31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/1

Relatrice:

Catelijne MULLER

1.1.

L'intelligenza artificiale (IA) attraversa attualmente una serie di importanti sviluppi e sta trovando applicazioni in tempi rapidi nella società. Il mercato dell'IA fa registrare cifre di circa 664 milioni di USD, che, secondo le stime, saliranno a 38,8 miliardi di USD entro il 2025. Poiché l'IA può avere un impatto sia positivo che negativo sulla società, il CESE si è impegnato a monitorare con attenzione gli sviluppi in materia di IA, non soltanto dal punto di vista tecnico ma espressamente anche sotto il profilo etico, sociale e della sicurezza.

1.2.

Nei prossimi anni, il CESE, nella sua qualità di rappresentante della società civile organizzata europea, intende definire, centralizzare e stimolare il dibattito nella società attorno al tema dell'IA, coinvolgendo tutte le parti interessate: i decisori politici, l'industria, le parti sociali, i consumatori, le ONG, gli istituti di insegnamento, le strutture di assistenza sanitaria, gli esperti e i docenti universitari di diverse discipline (tra cui IA, sicurezza, etica, economia, scienze del lavoro, giurisprudenza, scienze del comportamento, psicologia e filosofia).

1.3.

In questo momento, il tema dominante del dibattito è quello della superintelligenza, il quale è certamente importante ma fa passare in secondo piano quello sull'impatto delle applicazioni attuali dell'IA. Questo processo avrà quindi, in particolare, il compito e l'obiettivo di migliorare e ampliare le conoscenze sull'IA e di contribuire così a generare un dibattito informato ed equilibrato senza scenari apocalittici o eccessiva relativizzazione. Il CESE si adopererà per promuovere lo sviluppo dell'IA al servizio del genere umano. Tuttavia, questo processo avrà anche il compito e l'obiettivo importanti di individuare, denominare e monitorare le evoluzioni dirompenti collegate direttamente o indirettamente allo sviluppo dell'IA, in modo da poterle affrontare adeguatamente e in tempo utile. Tutto questo contribuirà a migliorare il coinvolgimento, la fiducia e il consenso a livello della società nei confronti dell'ulteriore sviluppo sostenibile dell'IA e del suo impiego.

1.4.

L'impatto dell'IA è transfrontaliero, per cui occorre definire dei quadri strategici sovrannazionali. Il CESE raccomanda all'UE di assumere un ruolo di leader mondiale nell'adozione di quadri strategici uniformi e di valenza universale per l'IA, in linea con i valori e i diritti fondamentali europei. Il CESE può e intende dare il suo contributo in questo senso.

1.5.

Al momento attuale, il CESE individua 11 settori nei quali l'IA pone sfide per la società: l'etica; la sicurezza; la privacy; la trasparenza e la rendicontabilità; il lavoro; l'istruzione e le competenze; la (dis)uguaglianza e l'inclusività; le disposizioni legislative e regolamentari; la governance e la democrazia; la guerra; la superintelligenza. Il CESE formula le raccomandazioni che seguono.

1.6.

Il CESE raccomanda di adottare, nei confronti dell'IA, l'approccio « human-in-command », con la condizione essenziale che l'IA sia sviluppata in maniera responsabile, sicura e utile, e che la macchina rimanga macchina e l'uomo ne mantenga il controllo in ogni momento.

1.7.

Il CESE chiede di introdurre un codice etico per lo sviluppo, la diffusione e l'utilizzo dell'IA, in modo tale che questi sistemi siano compatibili durante tutto il loro ciclo operativo con i principi della dignità umana, dell'integrità, della libertà, della privacy e della diversità culturale e di genere, nonché con i diritti umani fondamentali.

1.8.

Il CESE auspica che venga definito un dispositivo di normazione per la verifica, la convalida e il controllo dei sistemi di IA, sulla base di un'ampia serie di norme in materia di sicurezza, trasparenza, comprensibilità, rendicontabilità e valori etici.

1.9.

Il CESE chiede che sia sviluppata un'infrastruttura di IA europea, costituita da ambienti di apprendimento a codice sorgente aperto (open source) e rispettosi della privacy, ambienti di collaudo in condizioni reali (real life) e serie di dati di elevata qualità per lo sviluppo e l'addestramento dei sistemi di IA. Il CESE richiama l'attenzione sul vantaggio (concorrenziale) che l'UE può acquisire sul mercato mondiale grazie allo sviluppo e alla promozione di «sistemi di IA responsabili europei», provvisti di certificazione ed etichettatura europee.

1.10.

L'UE, i governi degli Stati membri e le parti sociali devono individuare insieme i settori del mercato del lavoro che saranno influenzati dall'IA, valutando la misura e i tempi di tale impatto, e cercare soluzioni per alleviare le conseguenze sull'occupazione, sui contenuti lavorativi, sui sistemi sociali e sulla (dis)uguaglianza. Occorre inoltre investire nei settori del mercato del lavoro nei quali l'IA ha un'influenza scarsa o nulla.

1.11.

Il CESE raccomanda a queste parti interessate di cooperare per lo sviluppo di sistemi di IA complementari e la loro creazione congiunta sul posto di lavoro, quali squadre uomo-macchina, in cui l'IA integri e migliori le prestazioni umane. Le parti interessate devono inoltre investire nell'apprendimento formale e informale, nell'istruzione e nella formazione per tutti, affinché le persone possano lavorare con l'IA, ma anche per consentire loro di sviluppare le competenze che non saranno o non potranno essere acquisite dall'IA.

1.12.

Occorre, fin da ora, valutare concretamente le norme e i regolamenti dell'UE nei sei settori critici, indicati dall'unità di valutazione delle opzioni scientifiche e tecnologiche (STOA) del Parlamento europeo, che potrebbero necessitare un riesame o un adeguamento. Il CESE può e intende svolgere un ruolo in questo processo di valutazione. Il CESE è contrario a introdurre una forma di personalità giuridica per i robot o per l'IA. In tal modo verrebbe infatti compromesso l'effetto di correzione preventiva della nozione di responsabilità giuridica, con possibilità di azzardo morale, sia nello sviluppo che nell'impiego dell'IA, e conseguentemente di abusi.

1.13.

Occorre promuovere e incentivare attivamente, sia a livello pubblico che privato, lo sviluppo delle applicazioni di IA che sono utili alla società, promuovono l'inclusione e migliorano la vita delle persone. La Commissione europea dovrebbe finanziare, nell'ambito dei suoi programmi, la ricerca in merito all'impatto sociale dell'IA e delle innovazioni in materia di IA finanziate dall'UE.

1.14.

Il CESE appoggia l'appello rivolto da Human Rights Watch e altre organizzazioni a mettere al bando i sistemi d'arma autonomi. Il CESE accoglie con favore l'annuncio di una consultazione sul tema in seno alle Nazioni Unite, ma ritiene che essa dovrebbe riguardare anche le applicazioni di IA nel settore della guerra cibernetica.

2.1.

Non esiste una definizione precisa e univoca di IA. Si tratta di una nozione generica che abbraccia una vasta serie di (sotto)branche quali l'informatica cognitiva (cognitive computing: algoritmi capaci di ragionamento e comprensione a un livello superiore, ossia più simile alla mente umana), apprendimento automatico (machine learning: algoritmi in grado di apprendere autonomamente determinate mansioni), intelligenza aumentata (augmented intelligence: collaborazione tra uomo e macchina), robotica intelligente (AI robotics: intelligenza artificiale incorporata nei robot). L'obiettivo centrale delle attività di ricerca e sviluppo nel campo dell'IA è tuttavia quello di automatizzare il comportamento intelligente come la capacità di ragionare, raccogliere informazioni, pianificare, apprendere, comunicare, manipolare, rilevare e addirittura creare, sognare e percepire.

2.2.

L'IA può essere suddivisa schematicamente in IA «stretta» (narrow AI) e IA «generale» (general AI). L'IA stretta è in grado di portare a termine mansioni specifiche, mentre quella generale può eseguire qualsiasi compito intellettuale che un essere umano è in grado di svolgere.

2.3.

In questi ultimi anni, nel settore dell'IA stretta sono stati compiuti notevoli progressi, in particolare grazie all'aumento della potenza di elaborazione computazionale, alla disponibilità di grandi volumi di dati e allo sviluppo dell'apprendimento automatico. Quest'ultimo è il risultato di algoritmi in grado di apprendere mansioni specifiche, senza essere programmati per questo scopo. Tale metodo si fonda sul trattamento di «dati di addestramento» (training data) in base ai quali l'algoritmo impara a riconoscere dei modelli e a ricavare delle regole. Una forma di apprendimento automatico è rappresentata dall'«apprendimento profondo» (deep learning), il quale utilizza determinate architetture (reti neurali), basate approssimativamente sul cervello umano, che apprendono attraverso l'allenamento e il feedback. Questa evoluzione ha fatto sì che (grazie ad algoritmi) i sistemi di IA siano ora in grado di apprendere da soli e di operare in maniera autonoma e adattativa.

2.4.

Le attività di ricerca e sviluppo nel campo dell'IA sono concentrate ormai da qualche tempo sulla capacità di ragionare, di acquisire cognizioni, di pianificare, di comunicare e di percepire (a livello visivo, uditivo e sensoriale). Questo avanzamento ha consentito di sviluppare numerose applicazioni basate sull'IA: assistenti virtuali, automobili a guida autonoma, aggregazione automatica di notizie, riconoscimento vocale, traduzione automatica, programmi di sintesi vocale (text-to-speak), operazioni finanziarie automatiche, individuazione elettronica in ambito giudiziario (e-Discovery) ecc.

2.5.

Il CESE osserva che negli ultimi anni il numero delle applicazioni e il volume degli investimenti nell'IA sono aumentati in modo esponenziale. Il mercato dell'IA fa registrare attualmente cifre di circa 664 milioni di USD, e si prevede che saliranno a 38,8 miliardi di USD entro il 2025.

3.1.

Praticamente nessuno mette in dubbio che l'IA possa apportare vantaggi considerevoli per la società: si pensi ad esempio alle applicazioni per un'agricoltura sostenibile, per una circolazione stradale più sicura, per un sistema finanziario più affidabile, per processi produttivi più rispettosi dell'ambiente, per una sanità migliore, per una maggiore sicurezza sul posto di lavoro, per un'istruzione più personalizzata, per una giustizia più efficace e per una società più sicura. L'IA può persino contribuire a eliminare malattie e povertà e può inoltre contribuire in misura significativa a sostenere la crescita dell'industria e a migliorare la competitività dell'UE.

3.2.

Come tutte le tecnologie rivoluzionarie, l'IA comporta però anche dei rischi e pone complesse sfide strategiche sul piano della sicurezza e della controllabilità, dell'impatto socioeconomico, dell'etica, della privacy, dell'affidabilità ecc.

3.3.

Quello attuale è un momento cruciale per stabilire le condizioni (essenziali) che regoleranno lo sviluppo e l'impiego odierni e futuri dell'IA. Questi benefici potranno avere carattere durevole soltanto se si affronteranno in modo adeguato anche le sfide che l'IA porta con sé. A tal fine è necessario operare delle scelte politiche.

a)

Etica

3.4.

Lo sviluppo dell'IA solleva numerosi interrogativi di ordine etico. Che influenza ha l'IA autonoma (in grado di apprendere) sulla nostra integrità personale, autonomia, dignità, indipendenza, uguaglianza, sicurezza e libertà di scelta? In che modo si può garantire che le nostre norme fondamentali, i nostri valori e i diritti umani siano rispettati e salvaguardati?

3.5.

Inoltre, lo sviluppo dell'IA viene portato avanti al momento attuale in un ambiente omogeneo, costituito essenzialmente da giovani uomini bianchi, con la conseguenza che nell'IA vengono integrate (intenzionalmente o meno) disparità culturali e di genere, anche perché questi sistemi apprendono sulla base di dati di addestramento. Tali dati devono essere esatti, ma anche di buona qualità, diversificati, sufficientemente approfonditi e imparziali. Si tende in genere a ritenere che i dati siano obiettivi per definizione, ma questa è un'idea sbagliata: i dati sono facili da manipolare, possono essere di parte, possono rispecchiare preconcetti e preferenze culturali, di genere e di altro tipo e contenere errori.

3.6.

I sistemi di IA che sono attualmente in fase di sviluppo non sono «corredati» di valori etici. Spetta a noi, esseri umani, fare in modo che tali sistemi e l'ambiente in cui essi vengono impiegati ne siano dotati. Lo sviluppo, la diffusione e l'utilizzo dei sistemi di IA (sia pubblici che commerciali) devono avvenire entro i limiti delle nostre norme, dei nostri valori, delle nostre libertà e dei nostri diritti umani fondamentali. Il CESE sollecita pertanto a elaborare e definire un codice etico globale uniforme per lo sviluppo, la diffusione e l'utilizzo dell'IA.

b)

Sicurezza

3.7.

L'impiego dell'IA nel mondo reale solleva innegabilmente interrogativi sul piano della sicurezza. A tal riguardo, si può distinguere tra sicurezza interna e sicurezza esterna.

3.8.

Il CESE ritiene che i sistemi di IA possano essere messi in funzione soltanto se soddisfano requisiti specifici in materia di sicurezza interna ed esterna, i quali devono essere stabiliti congiuntamente dai decisori politici, dagli specialisti di IA e di sicurezza, dalle imprese e dalla società civile organizzata.

c)

Trasparenza, comprensibilità, controllabilità e rendicontabilità

3.9.

L'accettazione come anche lo sviluppo e l'applicazione durevoli dell'IA dipendono dalla possibilità di comprendere, controllare e spiegare, anche a posteriori, il funzionamento, le azioni e le decisioni dei sistemi di IA.

3.10.

Le azioni e le decisioni dei sistemi di IA (risultanti da algoritmi intelligenti) hanno un'influenza sempre maggiore sulla vita delle persone. Si pensi, ad esempio, all'impiego dell'IA nelle attività di polizia basate sull'intelligence, nella valutazione delle richieste di mutui ipotecari o nella procedura di autorizzazione di coperture assicurative. In tutti questi casi la comprensibilità, la controllabilità e la rendicontabilità del processo decisionale di un sistema di IA sono aspetti essenziali.

3.11.

Già ora numerosi sistemi di IA sono assai difficili da capire per gli utilizzatori. Ma questo vale ormai sempre di più frequentemente anche per gli sviluppatori stessi di tali sistemi. In particolare, le reti neurali, sono spesso delle «scatole nere» nelle quali si svolgono processi (decisionali) che sono diventati ormai insondabili e per i quali non esiste alcun meccanismo esplicativo.

3.12.

Il CESE raccomanda che i sistemi di IA siano trasparenti, comprensibili e controllabili, e che il loro funzionamento sia rendicontabile anche a posteriori. Occorre, inoltre, stabilire quali processi decisionali possano o non possano essere lasciati ai sistemi di IA e in quali casi debba essere auspicabile o richiesto l'intervento umano.

d)

Privacy

3.13.

Il rispetto della privacy in relazione ai sistemi di IA è un tema che desta preoccupazione. Sono ormai numerosi i prodotti (di consumo) dotati di IA integrata: elettrodomestici, giocattoli per bambini, automobili, dispositivi per monitorare la salute (health tracker) e smart phone. Tutti questi prodotti trasmettono dati (spesso personali) alle piattaforme di cloud computing dei produttori. Visto che il commercio di dati è in piena espansione, nel senso che i dati generati non rimangono presso il produttore ma vengono rivenduti a terzi, è lecito chiedersi se il rispetto della vita privata sia sufficientemente garantito.

3.14.

Inoltre, mediante l'analisi di numerosi dati (spesso) personali, l'IA è in grado di influenzare le scelte delle persone in numerosi ambiti (dalle decisioni commerciali alle decisioni di voto nelle elezioni e nei referendum). In questo contesto, una categoria particolarmente vulnerabile è rappresentata dai minori. Il CESE esprime preoccupazione riguardo alle applicazioni di IA destinate esplicitamente a influenzare il comportamento e i desideri dei minori.

3.15.

Bisogna evitare che l'applicazione dell'IA in relazione ai dati personali limiti la libertà reale o percepita dei cittadini. Il regolamento generale UE sulla protezione dei dati prevede un livello significativo di tutela della riservatezza delle informazioni personali fornite in formato digitale. Alla luce degli sviluppi sul fronte dell'IA, occorre monitorare attentamente se nella pratica sia sufficientemente garantito non soltanto il diritto al consenso informato e alla libertà di scelta nella trasmissione di dati, ma anche quello di accedere ai dati trasmessi e di poterli modificare e verificare.

e)

Norme, standard e infrastrutture

3.16.

Occorre sviluppare nuove procedure di normazione per la verifica e la convalida dei sistemi di IA, sulla base di un'ampia gamma di standard, al fine di poter valutare e controllare la sicurezza, la trasparenza, la comprensibilità, la rendicontabilità e la responsabilità etica di tali sistemi.

3.17.

Il CESE chiede all'UE di sviluppare una propria infrastruttura di IA, costituita da ambienti di apprendimento a codice sorgente aperto e rispettosi della privacy, con serie di dati di elevata qualità per la messa a punto e l'addestramento dei sistemi di IA. A questo riguardo, l'UE può inoltre ottenere un vantaggio (concorrenziale) sul mercato mondiale promuovendo «sistemi di IA responsabili europei». Il CESE raccomanda di esaminare le possibilità di certificazione ed etichettatura europee di tali sistemi.

f)

Impatto sul lavoro, sull'occupazione, sulle condizioni di lavoro e sui sistemi di protezione sociale

3.18.

Benché le opinioni divergano in merito alla velocità e alla misura, è ovvio che l'IA avrà un impatto sul livello di occupazione come anche sulla natura e sul carattere di molti lavori e quindi anche sui sistemi di protezione sociale.

3.19.

In relazione agli sviluppi tecnologici attuali (tra cui l'IA), Brynjolfsson e McAfee del Massachusetts Institute of Technology (MIT) parlano di «seconda età delle macchine». Vi sono però due importanti differenze: i) le macchine di «vecchia generazione» sostituivano in primo luogo l'energia muscolare, mentre quelle di nuova generazione sostituiscono le capacità intellettuali e cognitive, per cui questa evoluzione non ha ripercussioni solo sui lavoratori poco qualificati («colletti blu»), ma anche su quelli delle categorie con qualifiche medio-alte («colletti bianchi»); e ii) l'IA è una tecnologia generica (general purpose technology), che ha un impatto su quasi tutti i settori allo stesso tempo.

3.20.

L'IA può offrire vantaggi significativi se impiegata per operazioni pericolose, pesanti, faticose, sgradevoli, ripetitive, noiose o in condizioni di sporcizia. Ma anche le operazioni eseguibili in routine, l'elaborazione e l'analisi di dati e le attività consistenti essenzialmente nel pianificare o prevedere, svolte spesso da addetti altamente qualificati, possono essere effettuate sempre più spesso da sistemi di IA.

3.21.

Tuttavia, la maggior parte dei posti di lavoro comprende attività diverse tra loro. Sembra quindi poco probabile che tutte le attività che una persona compie vengano rilevate dall'IA o da robot. Tuttavia, per quasi tutti i lavoratori alcuni aspetti delle loro mansioni professionali finiranno per essere automatizzati. Il tempo così risparmiato potrà essere utilizzato per altri compiti, purché le autorità pubbliche e le parti sociali si adoperino in tal senso. A questo riguardo bisogna tener conto dell'impatto che questi sviluppi possono avere sui professionisti e sui dirigenti, e occorre promuoverne il coinvolgimento in modo che essi mantengano il controllo di tali sviluppi e non ne diventino invece vittime.

3.22.

Questa evoluzione porterà anche alla nascita di nuovi posti di lavoro. Nessuno è però in grado di prevedere quali e quanti saranno questi nuovi lavori e con quale rapidità verranno creati. Imprese come Google e Facebook riescono a generare un enorme valore con un numero relativamente ridotto di dipendenti. Inoltre, questi nuovi posti di lavoro non sempre sono di qualità. La preoccupazione è che con l'ulteriore sviluppo dell'IA rimarranno presto soltanto delle «mini-mansioni» poco retribuite per una fascia crescente di lavoratori «flessibili».

3.23.

L'IA non inciderà soltanto sulla quantità di lavoro disponibile, ma anche sulla natura di quello esistente. I sistemi di IA offrono sempre maggiori possibilità di seguire e monitorare i lavoratori, il che può mettere in discussione l'autonomia e il rispetto della privacy. Già oggi, il lavoro viene spesso definito e ripartito da algoritmi, senza alcun intervento umano, e questo ha un impatto sulla natura del lavoro e sulle condizioni di lavoro. Il ricorso ai sistemi di IA comporta il rischio di impoverimento delle attività e la perdita di competenze importanti.

3.24.

Un fatto è certo, però: la tecnologia non è qualcosa che ci «accade». I governi e le parti sociali hanno la possibilità di determinare il modo in cui l'IA viene ulteriormente sviluppata e applicata nei processi lavorativi e devono avvalersi pienamente di tale possibilità. A questo riguardo, è importante concentrarsi non soltanto su ciò che l'IA è capace di fare, bensì anche su quello che gli uomini sono in grado di fare essi stessi (creatività, empatia e cooperazione), su ciò che vogliamo che essi continuino a fare e sulla ricerca di modi che consentano di migliorare la collaborazione tra l'uomo e la macchina (complementarità).

3.25.

L'intelligenza aumentata (complementarità), in cui l'uomo e la macchina cooperano e si rafforzano reciprocamente, costituisce l'applicazione più interessante dell'IA in quanto si tratta del concetto di «uomo in associazione con la macchina», in contrapposizione a quello di «uomo al posto della macchina». La co-creazione è tuttavia molto importante: i lavoratori devono essere coinvolti nello sviluppo di questi sistemi di IA complementare, in modo da garantire che tali sistemi siano utilizzabili, che il lavoratore mantenga un sufficiente grado di autonomia e di controllo (human-in-command) e che il lavoro rimanga gratificante e piacevole.

g)

Istruzione e competenze

3.26.

Per poter adattarsi ai rapidi sviluppi in atto nel settore dell'IA è necessario conservare e acquisire le competenze digitali. Con l'iniziativa della coalizione per le competenze e le occupazioni digitali, la Commissione europea si sta adoperando con grande impegno nello sviluppo delle competenze digitali. Tuttavia, non tutti avranno le capacità per codificare o saranno interessati a diventare programmatori. Le strategie politiche e le risorse finanziarie dovranno quindi essere dirette a sostenere l'insegnamento e lo sviluppo delle competenze nei settori che non saranno minacciati dalla diffusione dei sistemi di IA (per esempio, le mansioni che richiedono prima di tutto l'interazione umana, nelle quali l'uomo e la macchina lavorano insieme o che vogliamo che sia l'uomo a continuare a svolgere).

3.27.

Se si punta sulla complementarità tra l'uomo e l'IA (intelligenza aumentata), è necessario prevedere per tutti e fin da una giovane età percorsi didattici che insegnino a utilizzare l'IA e a lavorare con tali sistemi, in modo che le persone possano mantenere autonomia e controllo nel loro lavoro (human-in-command). In questo contesto è importante in particolare l'educazione all'etica e al valore dei dati personali, in quanto l'IA ha un impatto significativo su tali ambiti.

h)

Accessibilità, (dis)uguaglianza sociale, inclusività e distribuzione

3.28.

Lo sviluppo dell'IA e di tutte le sue componenti (piattaforme di sviluppo, dati, conoscenze e competenze) è in gran parte nelle mani di cinque grandi società tecnologiche (Amazon, Apple, Facebook, Google e Microsoft). Queste società sono certamente a favore dello sviluppo aperto dell'IA, e alcune di esse offrono le loro piattaforme di sviluppo in questo campo in forma open source, ma ciò non garantisce la piena accessibilità dei sistemi di IA. Al riguardo, l'UE, i responsabili delle politiche internazionali e la società civile organizzata hanno un importante ruolo da svolgere nel garantire non soltanto che i sistemi di IA siano accessibili a tutti, ma anche che il loro sviluppo avvenga in un ambiente aperto.

