Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė. Pakeistas pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Bendro Europos dangaus iniciatyvos įgyvendinimo (nauja redakcija)

(COM(2020) 579)

ir

Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (ES) 2018/1139 nuostatos dėl Europos Sąjungos aviacijos saugos agentūros kompetencijos atlikti Bendro Europos dangaus veiklos rezultatų apžvalgos įstaigos funkcijas

(COM(2020) 577)

(2021/C 56/07)

Pagrindinis pranešėjas

Dumitru FORNEA

Prašymas pateikti nuomonę	Europos Sąjungos Taryba, 2020 10 26–27 Europos Parlamentas, 2020 10 22
Teisinis pagrindas	Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 100 straipsnio 2 dalis ir 304 straipsnis
Atsakingas skyrius	Transporto, energetikos, infrastruktūros ir informacinės visuomenės skyrius
Biuro sprendimas	2020 10 28
Priimta plenarinėje sesijoje	2020 12 2
Plenarinė sesija Nr.	556
Balsavimo rezultatai (už / prieš / susilaikė)	198 / 21 / 34

1.   Išvados ir rekomendacijos

1.1.

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas palankiai vertina Europos Komisijos, Europos Parlamento ir specializuotų ES institucijų pastangas surasti naujus teisinius ir administracinius sprendimus, kurie galėtų užtikrinti tvarų oro transporto sistemos plėtojimą taip, kad jis būtų naudingas visiems piliečiams, oro erdvės naudotojams ir aplinkai. Visi sutinkame, kad būtina užtikrinti oro eismo saugą, gerinti bendrus veiklos rezultatus, oro eismo valdymo ir oro navigacijos paslaugų (OEV/ONP) išplečiamumą ir atsparumą ir taip pat pritariame Bendro Europos dangaus (BED) tikslui sukurti darnų visos Europos tinklą ir laipsniškai pereiti prie labiau integruotų ir technologiškai modernizuotų OEV/ONP.

1.2.

Europos Komisijos iš dalies pakeistą ir nauja redakcija išdėstytą pasiūlymą dėl Bendro Europos dangaus palankiai įvertino daugelis suinteresuotųjų subjektų ir manoma, kad ji yra būtina norint pasiekti Komisijos iškeltus tikslus, konkrečiai: sumažinti išmetamą CO2 kiekį, užtikrinti, kad būtų mažiau antžeminių vėlavimų (oro uostuose) ir padidinti OEV paslaugų teikimo ekonominį efektyvumą. Šiems tikslams taip pat pritariama kitose ataskaitose, tokiose kaip 2019 m. Kompetentingų asmenų grupės ataskaita dėl būsimo Bendro Europos dangaus (1).

1.3.

Pateikta nauja iš dalies pakeisto Bendro Europos dangaus pasiūlymo redakcija yra atnaujintas reglamentavimo pagrindas, kuriuo siekiama pirminių Bendro Europos dangaus tikslų – sumažinti išmetamą CO2 kiekį, sumažinti vėlavimų skaičių ir padidinti OEV paslaugų teikimo ekonominį efektyvumą. Nors Komisijos pasiūlymas yra geresnis už galiojantį reglamentą, tačiau vis dar neaišku, ar projektas yra pakankamas pirminiams OEV tikslams pasiekti. Todėl siūlome inicijuoti diskusiją, kurios metu būtų patikslinta, koks yra naujojo OEV reglamento užmojis.

1.4.

Reikia tiksliau apibrėžti tinklo valdytojo funkciją. Konkrečiai, reikia patikslinti bendrą reglamento taikymo sritį ir jo poveikį oro transporto bendrovių planavimui, pajėgumų valdymui, oro erdvės suskirstymui, aplinkai ir prioritetinių poreikių nustatymui.

1.5.

Priimant svarbius sprendimus turėtų dalyvauti visi aviacijos suinteresuotieji subjektai. Prasmingų konsultacijų principas turi būti įtrauktas į bendrąjį pasiūlymą.

1.6.

Susirūpinimą kelia tai, kad šio pasiūlymo užmojis yra per platus, todėl atskirai nuo šio pasiūlymo reikėtų svarstyti ir kurti aplinkos apsaugos priemones. Rengiant tokias papildomas politikos priemones reikėtų apgalvoti visas susijusias tvarumo užtikrinimo priemones aviacijos srityje, įskaitant tvariųjų aviacinių degalų (TAD) įdiegimą ir integravimą. Šiose diskusijose reikėtų įvertinti rinkliavų moduliavimo efektyvumą skatinant ekologišką oro transporto bendrovių elgesį.

