EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 1.10.2015
COM(2015) 481 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
inzake de voortgang bij het vaststellen van beschermde mariene gebieden (zoals vereist krachtens artikel 21 van de Kaderrichtlijn mariene strategie 2008/56/EG)
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
inzake de voortgang bij het vaststellen van beschermde mariene gebieden (zoals vereist krachtens artikel 21 van de Kaderrichtlijn mariene strategie 2008/56/EG)
1.Inleiding
Veel mariene soorten in de Europese zeeën hebben te maken met zowel een afname van de populatie als een verlies van het verspreidingsgebied en de habitat als gevolg van door de mens veroorzaakte belastende factoren 1 .
De Verenigde Naties hebben de voorbije twintig jaar steeds weer hun bezorgdheid geuit over de gezondheid van de oceanen en de mariene biodiversiteit 2 . In het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit heeft de EU toegezegd het milieubeheer van 10 % van de kust- en mariene gebieden in de EU te waarborgen. Deze doelstelling wordt ook weerspiegeld in duurzame-ontwikkelingsdoelstelling 14: de oceanen, zeeën en mariene hulpbronnen in stand houden en duurzaam voor duurzame ontwikkeling gebruiken. 3
De Europese Unie heeft in 2011 de strategie inzake biodiversiteit aangenomen teneinde het verlies van biodiversiteit en de degradatie van de ecosysteemdiensten op het grondgebied van de Unie uiterlijk 2020 een halt toe te roepen. Krachtens de Habitatrichtlijn 4 moeten speciale beschermingszones (onder meer kust- en mariene habitats) worden opgericht. Bovendien is de Kaderrichtlijn mariene strategie 5 gericht op de bescherming van de mariene biodiversiteit in het bijzonder.
De kaderrichtlijn verplicht de lidstaten tot het aannemen van programma's van maatregelen 6 teneinde tegen 2020 een goede kwaliteit van hun mariene wateren te waarborgen 7 . De programma's van maatregelen moeten ruimtelijke beschermingsmaatregelen bevatten die bijdragen aan samenhangende en representatieve netwerken van beschermde mariene gebieden (BMG's) 8 . Beschermde mariene gebieden zijn een maatstaf die in alle Europese zeeën wordt gehanteerd voor de bescherming van kwetsbare soorten en habitats. Meer bepaald gaat het om:
-geografisch gedefinieerde mariene gebieden;
-waarvan natuurbehoud de primaire en expliciete doelstelling is;
-en die met juridische of andere effectieve middelen worden gereguleerd en beheerd teneinde die doelstelling te bereiken 9 .
Aangetoond is dat zorgvuldig beheerde beschermde mariene gebieden in Europa positieve ecologische effecten hebben. In effectief beschermde mariene reservaten is een toename van de soortendichtheid 10 met gemiddeld 116 % vastgesteld, een toename van de biomassa van planten en dieren met gemiddeld 238 %, een toename van de lichaamsomvang van dieren met 13 % en een toename van de soortenrijkdom met 19 % 11 .
Door hun bijdrage aan de instandhouding van gezonde en duurzame zeeën en oceanen ondersteunen effectief beheerde BMG's ook de diensten die door zeeën en oceanen worden geleverd. De rol van beschermde mariene gebieden gaat dan ook verder dan natuurbehoud: zij genereren economische voordelen voor de samenleving – het zijn de groene grondvesten van de blauwe economie. Zo vertegenwoordigen de algehele jaarlijkse voordelen van het mariene Natura 2000-netwerk in 2011 een geschatte waarde van circa 1,5 miljard EUR. Dit bedrag kan tot 3,2 miljard EUR oplopen als de dekking van het mariene Natura 2000-netwerk wordt verdubbeld 12 .