3.29.

I cambiamenti tecnologici che favoriscono il capitale, in cui le innovazioni recano vantaggi soprattutto ai loro proprietari, indeboliscono la posizione del lavoro rispetto a quella del capitale. Le evoluzioni tecnologiche possono determinare anche disparità (di reddito) tra i cittadini (sia a livello locale che a livello regionale e mondiale). L'IA può accentuare ulteriormente queste tendenze.

3.30.

La cosa importante è che tali sviluppi siano monitorati con attenzione e affrontati in maniera adeguata. Da alcune parti si invoca l'introduzione di una tassa sull'IA, un dividendo dell'IA o la condivisione della proprietà dei sistemi di IA tra i lavoratori e i datori di lavoro. Si parla anche sempre più spesso della necessità di un reddito di base incondizionato.

3.31.

In un precedente parere (1), il CESE ha formulato la possibilità di un dividendo del digitale e di una sua equa ripartizione al fine di ottenere effetti positivi per la crescita. Il CESE attribuisce particolare importanza all'analisi di queste soluzioni, e sottolinea che occorre trovare un giusto equilibrio tra lo sviluppo dei sistemi di IA che recano benefici all'uomo e gli eventuali effetti di freno derivanti da tali soluzioni. Occorre inoltre evitare il rischio morale connesso al trasferimento della responsabilità dei sistemi di IA a un'entità che di fatto non può essere ritenuta responsabile.

i)

Legislazione e regolamentazione

3.32.

L'IA ha notevoli ricadute sulle disposizioni legislative e regolamentari vigenti. Nel giugno 2016, l'unità di valutazione delle opzioni scientifiche e tecnologiche (STOA) del Parlamento europeo ha pubblicato una sintesi degli atti legislativi e regolamentari europei che saranno interessati dagli sviluppi nel settore della robotica, dei sistemi ciberfisici e dell'intelligenza artificiale. La STOA indica sei ambiti (trasporti, sistemi a duplice uso, libertà civili, sicurezza, salute ed energia) nei quali bisognerà probabilmente rivedere o adeguare ben 39 atti dell'UE tra regolamenti, direttive, dichiarazioni e comunicazioni, oltreché la Carta europea dei diritti fondamentali. Tale valutazione va realizzata con urgenza e determinazione, e il CESE può e intende svolgere un ruolo in tale processo.

3.33.

Si discute molto sulla questione di chi debba essere ritenuto responsabile se un sistema di IA causa un danno. In particolare, nei casi in cui si tratti di sistemi che apprendono autonomamente e continuano ad apprendere anche dopo la loro messa in funzione. Il Parlamento europeo ha formulato delle raccomandazioni concernenti norme di diritto civile sulla robotica, proponendo di esaminare l'opportunità di introdurre il concetto di «personalità elettronica» per i robot, in modo tale che essi possano essere ritenuti civilmente responsabili degli eventuali danni causati. Il CESE è contrario all'introduzione di una forma di personalità giuridica per i robot o per l'IA (o i sistemi di IA), in quanto essa comporterebbe un rischio inaccettabile di azzardo morale. Dal diritto in materia di responsabilità civile deriva una funzione preventiva di correzione del comportamento, la quale potrebbe venir meno una volta che la responsabilità civile non ricade più sul costruttore perché è trasferita al robot (o al sistema di IA). Inoltre, vi è il rischio di un uso inappropriato e di abuso di uno status giuridico di questo tipo. In questo contesto, il confronto con la responsabilità limitata delle società è fuori luogo, in quanto è sempre la persona fisica a essere responsabile in ultima istanza. A tale riguardo, si dovrebbe esaminare in che misura la normativa nazionale e dell'UE vigente e la giurisprudenza in materia di responsabilità (per danno da prodotti difettosi e di rischio) e colpa propria sia sufficiente a rispondere a tale questione e, in caso contrario, quali soluzioni si impongano sul piano giuridico.

3.34.

Inoltre, per un corretto approccio legislativo e regolamentare in materia di IA è fondamentale comprendere con chiarezza ciò che l'IA può fare, ciò che non può fare e ciò che, nel breve, medio e lungo termine, sarà in grado di fare.

3.35.

L'IA non si ferma alle frontiere. È quindi importante esaminare la necessità di una regolamentazione a livello mondiale, in quanto le normative regionali non saranno sufficienti e avranno anzi effetti indesiderati. In considerazione del sistema di norme sui prodotti e sulla sicurezza di cui l'UE si è dotata, delle tendenze protezionistiche in atto in altri continenti, dell'elevato livello di conoscenze esistente all'interno dell'Europa, del sistema di diritti fondamentali e valori sociali europei e del dialogo sociale, il CESE raccomanda all'UE di assumere un ruolo guida nella definizione di quadri strategici uniformi a livello internazionale in materia di IA, e di promuovere tale processo a livello mondiale.

j)

Politica e democrazia

3.36.

Le applicazioni di IA possono contribuire a migliorare il coinvolgimento dei cittadini nelle politiche pubbliche e ad aumentare la trasparenza dei processi decisionali in ambito amministrativo. Il CESE esorta l'UE e le autorità pubbliche ad avvalersi dell'IA in questo contesto.

3.37.

Il CESE esprime preoccupazione in merito all'utilizzo mirato dei sistemi di IA (sotto forma di algoritmi intelligenti) per l'aggregazione di notizie, ad esempio, sui media sociali, che sembra aver ridotto il pluralismo dell'informazione e aver determinato un'ulteriore spaccatura della società (si pensi, ad esempio, alle «bolle di filtraggio» e alle «false notizie» su Twitter e Facebook durante le elezioni americane).

3.38.

Il CESE è anche preoccupato per i segni che fanno pensare a un probabile utilizzo dei sistemi di IA al fine di influenzare il comportamento (di voto) dei cittadini. L'impiego di algoritmi intelligenti sembra aver consentito di prevedere e influenzare in maniera mirata le preferenze e i comportamenti delle persone. Si tratta di una minaccia a una democrazia giusta e aperta. Nell'attuale epoca di polarizzazione e di delegittimazione delle istituzioni internazionali, la precisione e la potenza di questo tipo di tecnologia di propaganda può provocare rapidamente ulteriori disgregazioni della società. Questo è uno dei motivi che rendono necessaria l'introduzione di standard in materia di trasparenza e controllabilità degli algoritmi (intelligenti).

k)

Attività belliche

3.39.

Nel quadro della Convenzione delle Nazioni Unite su determinate armi convenzionali è stato deciso di chiedere a esperti di confrontarsi, nel corso del 2017, in merito alle implicazioni delle armi autonome. Il CESE accoglie con favore e appoggia l'appello rivolto da Human Rights Watch e altre organizzazioni a mettere al bando i sistemi d'arma autonomi. Ritiene che questa messa al bando debba essere esaminata e presa in considerazione seriamente. Tale misura non sarà però sufficiente ad affrontare in maniera adeguata le possibilità di applicazione dell'IA nelle situazioni di guerra e di conflitto. Occorre che questa consultazione delle Nazioni Unite riguardi anche le applicazioni dell'IA nella guerra cibernetica.

3.40.

Inoltre, bisogna evitare che l'IA finisca nelle mani di individui o regimi che intendono utilizzarla a fini terroristici.

l)

Superintelligenza

3.41.

Infine, si pone la questione di quali siano le opportunità e i rischi legati allo sviluppo della superintelligenza. Secondo Stephen Hawking, lo sviluppo dell'IA generale può significare la fine dell'umanità. Come sostiene Hawking, a un certo punto, infatti, l'IA si evolverà a un ritmo con il quale l'uomo non potrà più tenere il passo. Taluni esperti consigliano pertanto di prevedere un cosiddetto pulsante di emergenza (kill-switch) o di resettaggio (reset-button) che consenta di disattivare o resettare un sistema di IA superintelligente «impazzito».

3.42.

Il CESE raccomanda di adottare l'approccio «human-in-command», con la condizione essenziale che l'IA sia sviluppata e applicata in maniera responsabile e sicura, e che la macchina rimanga macchina e l'uomo possa continuare a mantenerne il controllo in ogni momento. Il dibattito sulla superintelligenza è importante, ma al momento sta oscurando eccessivamente quello sull'impatto delle applicazioni attuali dell'IA.

4.1.

Alcuni colossi commerciali hanno ormai intrapreso diverse iniziative per uno sviluppo dell'IA aperto, sicuro e responsabile sul piano sociale (strada, questa, seguita ad esempio dalla società di ricerca OpenAI). I decisori politici non possono però lasciare tale compito alle imprese e devono invece intervenire. Occorre mettere in campo misure e incentivi mirati a sostegno della ricerca sulle sfide che l'IA comporta per la società e sullo sviluppo di sistemi di IA sicuri e solidi.

4.2.

I programmi dell'UE, tra cui Orizzonte 2020, sono ideali per far fronte a questa sfida. Il CESE ha constatato che i finanziamenti, in particolare, nell'ambito del pilastro «Sfide per la società» di Orizzonte 2020 sono inferiori rispetto a quelli per gli altri due pilastri «Eccellenza scientifica» e «Leadership industriale» e sono stati riveduti al ribasso. Il CESE esorta ad attribuire, nel quadro del pilastro «Sfide per la società», un ruolo importante alla ricerca sulle grandi sfide per la società e sulle applicazioni dell'IA in ambito sociale.

4.3.

Occorre inoltre affrontare i possibili effetti trasversali dell'IA. Parallelamente al finanziamento dello sviluppo di innovazioni rivoluzionarie in materia di IA, bisogna finanziare anche la ricerca in merito all'impatto di queste innovazioni sulla società e i modi per affrontare tale impatto.

4.4.

Le attività di ricerca e sviluppo in materia di IA al servizio del genere umano richiedono anche una serie di dati di addestramento e di test di elevata qualità e liberamente accessibili e di ambienti di collaudo in condizioni reali (real life). Fino ad oggi le infrastrutture di IA e buona parte dei dati di qualità sono stati disponibili solo presso e per un numero limitato di soggetti privati, ed è difficile testare l'IA nell'ambiente pubblico, il che ostacola l'applicazione dell'IA in altri settori. Per giungere a sistemi di IA sicuri, solidi e utili è fondamentale sviluppare dati di elevata qualità e liberamente accessibili e creare infrastrutture europee di IA.

5.1.

Non è ancora possibile valutare pienamente il vasto impatto che l'IA può avere sulla società. È però innegabile che si tratterà di un impatto di grande portata. In questo momento gli sviluppi in materia di IA si susseguono a ritmo sostenuto, il che impone un monitoraggio critico, partendo da una prospettiva ampia, al fine di poter affrontare adeguatamente e in tempo utile gli sviluppi importanti e dirompenti, dal punto di vista sia tecnico che sociale, collegati direttamente o indirettamente all'IA («fattori di svolta»).

5.2.

I fattori di svolta di carattere tecnico possono essere costituiti da progressi sorprendenti e significativi nello sviluppo delle capacità di IA, che possono preludere al raggiungimento dell'IA «generale». A livello della società, i fattori di svolta possono essere rappresentati da una perdita considerevole di posti di lavoro senza la prospettiva di una loro sostituzione, da situazioni di insicurezza, da un fallimento sistemico, da sviluppi imprevisti a livello internazionale ecc.

5.3.

È necessario che i decisori politici, l'industria, le parti sociali, i consumatori, le ONG, gli istituti di insegnamento, le strutture di assistenza sanitaria, i docenti universitari e gli specialisti di diverse discipline (tra cui IA (applicata), etica, sicurezza, economia, scienze del lavoro, giurisprudenza, scienze del comportamento, psicologia e filosofia) cooperino per seguire attentamente gli sviluppi attorno al tema dell'IA, individuando e tenendo aggiornati questi fattori di svolta, in modo da consentire di adottare le misure giuste al momento giusto, sotto forma di politiche, di disposizioni legislative e regolamentari, di codici di autoregolamentazione e di dialogo sociale.

5.4.

Nei prossimi anni, il CESE, nella sua qualità di rappresentante della società civile organizzata europea, intende definire, centralizzare e stimolare questo dibattito multilaterale attorno al tema dell'IA.

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/10

Relatore:

John BRYAN

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene la politica agricola comune (PAC) una politica fondamentale dell'UE, che deve configurarsi come un'autentica politica comune a favore dei cittadini europei e del settore agricolo e che ha conseguito i suoi obiettivi principali sanciti nel Trattato di Roma. Anche se il tema del presente parere esplorativo è una riforma in profondità della PAC, il CESE insiste affinché l'ulteriore sviluppo di tale politica abbia luogo adottando un approccio prudente e naturale, nell'interesse di tutti i soggetti pertinenti. L'ulteriore sviluppo della PAC è un esercizio che richiede un approccio positivo e il bilancio destinato a questa politica dovrà essere commisurato alle esigenze, sia attuali che nuove, riguardanti l'economia agricola e i criteri sociali e ambientali.

1.2

Una PAC riformata in profondità deve soddisfare le esigenze derivanti dalle nuove sfide cui l'Europa è confrontata — in particolare gli impegni assunti dall'UE per la realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite e quelli in materia di cambiamenti climatici sottoscritti nel quadro della 21a Conferenza delle Parti (COP 21) — oltre alle sfide rappresentate dagli accordi commerciali bilaterali e dalla volatilità del mercato.

1.3

La PAC deve sostenere risolutamente il modello europeo di agricoltura, caratterizzato da aziende agricole tradizionali a conduzione familiare, da cooperative e associazioni agricole nonché da grandi imprese agricole, e deve inoltre porre rimedio alle forti disparità di reddito sia tra zone rurali e urbane che all'interno dello stesso settore agricolo, con il coinvolgimento delle organizzazioni di questo settore.

1.4

Il bilancio della PAC — che è pari al 38 % del bilancio totale dell'UE, assicura un approvvigionamento sostenibile di prodotti alimentari sicuri e di qualità ai 500 milioni di cittadini dell'Unione e realizza esportazioni per un valore di 131 miliardi di euro, pari al 7,5 % delle esportazioni totali dell'UE — deve stabilire un rapporto costi-benefici equilibrato garantendo un eccellente «utile sul capitale investito». In futuro i fondi destinati alla PAC dovranno essere sufficienti per far fronte alle esigenze finanziarie supplementari conseguenti alla Brexit, alle pressioni sui redditi agricoli e all'aumento della domanda di beni pubblici.

1.5

Il CESE è favorevole a preservare l'attuale struttura a due pilastri della PAC. Il pilastro 1 stabilisce pagamenti diretti che devono sostenere i redditi agricoli, le misure di gestione del mercato e l'incremento della fornitura di beni pubblici. Il pilastro 2 prevede pagamenti per lo sviluppo rurale che dovrebbero essere incentrati su programmi economici, ambientali e sociali basati sugli obiettivi stabiliti nella dichiarazione di Cork 2.0 per sostenere le regioni e i settori vulnerabili, e che dovrebbero inoltre garantire un approccio mirato alla fornitura di beni pubblici.

1.6

L'agricoltura apporta all'ambiente un contributo prezioso, che è sottovalutato. Sia i pagamenti del pilastro 1 che quelli del pilastro 2 della PAC devono non soltanto tener conto dei pozzi di assorbimento del carbonio costituiti da pascoli, foreste, torbiere e siepi, ma devono anche tutelarli e potenziarli.

1.7

Occorre mettere in campo solidi programmi mirati, incentrati sui giovani agricoltori, soprattutto donne, e sui pensionamenti, per affrontare la questione chiave del ricambio generazionale. Si dovrebbero inoltre introdurre dei programmi intesi a conferire alle donne un ruolo più importante in generale nell'agricoltura.

1.8

La semplificazione dovrebbe essere una delle componenti fondamentali di una PAC riformata in profondità, con il ricorso alle tecnologie moderne per semplificare e ridurre i sempre maggiori oneri burocratici che gravano sugli agricoltori. Andrebbero apportate delle modifiche alle procedure d'ispezione e di verifica, modifiche che dovrebbero comprendere tra l'altro un modello per la rettifica e la chiusura in caso di mancata conformità, il sistema del cartellino giallo, una riduzione dei requisiti di «condizionalità incrociata» (ossia, il rispetto di una serie di norme ambientali e di altro tipo) e maggiori tolleranze, e che dovrebbero tutte essere mirate alla semplificazione e a migliorare l'erogazione dei pagamenti.

1.9

Una PAC riformata in profondità dovrebbe mantenere il principio di preferenza comunitaria e di sovranità alimentare territorialmente equilibrata, con prodotti alimentari dell'UE destinati ai cittadini europei. Il potenziale dell'agricoltura deve essere messo in rilievo in qualsiasi accordo commerciale, bilaterale o multilaterale, senza che il settore agricolo venga sacrificato in cambio di vantaggi in altri settori. Fermo il rispetto del principio di conformità, tutti i prodotti alimentari importati nell'UE devono essere pienamente conformi alle norme sanitarie e fitosanitarie dell'Unione, nonché agli standard europei in materia di condizioni di lavoro e ambientali.

1.10

È necessario rafforzare la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare. Si dovrebbero adottare e attuare le raccomandazioni positive formulate dalla task force «Mercati agricoli dell'UE». È fondamentale un'ulteriore, addirittura più forte, promozione su base regionale e di settore della cooperazione tra i produttori e le cooperative e organizzazioni di produttori esistenti, specie quelle di piccole dimensioni. In particolare, bisognerebbe rivolgere particolare attenzione ai settori e alle regioni in cui la cooperazione è scarsa.

1.11

Per una nuova PAC riformata in profondità è indispensabile poter vantare un pilastro 1 e un pilastro 2 forti, provvisti di programmi di sviluppo rurale flessibili, disponibili nei territori di tutti gli Stati membri — comprese le zone soggette a vincoli naturali — e incentrati sulle regioni e sui settori vulnerabili.

1.12

Il livello degli aiuti diretti versati agli agricoltori nei diversi Stati membri dell'UE deve essere ulteriormente armonizzato al fine di creare condizioni di parità per gli agricoltori di tutti gli Stati membri e di assicurare uno sviluppo equilibrato delle zone rurali nell'intera UE.

2.1

L'agricoltura è il settore economico più integrato di qualsiasi altro nel progetto europeo, oltre ad essere l'unico settore importante dotato di una politica comune e finanziato dal bilancio dell'UE a livello centrale. Il settore agricolo e agroalimentare è un datore di lavoro dell'economia europea estremamente importante, poiché conta 11 milioni di agricoltori, 22 milioni di lavoratori agricoli e altri 22 milioni di posti di lavoro nell'indotto dei comparti della trasformazione alimentare, del commercio al dettaglio di prodotti alimentari e dei servizi (1). Buona parte di questi posti di lavoro è situata nelle zone rurali più povere. L'agricoltura apporta il proprio contributo alle attività economiche realizzate in tutti gli Stati membri e in tutte le regioni. Nell'ultimo decennio il valore delle esportazioni UE di prodotti dell'agroalimentare e di bevande ha registrato un incremento medio annuo dell'8 %, fino ad un ammontare di 131 miliardi di euro nel 2016 (2).

2.2

La PAC è una politica fondamentale dell'UE, dal momento che assicura un approvvigionamento sostenibile di prodotti alimentari sicuri, di qualità e a prezzi abbordabili ai 500 milioni di cittadini dell'Unione. La PAC deve anche a) garantire un livello ragionevole di reddito agli agricoltori dell'UE e b) assicurare lo sviluppo sociale, ambientale ed economico di tutte le zone rurali. Gli agricoltori e gli addetti alla silvicoltura assicurano la gestione di oltre l'82 % dell'intera superficie terrestre dell'UE (3) e costituiscono pertanto una componente essenziale di un'economia agricola sostenibile che deve soddisfare, per sua stessa natura, molteplici funzioni.

2.3

La PAC, che dispone di una dotazione di bilancio di 59 miliardi di euro, eroga un sostegno vitale agli agricoltori e alle loro aziende tramite pagamenti diretti, misure di sostegno del mercato e programmi di sviluppo rurale. Occorre notare che il sostegno erogato dalla PAC è connesso alla fornitura di beni pubblici e all'osservanza delle norme europee, che sono di livello più elevato. Questi pagamenti diretti del pilastro 1 sono effettivamente legati a misure di «condizionalità incrociata» (rispetto di una serie di norme ambientali e di altro tipo) e relative a criteri di gestione obbligatori (CGO) in materia di sicurezza dei prodotti alimentari, salute delle piante e degli animali e norme di benessere, nonché di controlli ambientali e sono di fondamentale importanza per contribuire a stabilizzare i redditi degli agricoltori e a far fronte alla volatilità del mercato. Attualmente il 30 % dei pagamenti diretti è legato a requisiti di ecologizzazione incentrati su qualità del suolo, biodiversità e sequestro del carbonio; eppure, vi sono ancora diversi problemi ambientali e sociali da risolvere. Le misure di sostegno del mercato, pur avendo subito un forte ridimensionamento nell'ultima riforma della PAC, rimangono tuttora importanti, soprattutto nei periodi di crisi del mercato. Dovranno essere introdotte nuove misure per rimediare al problema della volatilità del mercato. Il programma cofinanziato di sviluppo rurale fornisce risorse finanziarie essenziali a titolo del secondo pilastro per i programmi economici, ambientali e sociali realizzati sia a livello di singole aziende agricole che nelle aree rurali.

2.4

Nei sessant'anni da cui è in vigore, malgrado le sue carenze, la PAC ha apportato notevoli vantaggi ai cittadini, ai produttori, ai consumatori e ai contribuenti europei, nonché alla società dell'UE in generale. Tuttavia, in alcune zone si rilevano problemi legati alla biodiversità, all'ambiente e al paesaggio, che devono essere affrontati. La PAC si è anche dimostrata flessibile e adattabile alle esigenze del momento. La struttura sui generis della PAC, articolata in un pilastro 1 e un pilastro 2, le ha consentito di trasformarsi concentrandosi di volta in volta su obiettivi diversi, pur tenendo ben fermo l'obiettivo globale di promuovere il modello europeo di agricoltura e l'agricoltura familiare.

2.5

Nel tempo le indennità versate a titolo della PAC sono radicalmente cambiate: se in passato consistevano prevalentemente in sostegni al mercato e ai prezzi, oggi si tratta di aiuti disaccoppiati con una significativa componente ambientale. Il pilastro 2 è stato introdotto per dare sostegno alle regioni e ai settori vulnerabili; esso garantisce che uno sviluppo rurale intelligente e sostenibile sia al centro della politica agricola dell'UE. L'agricoltura deve disporre di una politica di sviluppo rurale integrata.

2.6

Le attività agricole e l'agricoltura nel quadro di una PAC riformata positivamente in profondità, ammodernata e semplificata, hanno un ruolo essenziale da svolgere per il conseguimento degli obiettivi stabiliti dall'UE in materia di sostenibilità, ambiente e natura, oltre che di competitività, investimenti, crescita e occupazione.

2.7

Una PAC riformata in profondità dovrà conservare gli aspetti positivi della politica oggi in vigore e adottare nuove misure per far fronte alle nuove sfide, tra le quali occorre annoverare le domande provenienti dalla società circa la fornitura di beni pubblici, gli impegni assunti dall'UE per la realizzazione degli OSS delle Nazioni Unite e quelli in materia di cambiamenti climatici sottoscritti nel quadro della COP 21, gli accordi commerciali bilaterali e la volatilità del mercato. Una PAC riformata in profondità dovrà altresì assicurare un giusto equilibrio tra esigenze dei consumatori, dei contribuenti e dei produttori.