1.7.

Nors pripažįstame, kad OEV sektorius gali prisidėti prie bendro išmetamo CO2 kiekio mažinimo, efektyvus tausus technologijų naudojimas taip pat gali sumažinti aviacijos išmetamą CO2 kiekį. Šis požiūris turėtų būti laikomas priemone dar labiau sumažinti aviacijos pramonės pėdsaką. Pripažįstama, kad tokios technologijos kaip tvarieji aviaciniai degalai gali ženkliai sumažinti išmetamą CO2 kiekį – gerokai daugiau nei galima pasiekti šiuo pasiūlymu.

1.8.

Pasiūlymu neatsižvelgiama į dramatišką COVID-19 poveikį šiam pramonės sektoriui. Konkrečiai pasiūlymu skatinami struktūriniai pokyčiai gali dar labiau suskaidyti sektorių ir prisidėti prie dar didesnio sudėtingumo kaip tik tuo metu, kai šiai pramonės šakai reikia stabilumo, kad ji galėtų atsigauti. Todėl reikia daugiau tyrimų ir svarstymų, kad būtų galima tinkamai įvertinti socialinį ir ekonominį COVID-19 pandemijos poveikį tiek darbuotojams, tiek paslaugų naudotojams. Be to, pasiūlymo tikslas padidinti OEV sektoriaus pajėgumus prarado savo aktualumą, nes prasidėjus COVID-19 pandemijai eismas dramatiškai sumažėjo. Dabartiniais Eurokontrolės skaičiavimais, grįžimas į 2019 m. oro eismo lygį galimas 2024 m. (2).

1.9.

Dėl veiklos rezultatų sistemos – veiklos rezultatų įvertinimą atliekant pagal principą „iš viršaus į apačią“ ir Europos Sąjungos aviacijos saugos agentūrai (EASA) vadovaujant reikėtų prasmingai atsižvelgti į vietos sąlygas. Struktūruotas socialinio dialogo procesas, skirtas veiklos rezultatams, privalo atsižvelgti į vietos sąlygas ir veiksnius.

1.10.

Būtina užtikrinti naujos ekonominio reguliavimo institucijos nepriklausomumą ir išsaugoti aiškų paslaugų reguliavimo ir jų teikimo sričių atskyrimą. Todėl veiklos rezultatų sistemą pakeisti reikėtų taip: — Pagrindinės saugumo veiklos rezultatų sritys turėtų būti parengtos tokiu pat lygmeniu kaip ir kitos pagrindinės veiklos rezultatų sritys, nustatant tikslus ir rodiklius pagal ES metrinę sistemą. — Vietos lygmeniu reikėtų įvesti privalomus konsultavimosi mechanizmus, kurie leistų užtikrinti pakankamą darbuotojų atstovų dalyvavimą priimant vietos veiklos rezultatų planus. — Reikėtų pripažinti skirtingų veiklos rezultatų sričių tarpusavio priklausomybę ir atitinkamai sušvelninti jos poveikį.

1.11.

Reikėtų užtikrinti, kad struktūrinis nacionalinių priežiūros institucijų ir nacionalinių kompetentingų institucijų atskyrimas leistų išvengti didelių interesų konfliktų, kurie galėtų paveikti šios pramonės šakos veiksmingumą ir ekonominį efektyvumą, darbuotojų gyvenimus ir pramonės šakos saugą. Nacionalinės priežiūros institucijos ir nacionalinės kompetetingos institucijos privalo veikti nepriklausomai nuo bet kokios pramonės šakos, ekonominio, socialinio ar politinio spaudimo, todėl, laikantis valstybių narių standartų, jos turėtų veikti paisydamos viešojo sektoriaus įgaliojimų ribų. Taisyklės, kurios apibrėžia nacionalinių priežiūros institucijų ir nacionalinių kompetentingų institucijų darbuotojų atrankos procesus neturėtų prieštarauti įprastiems valstybių narių valstybės tarnautojų atrankos procesams.

1.12.

Funkciniai oro erdvės blokai (FAB), kuriuos šiuo pasiūlymu siekiama išardyti, padėjo sukurti bendrą visų socialinių partnerių kultūrą ir pagerinti veiklos rezultatus.

1.13.

