare efficacemente la situazione mondiale in materia di droga. […] affrontare la riduzione della domanda di droga in tutte le sue dimensioni: prevenzione, limitazione del rischio e dei danni, trattamento, integrazione sociale e riabilitazione.

(2) SWD(2020)150.

(3) https://drogriporter.hu/wp-content/uploads/2018/12/2018_CSF-report_final.pdf

(4) «[…] si basa innanzi tutto sui principi fondamentali del diritto dell’Unione europea e riafferma, sotto tutti gli aspetti, i valori su cui è costruita l’Unione, ossia rispetto della dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, solidarietà, stato di diritto e diritti umani. Essa si prefigge di tutelare e rafforzare il benessere della società e dell’individuo, salvaguardare la salute pubblica, offrire un elevato livello di sicurezza per la popolazione e adottare un approccio equilibrato, integrato e fondato su dati nei confronti del fenomeno della droga.»

(5) https://www.consilium.europa.eu/media/30727/drugs-strategy-2013_content.pdf

(6) https://www.unodc.org/documents/postungass2016/outcome/V1603301-E.pdf

https://www.unodc.org/documents/ungass2016/Contributions/IO/EU_COMMON_POSITION_ON_UNGASS.pdf

(7) Uno stesso comportamento suscita in alcuni Stati membri il rigore dell’azione giudiziaria e penale, in altri la prestazione di servizi di assistenza sanitaria e di assistenza sociale, e questo esclusivamente sulla base della nazionalità o della residenza del consumatore di droghe. Parimenti alcuni servizi sono garantiti in alcuni Stai membri in base ai diritti fondamentali, ma rifiutati in altri Stati membri.

(8) CEB/2018/2, pag. 12-14.