2.8

Nell'ambito di una PAC profondamente riformata, l'UE deve continuare a difendere con forza il modello europeo di agricoltura e le aziende agricole sostenibili a conduzione familiare, in opposizione al modello industriale di produzione agricola sviluppato in altre regioni del mondo come il Mercosur, gli Stati Uniti d'America e l'Oceania. Un'attenzione specifica deve essere dedicata alle aziende agricole piccole e medie. Per quanto riguarda la sicurezza dei prodotti alimentari, gli agricoltori europei agiscono secondo il principio di precauzione, il che li pone in condizioni di svantaggio competitivo nel commercio mondiale dei prodotti agricoli di base e delle derrate alimentari rispetto agli agricoltori dell'America del Nord e del Sud, dell'Oceania e di altre regioni del mondo che utilizzano sostanze vietate nell'UE come gli ormoni e i beta-agonisti.

2.9

Il modello europeo di agricoltura è un contratto sociale stipulato tra gli agricoltori dell'UE e la società, in virtù del quale i primi producono prodotti alimentari di qualità e altri beni pubblici in modo sostenibile, provvedendo nel contempo alla protezione dell'ambiente e alla gestione del paesaggio. In cambio di questi servizi, la PAC dovrebbe fornire un sostegno inteso a preservare le aziende agricole a conduzione familiare, le cooperative e le imprese che adottano modelli di agricoltura sostenibile e le zone rurali. Questo modello di agricoltura ha garantito beni di enorme valore per la società europea nel suo ruolo di fornitore di prodotti alimentari variati, sani, sicuri, di elevata qualità e a prezzi accessibili, contribuendo all'equilibrio territoriale, preservando le zone rurali e aiutando a tutelare l'ambiente e il paesaggio.

2.10

Inoltre, l'UE deve adoperarsi di più affinché la PAC e i vantaggi che essa comporta siano adeguatamente e correttamente compresi e sostenuti tanto dagli agricoltori quanto dai cittadini dell'UE.

3.1

In sessant'anni di esistenza la PAC è stata utile all'Europa e ai cittadini dell'UE, poiché ha apportato vantaggi significativi al settore dell'agricoltura con un buon rapporto costi/benefici per i contribuenti. Tuttavia, in molti paesi dell'UE si riscontra un'evidente e sempre maggiore disparità di reddito nelle aree rurali rispetto a quelle urbane nonché all'interno dello stesso settore agricolo. Nella maggior parte degli Stati membri i redditi agricoli sono insufficienti e notevolmente inferiori al reddito medio nazionale o regionale. I prezzi agricoli non hanno registrato aumenti in linea con l'inflazione, con rialzi dei prezzi di fattori di produzione quali i fertilizzanti e l'energia. Nel recente periodo, la volatilità dei prezzi ha determinato delle difficoltà per quanto riguarda il reddito agricolo.

3.2

La politica di sviluppo rurale oggi in vigore, dotata com'è di un ampio ventaglio di strumenti flessibili, si è dimostrata di vitale importanza nel sostenere le aree rurali e, in particolare, i territori con zone soggette a vincoli naturali. Il solido piano di sviluppo rurale elaborato nel quadro della dichiarazione di Cork 2.0 A Better Life in Rural Areas («Una vita migliore nelle aree rurali») deve essere una priorità chiave per una PAC riformata in profondità. Sfide importanti da raccogliere per una riforma in profondità della PAC sono la realizzazione di investimenti nella sostenibilità e vitalità delle zone rurali, il miglioramento dell'occupazione nelle zone economicamente deboli e nelle aree periferiche e il sostegno ad un'agricoltura più diversificata (4).

3.3

In percentuale del bilancio dell'UE la spesa per la PAC è diminuita, passando dal 65-75 % degli anni '80 del secolo scorso all'attuale 38 %. Eppure, ci si attende che il settore agricolo, oltre ad assicurare prodotti alimentari di qualità e a prezzi accessibili, dia un contributo sempre più significativo al raggiungimento sia degli obiettivi stabiliti dall'UE alla COP 21 che degli OSS. L'uscita del Regno Unito dall'UE rappresenta una sfida di grande rilievo per il futuro finanziamento della PAC.

3.4

Alla luce delle previsioni secondo cui entro il 2050 la popolazione sulla Terra aumenterà dagli attuali 7 a 9,5 miliardi di persone, è assolutamente indispensabile pervenire nel prossimo futuro ad un incremento sostanziale della produzione alimentare mondiale. Uno dei principali OSS stabiliti dalle Nazioni Unite punta ad una netta riduzione di una sottoalimentazione largamente diffusa, come dimostrano studi dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) in cui si afferma che oggi nel mondo 1 individuo su 7 è denutrito. È evidente che la produzione alimentare a livello mondiale dovrà aumentare in modo sostenibile per soddisfare questa accresciuta domanda di prodotti alimentari e contribuire a eliminare la fame. Sia l'UE che una PAC riformata in profondità hanno un ruolo essenziale da svolgere in quanto forze trainanti e responsabili su scala planetaria nel campo della produzione alimentare. La PAC deve inoltre mostrarsi responsabile nel campo delle esportazioni e continuare a spronare i paesi in via di sviluppo perché migliorino le rispettive produzioni nazionali.

3.5

L'agricoltura europea e la PAC sono elementi centrali degli impegni assunti dall'UE per conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell'ONU e raggiungere gli ambiziosi traguardi che l'Unione stessa si è prefissa nell'ambito dell'accordo globale sul clima della COP 21. Dal 1990 ad oggi le emissioni di carbonio dell'agricoltura europea sono diminuite del 23 %, e dal 1992 ad oggi i quantitativi di nitrati nei fiumi sono diminuiti del 17,7 % (5). Benché la PAC abbia permesso di compiere notevoli progressi in termini di realizzazioni ambientali, nuove sfide si profilano all'orizzonte nel riformare in profondità tale politica affinché l'agricoltura possa dare maggiori risultati e svolgere il proprio ruolo fondamentale nell'aiutare l'UE a raggiungere gli obiettivi della COP 21 e gli OSS.

3.6

Il settore agricolo garantisce servizi ecosistemici essenziali e contribuisce alla gestione degli habitat, alla salvaguardia della biodiversità, alle norme sul benessere degli animali, alla conservazione estetica del paesaggio e alla protezione del suolo e delle acque. Inoltre, si deve riconoscere che il settore agricolo dovrebbe dare un contributo maggiore per quel che riguarda la biodiversità, l'ambiente e il paesaggio. Nell'UE una quota sostanziale degli alimenti viene prodotta utilizzando risorse idriche naturali che andrebbero altrimenti sprecate. Una parte considerevole dell'agricoltura europea è inoltre dedicata ai pascoli, alla silvicoltura e alle torbiere, tutti terreni o attività che costituiscono preziosi pozzi di assorbimento del carbonio. Una PAC riformata in profondità dovrà far tesoro di tutte queste caratteristiche ecosistemiche fondamentali dell'agricoltura e incoraggiarle.

3.7

La PAC assicura ai cittadini dell'UE una solida sicurezza dell'approvvigionamento alimentare e prodotti alimentari in abbondanza, sicuri e a prezzi abbordabili. La quota del reddito spesa dai cittadini europei per l'acquisto di prodotti alimentari è diminuita dal 50 % del secondo dopoguerra all'attuale 10 %, malgrado i costi di produzione delle derrate alimentari siano notevolmente aumentati. Una PAC riformata in profondità dovrà garantire ai consumatori di poter continuare ad acquistare alimenti sicuri, di qualità e a prezzi accessibili, prodotti in base alle norme stabilite a livello europeo.

3.8

Dato che la maggior parte degli agricoltori europei ha più di 55 anni, una delle sfide principali consiste nel convincere i giovani a dedicarsi alle attività dell'agricoltura, al punto che il settore risente di un problema di ricambio generazionale. Per i giovani l'accesso ai finanziamenti e ai terreni, i redditi bassi, il trasferimento delle conoscenze e l'accesso all'istruzione rappresentano altrettanti problemi pratici, per non parlar del fatto che i bassi redditi agricoli non consentono di accumulare risparmio da destinare alle pensioni. In alcune aree si osserva un crescente abbandono dei terreni agricoli che ha evidenti ricadute sul piano sociale e ambientale, soprattutto nelle zone periferiche. Un elemento essenziale di una PAC riformata in profondità dovrà consistere nel riservare grande attenzione al ricambio generazionale, con l'arrivo di giovani agricoltori e di nuovi agricoltori, nonché di lavoratori agricoli qualificati, soprattutto quelli che già lavorano in azienda agricola, che agevolino i pensionamenti.

3.9

Il ruolo che le donne svolgono nel settore agricolo è di estrema importanza: nelle aziende agricole le donne si fanno carico di una quota di lavoro molto importante e di una quota in aumento degli adempimenti burocratici, sebbene, in molti casi, esse non siano sufficientemente rappresentate quanto al loro status nella proprietà delle aziende agricole. Le donne possono inoltre apportare un notevole contributo alla sostenibilità dell'azienda agricola, attraverso il reddito percepito lavorando al di fuori dell'azienda come dipendenti o come imprenditrici indipendenti. Nei casi in cui entrambi i coniugi lavorino a tempo pieno nell'azienda agricola, questo contributo dovrebbe essere preso in considerazione e incentivato in seno alla proprietà dell'azienda.

3.10

L'agricoltura e il comparto agroalimentare possono rivestire un ruolo importante nell'inserimento degli immigrati in quanto manodopera, oltre che nel fornire assistenza ai gruppi svantaggiati tramite programmi sociali.

3.11

Ammodernare e semplificare la PAC sono tappe essenziali per riformarla in profondità per il futuro. Benché tutte le precedenti riforme abbiano messo in evidenza la necessità di una sua semplificazione, di fatto la PAC è diventata invece molto più complessa e burocratica per le singole aziende agricole. Questo è vero soprattutto nel caso delle procedure di ispezione e verifica, come pure dell'applicazione dei requisiti di ammissibilità e di condizionalità incrociata previsti dai criteri di gestione obbligatori (CGO) e dalle buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA).

3.12

Il CESE prende atto dei significativi benefici arrecati e del numero considerevole di posti di lavoro creati dal commercio e dalle esportazioni di prodotti agricoli. Tuttavia, le sfide derivanti dalla globalizzazione e dagli accordi commerciali potrebbero arrecare gravi danni all'agricoltura e compromettere l'elevato livello di sicurezza dei prodotti alimentari e delle norme di qualità dell'UE. È essenziale trovare il giusto equilibrio tra l'apertura di nuovi mercati e di nuove opportunità, da un lato, e la protezione di settori e aree sensibili oltre che la salvaguardia delle norme UE, dall'altro. È inoltre necessario che i principi della preferenza comunitaria e della sovranità alimentare mantengano un equilibrio territoriale (6).

3.13

Nella catena dell'approvvigionamento di prodotti alimentari si osserva un grave squilibrio tra i rivenditori al dettaglio di grandi dimensioni, il settore della trasformazione e gli agricoltori, con una conseguente pressione al ribasso sui prezzi, che risultano spesso inferiori ai costi di produzione. È necessario rafforzare la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare attraverso cooperative di vendita ben funzionanti, e creare un quadro giuridico europeo per contrastare le pratiche commerciali abusive nelle filiere alimentari e di distribuzione. Dato poi che gli interventi di sostegno al mercato da parte dell'UE sono diminuiti e che l'esposizione ai mercati mondiali è aumentata, e considerata inoltre la crisi geopolitica dovuta ad esempio al blocco da parte della Russia delle importazioni di prodotti UE, la volatilità dei prezzi e quella dei redditi sono diventate sfide di grande rilievo per gli agricoltori europei. Va sottolineato l'ottimo lavoro svolto in questo campo dalla task force «Mercati agricoli dell'UE», lavoro che deve registrare nuovi passi avanti. Occorre affrontare la questione delle pratiche commerciali sleali e delle vendite sottocosto.

3.14

L'allevamento, l'agricoltura e la silvicoltura sono fondamentali per lo sviluppo economico e sociale delle zone rurali. Ricoprono inoltre un ruolo importante anche per quanto riguarda altre iniziative imprenditoriali e servizi economici collegati quali il turismo rurale o l'occupazione e le attività culturali nelle zone rurali. Una PAC riformata in profondità con una forte componente di pilastro 2 è essenziale per far fronte alle sfide in materia di sviluppo delle zone rurali, oltre che per preservare solide attività agricole e un'agricoltura forte in tutte le regioni dell'UE. L'obiettivo perseguito dev'essere quello di mantenere in attività quanti più agricoltori sia possibile.

4.1

Una PAC riformata in profondità e che sostenga risolutamente il modello di agricoltura dell'UE deve continuare a perseguire gli obiettivi fondamentali sanciti per tale politica dal Trattato di Roma del 1957. Si dovrebbero integrare nuovi obiettivi che tengano conto degli impegni sottoscritti dall'UE con gli OSS e nel quadro della COP 21. L'articolo 39 del TFUE stabilisce che le finalità della PAC sono:

4.2

Una PAC riformata in profondità dovrà anche integrare le sfide cruciali in materia di protezione dell'ambiente, attenuazione degli effetti dei cambiamenti climatici e tutela della biodiversità.

4.3

Questi obiettivi di base potranno essere meglio conseguiti conservando l'attuale struttura a due pilastri della PAC, con il pilastro 1 basato sui pagamenti diretti agli agricoltori in attività che ricevono il sostegno di misure di gestione del mercato, ed il pilastro 2 basato sulle misure di sviluppo rurale e che adotta la strategia di integrare nella PAC le nuove domande di fornitura di beni pubblici. I pagamenti diretti del pilastro 1 sono di fondamentale importanza per sostenere i redditi agricoli e contribuire a far fronte alla volatilità, e sono inoltre legati a misure di condizionalità incrociata in materia di sicurezza dei prodotti alimentari, salute delle piante e degli animali e norme di benessere, nonché di controlli ambientali. Le misure del pilastro 2 della PAC forniscono altri programmi di sostegno essenziali in campo economico, ambientale e sociale.

4.4

Il bilancio della PAC dopo il 2020 dovrà essere sufficiente per far fronte alle esigenze finanziarie supplementari conseguenti alla decisione del Regno Unito di uscire dall'UE, alle pressioni sui redditi agricoli e all'aumento della domanda di beni pubblici.

4.5

Quanto al modello di base per il pagamento, si propone che i paesi che hanno adottato modelli diversi dal sistema di pagamento forfettario di base siano autorizzati a mantenere questi specifici modelli anche dopo il 2020, poiché si adattano meglio ai rispettivi contesti nazionali. Nel caso di alcuni paesi, il modello di pagamento forfettario non tiene conto delle differenze tra i livelli degli investimenti e tra le attività agricole, nonché per quel che riguarda la fornitura di beni pubblici.

4.6

Il livello degli aiuti diretti versati agli agricoltori nei diversi Stati membri dell'UE deve essere ulteriormente armonizzato in modo da tener conto delle differenti situazioni, creando così condizioni di parità per gli agricoltori di tutti gli Stati membri e di assicurare uno sviluppo equilibrato delle zone rurali nell'intera UE.

4.7

I pagamenti diretti dovrebbero essere versati solo agli agricoltori in attività che forniscono beni pubblici e servizi pubblici.

4.8

Per sostenere e salvaguardare i pagamenti diretti agli agricoltori a titolo di un primo pilastro forte, occorre che, nell'ambito di una PAC riformata in profondità, l'agricoltore in attività lavori a un programma annuale o pluriennale incentrato sui temi dell'ambiente, del cambiamento climatico e della biodiversità, che potrebbe comprendere un «navigatore del carbonio» e un piano di gestione dei nutrienti. Tale programma annuale o pluriennale dovrebbe comprendere la fornitura misurabile di beni pubblici e offrire agli agricoltori maggiore flessibilità. Tale misurabilità dovrà basarsi su criteri oggettivi e standardizzati a livello UE.

4.9

I pagamenti diretti del pilastro 1 dovrebbero essere soggetti ad un massimale equo e ragionevole per i singoli agricoltori (pari, ad esempio, al reddito comparabile di un lavoratore qualificato). Dovrebbero essere possibili degli aggiustamenti e si dovrebbe tenere conto di partenariati, cooperative, imprese e del numero di dipendenti che richiedono una copertura assicurativa.

4.10

I pagamenti diretti accoppiati dovrebbero essere volti a sostenere i settori e le regioni vulnerabili. Essi dovrebbero avere il duplice obiettivo di evitare l'abbandono dei terreni agricoli e di tutelare la biodiversità, soprattutto conservando l'attività di allevamento del bestiame e i settori in declino.

4.11

Nell'ambito della PAC attuale, il 30 % dei pagamenti del pilastro 1 è destinato all'ecologizzazione e il 70 % a 15 criteri di gestione obbligatori e a cinque buone condizioni agronomiche e ambientali da soddisfare. Per favorire un'effettiva semplificazione della PAC sarebbe preferibile prevedere il collegamento della totalità dei pagamenti del pilastro 1 alla fornitura di beni pubblici. Per conseguire questo obiettivo, è necessario valutare correttamente i requisiti di ecologizzazione e i criteri di gestione obbligatori, al fine di mantenere le misure più efficienti e realizzabili e introdurre anche nuovi obiettivi, come quelli relativi ai cambiamenti climatici e alla necessità di aumentare il sequestro del carbonio nel suolo.

4.12

Tali programmi di condizionalità incrociata con criteri di gestione obbligatori implicherebbero il conseguimento di risultati misurabili in materia di protezione dell'ambiente, attenuazione degli effetti dei cambiamenti climatici e tutela della biodiversità, sulla base delle modalità di attuazione della condizionalità vigenti e pertinenti.

4.13

Una PAC riformata in profondità dovrebbe far proprio il concetto di «agricoltura intelligente», che presenta il duplice vantaggio di migliorare gli utili delle aziende agricole e di realizzare al contempo dei benefici ambientali. L'agricoltura intelligente comporterebbe il ricorso a trasferimenti di conoscenze e tecnologie che contribuiscano ad applicare un'agricoltura di precisione finalizzata a ridurre i consumi di acqua, energia, fertilizzanti industriali e altri fattori di produzione come i pesticidi, specialmente fungicidi e insetticidi.

4.14

Le attuali misure di sostegno del mercato, in particolare l'intervento e gli aiuti all'ammasso privato, dovrebbero essere mantenute nella nuova PAC riformata. È essenziale fissare livelli realistici per l'attivazione di questi aiuti, in modo da poter erogare ai produttori un sostegno al reddito significativo in caso di necessità.

4.15

La protezione più efficace contro la volatilità dei redditi consiste nel versamento di pagamenti diretti sicuri e adeguati e nell'applicazione di strumenti di gestione del mercato a titolo del pilastro 1, compresi i regimi volti a ridurre la produzione. Tuttavia, nei periodi di estrema volatilità dei prezzi è necessario ricorrere anche ad altri strumenti, la cui introduzione andrebbe presa in esame. Si dovrebbe agevolare la possibilità di attingere ai fondi del pilastro 2 per misure come l'introduzione di regimi volontari di assicurazione.

4.16

Negli ultimi 140 anni le cooperative di produttori hanno dimostrato chiaramente di essere molto più resilienti alle turbolenze dei mercati agricoli e di contribuire a evitare la delocalizzazione della produzione alimentare. È pertanto fondamentale un'ulteriore, addirittura più forte, promozione su base regionale e di settore della cooperazione tra i produttori e le cooperative e organizzazioni di produttori esistenti, specie quelle di piccole dimensioni. In particolare, bisognerebbe rivolgere particolare attenzione ai settori e alle regioni in cui la cooperazione è scarsa.

4.17

Occorre realizzare dei progressi su tutta una serie di aspetti essenziali individuati dalla task force «Mercati agricoli dell'UE»: migliorare la posizione degli agricoltori nella catena di approvvigionamento, rafforzare la trasparenza, rilevazione obbligatoria dei prezzi, misure di gestione del rischio, lotta alle pratiche commerciali sleali e altre questioni. Una nuova PAC riformata in profondità dovrà adottare e integrare pienamente regolamentazioni relative a tutti questi aspetti. Si propone l'adozione di una regolamentazione più stringente per rendere illegali le pratiche commerciali sleali, vietare le vendite sottocosto e introdurre l'obbligo di rilevazione dei prezzi da parte di produttori, trasformatori e dettaglianti. Si deve anche rafforzare la posizione degli agricoltori sostenendo la creazione di forti e solide organizzazioni di produttori.

4.18

La finalità di base di una PAC riformata in profondità dev'essere quella di preservare un mercato unico dell'UE efficiente e ben funzionante. Le recenti tendenze alla rinazionalizzazione osservabili in tutto il mercato unico sono fonte di grande preoccupazione e hanno portato ad un'accresciuta divergenza dei prezzi e dei mercati. È inoltre essenziale introdurre, dove non in essere, una disciplina di etichettatura obbligatoria dell'origine dei prodotti agricoli ed alimentari, necessaria per evitare gli inganni e consentire scelte consapevoli ai consumatori e questo proprio affinché le norme in essa contenute non compromettano né ostacolino la libera circolazione delle merci nel mercato unico dell'UE.

4.19

La Brexit rappresenta una grave minaccia per l'UE e avrà significative ripercussioni sulla PAC e sul mercato unico. Eventuali carenze nel bilancio della PAC dovute all'uscita del Regno Unito dall'UE dovranno essere interamente compensate dai rimanenti Stati membri. Inoltre, sarà fondamentale mantenere scambi commerciali di prodotti agricoli e alimentari esenti da dazi tra l'UE e il Regno Unito e norme equivalenti in materia di ambiente e di salute e benessere degli animali, nonché continuare ad applicare una tariffa esterna comune sulle importazioni sia verso l'UE che verso il Regno Unito.

4.20

Un obiettivo fondamentale perseguito dalla PAC dev'essere la preferenza comunitaria, con prodotti alimentari dell'UE per i cittadini europei. Un principio essenziale di tale politica deve riguardare il mantenimento e la salvaguardia delle norme UE sulla tracciabilità, la sicurezza dei prodotti alimentari, i controlli sulla salute degli animali e delle piante e la protezione dell'ambiente, oltre che la tutela integrale delle indicazione geografiche protette (IGP). Per i consumatori europei è di fondamentale importanza che in qualsiasi negoziato in materia di politica commerciale l'UE esiga che tutti i prodotti alimentari importati rispettino le stesse norme in vigore nell'Unione. Non solo, ma in tutti i futuri negoziati commerciali è molto importante che l'UE conservi un'adeguata e robusta protezione tariffaria dei settori sensibili e delle aree vulnerabili.

4.21

Uno dei tratti salienti della nuova PAC riformata in profondità dovrà essere il ricambio generazionale. Si propone di prorogare l'attuale aumento dei pagamenti erogati ai giovani agricoltori sotto i 40 anni a titolo del pilastro 1 della PAC. Si propone di rivedere la regola dei cinque anni per eliminarne le rigidità che impediscono ai giovani agricoltori di accedere a livelli di pagamento più elevati. Inoltre, si propone di applicare percentuali di pagamento più elevate per i giovani agricoltori nel quadro delle misure generali dei programmi di sviluppo rurale (PSR). I livelli di pagamento per i programmi di aiuto strutturale in forma di sovvenzione a favore dei giovani agricoltori dovrebbero essere aumentati al 70 %, e si dovrebbe poter garantire un sostegno corrispondente anche ai giovani agricoltori e ai giovani professionisti attivi nei partenariati, nelle cooperative e nelle società. È molto importante costituire una riserva nazionale efficiente che consenta ai giovani agricoltori e ai nuovi agricoltori di accedere agli aiuti in modo permanente. Dovrebbe essere introdotta la possibilità di attuare un programma efficace di pensionamenti a titolo del pilastro 2. Gli Stati membri dovrebbero avere un margine di manovra sufficiente per introdurre misure supplementari a favore dei giovani agricoltori e soprattutto delle donne. È essenziale mettere fortemente l'accento sull'istruzione e sul miglioramento delle competenze. Per rafforzare la posizione delle donne nel settore agricolo, dovrebbero essere introdotti incentivi a loro favore sul modello di quelli a sostegno dei giovani agricoltori, per assicurare alle agricoltrici pari accesso alla terra, al credito, alla formazione e la parità di status.