Kalbant apie pagalbinių paslaugų (ryšių, navigacijos ir stebėjimo (RNS), oro navigacijos informacijos (ONI), meteorologijos (MET)) teikimą mums nerimą kelia tai, kad pasiūlymo ketinimai atitinka ankstesnių 1 ir 2 pasiūlymų dėl bendro Europos dangaus (BED 1 ir BED 2) ketinimus privatizuoti ir suskaidyti sektorių – abu ketinimai buvo atmesti, kol vyko procesas nuo pirminio Komisijos pasiūlymo pateikimo iki įvairių tekstų priėmimo. Nors rengiant BED 2 buvo pasiektas kompromisas, dabartinis požiūris nėra subalansuotas, nes yra palankesnis pagalbinių paslaugų atskyrimui ir rinkos principų taikymui. Pasiūlymu reikėtų siekti labiau subalansuoto požiūrio, atsižvelgiant į neigiamas socialines ir ekonomines tokio požiūrio pasekmes, tikslą sukurti veiksmingas ir efektyvias paslaugas ir politinės valios trūkumą, kuris buvo žymus ankstesniuose pasiūlymuose dėl bendro Europos dangaus.

1.14.

Teisėkūros procedūroje rekomenduojama deramai atsižvelgti į kai kuriuos šio pasiūlymo aspektus, visų pirma į bet kokį pasiūlymą, kuriuo siekiama atsieti arba liberalizuoti paslaugų teikimą. Pripažįstama, kad šie veiksniai gali turėti pražūtingą poveikį darbuotojams, todėl į šį procesą būtina įtraukti socialinius partnerius.

2.   Bendrosios aplinkybės ir bendrosios pastabos

2.1.   Europos Komisijos nurodytas tikslas priimant šį teisėkūros dokumentų rinkinį

Komisija siekia padidinti bendrą Europos oro erdvės organizavimo ir valdymo efektyvumą reformuodama oro eismo paslaugų teikėjų monopolį. Šio dokumento rinkinio reikėjo jau seniai ir BED teisės aktai paskutinį kartą buvo atnaujinti prieš daugiau kaip 10 metų. Buvo atsižvelgta į tai, kaip keitėsi oro eismo valdymo raida ir Europos OEV tinklas turi būti pertvarkytas taip, kad galėtų atlaikyti tiek pastarąjį dešimtmetį vykusį nuolatinį oro eismo augimą, tiek nenumatytus eismo srautų svyravimus, tokius, kokius sukėlė dabartinė COVID-19 pandemija. Tam reikia pokyčių, kurie leistų veiklą vykdyti saugiausiomis, ekonomiškiausiomis, didžiausio skrydžių efektyvumo ir ekologiškiausiomis sąlygomis, taip pat priemonių, kurios prisidėtų prie aviacijos išmetamų teršalų kiekio mažinimo, atitinkamai laikantis Europos žaliojo kurso tikslų. Tai reiškia, kad ir toliau reikės mažinti Europos oro erdvės susiskaidymą, mažinti vėlavimą, didinti saugos standartus ir skrydžių efektyvumą, kad būtų sumažintas aviacijos ekologinis pėdsakas ir reguliuojami mokesčiai, susiję su monopolistiniu paslaugų teikimu.

Skrydžių maršrutų veiksmingumą galima padidinti diegiant naujus skaitmeninių technologijų sprendimus. Tai galima įgyvendinti bendradarbiaujant Europos Sąjungos valstybėms ir pramonės suinteresuotiesiems subjektams ir stiprinant jų tarpusavio pasitikėjimą.

2.2.   Visuomenės pritarimas veiklai ir santykis su organizuota pilietine visuomene

2.2.1.

Šiuo BED 2+ pasiūlymu iš dalies keičiamas ankstesnis BED 2+ pasiūlymas, dėl kurio diskusijos užstrigo kilus dvišalių nesutarimų tarp dviejų valstybių narių. Kadangi yra turinio panašumų su ankstesniais BED pasiūlymais, labai tikėtina, kad nepavyks pasiekti politinio konsensuso. Valstybės narės kaip įprastai nuogąstauja dėl politinių motyvų, suverenumo, socialinių ir ekonominių veiksnių, nacionalinės oro erdvės liberalizavimo ir priverstinės privatizacijos. Teisėkūros procedūroje rekomenduojama deramai atsižvelgti į šiuos susirūpinimą keliančius klausimus.

2.2.2.