4.22

Una semplificazione positiva per gli agricoltori relativamente ai requisiti di condizionalità incrociata/le buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) e ai criteri di gestione obbligatori (CGO) potrebbe consistere nell'abbandonare l'approccio basato sulle procedure d'ispezione e di verifica per ricorrere maggiormente all'impiego di tecnologie. Il sistema dovrebbe prevedere l'introduzione di una «lista di controllo» che comporti punteggi positivi e negativi sulla conformità. I richiedenti che rispettino gli obblighi essenziali più importanti e che accumulino un punteggio entro una certa soglia potrebbero ricevere i pagamenti senza vedersi infliggere sanzioni. Si tratterebbe di un'estensione del nuovo approccio, già introdotto, del «cartellino giallo». Il numero di requisiti di condizionalità incrociata e di criteri di gestione obbligatori (CGO) dovrebbe essere ridotto eliminando alcune misure relative a CGO non più adeguate o pertinenti. Un buon esempio di questa semplificazione consisterebbe nell'eliminare l'esigenza di verificare l'identificazione degli animali nelle aziende agricole e di effettuare invece tali controlli con l'ausilio delle tecnologie presso i punti vendita dei capi, ossia presso gli stabilimenti di trasformazione della carne, i punti di raccolta e i mercati del bestiame.

4.23

Il regime di verifica dei requisiti di condizionalità incrociata dovrebbe altresì prevedere un diritto di rettifica in un approccio per la rettifica e chiusura in caso di mancata conformità, entro una scadenza predeterminata e senza incorrere in sanzioni. Si dovrebbe adottare un approccio più equo e proporzionato in materia di sanzioni e di tolleranze. La semplificazione non dovrebbe comportare obiettivi meno ambiziosi, soprattutto nel campo della protezione dell'ambiente (ecologizzazione) o delle norme sanitarie e fitosanitarie.

4.24

I controlli non devono avere per effetto di bloccare i pagamenti e si dovrebbe stabilire che eventuali sanzioni comminate in tutti i casi di ammissibilità e di condizionalità incrociata/CGO debbano essere applicate l'anno successivo a quello in cui si è svolto il controllo.

4.25

Un pilastro 2 robusto, migliorato e più efficiente, in grado di soddisfare le esigenze economiche, ambientali e sociali delle regioni, è d'importanza cruciale per una nuova PAC riformata in profondità che si preoccupi della sostenibilità e vitalità delle zone rurali, oltre che di incrementare l'occupazione in queste zone. Questo pilastro 2 riformato dovrebbe basarsi sugli obiettivi stabiliti nella dichiarazione di Cork 2.0. Inoltre, è importante che gli Stati membri cofinanzino in modo adeguato tutte le misure dei PSR, compresi i pagamenti per le zone soggette a vincoli naturali.

4.26

Considerate le maggiori sfide cui l'Europa deve far fronte per rispettare i propri impegni riguardo agli OSS delle Nazioni Unite e agli obiettivi fissati dalla COP21, le misure ambientali a titolo del pilastro 2 della PAC devono essere ampliate, mirate e ricevere maggiori risorse finanziarie. A tal fine, è importante che, nel rispetto dell'attuale dotazione di bilancio a titolo del pilastro 2, la ripartizione del futuro bilancio tra gli Stati membri rispecchi questa ambizione.

4.27

Queste misure aumentate e questi pagamenti maggiorati in materia di ambiente, cambiamenti climatici e biodiversità nel quadro del pilastro 2 potrebbero essere specificamente mirati alla fornitura di servizi ecosistemici migliorati da parte degli agricoltori incentrati sui seguenti aspetti:

4.28

I pagamenti erogati nel quadro del regime per le zone soggette a vincoli naturali sono di vitale importanza per gli agricoltori delle regioni più povere e isolate dell'UE.

4.29

L'erogazione di finanziamenti a basso costo è indispensabile per stimolare la crescita nel settore agricolo ma soprattutto per aiutare i giovani agricoltori, che sono essenziali per il ricambio generazionale.

4.30

Una PAC riformata in profondità dovrebbe essere complementare ad una politica alimentare globale che riesca ad integrare le questioni dell'agricoltura sostenibile, di uno sviluppo territoriale equilibrato, di regimi alimentari sani, dell'occupazione e del commercio. Non si insisterà mai abbastanza sull'importanza di una dieta sana per i consumatori e sui benefici sociali che ne derivano in termini di qualità della vita, stile di vita sano, lotta all'obesità e diminuzione della spesa sanitaria. Occorrono maggiori risorse e programmi per diffondere largamente questo messaggio tra i consumatori, unitamente a programmi volti ad eliminare gli sprechi alimentari e ad incentivare il riciclaggio.

4.31

Per raggiungere l'obiettivo dell'UE di portare ad almeno il 27 % la quota di energia da fonti rinnovabili entro il 2030, si dovrebbero adottare misure che garantiscano stabilità e certezza del diritto. Occorre inoltre introdurre pagamenti mirati a fornire sostegno ad investimenti in energia solare, ricavata dalla biomassa ed eolica, oltre che in programmi di efficienza energetica e di risparmio energetico.

4.32

Per salvaguardare la competitività del settore agricolo, è della massima importanza che esso disponga di quanto di più all'avanguardia possano offrire la ricerca e l'innovazione, anche a livello di singole aziende agricole. Occorre mettere a disposizione e sostenere programmi e servizi efficienti di trasferimento delle conoscenze, istruzione, condivisione di buone pratiche e diffusione tramite consulenze.

4.33

Dato che in agricoltura si ricorre in misura sempre maggiore alla tecnologia, in particolare per l'agricoltura intelligente e per contribuire alla semplificazione, è indispensabile che tutte le aree rurali siano coperte dalla banda larga.

4.34

Nella nuova economia sorta con l'agricoltura intelligente, e con tale uso accresciuto della tecnologia, è molto importante garantire la tutela della vita privata e la protezione dei dati individuali degli agricoltori. Inoltre, è essenziale che la proprietà di tutti i dati individuali detenuti in relazione alle loro attività economiche rimanga interamente nelle mani degli agricoltori.

4.35

L'economia circolare può svolgere un ruolo di primo piano nella riduzione dei rifiuti in tutti i settori. I modelli dell'agricoltura tradizionale incarnano perfettamente i concetti di «zero rifiuti», dell'impiego efficiente delle risorse e delle economie circolari. L'agricoltura ha un ruolo positivo da svolgere nel campo del riutilizzo e del riciclaggio, anche per quanto riguarda una corretta gestione del suolo, dell'acqua e dell'aria.

4.36

Dopo il 2020 sarà necessario un congruo periodo transitorio per consentire l'introduzione di una nuova PAC riformata in profondità, segnatamente per tener conto delle questioni di bilancio legate alla Brexit e di altre decisioni di ordine politico (7).

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/20

Relatore:

Erik SVENSSON

Correlatrice:

Ariane RODERT

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore l'iniziativa Start-up e scale-up lanciata dalla Commissione europea e le azioni proposte per rimuovere i principali ostacoli, ma sottolinea che non tutte le imprese a forte crescita sono anche imprese ad alta tecnologia e che è dunque necessario intervenire in tutti i settori.

1.2

Il CESE ritiene che sarebbe più pertinente procedere al rilancio di una versione aggiornata dello Small Business Act (SBA), che riunirebbe tutte le iniziative in un unico programma, contribuendo così anche ad accrescere la visibilità e la coerenza.

1.3

Il CESE chiede un approccio strategico coordinato per le imprese in fase di avviamento (start-up) e di espansione (scale-up), che tenga conto della diversità dei modelli imprenditoriali, e accoglie con soddisfazione le azioni specifiche messe a punto per le imprese dell'economia sociale. Tuttavia, qualsiasi iniziativa deve adoperarsi per realizzare un miglioramento complessivo del clima imprenditoriale, consentendo l'assunzione di rischi e la sperimentazione nell'ambito del processo di innovazione.

1.4

Gli oneri amministrativi e gli adempimenti burocratici continuano a costituire un ostacolo fondamentale per le start-up e le scale-up. Pertanto, il CESE esorta la Commissione europea ad attuare e applicare pienamente le iniziative adottate in questo campo.

1.5

Il CESE sottolinea l'importanza di coinvolgere le parti sociali in maniera strutturale e di garantire il rispetto delle norme dell'UE in materia di condizioni di lavoro, diritto del lavoro e contratti collettivi.

1.6

Il CESE accoglie con favore le azioni proposte in materia di innovazione, ma invoca una semplificazione delle normative e dei requisiti, viste le limitate risorse di cui dispongono le PMI e le microimprese.

1.7

Rafforzare i partenariati e costruire comunità di risorse costituisce un fattore chiave per il successo dell'iniziativa. La Commissione europea dovrebbe promuovere la creazione di reti, nonché la formazione di intermediari, facilitatori, acceleratori e incubatori di imprese.

1.8

Al fine di liberare il potenziale di crescita di start-up e scale-up, è essenziale sviluppare finanziamenti su misura con accesso a soluzioni in termini di capitale sia proprio che di debito, garantire l'accesso ai contratti d'appalto e migliorare il contesto fiscale. In alcuni pareri precedenti il CESE ha esaminato le azioni più adeguate per conseguire questi obiettivi.

1.9

Lo sviluppo delle competenze è un fattore di cruciale importanza, ed è per questo che occorre puntare sui programmi d'istruzione a sostegno dell'imprenditoria a tutti i livelli e fin dalle prime fasi del percorso di formazione. È inoltre necessario incoraggiare e promuovere le iniziative di tutoraggio, la formazione sul posto di lavoro e i programmi di apprendimento informale e non formale.

1.10

È indispensabile intervenire per ridurre il livello — attualmente elevato — di avversione al rischio nell'UE, riesaminando il principio della seconda opportunità e sostenendo lo sviluppo grazie a iniziative a favore dell'alfabetizzazione e dell'educazione finanziarie.

1.11

Il CESE invita la Commissione a riunire tutte le iniziative — sia attuali che future — volte a sostenere le imprese dell'economia sociale in una comunicazione che preveda un Piano d'azione per l'economia sociale. Questo è in linea con le conclusioni del Consiglio sulla promozione dell'economia sociale quale fattore essenziale dello sviluppo economico e sociale in Europa (7 dicembre 2015).

2.1

Nella comunicazione Le nuove imprese leader dell'Europa: l'iniziativa Start-up e scale-up, la Commissione afferma quanto segue:

2.2

Nella comunicazione la Commissione propone una serie di azioni da intraprendere al fine di ridurre e/o eliminare tali ostacoli.

2.2.1

Rimuovere gli ostacoli:

2.2.2

Contribuire a creare collegamenti con i partner adatti:

2.2.3

Accesso ai finanziamenti:

3.1

Il presente parere costituisce una risposta alla comunicazione della Commissione europea Le nuove imprese leader dell'Europa: l'iniziativa Start-up e scale-up, che propone una serie di misure volte a dare libero corso a tutte le potenzialità delle imprese ad alta tecnologia. Tuttavia, il CESE ha deciso di ampliare l'oggetto del parere, riflettendo sulle suddette misure dal punto di vista delle start-up e scale-up di ogni tipo, comprese quelle potenziali.

3.2

Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione e gli sforzi volti a eliminare i principali ostacoli. Il CESE desidera richiamare ed evidenziare qui il lavoro ampio e approfondito da esso svolto nei suoi precedenti pareri, in cui sollecitava la creazione di un contesto favorevole per le diverse forme di impresa nell'UE (3), nonché la sua precedente richiesta di intensificare gli interventi nell'ambito dell'agenda per le imprese (4).

3.3

Dato che l'iniziativa Start-up e scale-up costituisce uno sviluppo e un'estensione dello Small Business Act, il CESE ritiene che sarebbe più efficiente considerare la possibilità di rilanciare una versione aggiornata dello SBA piuttosto che continuare a proporre misure separate. Il CESE apprezza e sostiene questa iniziativa come pure le altre azioni volte a sostenere start-up e scale-up, ma reputa difficile riuscire a ottenere un quadro d'insieme del programma complessivo senza riunire le diverse iniziative in un programma strategico comune e globale.

3.4

Il CESE sottolinea la necessità di un pacchetto di misure generali efficaci che tenga conto della diversità delle imprese, e appoggia pertanto l'obiettivo della Commissione di promuovere un approccio coordinato in tutte le politiche dell'UE.

3.5

Il CESE richiama l'attenzione della Commissione europea su un proprio parere, attualmente in corso di elaborazione, nel quale formula una serie di raccomandazioni di grande rilievo per le start-up e le scale-up, ossia:

3.6

Inoltre, nel parere del dicembre 2016 (5) il CESE incoraggia la Commissione a promuovere le imprese ad alto tasso di crescita mediante:

3.7

In particolare, è importante prendere atto delle grandi possibilità offerte dalle microimprese esistenti, molte delle quali sono imprese a conduzione familiare, nonché delle opportunità di sviluppo nell'ambito delle imprese dell'economia sociale. Inoltre, il CESE esorta la Commissione a considerare che non tutte le imprese a forte crescita rientrano nel comparto dell'alta tecnologia, e che settori come quelli dei servizi, della moda e del commercio elettronico, nonché altri settori innovativi, hanno bisogno di attenzione e sostegno.

3.8

Il CESE esorta altresì la Commissione a garantire che tutte le iniziative tengano conto anche dei nuovi fenomeni che stanno emergendo nel mondo delle imprese, come ad esempio l'economia collaborativa (6). Queste imprese devono tutte far fronte a un simile accumularsi di ostacoli al momento della loro creazione ed espansione nel mercato unico.

3.9

Il CESE accoglie con favore l'azione volta a introdurre uno sportello digitale unico che migliori l'accesso alle informazioni, ma è del parere che questo strumento contribuirà solo in maniera limitata a ridurre le norme e le regolamentazioni eccessivamente gravose. Il CESE propone inoltre che lo sportello digitale unico comprenda anche un portale Internet in materia di ricerca e sviluppo. La cooperazione strutturale con le organizzazioni intermediarie costituisce uno strumento molto efficace per migliorare le informazioni destinate alle start-up.

3.10

La Commissione esamina alcuni degli ostacoli più urgenti, soffermandosi in particolare sulle barriere normative, fiscali e amministrative. Il CESE desidera sottolineare che le PMI, incluse le microimprese, le imprese a conduzione familiare o le imprese dell'economia sociale, dispongono spesso al loro interno di scarse competenze, se non addirittura di nessuna competenza, per gestire normative molto farraginose e complesse e i conseguenti adempimenti amministrativi, ed è per questo che la semplificazione è fondamentale.

3.11

Il CESE sostiene la proposta di introdurre revisioni tra pari per condividere le buone pratiche e individuare le differenze tra gli Stati membri, al fine di armonizzare maggiormente le iniziative. Per essere efficaci, i risultati di tali revisioni devono essere trasparenti e diffusi tra le parti interessate.

3.12

Inoltre, il CESE appoggia la decisione della Commissione europea di ampliare i servizi di consulenza della rete Enterprise Europe Network (EEN) prevedendo consulenti appositi per le start-up e scale-up incaricati di informarle circa le norme nazionali ed europee pertinenti, le opportunità di finanziamento, i partenariati e l'accesso agli appalti pubblici transfrontalieri. Anche in questo caso, il CESE desidera sottolineare l'importanza e i benefici di una maggiore cooperazione strutturale con gli organismi intermediari e le organizzazioni coinvolte, anche all'interno dell'economia sociale.

3.13

Il CESE sostiene l'intenzione della Commissione di includere le start-up e le scale-up negli accordi commerciali internazionali, dato che un numero sempre crescente di queste imprese deve raggiungere il mercato globale in tempi brevi (e spesso in un segmento molto limitato).

3.14

Il CESE riconosce e sostiene l'impegno della Commissione, espresso nell'iniziativa, di garantire il rispetto delle norme dell'UE in materia di condizioni di lavoro, diritto del lavoro e contratti collettivi, e di puntare a creare posti di lavoro di qualità.

3.15

Il CESE intende replicare all'affermazione, contenuta nella comunicazione della Commissione, secondo cui, tra i benefici sociali apportati dall'espansione delle start-up, vi sarebbe «l'offerta di condizioni di lavoro più moderne e flessibili», affermazione che può dare adito a malintesi e a potenziali abusi.

3.16

Il coinvolgimento strutturale delle parti sociali è essenziale e dovrebbe essere incoraggiato al fine di garantire una concorrenza leale tra le imprese e di evitare il rischio di dumping sociale, come già sottolineato dal CESE in diversi suoi pareri (7).

3.17

Il CESE intende esaminare il processo in corso sui blocchi geografici (8). Questo potrebbe costituire un nuovo e considerevole ostacolo per le start-up e scale-up che non dispongono delle capacità necessarie per giungere a operare contemporaneamente in diversi paesi con lingue diverse. Al riguardo è fondamentale sottolineare la differenza tra vendite attive e passive. La conformità alla legislazione nazionale è richiesta unicamente per i paesi destinatari di vendite attive.

3.18

Il CESE appoggia la proposta di migliorare l'accesso delle PMI, e soprattutto delle scale-up, ai programmi di Orizzonte 2020. Purché non siano troppo onerosi, il consiglio europeo per l'innovazione e l'iniziativa Innovation Radar possono costituire degli strumenti efficaci, effettivamente in grado di raggiungere gli obiettivi previsti per le PMI. Inoltre, il CESE raccomanda che tali iniziative prestino particolare attenzione all'innovazione sociale, che spesso porta con sé nuovi modelli di impresa.

3.19

Il CESE accoglie inoltre con favore lo specifico riferimento all'azione a favore delle start-up e scale-up nell'economia sociale e nell'imprenditoria sociale, un settore in cui il CESE detiene competenze specifiche e in merito al quale ha già adottato diversi pareri (9).

3.20

Il CESE constata con soddisfazione il fatto che la Commissione riconosca le grandi difficoltà incontrate dalle PMI nel tutelare i loro diritti di proprietà intellettuale. Per una piccola impresa, infatti, i costi sono estremamente elevati, come elevati sono i costi della tutela coattiva di tali diritti, ragion per cui sono pochissime le start-up e scale-up che possono permettersi di sostenerli. Il CESE invita la Commissione a trovare una soluzione praticabile per ovviare a questo problema.

4.1.1

Un clima imprenditoriale complessivamente positivo è di capitale importanza per la crescita e l'innovazione. A giudizio del CESE, questa iniziativa della Commissione può avere successo solo se persegue un miglioramento generale del clima imprenditoriale, consentendo l'assunzione di rischi e la sperimentazione nell'ambito del processo di innovazione.

4.1.2

Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che è molto importante per le start-up e in particolare le scale-up collegarsi con i partner adatti. Dato che i mercati europei, oltre a presentare un carattere essenzialmente nazionale, adottano un approccio piuttosto tradizionale all'assunzione di rischi, è necessario ripartire gli sforzi lungo due linee principali:

4.1.3

Il CESE sostiene il piano della Commissione volto a rafforzare l'attuale «Startup Europe Initiative» e coordinare il lavoro dell'UE per collegare i cluster e gli ecosistemi in tutta Europa.

4.1.4

Il CESE approva il fatto che la Commissione ponga l'accento sulla creazione di comunità grazie a partenariati ed ecosistemi su misura come fattori cruciali per il successo delle start-up e delle scale-up. In tale contesto, il CESE accoglie con favore il fatto che la Commissione presti particolare attenzione alle imprese dell'economia sociale, riconoscendone i tratti peculiari e il contributo specifico che esse apportano alle società europee. Per questo motivo il CESE sollecita ancora una volta (10) la Commissione a riunire tutte le iniziative, sia quelle nuove che quelle esistenti, in un Piano d'azione dell'UE per l'economia sociale, allo scopo di migliorare la visibilità e l'interconnessione tra le varie iniziative.

4.2.1

Il CESE appoggia con vigore la Commissione nel suo intento di migliorare le opportunità di appalti per le start-up e le scale-up, invitandola non solo a portare avanti le misure proposte, ma anche a monitorare attentamente il recepimento e l'applicazione della direttiva sugli appalti pubblici nei singoli Stati membri, Ciò, infatti, è di fondamentale importanza per garantire che questi ultimi si avvalgano pienamente delle attuali disposizioni per migliorare le opportunità di partecipazione agli appalti pubblici per le PMI, comprese le imprese dell'economia sociale. e in proposito rimanda al suo precedente parere in materia di appalti (11).

4.2.2

Il CESE accoglie con favore il fatto che la comunicazione dedichi un'attenzione specifica agli appalti nel settore dell'innovazione e al partenariato per l'innovazione. In quest'ottica, tuttavia, vi è ancora bisogno di un insieme semplificato di regolamenti. Come affermato nella direttiva, gli appalti in materia di innovazione appaiono più indicati per le grandi imprese. Per partecipare ai partenariati per l'innovazione è indispensabile disporre di un'unità specifica; e, dato che solitamente le start-up e le scale-up non dispongono di un dipartimento di questo genere, esse non possono accedervi.

4.2.3

Il CESE desidera sottolineare che l'introduzione dello strumento elaborato dalla Commissione (autocertificazione mediante il documento di gara unico europeo — DGUE) per aiutare le PMI a partecipare agli appalti pubblici ha, in molti casi, sortito il risultato opposto ed è percepito come un ostacolo alla partecipazione agli appalti. Le start-up e le scale-up hanno difficoltà a raccogliere tutte le informazioni necessarie e a predisporre i moduli richiesti, ragion per cui è necessario offrire loro un sostegno, che dovrebbe essere promosso da organizzazioni intermediarie (organizzazioni di PMI e altre organizzazioni collegate).

4.3.1

Il CESE riconosce che la nuova agenda per le competenze per l'Europa, con la sua duplice attenzione per la qualità e le competenze rilevanti per il mercato del lavoro, affronta alcune delle sfide più importanti. Tuttavia l'agenda potrà avere successo solo se le iniziative previste raggiungeranno i principali gruppi destinatari, e a tal fine è necessario assicurare un'attuazione, un monitoraggio e un seguito efficaci.

4.3.2

Il CESE sottolinea che la nuova agenda per le competenze per l'Europa, e in particolare l'imminente iniziativa relativa alla coalizione per le competenze e le occupazioni digitali, riveste un'estrema importanza e può costituire un pilastro fondamentale per il futuro.

4.3.3

Le imprese dell'economia sociale sviluppano risposte ad esigenze sociali nuove o che non sono state prese adeguatamente in considerazione, e sono all'avanguardia nel settore dell'innovazione sociale. Pertanto, gli imprenditori dell'economia sociale sociali (e non solo) sottolineano la necessità non solo di iniziative a favore delle competenze digitali, ma anche di intervenire in altri ambiti di competenze, quali lo sviluppo imprenditoriale e la propensione agli investimenti, che sono altrettanto importanti per il successo di una start-up.

4.3.4

Il CESE esorta la Commissione a incoraggiare e assistere gli Stati membri nell'istituire programmi di formazione destinati agli imprenditori ma anche nell'agevolare lo scambio di migliori pratiche tra gli Stati membri e le parti interessate. È opportuno adottare tali programmi nelle prime fasi del percorso formativo, essendo dimostrato che è in quelle fasi che essi risultano più efficaci.

4.3.5

Inoltre, i servizi offerti dagli incubatori e dallo sportello unico (quali lo sviluppo, il tutoraggio e il sostegno finanziario) sono spesso determinanti nella fase iniziale e in quella di espansione. La Commissione dovrebbe promuovere e condividere le migliori pratiche in questo campo.

4.4.1

Il CESE condivide la preoccupazione della Commissione secondo cui l'imposizione fiscale può costituire un ostacolo importante per le start-up e le scale-up. Tra i principali problemi da affrontare vi sono i costi elevati di conformità agli obblighi fiscali, e in particolare quelli derivanti dalla diversità dei regimi fiscali nazionali.

4.4.2

Il CESE invita la Commissione a prendere in considerazione la possibilità di non imporre alcun limite di dimensioni o di tempo al riporto delle perdite sostenute nelle fasi di avviamento ed espansione delle imprese.

4.4.3

Il CESE accoglie altresì con favore la possibilità per le PMI di optare per la base imponibile consolidata comune per le società (CCCTB), come indicato nella comunicazione della Commissione.

4.4.4

Inoltre, la tassazione dei consumi nel quadro del sistema dell'IVA è estremamente complessa da gestire per le PMI. Vi è per di più un onere supplementare per le start-up al momento di individuare l'aliquota IVA applicabile a ciascun bene o servizio nei diversi Stati membri, il che comporta costi elevati che, a loro volta, scoraggiano gli scambi transfrontalieri. I CESE sostiene pertanto l'intenzione della Commissione di creare uno spazio unico dell'IVA e introdurre il pacchetto di semplificazione dell'IVA per le PMI, incluse le start-up, contribuendo così ad eliminare un grosso ostacolo per le microimprese.

4.4.5

In molti Stati membri anche la tassazione dei redditi da capitale a livello individuale scoraggia gli investimenti nelle start-up e scale-up, in particolare nel caso in cui altre alternative di investimento siano soggette a una pressione fiscale minore o addirittura esenti. A tale proposito, potrebbe essere necessario prestare un'attenzione specifica alla tassazione dei diritti di opzione. Il CESE è quindi favorevole al monitoraggio costante, da parte della Commissione, dei regimi fiscali e degli incentivi agli investimenti applicati dagli Stati membri alle start-up e alle scale-up.

4.4.6

Le imprese dell'economia sociale devono poter beneficiare di uno spazio fiscale che consenta loro di realizzare appieno il loro potenziale economico tenendo conto delle loro finalità sociali e ambientali e nel rispetto dei principi della libera concorrenza e della parità di condizioni. Tale obiettivo può essere conseguito attraverso varie misure, quali:

4.5.1

Le start-up e le scale-up fanno affidamento sull'accesso al capitale proprio e al capitale di debito. In alcuni pareri precedenti (12) il CESE ha sottolineato che nell'UE l'accesso al capitale di rischio (venture capital) è assai minore che negli Stati Uniti, principalmente a causa dell'elevata frammentazione del settore europeo del venture capital (concentrato in alcuni Stati membri). Il CESE riconosce che la Commissione affronta tale problema proponendo la creazione di un fondo di fondi paneuropeo di venture capital, e la invita a considerare le proprie proposte (13) e a seguirne da vicino l'accoglimento e gli effetti.

4.5.2

Nel medesimo parere si sottolinea l'insufficiente coinvolgimento degli investitori privati e si raccomanda di incentivare i partenariati pubblico-privati, per i quali si potrebbe prendere in considerazione il ricorso a fondi asimmetrici (già presenti in Finlandia, nel Regno Unito, in Grecia e nei Paesi Bassi). Il CESE accoglie adesso con favore una soluzione analoga che permette ai fondi di investimento privati di beneficiare di garanzie pubbliche per gli investimenti nelle start-up e scale-up.

4.5.3

Inoltre, il CESE accoglie con favore la proposta di aumentare il bilancio per il FEIS e il COSME al fine di mobilitare ulteriori finanziamenti destinati a realizzare una politica efficace per le start-up e scale-up, che tenga conto della loro diversità.

4.5.4

Tuttavia, è importante sottolineare che la maggior parte delle start-up è finanziata da prestiti bancari concessi dietro garanzie personali e familiari. Mentre i prestiti bancari sono una realtà, l'accesso al capitale di rischio quale strumento finanziario, pur essendo necessario, non è sufficientemente sviluppato in Europa a causa di regimi fiscali dissuasivi, della mancanza di una cultura dell'investimento azionario, della scarsa alfabetizzazione finanziaria e della frammentazione dei regimi di insolvenza.

4.5.5

Il CESE invita gli Stati membri dell'UE a promuovere e ricercare, con il sostegno della Commissione, forme giuridiche alternative per le attività d'impresa, ricorrendo, ad esempio, alla «società per azioni semplice» (già presente in Francia e Slovacchia), che ha un elevato potenziale di innovazione per la crescita, fattore che contraddistingue appunto le start-up.

4.5.6

Il CESE incoraggia inoltre gli Stati membri a semplificare e armonizzare, con il sostegno della Commissione, le leggi in materia di fallimento, compresa l'attuazione del principio della «seconda opportunità» proposta nel parere del CESE sull'insolvenza delle imprese (14).

4.5.7

Nel quadro delle norme e delle procedure in materia di insolvenza, la sfida consiste nel riuscire a valutare correttamente l'attivo delle start-up in dissesto. In molti casi, come il CESE non ha mancato di sottolineare (15), l'attivo (asset) principale è costituito dal know-how piuttosto che dall'attivo fisso.

4.5.8

In alcuni suoi precedenti pareri il CESE ha esaminato l'ecosistema finanziario (16) per le imprese dell'economia sociale. Analogamente ad altre start-up, esse hanno bisogno di soluzioni fondate su capitale misto accompagnate da un regime di garanzia, come anche di strumenti innovativi per il finanziamento della seconda fase, educazione finanziaria e preparazione agli investimenti. Una caratteristica specifica degli investimenti nelle imprese dell'economia sociale — e del relativo finanziamento — è che il ritorno sul capitale investito comprende anche l'impatto sociale. La Commissione europea dovrebbe sostenere gli Stati membri nell'avviamento di iniziative imprenditoriali in questo senso.

5.1

Il CESE accoglie con favore il fatto che, nella comunicazione, la Commissione sottolinei in particolare alcune iniziative specifiche per il settore delle imprese dell'economia sociale, oltre a esplorare la possibilità di adottare ulteriori misure per i modelli imprenditoriali emergenti.

5.2

In questo contesto è di cruciale importanza menzionare il nesso tra l'innovazione sociale, l'avviamento di imprese dell'economia sociale e i nuovi modelli imprenditoriali, che il CESE ha già analizzato in un suo parere precedente (17). È essenziale comprendere che l'innovazione sociale si fonda su un processo di innovazione diverso che poggia su criteri e principi specifici. Tutte le iniziative volte a sostenere le start-up dell'economia sociale e i nuovi modelli d'impresa devono pertanto riconoscere i valori fondamentali sottostanti quali la misurazione dell'impatto sociale e ambientale, il valore condiviso e gli aspetti open source legati all'innovazione sociale (18). Solo così le imprese dell'economia sociale e queste nuove forme di imprese sociali potranno beneficiare di misure di sostegno, essere sostenibili ed espandersi con successo.

5.3

È inoltre importante comprendere se e come le imprese dell'economia sociale e queste nuove forme di impresa si espandono (invece di espandersi, esse potrebbero decidere di condividere un'idea valida). Come sottolineato in quella sede, è essenziale integrare pienamente la logica di questi modelli imprenditoriali diversi nelle iniziative in materia di start-up e scale-up e prevedere strumenti di sostegno su misura. I meccanismi di sostegno si basano spesso sul modello d'impresa tradizionale, che è oggi la norma, piuttosto che sui modelli di economia sociale o sui modelli economici emergenti.

6.1

Il CESE ha più volte sottolineato la necessità di accrescere la visibilità, il riconoscimento e la promozione delle diverse forme di impresa. Questo significa anche una raccolta più sistematica di dati statistici e ricerche più approfondite sui diversi modelli di impresa e le relative logiche specifiche presenti nell'Unione europea.

6.2

A tal fine potrebbe risultare estremamente utile una banca dati delle buone pratiche riguardanti le misure per promuovere le start-up e scale-up in tutta la loro diversità. La Commissione si trova nella posizione ideale per facilitare questo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri.

6.3

Occorrerebbe promuovere i valori, i principi e la ragion d'essere delle imprese del settore dell'economia sociale in quanto possono essere fonte di ispirazione per gli imprenditori. È possibile trasferire agevolmente ad altri modelli d'impresa le esperienze e i metodi adottati in questo settore, come ad esempio i principi di partenariato e di affiliazione basati sul criterio di co-creazione fra settori e parti interessate, gli accordi di licenza, lo sviluppo delle capacità, il piggybacking che consente di far leva sulle dimensioni di altre imprese, l'open source per la rapida diffusione delle soluzioni, le reti intelligenti fondate su valori collettivi condivisi e l'emergere di nuovi modelli, come i movimenti che aspirano a realizzare un cambiamento di strategia. Un esempio di quest'ultimo caso è rappresentato dal fatto che l'innovazione sociale solitamente porta all'innovazione nella politica sociale. Allo stesso modo le imprese tradizionali possono ispirare le imprese dell'economia sociale, per esempio in campi come il marketing, le vendite e la gestione d'impresa, dimostrando, ancora una volta, l'importanza dello scambio delle migliori pratiche.

6.4

In qualità di rappresentante della società civile europea, il CESE si trova nella posizione ideale per partecipare attivamente alla promozione e al rafforzamento dello sviluppo imprenditoriale nell'UE, con il fine di favorire l'occupazione, il benessere sociale e la crescita. Esso mette pertanto a disposizione della Commissione europea le sue capacità e competenze per la realizzazione di ulteriori iniziative a favore delle PMI e delle imprese dell'economia sociale.

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/29

Relatore:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

Il CESE si rammarica che la Commissione non abbia dato seguito ai suoi precedenti pareri e abbia dovuto riavviare negoziati per l'adattamento agli articoli 290 e 291 del TFUE di una serie di atti giuridici che prevedono il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo (PRCC).

1.2

Il CESE rammenta di avere definito nei suoi precedenti pareri l'orientamento a suo avviso più adatto a difendere i valori fondamentali in gioco in questo processo, in termini di certezza del diritto, rispetto dei diritti fondamentali ed esercizio effettivo, equilibrato e democratico dei poteri delle istituzioni.

1.3

A parere del CESE, tali principi dovrebbero guidare il nuovo esercizio di allineamento degli atti giuridici che ancora prevedono la PRCC al nuovo regime degli atti delegati e degli atti di esecuzione di cui agli articoli 290 e 291 del TFUE.

1.4

Fatta salva un'analisi più specifica in occasione del riesame di ciascun atto sottoposto al suo parere, il CESE illustra sinteticamente le osservazioni che ritiene utili su ciascuna delle proposte legislative formulate nel regolamento proposto.

2.1

Nella sua proposta, la Commissione constata che un numero significativo di atti legislativi di base soggetti al regime della decisione n. 2006/512/CE del Consiglio (decisione «procedura di comitato») devono ancora essere adattati agli articoli 290 e 291 del TFUE, ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (regolamento «procedura di comitato»).

2.2

La Commissione si era impegnata a adattare tali atti fino al 2013 e, in linea con questo impegno, aveva presentato nel 2013 tre proposte legislative di allineamento orizzontale: omnibus I, II e III.

2.3

Dopo un lunga discussione con il Parlamento europeo (PE) e numerosi emendamenti apportati a tali proposte, il Consiglio non ha accettato di sostenere questo allineamento automatico e in blocco di tutti gli atti cosiddetti «PRCC» ad atti delegati, mancando garanzie quanto alla consultazione sistematica degli esperti degli Stati membri nella preparazione degli atti delegati. Di fronte alla conseguente impasse istituzionale, la Commissione ha ritirato le sue proposte.

2.4

In seguito alla revisione dell'accordo interistituzionale Legiferare meglio e all'adozione dell'allegata convenzione d'intesa sugli atti delegati, la Commissione ha presentato una nuova proposta, rispondendo alle obiezioni del Consiglio. Quest'ultima tiene conto dei cambiamenti introdotti dal nuovo accordo interistituzionale per quanto riguarda la consultazione degli esperti degli Stati membri nella preparazione degli atti delegati e la consultazione sincronizzata con il Parlamento europeo.

2.5

La proposta si articola in 13 capitoli contenuti nell'allegato, dove i 168 atti vengono elencati in ordine cronologico e inseriti dalla Commissione in quattro tavole:

Tabella 1 — Rassegna degli atti per i quali è proposto l'allineamento agli atti di esecuzione per alcuni poteri o competenze.

Tabella 2 — Rassegna di atti per i quali è prevista la soppressione di poteri.

Tabella 3 — Proposte adottate dalla Commissione.

Tabella 4 — Atti per i quali sono previste proposte.

3.1

Nel luglio 2013, il CESE ha adottato una relazione informativa estremamente dettagliata, al fine di «far luce sulla realtà della procedura legislativa delegata introdotta dal Trattato di Lisbona».

3.2

In tale relazione, il CESE constatava che «L'esatta natura giuridica degli atti delegati rimane […] abbastanza vaga, il concetto di “misura non essenziale” è interpretato dalla Corte in modo diverso a seconda del campo in questione e la Commissione sembra disporre di un ampio margine di manovra, perché è essa stessa a proporre la portata e la durata delle deleghe».

3.2.1

Segnalava i «numerosi interrogativi quanto alla trasparenza del sistema di consultazione preventiva, basato su un documento giuridicamente non vincolante dal titolo “Intesa comune sulle modalità pratiche del ricorso agli atti delegati” del 4 aprile 2011».

3.2.2

Ricordava che «l'attuazione dell'articolo 290 del TFUE è prevista in una comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 9 dicembre 2009, atto giuridicamente non vincolante, mentre le regole per l'esercizio delle competenze di esecuzione derivano da un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011, atto giuridico di portata generale, vincolante in tutte le sue parti e direttamente applicabile».

3.2.3

E concludeva che «rimangono dubbi circa la semplicità della procedura, l'effettiva percezione da parte dei cittadini europei della posta in gioco, l'uso 'corretto' della procedura e l'efficacia dei meccanismi di controllo». Il CESE si proponeva pertanto di elaborare un parere d'iniziativa su questo tema, per poter prendere posizione sulle osservazioni e conclusioni formulate con la massima obiettività nella relazione, in vista di un possibile miglioramento della procedura legislativa dell'UE.

3.3

A luglio e a settembre 2013, il CESE è stato consultato in merito a due proposte di regolamento: Proposta di regolamento che adatta all'articolo 290 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea una serie di atti giuridici che prevedono il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo [COM(2013) 451 final] e Proposta di regolamento che adatta all'articolo 290 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea una serie di atti giuridici nel settore della giustizia che prevedono il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo [COM(2013) 452 final]. Successivamente, è stato nuovamente consultato, il 18 novembre e il 10 dicembre, in merito a un'altra proposta di regolamento: Proposta di regolamento che adatta agli articoli 290 e 291 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea una serie di atti giuridici che prevedono il ricorso alla procedura di regolamentazione con controllo [COM(2013) 751 final]. Questi regolamenti sono stati chiamati Omnibus I, II e III.

3.3.1

Il 16 ottobre e il 2 gennaio, il CESE ha adottato due pareri nei quali sottolineava in particolare che, benché necessario, questo «allineamento in blocco» di oltre 165 strumenti giuridici (regolamenti, direttive e decisioni) riguardanti 12 diversi settori sollevava numerose questioni di ordine giuridico e pratico.

3.3.2

Pertanto «taluni elementi della procedura di delega restano ancora oscuri […] la nozione di “elementi non essenziali” deve ancora essere definita. Inoltre, andrebbe effettuata una valutazione precisa del funzionamento di tale meccanismo».

3.3.3

Inoltre constatava che «alcune proposte di regolamento contengono opzioni che non tengono conto della disciplina quadro dettata dagli atti legislativi di base e si spingono fino a prevedere che la delega sia esercitata per un periodo indeterminato oppure fissano termini molto brevi per il controllo del Parlamento e del Consiglio».

3.3.4

Dopo un'analisi sistematica di tutte le proposte, il CESE raccomandava alla Commissione «di adeguare la sua iniziativa di “allineamento in blocco” in modo che essa tenga maggiormente conto delle specificità di alcuni atti legislativi di base» e al Consiglio e al Parlamento «di dar prova della massima vigilanza e di esaminare nei dettagli tutti gli atti compresi in questa iniziativa di “allineamento”».

3.3.5

Il CESE sottolineava inoltre l'importanza, se l'operazione fosse proseguita come proposto dalla Commissione:

3.3.6

Infine, il CESE chiedeva che venisse valutato l'impatto del nuovo quadro regolamentare, e che venisse presentata al Parlamento, al Consiglio ed al Comitato stesso una relazione periodica sull'efficacia, sulla trasparenza e sulla diffusione delle informazioni.

3.4

Nel frattempo la Commissione ha pubblicato una proposta di accordo interistituzionale vincolante basata sull'articolo 295 del TFUE, che si inseriva nel quadro del pacchetto Legiferare meglio, e che prendeva in esame gli atti delegati in due allegati specifici.

3.4.1

Nel luglio 2015, il CESE ha adottato un parere nel quale «si compiace soprattutto degli sforzi profusi dalla Commissione per conseguire un giusto equilibrio tra i valori fondamentali quali il rispetto dello “Stato di diritto”, la partecipazione democratica, la trasparenza, la prossimità ai cittadini e il diritto a un'informazione esauriente sulle procedure legislative, da un lato, e l'esigenza di semplificazione normativa, di una regolamentazione più flessibile, più consona agli interessi in gioco e di più agevole aggiornamento e revisione, dall'altro».

3.4.2

Il CESE accoglieva inoltre con favore il fatto che «la Commissione si impegni, “prima dell'adozione di un atto delegato, a valersi di tutte le competenze necessarie, anche attraverso la consultazione degli esperti degli Stati membri e mediante consultazioni pubbliche” e che proponga di impiegare lo stesso metodo consultivo per l'adozione degli atti di esecuzione».

3.4.3

Temeva però che tutte queste consultazioni avrebbero prolungato in modo eccessivo e inutile l'elaborazione degli atti.

3.4.4

Non condivideva l'impostazione «caso per caso» che distingueva tra le misure da adottare mediante atti delegati e quelle da adottare mediante atti di esecuzione, dal momento che i criteri impiegati erano ambigui e lasciavano un margine di interpretazione discrezionale troppo ampio.

3.4.5

Il CESE dissentiva sulla proposta della Commissione in particolare per quanto concerne:

3.4.6

Il CESE desiderava che gli orientamenti prevedessero espressamente che le deleghe fossero determinate in tutti i loro elementi, vale a dire avessero:

3.4.7

Il CESE riteneva che «la formulazione degli articoli 290 e 291 del TFUE possa e — nell'ipotesi di una revisione dei Trattati — debba essere migliorata. L'applicazione di tali articoli dovrebbe poi essere meglio disciplinata, onde evitare che la scelta dello strumento giuridico da adottare finisca per dipendere da una decisione politica piuttosto che tecnica».

3.5

In mancanza di accordo tra il Parlamento e il Consiglio sulla procedura di allineamento in blocco, la Commissione ha dovuto ritirare quanto aveva proposto e presentare la proposta in esame.

4.1

Tenuto conto dei suoi precedenti pareri, il CESE si chiede se un ritardo di oltre quattro anni in un settore così sensibile sia giustificato.

4.2

In effetti il CESE aveva stabilito orientamenti chiari in virtù dei quali:

4.3

Il CESE dissentiva inoltre dalla Commissione su quanto esposto al punto 3.3.5.

4.4

Molti di questi aspetti negativi sono stati corretti nella proposta in esame. Restano tuttavia alcuni punti di disaccordo:

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/43

Relatore:

Arno METZLER

Correlatore:

Stefano PALMIERI

1.1

Il CESE apprezza e sostiene gli sforzi della Commissione europea per dare libero corso a tutte le potenzialità del mercato unico per quanto riguarda il settore dei servizi. Il CESE desidera tuttavia richiamare l'attenzione sul fatto che — nell'attuale situazione politica prevalente in molti Stati membri dell'UE — qualsiasi tipo di «intervento» dell'UE che riguardi lo stretto ambito di competenze degli Stati membri può suscitare controversie politiche. Pertanto, anche nei casi in cui è giuridicamente possibile applicare misure più rigorose per assicurare l'osservanza delle norme, potrebbe non essere sensato procedere in questo modo in caso di seria crisi politica. Il CESE raccomanda quindi di seguire, ove possibile, un approccio positivo che porti all'applicazione delle prassi migliori e all'organizzazione di consultazioni, invece di adottare misure coercitive.

1.2

Il CESE condivide pienamente l'obiettivo della Commissione di promuovere il dialogo tra l'UE e gli Stati membri in uno stadio precoce del processo legislativo, al fine di impedire l'adozione di atti giuridici a livello nazionale che ostacolino il processo d'integrazione europea. Il CESE raccomanda di estendere questo dialogo e di non concentrare l'attenzione sulla conformità con la direttiva in materia di servizi, ma di tener conto anche del diritto primario dell'Unione, in particolare la Carta dei diritti fondamentali, in modo da garantire un giusto equilibrio tra — da un lato — i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori e — dall'altro — le libertà economiche. Bisognerebbe precisare la composizione dell'organo competente per il controllo del rispetto delle norme e tale composizione andrebbe stabilita in modo da assicurare il pieno rispetto delle leggi e dei principi summenzionati.

1.2.1

Il CESE propone di scegliere un approccio positivo e di stabilire il principio secondo cui soltanto l'esito positivo di una procedura di consultazione possa produrre un effetto, sotto forma di assegnazione di una «garanzia di conformità» per il progetto di misura. Per i casi privi di una valutazione positiva di conformità, la decisione della Commissione non dovrebbe essere vincolante e andrebbero applicate le procedure post-adozione già disponibili.

1.3

Il CESE accoglie con favore l'introduzione di una dettagliata e approfondita verifica della proporzionalità a disposizione degli Stati membri e basata sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. Il Comitato è convinto altresì che questa concezione possa migliorare le procedure nazionali di proporzionalità. Il CESE sottolinea che la verifica della proporzionalità richiederà una stretta cooperazione tra le autorità degli Stati membri e le organizzazioni professionali.

1.3.1

Il CESE ritiene che l'obbligo di fare una prova prima di qualsiasi nuova regolamentazione professionale non costituisca l'approccio migliore per imporre l'effettiva e convinta applicazione di tale prova. Raccomanda pertanto di introdurre la prova soltanto come offerta di servizi rivolta alle autorità nazionali di regolamentazione.

1.4

Il CESE apprezza gli sforzi volti a promuovere la mobilità dei prestatori di servizi e ritiene che questi ultimi continuino a incontrare delle difficoltà nel conoscere e rispettare i requisiti nazionali per la prestazione di servizi in un altro Stato membro. Tuttavia, l'approccio di trasferire alle autorità dello Stato membro di origine la responsabilità principale per la procedura è in contraddizione con il principio consolidato dello Stato membro ospitante, secondo cui le attività delle imprese e dei lavoratori sono regolamentate dalla legge del paese in cui vengono realizzate.

1.4.1

Il CESE evidenzia la necessità di assicurare che il principio del paese di origine non venga introdotto in alcun modo. Sottolinea pertanto che la carta elettronica dei servizi introdurrebbe vari elementi basati su questo principio, in quanto consentirebbe ai prestatori di servizi di trattare esclusivamente con lo Stato membro d'origine come intermediario e imporrebbe allo Stato membro ospitante di accettare le decisioni sull'autenticità dei documenti prese dallo Stato membro di origine, con la conseguenza di limitare i meccanismi di controllo e di armonizzare lo scambio dei dati sulla base del principio del paese d'origine.