Europos Komisija tvirtina, kad į socialinius klausimus buvo atsižvelgta 2013 m. atlikus pirminio pasiūlymo dėl BED 2+ poveikio vertinimą. Šiuo metu atliekamas skrydžių vadovų (ATCO) ir oro eismo saugos elektronikos specialistų (ATSEP) darbo sąlygų tyrimas, į kurį bus atsižvelgta rengiant antrinius teisės aktus, kai jau bus priimtas BED pasiūlymas. Tačiau per tą laiką smarkiai pasikeitė socialinės aplinkybės. ATCO ir ATSEP darbo sąlygų tyrimas skirtas pirmiausia dabartinei situacijai ir socialinių partnerių pateikiama informacija nėra labai pozityvi būsimų scenarijų atžvilgiu.

2.2.3.

Ankstesnėse diskusijose nebuvo atsižvelgta į keletą suinteresuotųjų subjektų iškeltų klausimų. Tarp tų diskusijų paminėtinas apskritojo stalo diskusijų ciklas, po kurio buvo priimta aukšto lygio deklaracija dėl skaitmeninio Europos dangaus, ir dabartinės konsultavimosi priemonės, tokios, kaip OEV sektorinis socialinis dialogas, kompetentingų asmenų grupė ir BED ekspertų grupė dėl žmogiškojo matmens. Atsižvelgiant į tai išlieka nemažai neatlieptų socialinių ir ekonominių nuogąstavimų, susijusių su naujų technologijų įgyvendinimu, ir OEV socialinių partneriai ėmėsi iniciatyvos plėtoti BED socialinio ir žmogiškojo matmens veiksmų gaires.

2.2.4.

Svarbiausi aviacijos srities suinteresuotieji subjektai remia nuolatinį valstybių narių, oro navigacijos paslaugų teikėjų ir tinklo valdytojo bendradarbiavimą. Darbu BED iniciatyvos srityje remiamas toks tarpvalstybinis bendradarbiavimas ir turėtų būti toliau kuriamos tokios priemonės, kurios galėtų pagerinti veiklos saugą, veiksmingumą ir ekonominį efektyvumą, be kita ko, suteikiant galimybę dalyvauti darbuotojų mokymo programose, nuo kurių priklauso Bendro Europos dangaus iniciatyvos įgyvendinimas.

2.2.5.

Dažnesni valstybių narių karinių oro eismo administracijų darbiniai susitikimai ir nuolatinis civilinių ir karinių oro eismo administracijų dialogas gali padėti užtikrinti veiksmingesnius skrydžių maršrutus tiek ekonominiu, tiek ypač ekologiniu požiūriu, ir naudą keleiviams ir (arba) vartotojams.

2.2.6.

Aplinkosauginio veiksmingumo rodiklio nustatymas turės būti labiau grindžiamas konkrečiais parametrais, o ne pačiomis sąnaudomis. Reikia reformos, kad daugiau svarbos būtų teikiama skrydžių ekologiškumo didinimui, taigi ir paslaugoms, kurias teiks oro navigacijos paslaugų teikėjas ir tinklo valdytojas, taip pat tam, kad oro erdvės naudotojai tinklu naudotųsi kuo efektyviau.

2.3.   COVID-19 pandemijos poveikio įvertinimas

2.3.1.

Nuo ekonomikos nuosmukio po COVID-19 krizės pirmiausia nukentėjo aviacijos pramonė. Tarptautiniais vertinimais, į 2019 m. eismo lygį bus grįžta ne anksčiau kaip 2024 m., su sąlyga, kad pirmojoje 2021 m. pusėje bus pradėta sėkmingai naudoti COVID-19 vakcina. Atsižvelgiant į didėjantį spaudimą pramonei susigrąžinti nors kažkokią įprastos veiklos dalį, reikia visapusiškai įvertinti šio pasiūlymo poveikį, atsižvelgiant į didelius jo siūlomus struktūrinius Europos OEV pramonės pokyčius. Pasiūlymas neturėtų trukdyti OEV ar kitiems aviacijos sektoriams atnaujinti įprastos veiklos.

2.3.2.

Pastebėta, kad pasiūlyme nėra atsižvelgta į COVID-19 krizę, o tai tik pabrėžia jau pareikštą susirūpinimą, kad pasiūlymas nedera su veiksniais, su kuriais aviacijos pramonei teks susidurti pasaulyje po COVID-19. Panašu, kad visi pasiūlymo poveikio vertinimai buvo atlikti iki COVID-19, todėl jau tapo nebeaktualūs.

2.3.3.