1.4.2

Il CESE sottolinea che bisogna garantire che gli Stati membri ospitanti rimangano pienamente competenti per decidere quali procedure seguire ai fini della registrazione dello stabilimento secondario, compresi gli aspetti relativi al riconoscimento professionale. L'introduzione di una procedura completamente elettronica, sommata alle limitate possibilità dello Stato membro ospitante di verificare le informazioni fornite allo Stato membro di origine tramite la carta elettronica dei servizi, renderà più facile la creazione di società fittizie a fini di evasione fiscale e di dumping sociale.

1.4.3

Per assicurare che le informazioni contenute nella carta elettronica dei servizi siano sempre aggiornate e per evitare la creazione di un «cimitero dei dati», il CESE raccomanda di riconsiderare il principio «una tantum» e l'introduzione di un limite temporale alla validità di una carta elettronica dei servizi.

1.4.4

Il CESE raccomanda anche di eliminare le procedure restrittive di revoca e, in particolare, la necessità di una decisione definitiva da parte dei tribunali, in modo che ogni Stato membro possa effettuare un controllo efficace sulle attività economiche svolte nel proprio territorio.

1.4.5

La proposta stabilisce scadenze rigorose per verificare la validità delle informazioni fornite da chi richiede una carta elettronica dei servizi. Sarebbe opportuno rivedere questo punto, per dare alle autorità tutto il tempo necessario per il trattamento delle domande.

1.4.6

La proposta legislativa dovrebbe menzionare la necessità di introdurre sanzioni efficaci e dissuasive, sia per lo Stato membro che per la società richiedente, in caso di uso improprio della carta elettronica europea dei servizi.

1.4.7

Il CESE raccomanda di precisare in modo più chiaro che la direttiva sulle qualifiche professionali ha la preminenza, rispetto alla nuova carta elettronica, per qualsiasi aspetto del riconoscimento professionale. Bisogna indicare esplicitamente che una carta elettronica dei servizi non può essere rilasciata a professionisti che esercitano una professione regolamentata nel paese di origine e/o nello Stato membro ospitante, anche se la professione è esercitata dalla persona considerata in qualità di lavoratore autonomo o come attività d'impresa.

1.4.8

Secondo il CESE, per evitare abusi della carta elettronica dei servizi da parte di lavoratori autonomi fittizi, tale carta elettronica non dovrebbe essere rilasciata a persone fisiche che non dispongono di un complesso organizzato di persone e di elementi che consentono l'esercizio di un'attività economica.

1.4.9

Il CESE esprime dubbi sul fatto che il sistema IMI in uso nella forma attuale — che è basata su domande/formulari standardizzati multilingue e sullo scambio manuale di dati, e che fa assegnamento su una cooperazione ottimale fra gli Stati membri — possa essere al passo con gli attuali sviluppi nella condivisione dei dati per via elettronica. Pertanto, il CESE ritiene che il sistema IMI debba essere valutato nell'ottica di garantire i migliori risultati possibili in termini di esecuzione, compatibilità e complementarietà con i sistemi per lo scambio di dati esistenti a livello nazionale e/o con quelli delle parti sociali, comprese le iniziative settoriali come le carte d’identità sociali.

1.4.10

La proposta introduce un sistema europeo armonizzato di notifica preventiva per i lavoratori distaccati, basato sulla partecipazione volontaria degli Stati membri, che potrebbe aprire la strada a un'estensione obbligatoria in un momento successivo, la quale non è né auspicabile né compatibile con le disposizioni della direttiva di applicazione relativa al distacco dei lavoratori (2014/67/UE) (1).

1.4.11

Sulla base delle preoccupazioni sollevate e tenuto conto che i menzionati requisiti di garanzia potrebbero non essere realizzabili usando il sistema di scambio di dati nella sua attuale configurazione, il CESE ritiene che l'uso di una carta elettronica nella forma attualmente prevista possa produrre gli effetti negativi indicati nel presente parere, effetti che potrebbero essere sproporzionati e superare pertanto i vantaggi. Pertanto il CESE propone di realizzare una consultazione più approfondita con le parti interessate sulla configurazione del sistema, e di adeguarlo in modo da garantire una cooperazione efficace tra gli Stati membri prima di continuare con le procedure. Il CESE potrebbe essere invitato ad avviare una discussione che punti a trovare una soluzione alternativa alla carta elettronica dei servizi, allo scopo di includere in modo più efficiente i sistemi di registrazione e qualificazione già esistenti.

1.5

Il CESE desidera sottolineare che le differenze tra i concetti normativi non indicano, di per loro, che è necessario attuare una riforma. Il Comitato accoglie con favore il nuovo indicatore di restrittività ideato dalla Commissione europea, in quanto consente un'analisi più approfondita rispetto all'indicatore della regolamentazione del mercato del prodotto (PMR) dell’OCSE. Bisognerebbe tuttavia precisare chiaramente che l'indicatore della restrittività è neutrale, che non veicola alcun giudizio di valore e non serve a giustificare alcuna regolamentazione.

1.6

Il CESE osserva che il pacchetto Servizi non contempla un approccio per i servizi elettronici ma, a suo avviso, si tratta di un settore di attività nuovo ed emergente che richiede un'attenzione speciale. Dato che le possibilità in termini di mobilità sono molto alte in questo settore, per i consumatori è particolarmente difficile valutare la verifica delle qualifiche e il rispetto sia dei requisiti di legge che dei requisiti minimi di qualità, e potrebbero quindi essere necessari degli strumenti speciali. Un'iniziativa incentrata sul mercato interno dei servizi elettronici verrebbe pertanto accolta con favore. Sono necessari nuovi elementi su cui basare la fiducia tra persone senza che si conosca personalmente il prestatore di servizi considerato.

1.7

Per quanto concerne il problema della fiducia reciproca, che rappresenta un aspetto importante della discussione sul pacchetto Servizi e sulla carta elettronica dei servizi in particolare, il CESE propone di valutare i sistemi esistenti per la registrazione dei professionisti e delle imprese e i relativi meccanismi di accreditamento e certificazione della qualità. Poiché il mercato interno dei servizi è tuttora fonte di considerevoli preoccupazioni all'interno degli Stati membri, il CESE accoglierebbe con favore un'iniziativa volta a raccogliere maggiori informazioni sulle conseguenze derivanti dall'intensificarsi delle attività transfrontaliere. Questa iniziativa prenderebbe in considerazione gli effetti economici, ma dovrebbe principalmente concentrarsi su altri aspetti come l'occupazione, le condizioni di lavoro e la protezione dei consumatori. I problemi, se venissero individuati in modo oggettivo, potrebbero essere affrontati nell'ottica di accrescere la fiducia degli Stati membri nel lungo periodo. In assenza di un livello sufficiente di fiducia reciproca, il mercato interno dei servizi non verrà mai attuato in modo efficace.

2.1

Il settore dei servizi rappresenta i due terzi dell'economia dell'Unione europea e il 90 % dei nuovi posti di lavoro. Un pacchetto di azioni finalizzate a rendere più facile, alle aziende e ai professionisti, la prestazione di servizi a una base di clienti potenziali pari a 500 milioni di persone nell'UE stimolerà il settore dei servizi, nell'ottica di sfruttarne appieno il potenziale.

2.2.1

Requisiti più rigorosi per la procedura di notifica riguardante le misure connesse alla direttiva sui servizi impediranno agli Stati membri di adottare regimi di autorizzazione o requisiti nazionali relativi ai servizi che siano discriminatori, ingiustificati e sproporzionati.

2.3.1

Gli Stati membri hanno spesso buone ragioni per regolamentare le professioni in base alla necessità di tutelare obiettivi fondamentali di interesse generale. Spetta allo Stato membro valutare caso per caso se sia necessario imporre restrizioni all'accesso alle attività professionali e al loro esercizio.

2.3.2

Per evitare un impatto negativo sulla prestazione di servizi e sulla mobilità dei professionisti causato dall'attuale mancanza di uniformità nella valutazione della proporzionalità della regolamentazione delle professioni in tutta l'UE, viene introdotto un test della proporzionalità che gli Stati membri devono utilizzare prima di adottare o modificare i regolamenti nazionali in materia di professioni.

2.3.3

La direttiva stabilisce i criteri principali che devono essere considerati nella valutazione, quali — ad esempio — la natura dei rischi, l'ambito delle attività riservate, il nesso tra la qualifica e le attività, l'impatto economico del provvedimento, ecc.

2.3.4

I trattati specificano che la regolamentazione deve essere proporzionata; tuttavia, a parte ciò, la scelta delle professioni da regolamentare e i relativi metodi restano di competenza degli Stati membri.

2.4.1

La carta elettronica è una nuova procedura completamente elettronica per i lavoratori autonomi e le imprese attive in una serie di settori, come l'edilizia, i servizi di pulizia e quelli aziendali. Essa sostituirà le formalità amministrative in diverse lingue, dal momento che il fornitore di servizi seguirà una procedura nella lingua e con l'amministrazione del paese di origine.

2.4.2

La procedura per la carta elettronica, che si baserà sulla cooperazione tra lo Stato membro d'origine e quello ospitante, verrà eseguita tramite l'attuale sistema di informazione del mercato interno (IMI). Essa non altererà la sostanza delle norme applicabili in materia di distacco dei lavoratori ai sensi delle direttive 96/71/CE (2) e 2014/67/UE (3).

2.4.3

La carta elettronica europea dei servizi è simile alla tessera professionale europea (EPC). Tuttavia, mentre l'EPC facilita la prestazione di servizi attraverso il riconoscimento delle qualifiche professionali delle persone fisiche che offrono servizi come lavoratori dipendenti o autonomi, la carta elettronica riguarda una gamma molto più ampia di requisiti.

2.5.1

Poiché la regolamentazione dei servizi professionali è una prerogativa degli Stati membri, sono in vigore diversi modelli di regolamentazione. A prescindere dal modello applicabile in ciascun paese o regione, l'obiettivo della comunicazione è quello di assistere gli Stati membri con la rimozione di specifiche restrizioni sostanziali ingiustificate e creare una consapevolezza «virtuosa» della regolamentazione da parte degli Stati membri.

2.5.2

Le riforme proposte intendono soddisfare una vasta gamma di esigenze e fornire un'analisi dettagliata dei regolamenti che si applicano ad architetti, ingegneri civili, commercialisti, avvocati, consulenti in materia di brevetti, agenti immobiliari e guide turistiche. Non tutti i regolamenti sono considerati dalla Commissione europea come una violazione del diritto dell’Unione.

2.5.3

Per rafforzare l'analisi qualitativa delle barriere, la Commissione europea ha creato un nuovo indicatore del livello di restrizioni posto da una regolamentazione professionale. Esso tratta gli aspetti dell'approccio alla regolamentazione, i requisiti in termini di qualifiche, altri requisiti di ammissione e i requisiti per l'esercizio.

3.1

Il CESE apprezza e sostiene gli sforzi della Commissione europea per dare libero corso a tutte le potenzialità del mercato unico per quanto riguarda il settore dei servizi. Le misure interdipendenti del pacchetto servizi consentono senza dubbio di avvicinarsi a tale obiettivo. Il CESE desidera tuttavia richiamare l'attenzione sul fatto che — alla luce della seria crisi politica attraversata da molti Stati membri dell'UE — qualsiasi tipo di «intervento» dell'UE che riguardi lo stretto ambito di competenze degli Stati membri può suscitare controversie politiche. Sia i poteri legislativi — che potrebbero dare l'impressione di subire la nuova procedura di notifica e il test obbligatorio di proporzionalità — che i sistemi tradizionali consolidati negli anni della regolamentazione professionale nazionale sono spesso considerati elementi fondanti dei sistemi nazionali e devono quindi essere trattati come questioni sensibili. Anche se è giuridicamente possibile applicare misure più rigorose per assicurare l’osservanza delle norme, potrebbe non essere sensato procedere in questo modo nell'attuale situazione. Un approccio positivo che porti all'applicazione della prassi migliore oppure basato su una consultazione potrebbe rivelarsi più efficace.

3.1.1

Il CESE sottolinea la necessità di prestare la dovuta attenzione alla qualità e alla sicurezza dei servizi forniti nell'Unione europea.

3.1.2

Inoltre, il CESE desidera segnalare che i settori connessi alla salute e alla protezione dei pazienti sono particolarmente delicati. Se l'azione intrapresa dalla Commissione può essere complementare a quella degli Stati membri, la loro piena responsabilità deve essere rispettata, così come la possibilità di attuare misure più rigorose per la protezione dei pazienti, come stabilito all'articolo 168 del TFUE.

3.2

Dato che è essenziale assicurare l'adesione dei principali soggetti interessati alle nuove regolamentazioni della loro professione, al fine di garantire la correttezza ed efficienza della regolamentazione il CESE propone di consultare le parti interessate — come le organizzazioni professionali, le parti sociali, gli enti per la protezione dei consumatori e le organizzazioni della società civile — in merito all'applicazione concreta delle misure previste.

3.3

Bisogna essere consapevoli del fatto che l'introduzione di nuovi obblighi e di nuove misure coercitive in tale contesto potrebbe dare l'impressione che gli Stati membri siano in genere considerati non sufficientemente in grado di comprendere i requisiti stabiliti dalla direttiva sui servizi e dalla direttiva sulle qualifiche professionali, mentre in realtà strumenti legislativi come i test della proporzionalità sono requisiti fondamentali di qualsiasi procedura legislativa nazionale nella stragrande maggioranza degli Stati membri.

3.4

Molte disposizioni del pacchetto servizi rischiano di creare confusione tra la libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento. Il CESE sottolinea pertanto l'importanza di mantenere tale distinzione — che è chiaramente stabilita sia nella direttiva sui servizi che nella direttiva sulle qualifiche professionali, oltre che nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE — non solo quando vengono valutati i risultati di un test di proporzionalità sulle nuove regolamentazioni nazionali delle professioni, ma anche quando vengono applicati il regolamento e la direttiva sulla carta elettronica europea dei servizi. Pertanto, per garantire la concorrenza leale tra le imprese, le misure discriminatorie dovrebbero essere proibite e andrebbero rispettate le condizioni di lavoro stabilite dalla legislazione e dai contratti collettivi del paese ospitante, oltre che dalle regolamentazioni sui diritti dei consumatori e in materia di salute e sicurezza vigenti in quel paese.

3.5

Il CESE fa presente che la crescita del settore dei servizi non dovrebbe implicare il dumping sociale e la frode (4). Pertanto, il CESE sottolinea la mancanza di salvaguardie sufficienti a mantenere su standard elevati i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori, oltre che il rischio di introdurre il principio del paese di origine, che violerebbe la regola fondamentale secondo cui le attività delle imprese e dei lavoratori sono disciplinate dalla normativa del paese in cui tali attività sono svolte.

3.6

Il CESE è dello stesso avviso delle parti interessate appartenenti ai settori ricompresi nella proposta relativa alla carta elettronica europea dei servizi e mette in dubbio il valore aggiunto dell'iniziativa legislativa oltre che la sua utilità.

3.7

Purtroppo, la proposta di pacchetto sul mercato interno non tratta le questioni concrete affrontate da alcuni dei settori interessati dalle proposte. Il CESE ritiene importante ridurre la possibilità, per le imprese di dubbia reputazione, di commettere frodi e abusi nel mercato interno, allo scopo di creare condizioni di parità e alimentare la fiducia reciproca tra gli Stati membri e le differenti parti interessate.

4.1.1

Il CESE condivide l'obiettivo della Commissione di promuovere il dialogo tra la stessa e gli Stati membri in uno stadio precoce del processo legislativo, al fine di impedire l'adozione di norme che ostacolino il mercato unico. Bisognerebbe persino prendere in considerazione l'estensione di questo dialogo, evitando di concentrare l'attenzione sulla conformità con la direttiva in materia di servizi, per tener conto anche del diritto primario dell'Unione, in particolare la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in modo da garantire un giusto equilibrio tra — da un lato — i diritti dei lavoratori e la protezione dei consumatori e — dall'altro — le libertà economiche. Bisognerebbe chiarire la composizione dell'organo competente per il controllo del rispetto delle norme, e tale composizione andrebbe stabilita in modo da assicurare il pieno rispetto delle leggi e dei principi summenzionati, oltre che la rappresentatività e l'indipendenza di tale organo.

4.1.2

Il CESE, tuttavia, desidera attirare l'attenzione sul fatto che l'impatto diretto della proposta sulle procedure legislative nazionali appare considerevole.

4.1.3

La proposta, che amplia il campo di applicazione della procedura di notifica disciplinata dalla direttiva sui servizi, è abbastanza complessa. Combinata con un termine sospensivo, ostacola la capacità dei legislatori nazionali di attuare riforme entro un breve lasso di tempo, anche in caso di piccoli emendamenti legislativi.

4.1.4

Le misure coercitive — come il termine sospensivo, il meccanismo di allerta e la decisione della Commissione che impone agli Stati membri di astenersi dall'adottare un progetto di misura — rallentano considerevolmente i processi legislativi nazionali e si trasformano in restrizioni significative della libertà di azione del legislatore nazionale. Al fine di garantire una procedura legislativa democratica, è necessario preservare pienamente il potere legislativo dei parlamenti nazionali. Il CESE nutre molti dubbi in merito alla proporzionalità — o all'opportunità — di interferire nelle procedure legislative nazionali mediante l’introduzione di misure più rigorose per assicurare l’osservanza delle norme, persino nelle materie regolate dal principio di sussidiarietà, quando sono disponibili procedure post-adozione che sono assolutamente adeguate.

4.1.5

Le decisioni negative in merito alla conformità delle proposte legislative, dei progetti di regolamentazione o delle disposizioni amministrative a livello nazionale non dovrebbero essere vincolanti. Il CESE propone che soltanto l'esito positivo di una procedura di consultazione possa produrre un effetto, sotto forma di assegnazione di una «garanzia di conformità» per il progetto di misura. Tale approccio positivo apporterebbe notevoli vantaggi per gli Stati membri e costituirebbe una motivazione a impegnarsi appieno nella procedura di consultazione prevista e ad accettare i relativi sforzi. Per i casi privi di una valutazione positiva di conformità, andrebbero applicate le procedure post adozione già disponibili.

4.1.6

Il CESE sottolinea che, come stabilito dalla direttiva sui servizi, la procedura di notifica non pregiudica il diritto a negoziare, concludere e applicare contratti collettivi.

4.2.1

Il CESE accoglie con favore l'introduzione di una dettagliata e approfondita verifica della proporzionalità a disposizione degli Stati membri e basata sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. È convinto altresì che questa concezione possa migliorare le procedure nazionali di proporzionalità.

4.2.2

Il CESE sottolinea che la verifica della proporzionalità, che è incentrata sui requisiti professionali, richiederà una stretta cooperazione tra le autorità degli Stati membri e le organizzazioni professionali che sono competenti per la certificazione della qualità nel quadro della professione regolamentata considerata. Tale verifica dovrebbe inoltre prevedere il diritto delle parti sociali e delle associazioni di protezione dei consumatori ad essere consultate, allo scopo di assicurare il pieno rispetto dei diritti dei lavoratori e dei consumatori. Le strutture di tali associazioni devono rigorosamente rimanere di competenza degli Stati membri.

4.2.3

Il CESE, tuttavia, dubita che una direttiva che introduce l'obbligo di utilizzare il test prima di qualsiasi nuova regolamentazione professionale costituisca il modo migliore per far applicare detto test. Per questo motivo, preferirebbe l'introduzione di orientamenti che permettano agli Stati membri di adattare al meglio il test ai loro sistemi legislativi.

4.2.4

Molti dei criteri di proporzionalità proposti da prendere in considerazione sono abbastanza ampi e flessibili, pertanto consentono risposte diverse a seconda dell'approccio al test prescelto, dei soggetti/organismi che eseguono il test, ecc. In quanto tali, sono utilizzabili come orientamenti di sostegno, ma meno come procedure obbligatorie con un notevole impatto sull'intero processo legislativo. Inoltre, per evitare l’impressione che i suddetti criteri vengano generalmente considerati degli ostacoli, andrebbe garantita la neutralità dell'elenco, che non deve veicolare alcun giudizio di valore né servire a giustificare alcuna regolamentazione. In ogni caso, nella misura del possibile, i criteri dovranno essere quanto mai concreti e oggettivi per poter funzionare come parametri di riferimento.

4.2.5

I test di proporzionalità sono già requisiti basilari di qualsiasi procedura legislativa nazionale nella stragrande maggioranza degli Stati membri. L'armonizzazione dei criteri di proporzionalità potrebbe interferire con le competenze legislative nazionali, portando alla creazione di obblighi sproporzionati in alcuni Stati membri e di ulteriori distorsioni del mercato.

4.2.6

La direttiva si occupa solo della regolamentazione ex ante (ad esempio, protezione del titolo, registrazione obbligatoria, requisiti in termini di qualifiche, ecc.), anche se la regolamentazione ex post (come i regimi di certificazione professionale, le normative locali o i permessi edilizi) può imporre restrizioni significative alla prestazione di servizi. Per questo motivo, un confronto obiettivo dei sistemi normativi appare difficile.

4.2.7

L'obbligo di fornire relazioni sulla proporzionalità basate su un sistema di test piuttosto complesso (e in parte anche scientifico) potrebbe rallentare notevolmente o addirittura ostacolare eventuali riforme in materia di regolamentazione professionale.

4.2.8

Sebbene la Commissione europea sottolinei che la scelta di regolamentare una professione e i relativi metodi restano di competenza degli Stati membri, questa libertà è meramente teorica. Qualora il test obbligatorio fosse negativo, in ogni caso, sarà quasi impossibile per il legislatore sostenere la conformità con la direttiva sui servizi. Inoltre, la proposta va considerata in rapporto con quella relativa a una nuova procedura di notifica ai sensi della direttiva sui servizi perché, per quanto riguarda le regolamentazioni professionali, le misure rientrerebbero con frequenza nel campo di applicazione di entrambe le direttive. Il margine di manovra del legislatore è virtualmente pari a zero, perché l'obbligo di notifica richiede anche la fornitura di informazioni che dimostrino la conformità con la direttiva sui servizi, ovvero — per tali misure concorrenti — i risultati del test della proporzionalità.

4.2.8.1

Il CESE, pertanto, dubita che le conseguenze negative derivanti dall'introduzione dell'obbligo di applicare un test armonizzato della proporzionalità — che si tradurrebbero in una restrizione del margine d'azione del legislatore nazionale, soprattutto nel quadro della maggiore rigorosità della procedura di notifica proposta — possano essere giustificate dai benefici. Il CSE ritiene che orientamenti non vincolanti oppure l'offerta di consulenza possano portare a effetti analoghi senza provocare conseguenze negative.

4.3.1

Il CESE apprezza gli sforzi volti a promuovere la mobilità dei prestatori di servizi e ritiene che questi ultimi continuino a incontrare delle difficoltà nel conoscere e rispettare i requisiti nazionali per la prestazione di servizi in un altro Stato membro.

4.3.2

Tuttavia, l'approccio di trasferire alle autorità dello Stato membro di origine la responsabilità principale per la procedura è in contraddizione con il principio consolidato dello Stato membro ospitante. La carta elettronica dei servizi non dovrebbe impedire od ostacolare i controlli che lo Stato membro ospitante deve effettuare sulle attività economiche realizzate nel suo territorio. Di conseguenza, la carta elettronica dei servizi che è stata proposta non dovrebbe comprendere caratteristiche riconducibili al principio del paese di origine. Il CESE esprime tuttavia il proprio sostegno alle iniziative volte ad accrescere la fiducia tra gli Stati membri, anche tramite impegni chiari relativi a sistemi per lo scambio di dati adeguati e corretti e il relativo controllo.

4.3.3

Vi è motivo di ritenere che alcune caratteristiche della carta elettronica dei servizi — come il principio «una tantum» per la presentazione delle informazioni, una validità temporale indeterminata, l'obbligo per gli Stati membri di utilizzare le informazioni contenute nella carta elettronica dei servizi senza la possibilità di richiedere in una fase successiva una prova che attesti la validità delle informazioni fornite, nonché le procedure restrittive di revoca che potrebbero richiedere una decisione definitiva da parte di un tribunale — possano notevolmente compromettere il controllo della conformità con la legislazione nazionale e il rispetto dei diritti sia dei lavoratori che dei consumatori.

4.3.4

Il CESE sottolinea, inoltre, l'importanza di assicurare che attraverso l'uso del sistema IMI non venga modificata la sostanza delle norme applicabili in materia di distacco dei lavoratori, ai sensi della direttiva 2014/67/UE, tenuto conto che la revisione della direttiva sul distacco dei lavoratori, attualmente all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio, stabilisce chiaramente il principio della «parità di retribuzione a parità di lavoro nello stesso luogo», nel rispetto delle condizioni di lavoro previste dalla legislazione e dai contratti collettivi dello Stato membro ospitante, oltre che delle norme in materia di salute, sicurezza, salvaguardia dell'ambiente e protezione dei consumatori.

4.3.5

Non è chiaro quale sarebbe l'impatto che la proposta relativa alla carta elettronica europea dei servizi avrebbe sulle carte d'identità sociali esistenti a livello settoriale che sono rilasciate dalle autorità nazionali o dalle parti sociali, e in quale modo tali carte interagirebbero con la proposta estensione del sistema IMI. Inoltre, ci sono dei riscontri, compresa una relazione speciale della Corte dei conti europea, che lasciano intendere che l'attuale sistema IMI presenta talune carenze che vanno affrontate, ad esempio in rapporto al carico di lavoro che tale sistema comporta e alla mancanza di chiarezza nelle risposte fornite alle richieste (5). Il CESE ritiene pertanto che il sistema IMI abbia bisogno di una nuova valutazione e che attualmente non sia ancora pronto per garantire una cooperazione ottimale tra gli Stati membri. I miglioramenti da apportare al sistema IMI dovrebbero puntare ad agevolare sia controlli più efficienti nel paese in cui l'attività economica viene esercitata che la complementarità con i sistemi esistenti, oltre a tener conto delle possibilità di condivisione dei dati in tempo reale (accesso diretto alle banche dati) in aggiunta allo scambio manuale di dati attualmente possibile nel quadro del sistema IMI.

4.3.6

Il CESE è preoccupato per la possibilità che il principio del paese di origine venga reintrodotto surrettiziamente. La carta elettronica dei servizi introdurrebbe vari elementi basati sul principio del paese d'origine, in quanto consentirebbe ai prestatori di servizi di trattare esclusivamente con lo Stato membro d'origine come intermediario e imporrebbe allo Stato membro ospitante di accettare le decisioni sulla validità dei documenti e sulla veridicità del loro contenuto che sono prese dallo Stato membro di origine, con la conseguenza di limitare i meccanismi di controllo e di armonizzare lo scambio dei dati sulla base del principio del paese d'origine.

4.3.7

Il fatto che (così come proposto) un'autorità di coordinamento debba verificare i requisiti nazionali nel più breve tempo possibile sembra particolarmente problematico. Tali limiti temporali dovrebbero essere riesaminati, in quanto l'autorità competente per la carta elettronica dei servizi deve coordinare ciascun caso con le altre pertinenti autorità competenti per quanto riguarda differenti aspetti dei requisiti giuridici. Inoltre, andrebbe precisato in modo più chiaro che la direttiva sulle qualifiche professionali ha la preminenza, rispetto alla nuova carta elettronica, per qualsiasi aspetto del riconoscimento professionale.

4.3.8

L'introduzione di una procedura completamente elettronica, sommata alle limitate possibilità dello Stato membro ospitante di verificare le informazioni fornite allo Stato membro di origine tramite la carta elettronica dei servizi, renderà più facile la creazione di società fittizie a fini di evasione fiscale e di dumping sociale. Il CESE ritiene pertanto che occorra apportare ulteriori aggiustamenti alla procedura, per assicurare che tali sviluppi possano essere evitati.

4.3.8.1

Inoltre, la proposta non chiarisce quali elementi dovrebbero essere valutati dallo Stato di origine al fine di dichiarare che un prestatore di servizi è legalmente stabilito in tale Stato. In particolare, non vi è alcun riferimento agli elementi fattuali, elencati nella direttiva 2014/67/UE, volti a determinare se un'impresa esercita effettivamente attività sostanziali nello Stato membro considerato.

4.3.9

La verifica dell'identità e l'esame dettagliato dei documenti originali sono fondamentali per impedire l'accesso alle imprese dalla dubbia reputazione e con propositi criminosi (una discussione simile ha bloccato la direttiva sulla società a responsabilità limitata con un unico socio o SUP (6)). Di conseguenza, lo Stato membro ospitante deve avere la piena responsabilità della procedura per il rilascio della carta elettronica europea dei servizi.

4.3.9.1

Gli Stati membri ospitanti devono avere la responsabilità di decidere quali procedure seguire per registrare gli stabilimenti secondari, anche per quanto concerne gli aspetti connessi al riconoscimento professionale. Il coinvolgimento dello Stato membro di origine come intermediario in una procedura per la creazione di una succursale caricherà di oneri amministrativi aggiuntivi sia le autorità dello Stato membro d'origine che quelle dello Stato membro ospitante, e potrebbe impedire verifiche approfondite nel paese in cui emergessero — ad esempio — violazioni dei diritti dei lavoratori o dei consumatori.

4.3.10

La proposta di regolamento, pur precisando che i sistemi di notifica preventiva per i lavoratori distaccati sono esclusi dal suo campo di applicazione, introduce un sistema armonizzato europeo di notifica preventiva per i lavoratori distaccati basato su un sistema di partecipazione volontaria da parte degli Stati membri. Questo sistema potrebbe aprire la strada a un'estensione obbligatoria in un momento successivo, la quale non è né auspicabile né compatibile con le disposizioni della direttiva 2014/67/UE. Nel corso delle discussioni politiche relative alla direttiva di applicazione 2014/67/UE, è stato chiaramente convenuto che lo Stato membro ospitante è l'autorità nazionale competente per la messa a punto degli strumenti di applicazione (articolo 9 della direttiva).

4.3.11

Le procedure di annullamento della carta elettronica dei servizi richiedono la sentenza definitiva di un tribunale e mettono a disposizione dei prestatori di servizi diversi meccanismi per continuare la loro attività nel frattempo. Ciò impedisce efficaci controlli ex post da parte dello Stato membro ospitante, con la conseguenza di ostacolare sia il rispetto dei diritti dei lavoratori che l'applicazione della legislazione in vigore. Inoltre, le proposte legislative non includono sanzioni dissuasive (per lo Stato membro o la società richiedente) in caso di uso improprio della carta elettronica europea dei servizi.

4.3.12

Il regolamento autorizza le persone fisiche a richiedere la carta elettronica dei servizi. Vi è un rischio significativo in alcuni settori che la carta venga usata in modo improprio, facilitando in tal modo il lavoro autonomo fittizio.

4.3.13

Dato che una persona viene considerata come lavoratore autonomo o dipendente in funzione del modo in cui l'attività è esercitata, l'autorità dello Stato membro d'origine competente per il rilascio non può rilasciare una carta elettronica che dichiari che una persona opera come lavoratore autonomo conformemente alle norme dello Stato membro ospitante.

4.3.14

In alcuni casi la revoca della carta elettronica dei servizi per i lavoratori autonomi richiede una decisione definitiva da parte di un tribunale. In questo modo verrebbe impedito un annullamento rapido in caso di uso improprio e sarebbe possibile per i lavoratori autonomi fittizi continuare la loro attività fino a quando un tribunale non emetta una decisione definitiva. Questo darebbe origine a una grave lacuna che vanificherebbe gli sforzi tesi a combattere il lavoro sommerso, come quelli della piattaforma europea contro il lavoro sommerso.

4.3.15

Il CESE desidera richiamare l'attenzione sul fatto che, al livello dell'UE, una procedura simile per il rilascio dei formulari PD A1 relativi al distacco dei lavoratori ha già fatto trasparire potenziali insidie, connesse al fatto che si fa assegnamento soltanto sullo Stato membro d'origine per convalidare i dati relativi ai nuovi prestatori di servizi, specialmente in caso di lavoro autonomo fittizio. Infatti, la valutazione d'impatto che accompagna la proposta di modifica della direttiva 96/71/CE sul distacco dei lavoratori segnala quanto segue: «non vi è alcuna garanzia che le informazioni contenute nel documenti DP A1 siano precise, anche a causa della mancanza di controlli ufficiali da parte delle autorità dei paesi di origine» (7).

4.3.16

La proposta introduce uno strumento armonizzato per fornire informazioni sulla copertura assicurativa. Tuttavia, poiché esso sarà legato alla carta elettronica dei servizi, le informazioni dovranno essere fornite solo una volta, rendendo le ispezioni e i controlli nello Stato membro ospitante potenzialmente meno efficaci.

4.3.16.1

Inoltre, gli assicuratori saranno costretti a calcolare i premi sulla base dei riscontri storici nello Stato membro d'origine, e questo interferirebbe con il diritto e la responsabilità delle compagnie assicurative di valutare i rischi.

4.3.17

La Commissione si riserva una vasta gamma di poteri di attuazione per definire il contenuto e i parametri tecnici della carta elettronica dei servizi. Tuttavia, l'armonizzazione in questo campo può limitare la capacità degli Stati membri di effettuare controlli efficaci sui nuovi prestatori di servizi per quel che concerne i diritti dei lavoratori in materia di salute e sicurezza.

4.4.1

Il CESE desidera sottolineare che le differenze tra i concetti normativi non indicano, di per loro, che è necessario attuare una riforma. Molti regolamenti sono basati sulle tradizioni e sull'esperienza. Essi sono importanti per la protezione dei consumatori e vanno conservati. Il principio di «equivalenza» trova la sua ragion d'essere nel fatto che esistono sistemi differenti. Il CESE tiene conto del fatto che i sistemi professionali nazionali sono basati su tradizioni di vecchia data. Il progetto di ricerca mostra risultati alquanto diversi per quanto riguarda i benefici delle misure di deregolamentazione.

4.4.2

Il CESE accoglie con favore il nuovo indicatore di restrittività, in quanto consente un'analisi più approfondita rispetto all'indicatore della regolamentazione del mercato del prodotto (PMR) dell’OCSE. Ci sono ancora dettagli che vale la pena riprendere in considerazione (ad esempio, sembra inappropriato indicare lo sviluppo professionale continuo come restrizione negativa). Il CESE desidera sottolineare che, al fine di presentare un punto di vista non discriminatorio dei diversi sistemi di regolamentazione, sarebbe necessario includere non solo la regolamentazione ex ante (ad es. protezione del titolo, requisiti in termini di qualifiche), ma anche la regolamentazione ex post (ad es. requisiti dei regolamenti e delle autorizzazioni in materia di edilizia). Bisognerebbe inoltre precisare chiaramente che l'indicatore della restrittività è neutrale, dato che non veicola alcun giudizio di valore e non serve a giustificare alcuna regolamentazione.

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/52

Relatore:

Giuseppe GUERINI

1.1

Il CESE esprime parere favorevole rispetto alle azioni che l'Unione europea mette in campo per contrastare ogni forma di frode fiscale e ritiene che il meccanismo di inversione contabile per la riscossione dell'IVA possa rappresentare un utile strumento di contrasto alle frodi carosello e all'evasione dell'IVA.

1.2

Tuttavia, l'utilizzo di un meccanismo di inversione contabile, avendo il carattere di deroga rispetto a consolidati principi in materia di IVA, non deve avere alcuna possibilità di pregiudicare il mercato interno e deve essere temporaneo nonché adeguatamente valutato dalla Commissione per quanto riguarda le possibili ricadute negative sul mercato interno. Il CESE è preoccupato per il rischio di una possibile frammentazione del sistema IVA derivante dalle misure proposte, anche alla luce delle iniziative previste nella prima fase del piano d’azione sull’IVA della Commissione, che attualmente si dovrebbe applicare soltanto a determinate cessioni di merci e non alla prestazione di servizi (1).

1.3

In particolare, sarà opportuno valutare se i benefici introdotti nel contrasto alle frodi non vengano vanificati dai possibili effetti avversi sulla omogeneità del mercato unico. Per questa ragione è necessario che la Commissione monitori costantemente il funzionamento del meccanismo generalizzato di inversione contabile (GRCM), mantenendo il potere di intervenire in caso di sviluppi negativi.

1.4

Il CESE raccomanda che si ponga massima attenzione al principio di proporzionalità, poiché il costo di compliance relativo all'attuazione di un meccanismo di reverse charge a carico delle piccole e medie imprese potrebbe essere elevato sia in termini di costi di compliance, che per quanto riguarda i flussi di cassa, con il rischio di problemi di liquidità indotti dal GRCM che graverebbero in particolare sulle PMI.

1.5

Il CESE richiama l’attenzione su alcuni studi (2) che hanno dimostrato come i meccanismi di Inversione contabile (reverse charge) e di scissione dei pagamenti (split payment), dove attuati sino ad ora, hanno spesso determinato problemi di liquidità per le imprese adempienti. In altri termini, il contrasto alle frodi fiscali perpetrate da un numero minoritario di imprese disoneste ha causato rilevanti problemi di funzionamento ad operatori economici rispettosi della disciplina fiscale, che creano occupazione e valore nel mercato interno.

1.6

Il CESE sottolinea che le soluzioni adottate per contrastare la frode riguardante l’IVA non dovrebbero imporre oneri eccessivi e sproporzionati alle imprese adempienti, in particolare alle PMI. Infatti, come già rilevato dal CESE in merito al piano d’azione della Commissione sull’IVA, le imprese in buona fede vanno tutelate, e bisogna evitare di imporre loro nuove misure eccessive (3).

1.7

Il CESE osserva che la dimensione nazionale del contrasto alle frodi fiscali richiede anche che ognuno degli Stati membri sia pienamente responsabile circa il funzionamento del proprio sistema tributario e abbia l'onere di predisporre strumenti di contrasto alle frodi IVA che non danneggino o influenzino il funzionamento dei sistemi fiscali di altri Stati membri.

1.8

Nel complesso, il CESE ritiene che le misure proposte non dovrebbero influenzare negativamente il conseguimento degli obiettivi fissati nel piano d’azione sull’IVA, né ostacolare o ritardare la completa e tempestiva realizzazione del piano stesso. A suo giudizio è necessario, in questo momento, compiere un passo avanti qualitativo (un vero salto di qualità) in quest’ambito per sostenere il mercato unico e contribuire a promuovere l'occupazione, la crescita, gli investimenti e la competitività. Per il CESE è inoltre importante che si persegua l'obiettivo di realizzare tutte le componenti del piano d'azione come un insieme indivisibile (4).

1.9

Per un buon funzionamento della proposta della Commissione e per ridurre in futuro la necessità di ricorrere ad ulteriori deroghe rispetto a principi e regole consolidati sul funzionamento del sistema IVA nell'UE, sarebbe utile che gli Stati membri richiedenti l'applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile imponessero concreti e specifici obblighi di fatturazione elettronica per assicurare la piena tracciabilità dei pagamenti.

2.1

Con una comunicazione del 7 aprile 2016, la Commissione europea ha presentato il proprio Piano di azione in materia di imposta sul valore aggiunto («IVA»). A tale comunicazione seguirà, nel corso del 2017, una proposta legislativa per riformare e modernizzare l'attuale assetto delle regole europee sull'IVA.

2.2

Il piano d'azione della Commissione e la futura proposta legislativa attesa per il 2017 si propongono tra l’altro di ridurre il cosiddetto GAP/IVA — ovvero la differenza fra quanto dovrebbe essere incassato in termini di gettito IVA e quanto viene effettivamente versato — attraverso la limitazione delle frodi perpetrate nell'ambito dell'imposta sul valore aggiunto.

2.3

In attesa di completare la riforma del sistema europeo IVA e su richiesta di alcuni governi nazionali, la Commissione ha riconosciuto l'urgente necessità di permettere temporaneamente ad alcuni Stati membri l'implementazione di meccanismi generalizzati di reverse charge («GRCM»).

2.4

La predisposizione di un GRCM è stata disciplinata dalla Commissione europea con la proposta di direttiva oggetto del presente parere (2016/0406 — CNS), che si propone di emendare la vigente direttiva 2006/112/CE.

2.5

Considerando che il GRCM deroga ad uno dei capisaldi della regolazione europea in materia di IVA — quello dei pagamenti frazionati — la Commissione ha deciso di permettere l'applicazione di tale meccanismo da parte degli Stati membri a specifiche condizioni.

2.6

In particolare: a) lo Stato presenta un livello di GAP/IVA che supera la mediana europea di 5 punti percentuali; b) il GAP/IVA è causato, per oltre il 25 %, da frodi carosello; c) dev'essere accertato che altre misure di controllo non sono sufficienti a combattere le frodi nel suo territorio.

2.7

Al fine di evitare che l'applicazione generalizzata del meccanismo di reverse charge possa creare problemi in termini di frazionamento del mercato interno, come peraltro già sottolineato da alcuni Stati membri, la Commissione ha previsto la possibilità di riconsiderare l'applicazione dei meccanismi nel caso questi dimostrassero di avere un impatto avverso sul mercato interno in contrasto con gli obiettivi generali dell'Unione europea.

3.1

L'evasione IVA è un'epidemia europea che è opportuno e utile contrastare. La forma di frode IVA più insidiosa è la cosiddetta «frode carosello», che il meccanismo di inversione contabile nella gestione dell'IVA si propone di ostacolare.

3.2

Per questo il CESE esprime un parere favorevole rispetto all'introduzione di adeguati meccanismi di contrasto alle frodi fiscali, osservando però che ogni deroga rispetto all'unitarietà del sistema IVA europeo deve essere temporanea, proporzionata e adeguatamente valutata per quanto riguarda le possibili ricadute negative sul mercato interno. Ciò soprattutto in considerazione del fatto che l'articolo 113 del Trattato, posto a base della proposta legislativa della Commissione, prevede la possibilità di intervenire in materia fiscale tramite misure di «armonizzazione» volte a garantire il corretto funzionamento del mercato interno e la non distorsione della concorrenza.

3.3

Nel complesso, le misure proposte non dovrebbero avere conseguenze sul conseguimento degli obiettivi fissati nel piano d’azione sull’IVA, né ostacolare o ritardare la completa e tempestiva realizzazione del piano stesso. È necessario, in questo momento, compiere un passo avanti qualitativo (un vero salto di qualità) per sostenere in tal modo il mercato unico e contribuire a promuovere l'occupazione, la crescita, gli investimenti e la competitività.

3.4

Inoltre, è importante che si persegua l’obiettivo di realizzare tutte le componenti del piano d’azione come un insieme indivisibile, in quanto ciò consentirebbe anche di affrontare in modo globale la maggior parte delle frodi in materia di IVA.

3.5

Il principio di proporzionalità menzionato nella proposta della Commissione dovrà quindi essere rispettato tenendo in adeguata considerazione, tra i vari interessi pubblici da contemperare, anche l'interesse generale a non pregiudicare l'armonizzazione dei sistemi IVA nazionali in un'ottica di pieno consolidamento del mercato interno.

3.6

Tanto premesso, è opportuno riconoscere che la politica di contrasto all'evasione, anche delle imposte armonizzate, resta prevalentemente in capo agli Stati membri e che le amministrazioni finanziarie hanno una forte caratterizzazione nazionale. Allo stesso tempo, risultano ancorate a logiche nazionali anche le conoscenze statistiche sul fenomeno delle frodi, così come le abitudini e le forme di evasione e di contrasto.

3.7

Da questo punto di vista, uno strumento derogatorio alle norme UE dettato per fini di contrasto all'evasione ed attivato dallo Stato membro, è coerente con la prevalenza di responsabilità e titolarità delle funzioni di contrasto alle frodi in capo ai governi nazionali. In quest'ottica la proposta della Commissione rispetta il principio di sussidiarietà, permettendo agli Stati di intervenire a livello nazionale per contrastare fenomeni illegali in campo tributario.

3.8

Il CESE osserva che la dimensione nazionale del contrasto alle frodi fiscali richiede anche che ognuno degli Stati membri sia pienamente responsabile circa il funzionamento del proprio sistema tributario e abbia l'onere di predisporre strumenti di contrasto alle frodi IVA che non danneggino o influenzino il funzionamento dei sistemi fiscali di altri Stati membri.

3.9

La deroga prevista dalla proposta dalla Commissione tramite il meccanismo di reverse charge non è generalizzata, ma viene soggetta a specifiche condizioni e risulta in ogni caso facoltativa per gli Stati membri, che potranno richiedere l'applicazione della deroga al ricorrere di precise condizioni.

3.10

Gli Stati che richiedano la deroga attraverso il meccanismo di reverse charge devono infatti presentare un livello di GAP/IVA superiore alla mediana europea di 5 punti percentuali. Se si considera che la mediana europea relativa al GAP/IVA è pari al 14 %, il superamento di 5 punti percentuali appare sufficiente a far ritenere sussistenti ragioni di effettiva e sostanziale rilevanza per l'adozione di misure straordinarie finalizzate alla riduzione del GAP/IVA (5).

3.11

Analogamente, il requisito proposto dalla Commissione con riferimento alle frodi carosello come causa del GAP/IVA (25 %) appare supportato da opportune evidenze istruttorie se raffrontato alla media europea del GAP/IVA (24 %) derivante da tale tipologia di illecito (6).

3.12

È condivisibile anche la clausola generale per cui lo Stato deve presentare difficoltà amministrative nel contrasto delle frodi IVA, giacché tale condizione testimonia che l'implementazione di un meccanismo generalizzato di reverse charge è la misura più efficace e proporzionata per raggiungere l'obiettivo di riduzione del GAP/IVA, in linea con l'interesse pubblico sia dell'UE che degli Stati membri.

3.13

La proposta della Commissione prevede che il meccanismo di inversione contabile sia applicabile alle transazioni di valore superiore ai 10 000 EUR. Consideriamo accettabile questa regola de minimis, dati gli interessi vari e spesso diametralmente opposti di cui occorre tenere conto simultaneamente nel contrasto all'evasione, nell'armonizzazione degli ordinamenti fiscali e nella semplificazione degli oneri amministrativi connessi agli obblighi fiscali.

4.1

L'analisi di impatto della regolamentazione condotta dalla Commissione dimostra che l'adozione di un GRCM non è necessariamente risolutiva di ogni possibile frode e che, anzi, nuove frodi potrebbero nascere sotto altre forme o in altri Stati membri rispetto a quelli maggiormente interessati allo stato attuale. È quindi necessario che la Commissione monitori adeguatamente il funzionamento del GRCM, mantenendo il potere di intervenire in caso di sviluppi negativi per il funzionamento del mercato unico europeo.

4.2

Per un buon funzionamento della proposta legislativa oggetto del presente parere, e per ridurre in futuro la necessità di ricorrere a ulteriori deroghe rispetto a principi e regole consolidati sul funzionamento del sistema IVA nell'UE, sarebbe utile che gli Stati membri richiedenti l'applicazione del meccanismo generalizzato di inversione contabile imponessero ai soggetti passivi obblighi specifici di fatturazione elettronica per assicurare la piena tracciabilità dei pagamenti.