COVID-19 krizė turėjo dramatišką poveikį darbo jėgai aviacijos sektoriuje, kuriame Europoje darbo jau neteko dešimtys tūkstančių darbuotojų. OEV pramonės pagalbinės funkcijos, tokios kaip RNS, ONI ir MET, gali sukelti tolesnių neigiamų socialinių pasekmių dėl šio pasiūlymo ketinimo atsieti paslaugas. Tai reikia pripažinti, be to, pasiūlymas turėtų atsižvelgti į socialinį ir ekonominį pandemijos poveikį šiems darbuotojams ir sektoriaus nepastovumą dabartinėmis aplinkybėmis.

2.3.4.

Kadangi šios pramonės šakos ateitis tebėra neaiški, sunku parengti teisės aktus, kurie padėtų veiksmingai išspręsti pasiūlyme iškeltas problemas. Socialinis ir ekonominis krizės poveikis taip pat nėra visiškai aiškus, todėl dar per anksti daryti vertinimus ar išvadas, paremtas dabartinėmis prognozėmis, kurios keičiasi taip greitai, kaip kinta pandemija.

2.4.   Rinkos principų taikymas

2.4.1.

Komisija ragina užtikrinti finansinį tvirtumą, tačiau oro navigacijos paslaugų teikėjams (ONPT) gali pasirodyti, kad nauja siūloma institucinė struktūra yra ne mažiau biurokratiška, o naujos numatomos sąnaudos nebūtinai susijusios su darbine veikla. Kitas aspektas, dėl kurio gali kilti klausimų yra apeliacinė institucija, kuri, siūloma jos forma, negali būti visiškai nepriklausoma nuo veiklos rezultatų apžvalgos įstaigos, net jeigu Komisijos ketinimai šiuo požiūriu yra palyginti aiškūs – pirmiausia norima sukurti instituciją, kuri galėtų spręsti bylas taikant neteisminę procedūrą, kad tai daryti būtų galima ne vien Europos Teisingumo Teisme.

2.4.2.

Kitaip nei kituose pramonės sektoriuose, nepriklausomai nuo komercinio oro eismo paklausos, OEV sektorius privalo palaikyti aukštą veiklos pajėgumų lygį. Šis sektorius ir jo darbuotojai dirbo toliau nepriklausomai nuo pandemijos ir teikė būtinas paslaugas tokiam būtinam eismui kaip oro krovininis transportas, medicininiai ir kariniai skrydžiai.

2.4.3.

Vertinant iš socialinės ir ekonominės perspektyvos nerimaujama, kad rinkos principų taikymas aerodromo eismo paslaugoms gali sukelti darbo jėgos nestabilumą ir sumažinti darbo standartus sektoriuje taip, kaip būtų nenaudinga darbo jėgai ir visai bendruomenei. Tai trukdytų pasiekti didesnio veiklos efektyvumo tikslą, taigi vargu, ar sumažintų paslaugų sąnaudas. Be to, tai gali sumažinti aerodromų, kuriuose teikiamos aerodromo eismo paslaugos, skaičių ir padaryti tiesioginį poveikį saugai tokiuose aerodromuose.

2.4.4.

OEV sektorius tradiciškai pasižymi didele darbo jėgos įtampa, išryškėjusia per ankstesnius bandymus liberalizuoti sektorių. Iš tiesų daugiausia ši įtampa kilo konkrečiai dėl ankstesnių BED pasiūlymų. Gali būti, kad šis pasiūlymas, jeigu bus pateiktas toks, koks yra dabar, sukels dar daugiau socialinių neramumų ir darbo ginčų, atsižvelgiant į jo tikslą pasiekti didesnį pramonės liberalizavimą ir atverti OEV sektorių, o konkrečiai – vadinamąsias pagalbines funkcijas, tolesnei privatizacijai ir suskaidymui.

2.5.   Priežiūros institucijos ir paslaugų teikimo atskyrimas

Remiantis BED 1 reglamentu, privaloma atskirti priežiūros ir paslaugų teikimo funkcijas, bent jau funkciniu lygmeniu. Reikėtų pagalvoti apie šį pakeitimą BED 2+, kadangi patirtis, sukaupta per funkcijų atskyrimo procesus, parodė, kad veiklos rezultatus galima išlaikyti tokiame pačiame lygyje kaip ir struktūriškai atskirtame sektoriuje. Atitinkamai būtų pageidautinas didesnis bendros pasiūlymo taikymo srities aiškumas šiuo požiūriu.

---

(1)  https://www.sesarju.eu/node/3330.

(2)  Eurokontrolė, Market Update [10 November 2020]. Pristatė Eamonn Brennan https://www.youtube.com/watch?v=-VSQe97wDmc.