4.3

Su tale punto si richiama in particolar modo l'attenzione sulla possibilità di ridurre o eliminare meccanismi di reverse charge e split payment in caso di un utilizzo corretto e diffuso della fatturazione elettronica per la certificazione dei corrispettivi di vendita. Utilizzando opportunamente tale tipologia di fatturazione sarebbe infatti possibile verificare in tempo reale il corretto versamento dell'imposta sul valore aggiunto, evitando ripercussioni finanziarie negative su molte imprese adempienti.

4.4

Il contrasto alle frodi IVA è, senza dubbio, un obiettivo da perseguire con vigore e attraverso la predisposizione di adeguate misure legislative da parte degli Stati membri. È tuttavia necessario osservare che la predisposizione di meccanismi di reverse charge nei rapporti B2B fra privati e di meccanismi di split payment nei rapporti fra imprese e pubbliche amministrazioni può penalizzare in modo significativo imprese adempienti.

4.5

In primo luogo, come emerge anche dall'analisi di impatto regolamentare proposta dalla Commissione, il costo di compliance relativo all'attuazione di un meccanismo di reverse charge a carico delle piccole e medie imprese sarà molto elevato in relazione alle transazioni domestiche e ancora più oneroso con riferimento alla transazioni cross border. Secondo la valutazione d’impatto della Commissione, il meccanismo dell’inversione contabile comporta un aumento del 43 % dei costi di conformità per le imprese (7). Anche se una procedura di inversione contabile generalizzata dovrebbe generare meno costi di conformità rispetto a un'inversione contabile limitata a un determinato settore, questo dato dimostra comunque che i costi di conformità sono destinati ad aumentare.

4.6

In secondo luogo, alcuni studi (8) hanno dimostrato come i meccanismi di reverse charge e split payment, dove attuati sino ad ora, hanno spesso determinato problemi di liquidità per molte imprese adempienti.

4.7

In altri termini, il contrasto alle frodi fiscali perpetrate da un numero minoritario di imprese disoneste ha causato rilevanti problemi di funzionamento ad operatori economici rispettosi della disciplina fiscale, che creano occupazione e valore nel mercato interno.

4.8

Per questa ragione, il CESE richiama l'attenzione della Commissione e degli Stati membri sulla necessità che il principio di proporzionalità sia rispettato all'interno della proposta della Commissione e nei singoli sistemi giuridici nazionali nel senso che la misura adottata deve essere proporzionata rispetto all'interesse di contrastare le frodi IVA senza danneggiare il mercato interno, Allo stesso tempo, in linea con lo stesso principio, le soluzioni adottate dovrebbero affrontare le attività illegali senza imporre oneri eccessivi e sproporzionati alle imprese oneste, e in particolare alle PMI.

4.9

Queste considerazioni aumentano le ragioni a sostegno della «transitorietà» del meccanismo generalizzato di reverse charge. Diversamente, assisteremmo ad un aggravio burocratico intollerabile soprattutto a carico delle PMI e ad una contemporanea distorsione delle dinamiche del mercato unico europeo, poiché il flusso di cassa di imprese con sede in Stati membri diversi rischia seriamente di funzionare «a geometria variabile».

31.8.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 288/56

Relatrice:

Marjolijn BULK

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore l'avvio del processo di revisione della direttiva sugli agenti cancerogeni ed è pronto a contribuire a questo importante dibattito.

1.2

Il CESE invita la Commissione a realizzare una valutazione d'impatto sull'eventuale estensione del campo di applicazione della direttiva sugli agenti cancerogeni e mutageni (direttiva ACM) alle sostanze tossiche per la riproduzione.

1.3

Il CESE raccomanda vivamente che le revisioni della direttiva ACM e le modifiche previste per il 2018 considerino con maggiore attenzione l'esposizione della donna ad agenti cancerogeni durante il lavoro.

1.4

Il CESE ritiene importante che la Commissione perfezioni un metodo comune per l'adozione di valori limite di esposizione professionale vincolanti nella direttiva ACM, previa consultazione delle parti sociali, degli Stati membri e di altri portatori d'interesse.

1.5

Tali valori devono essere definiti sulla base di dati scientifici e statistici, tenendo conto di diversi fattori, quali la fattibilità e le possibilità di misurare i livelli di esposizione. Nei Paesi Bassi e in Germania viene applicato un approccio basato sul rischio che contribuisce a definire i valori limite di esposizione professionale vincolanti, considerando il livello di rischio quale principale fattore determinante di un compromesso sociale.

1.6

Il CESE ritiene che occorra istituire, nell'ambito del regime nazionale di sicurezza sociale o dei sistemi sanitari pubblici, dei programmi volti a proporre una sorveglianza sanitaria lungo tutto l'arco della vita per tutti i soggetti che sono stati esposti ad agenti cancerogeni sul posto di lavoro.

1.7

Il CESE sottolinea che, al fine di migliorare la protezione dei lavoratori dagli agenti cancerogeni, mutageni e tossici per la riproduzione nell'ambiente di lavoro, gli Stati membri dovrebbero garantire che gli ispettorati del lavoro dispongano di risorse umane e finanziarie sufficienti per svolgere i loro compiti.

1.8

Il CESE sostiene la posizione comune delle parti sociali a livello europeo e raccomanda l'adozione di un valore limite di esposizione professionale vincolante per la formaldeide.

1.9

Il CESE raccomanda che, nell'introduzione di una definizione giuridica dei gas di scarico dei motori diesel, la Commissione tenga conto delle risultanze del comitato scientifico per i limiti dell'esposizione professionale agli agenti chimici (SCOEL).

2.1

Il cancro costituisce la principale causa di mortalità dovuta alle condizioni di lavoro. 1,314 milioni di decessi avvenuti nell'Unione europea nel 2013 sarebbero attribuibili al cancro, e oltre 100 000 sono riconducibili a cancro connesso all'attività lavorativa. Questa patologia costituisce la prima causa di mortalità connessa al lavoro nell'UE. Nell'UE circa 20 milioni di lavoratori sono esposti ad agenti cancerogeni durante il lavoro. In uno studio pubblicato dall'Istituto nazionale dei Paesi Bassi per la salute pubblica e l'ambiente (1) nel 2015 si stima che il costo annuale dei tumori professionali ammonti a 334 miliardi di EUR.

2.2

Nell'ambito della legislazione in materia di protezione dei lavoratori, numerose direttive si occupano di tumori professionali. Gli obblighi generali contenuti nella direttiva quadro (2) del 1989 coprono tutti i rischi e definiscono le regole generali da adottare sul luogo di lavoro. La direttiva sugli agenti chimici (3) si applica a tutte le sostanze chimiche pericolose. La direttiva sull'amianto (4) tiene conto di alcune esigenze specifiche di prevenzione delle malattie legate a questo materiale. L'atto legislativo specifico più importante è rappresentato dalla direttiva sugli agenti cancerogeni, adottata nel 1990.

2.3

La direttiva ACM fissa prescrizioni minime generali. I datori di lavoro devono individuare e valutare i rischi ed evitare l'esposizione in presenza di tali rischi. Ove tecnicamente possibile, occorre sostituire il procedimento o l'agente chimico in questione con un'alternativa non pericolosa o meno pericolosa. In caso contrario, gli agenti chimici cancerogeni devono, nella misura in cui ciò sia fattibile sotto il profilo tecnico, essere prodotti e utilizzati in un sistema chiuso per evitare l'esposizione. Se questa soluzione, in sé, non è tecnicamente possibile, l'esposizione dei lavoratori deve essere ridotta al livello più basso consentito dalla tecnica.

2.4

Oltre alle suddette prescrizioni minime generali, la direttiva ACM fissa dei valori limite di esposizione professionale per particolari agenti cancerogeni e mutageni quale parte integrante del meccanismo di protezione dei lavoratori. L'allegato III della direttiva ACM stabilisce valori limite vincolanti per specifici agenti chimici. Allo stato attuale, tale allegato definisce valori limite vincolanti solo in caso di esposizione professionale a tre sostanze o procedimenti. Questi valori limite coprono soltanto una piccola percentuale dei lavoratori esposti a sostanze cancerogene, mutagene e tossiche per la riproduzione (CMR).

2.5

Nel 2016 la Commissione europea ha annunciato che la direttiva ACM sarebbe stata riveduta in tre fasi. Nel maggio di quell'anno ha quindi adottato una prima proposta, che è attualmente in discussione in sede di Parlamento europeo e di Consiglio dei ministri. Una seconda proposta è stata adottata nel gennaio 2017 e una terza è prevista per il 2018.

2.6

La revisione della direttiva è un processo in corso. Nella prima proposta sono stati riveduti due valori limite vincolanti di esposizione professionale già esistenti e ne sono stati introdotti 11 nuovi. Nella sua relazione Ulvskog (5), il Parlamento europeo ha espresso il proprio appoggio al processo di revisione della direttiva ACM e ha chiesto, tra l'altro, di ampliarne il campo di applicazione per includervi gli agenti tossici per la riproduzione, di introdurre valori limite di esposizione professionale più rigorosi per 6 delle sostanze considerate e di stabilire un valore limite transitorio al fine di concedere ai datori di lavoro un periodo di tempo supplementare per l'applicazione dei valori limite più rigorosi. Il Parlamento europeo ha inoltre sottolineato che le revisioni del 2017 e del 2018 dell'allegato III della direttiva 2004/37/CE dovrebbero integrare nell'allegato sostanze, miscele e procedimenti come i gas di scarico dei motori diesel, la formaldeide, il cadmio e i suoi composti, il berillio e i suoi composti, i composti del nichel, l'arsenico e i suoi composti e l'acrilonitrile, ma non soltanto. La stragrande maggioranza dei gruppi politici ha sostenuto il compromesso proposto dal Parlamento europeo.

2.7

L'obiettivo principale della seconda proposta è, invece, quello di introdurre cinque nuovi valori limite. Benché le miscele complesse di idrocarburi policiclici aromatici (IPA) e gli oli motore usati figurino nell'allegato che definisce il campo di applicazione della direttiva, per questi due agenti cancerogeni non sono stati fissati valori limite. Basandosi sulla propria analisi, la Commissione ha deciso che non occorre intraprendere alcuna azione, in questa fase, riguardo a 5 agenti cancerogeni (6).

3.1

Il campo di applicazione della direttiva ACM è attualmente limitato agli agenti cancerogeni e mutageni; si dovrebbe considerare la possibilità di allargarlo alle sostanze tossiche per la riproduzione. Secondo l'EU-OSHA, gli effetti dell'esposizione professionale sull'apparato riproduttivo di entrambi i sessi possono manifestarsi sotto forma di alterazione dei livelli di ormoni sessuali, calo della libido e impotenza, disturbi mestruali, menopausa precoce, ritardo nella comparsa del menarca, disfunzioni ovariche, riduzione della qualità spermatica e della fertilità maschile e femminile. L'esposizione a sostanze tossiche può causare danni cellulari diretti a spermatozoi e ovociti. L'esposizione della donna durante la gravidanza può alterare lo sviluppo fetale (…). L'esposizione a sostanze tossiche può produrre numerosi effetti di ampia portata, ad esempio la morte del feto, un ritardo nella crescita intrauterina, la nascita prematura, malformazioni congenite, la morte postnatale, difetti nello sviluppo cognitivo, alterazioni della sensibilità immunologica o tumori infantili. L'esposizione della madre ad agenti chimici durante il lavoro può anche provocare una contaminazione del latte materno. Alcuni agenti chimici con attività ormonale, noti come interferenti endocrini, possono alterare il funzionamento del sistema endocrino, provocando di conseguenza effetti avversi sulla riproduzione, come la scarsa qualità spermatica e danni ai tessuti riproduttivi negli uomini e alcune patologie ginecologiche nelle donne.

3.1.1

Nel regolamento REACH e in diversi atti legislativi specifici (sui prodotti cosmetici, i biocidi e i pesticidi) le sostanze cancerogene, mutagene o tossiche per la riproduzione sono raccolte in un unico gruppo generale delle «sostanze estremamente preoccupanti» (SVHC). Esse presentano alcune caratteristiche comuni, tra cui il grave impatto sulla salute, la difficoltà di percezione del rischio (spesso le conseguenze dell'esposizione emergono dopo un periodo di latenza prolungato), la difficoltà di gestione del rischio e problemi legati all'effetto cocktail (vale a dire l'esposizione a due o più sostanze o procedimenti diversi). La legislazione nazionale di numerosi Stati membri ha adottato un approccio di questo tipo con il sostegno delle parti sociali a livello nazionale. Il CESE invita la Commissione a realizzare una valutazione d'impatto sull'eventuale estensione del campo di applicazione della direttiva sugli agenti cancerogeni e mutageni (direttiva ACM) alle sostanze tossiche per la riproduzione.

3.2

La strategia dell'UE per combattere i tumori connessi all'attività professionale dovrebbe prestare maggiore attenzione alle donne.

3.2.1

I modelli di esposizione e di localizzazione dei tumori possono variare a seconda del sesso. Ad esempio, il tumore alla mammella è molto raro nell'uomo, mentre è il cancro più diffuso nella donna. Vari tipi di esposizione sul luogo di lavoro possono contribuire a questa forma tumorale.

3.2.2

Il CESE esorta vivamente la Commissione a considerare in modo maggiormente sistematico le esposizioni cancerogene delle donne sul luogo di lavoro in fase di revisione della direttiva e nel corso delle modifiche previste per il 2018. Numerosi tipi di attività in cui la presenza femminile è maggiore (sanità, pulizia, parrucchieria, ecc.) comportano esposizioni a sostanze cancerogene che non vengono considerate con sufficiente attenzione. È necessario definire dei criteri per individuare e classificare gli interferenti endocrini che contribuiscono ad alcuni tipi di cancro. Si dovrebbe rafforzare la prevenzione per quanto riguarda l'uso di prodotti citostatici (ossia, chemioterapici) nelle professioni sanitarie. Sebbene le radiazioni ionizzanti non rientrino nell'ambito del presente parere, il CESE sollecita con forza il rafforzamento di altre direttive, in particolare la direttiva 2013/59/Euratom.

3.3

Vi è un ampio consenso tra i portatori di interessi riguardo al ruolo e all'importanza dei valori limite di esposizione professionale vincolanti. I valori limite di esposizione professionale vincolanti restano importanti perché contribuiscono a ridurre il rischio, anche quando non esiste un livello sicuro di esposizione. Essi devono essere fissati a un livello adeguato, tenendo conto delle prove scientifiche e degli aspetti di fattibilità.

3.3.1

Tuttavia, non esiste un metodo comune a tutta l'UE per stabilire valori limite di esposizione professionale vincolanti. Attualmente, la Commissione adotta un approccio operativo «caso per caso», nel cui ambito la trasparenza e la coerenza potrebbero essere considerevolmente migliorate. Alcuni valori limite di esposizione professionale vincolanti sono adeguati, mentre altri forniscono una protezione insufficiente. Il CESE ritiene che, quando sono in gioco la salute e la vita umana, le ambizioni debbano essere all'altezza della sfida.

3.3.2

Un altro elemento è costituito dal fatto che gli Stati membri adottano approcci diversi. Alcuni hanno fissato valori limite vincolanti per più di un centinaio di sostanze CMR diverse, altri, invece, per meno di una decina. Il livello di questi valori limite può variare da un paese all'altro. Ciò crea difficoltà alle aziende che operano in paesi diversi che adottano standard variabili, e potrebbe in alcuni casi tradursi in una concorrenza sleale.

3.3.3

Il CESE reputa quindi importante che la Commissione definisca, nella direttiva ACM, una metodologia per l'adozione di valori limite di esposizione professionale obbligatori. A tal fine andrebbe condotta un'ampia consultazione con le parti sociali, gli Stati membri e altri portatori di interessi, tra cui le ONG. Le esperienze maturate in ambito nazionale contribuiscono ad individuare le buone pratiche. Per il CESE, dovrebbero essere presi in considerazione due elementi in particolare:

3.3.3.1

In primo luogo, la coerenza dei valori limite di esposizione professionale, per evitare una situazione in cui i lavoratori esposti a determinate sostanze presentino un rischio molto più elevato di contrarre tumori rispetto ai lavoratori esposti ad altre sostanze. In Germania e nei Paesi Bassi, ad esempio, le parti sociali appoggiano in larga misura un approccio basato sul rischio. Ciò contribuisce a definire valori limite obbligatori tenendo conto del livello di rischio quale primo elemento determinante di un compromesso sociale.

3.3.3.2

In secondo luogo, i valori limite di esposizione professionale vincolanti devono essere definiti sulla base di dati scientifici. Essi devono tener conto di diversi fattori, quali la fattibilità e le possibilità di misurare i livelli di esposizione. Per aiutare i datori di lavoro a stabilire il grado di priorità delle loro misure preventive, i valori limite dovrebbero menzionare esplicitamente il livello di rischio associato al livello di esposizione.

3.4

Nella maggior parte dei casi, vi è un periodo di latenza prolungato tra l'esposizione e l'insorgenza del tumore. Il CESE ritiene pertanto necessario tutelare i lavoratori esposti o a rischio di esposizione offrendo, nell'ambito del regime nazionale di sicurezza sociale o dei sistemi sanitari pubblici, una sorveglianza sanitaria lungo tutto l'arco della vita a tutti i lavoratori che sono stati esposti ad agenti cancerogeni.

3.5

Il CESE raccomanda di concentrare maggiormente gli sforzi sugli studi scientifici e statistici. Il cancro professionale può essere anche causato da: stress, fattori organizzativi del lavoro, ad esempio turni, ecc. Una maggiore attenzione e finanziamenti più consistenti andrebbero dedicati alla ricerca sulle conseguenze e le possibili sinergie dell'esposizione combinata a diversi fattori, come le sostanze chimiche in combinazione con agenti biologici o fisici, le sostanze chimiche in combinazione con l'organizzazione del lavoro, ecc.

3.6

Il CESE sottolinea che uno dei compiti principali al fine di garantire la protezione dei lavoratori dagli agenti cancerogeni, mutageni e tossici per la riproduzione sul posto di lavoro consiste nel rafforzare il controllo dell'attuazione e dell'applicazione della direttiva ACM. Gli Stati membri dovrebbero garantire che gli ispettorati del lavoro dispongano di risorse umane e finanziarie sufficienti per svolgere i loro compiti e aiutare nel contempo le imprese, in particolare le PMI, a conformarsi a queste nuove disposizioni. Essi dovrebbero rafforzare la cooperazione con l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, che ha messo a punto diversi strumenti che potrebbero migliorare la qualità della prevenzione nei luoghi di lavoro. Uno di questi è la valutazione dei rischi interattiva online (Online Interactive Risk Assessment — OIRA), una piattaforma web che permette di creare strumenti settoriali di valutazione dei rischi in qualsiasi lingua in modo semplice e standardizzato.

4.1

La seconda proposta di modifica della direttiva ACM introduce valori limite di esposizione professionale vincolanti per altre 5 sostanze cancerogene.

4.1.1

L'epicloridrina (ECH) è una sostanza cancerogena priva di soglia. I lavoratori esposti a tale sostanza sono 43 813 nell'UE. La Commissione propone un valore limite di esposizione professionale obbligatorio pari a 1,9 mg/m3. 7 Stati membri dovranno introdurre tale valore limite, mentre 8 dovranno aggiornare il loro, portandolo a 1,9 mg/m3. Si stima che circa il 69 % dei lavoratori esposti a tale sostanza si trovi nei — complessivamente — 15 paesi di cui sopra, e trarrebbe quindi vantaggio da una migliore protezione giuridica dovuta all'introduzione del valore limite. Il CESE ritiene che il valore limite proposto contribuirebbe a ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.

4.1.2

L'etilene dibromuro (EDB) è un agente cancerogeno genotossico privo di soglia. Secondo le stime, nell'UE poco meno di 8 000 lavoratori sono potenzialmente esposti all'1,2-dibromoetano. La Commissione propone un valore limite obbligatorio di 0,8 mg/m3. 11 Stati membri dovranno introdurre tale valore limite, mentre 9 dovrebbero aggiornarlo, portandolo a 0,8 mg/m3. Si stima che l'81 % dei lavoratori esposti si trovi nei — complessivamente — 20 paesi di cui sopra e, di conseguenza, trarrebbe vantaggio da una migliore protezione giuridica dovuta all'introduzione del valore limite. I costi supplementari per le imprese (tra cui le micro e piccole imprese) dovrebbero essere molto contenuti. Il CESE ritiene che il valore limite proposto contribuirebbe a ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.

4.1.3

L'etilene dicloruro (EDC) è classificato come cancerogeno 1B a norma del regolamento (CE) n. 1272/2008 (CLP). Meno di 3 000 lavoratori sono potenzialmente esposti a tale sostanza in Europa (7). La Commissione propone un valore limite obbligatorio di 8,2 mg/m3 (pari a 2 ppm). 5 Stati membri dovranno introdurre tale valore limite, mentre 18 dovranno aggiornare il loro, portandolo a 2 ppm; si prevede che una grande quantità di lavoratori esposti potrebbe quindi trarre vantaggio da una migliore protezione giuridica. Il CESE ritiene che il valore limite proposto contribuirebbe a ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.

4.1.4

La 4,4′-metilendianilina (MDA) è un agente cancerogeno genotossico. Si stima che circa 70-140 persone siano esposte all'MDA in sospensione nell'industria chimica. Molto più elevato è il numero dei lavoratori interessati da esposizione cutanea all'MDA: tale numero dovrebbe infatti oscillare tra 390 000 e 3,9 milioni (8). La Commissione propone un valore limite obbligatorio pari a 0,08 mg/m3. 12 Stati membri dovranno introdurre tale valore limite, mentre 11 dovrebbero aggiornarlo, portandolo a 0,08 mg/m3. Il CESE ritiene che il valore limite proposto contribuirebbe a ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.

4.1.5

Il tricloroetilene (TCE) è classificato come sostanza cancerogena del gruppo 2A dall'Agenzia internazionale per la ricerca sul cancro (di seguito IARC), mentre nell'UE è considerato sostanza cancerogena di categoria 1B a norma del regolamento (CE) n. 1272/2008 (CLP). Si stima che, nell'UE, circa 74 000 lavoratori siano potenzialmente esposti a tale sostanza. La Commissione propone di combinare insieme un valore limite di esposizione professionale obbligatorio di 54,7 mg/m3 (pari a 10 ppm) e un valore limite di esposizione di breve durata (STEL) di 164,1 mg/m3 (30 ppm). Dei 22 Stati membri che hanno già fissato un valore limite vincolante a livello nazionale per il tricloroetilene, 16 hanno adottato anche uno STEL. 6 Stati membri dovranno introdurre tale valore limite, mentre 11 dovrebbero aggiornarlo, portandolo a 54,7 mg/m3 (10 ppm). Si stima che circa il 74 % dei lavoratori esposti si trovi nei — complessivamente — 17 paesi di cui sopra e, di conseguenza, trarrebbe vantaggio da una migliore protezione giuridica dovuta all'introduzione del valore limite appena citato. Il CESE osserva che, in un certo numero di Stati membri, per il tricloroetilene è stato introdotto un valore limite di esposizione inferiore, con il sostegno delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei sindacati. A livello dell'UE, dovrebbe essere previsto un valore limite inferiore al fine di ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.

4.2

Benché le miscele complesse di idrocarburi policiclici aromatici (IPA) e gli oli motore usati figurino nell'allegato che definisce il campo di applicazione della direttiva, per questi due agenti cancerogeni non sono stati fissati valori limite.

4.2.1

Miscele complesse di idrocarburi policiclici aromatici (IPA) con benzo(a)pirene come indicatore. Gli IPA sono una classe che racchiude numerosi composti organici. Il CESE ritiene che la misura proposta contribuirebbe a ridurre gli oneri derivanti dai tumori professionali.