Er zijn verschillende manieren waarop BMG's sociaal-economische voordelen genereren. Zij vergroten de biomassa van soorten en kunnen zo bijdragen aan het herstel van de visbestanden 13 . Het is aangetoond dat de positieve effecten van BMG's doorwerken in aangrenzende visserijgebieden. Sinds de oprichting van het mariene reservaat van de Columbretes-eilanden in Spanje bijvoorbeeld is de vangst in de omringende visserijgebieden met zo'n 10 % per jaar gestegen 14 .
Schoon water, gezonde habitats en een grote mariene biodiversiteit behoren ook tot de pijlers onder het toerisme in kust- en mariene gebieden. BMG's kunnen zich ontwikkelen tot belangrijke toeristische attracties die een belangrijke economische bijdrage leveren in kust- en mariene gebieden 15 . Het toerisme in de regio van de Great Barrier Reef Marine Park and World Heritage Area in Australië genereerde in 2012 circa 6,4 miljard USD aan rechtstreekse bestedingen, 5,2 miljard USD aan toegevoegde waarde en het equivalent van ruim 64 000 fulltime banen 16 .
Tot slot kunnen BMG's door hun bijdrage aan de gezondheid van het mariene milieu ook andere diensten van het mariene ecosysteem versterken. Denk daarbij aan de assimilatie van afval, bescherming van kustgebieden en hoogwaterbescherming 17 . De aanwijzing van een Brits netwerk van BMG's vertegenwoordigde naar schatting een monetaire waarde van 8,2 miljard GBP voor gas- en klimaatregulering en 1,3miljard GBP voor de voedingsstoffenkringloop 18 .
Het onderhavige rapport is een inventarisatie van de voortgang die de lidstaten eind 2012 hadden geboekt bij het oprichten van BMG's zoals vereist krachtens artikel 21 van de Kaderrichtlijn mariene strategie. Op basis van het werk van het Europees Milieuagentschap (EEA) omtrent de beoordeling van het netwerk van Europese BMG's onderzoekt het rapport de voortgang die is geboekt bij de oprichting van beschermde mariene gebieden door de lidstaten (hoofdstuk 2) en vervolgens de samenhang en representativiteit van die netwerken zoals vereist krachtens artikel 13, lid 4 (hoofdstuk 3). Het laatste hoofdstuk geeft een beeld van de werkzaamheden die nog verricht moeten worden. In de twee technische bijlagen worden definities gegeven van de terminologie die in het rapport wordt gebruikt, wordt de Europese en internationale juridische context voor de oprichting van BMG's beschreven en worden tabellen gepresenteerd ter illustratie van de cijfers in het rapport.
2.Beoordeling van de geboekte vooruitgang
Het EEA publiceert in 2015 een verslag over Europese beschermde mariene gebieden 19 . Naar het oordeel van het EEA heeft Europa zich sinds de inwerkingtreding van het Verdrag inzake biologische diversiteit in 1993 wezenlijk ingespannen om BMG's aan te wijzen en netwerken van dergelijke gebieden aan te leggen 20 . Eind 2012 was 5,9 % van de Europese zeeën 21 aangewezen als BMG, al loopt de dekking van dergelijke gebieden binnen Europa sterk uiteen. In drie van de tien mariene subregio's hadden de BMG's een dekking van meer dan 10 %, terwijl de dekking in twee regionale zeeën in 2012 onder de 2 % bleef 22 (tabel 1). Naast deze regionale verschillen waren er ook grote verschillen in de dekking van BMG's in kustwateren en offshore-gebieden (tabel 2). Opgemerkt zij dat de dekking van BMG's sinds 2012 verder is toegenomen, aangezien enkele lidstaten een groot aantal van dergelijke gebieden hebben aangewezen.
Het EEA-rapport maakt onderscheid tussen drie soorten BMG's in Europa: mariene Natura 2000-gebieden, BMG's uit hoofde van regionale zeeverdragen en afzonderlijke nationale BMG's. Er zij op gewezen dat de drie soorten BMG's elkaar kunnen overlappen (m.a.w. een bepaald gebied of een deel daarvan kan uit hoofde van meerdere regimes zijn aangewezen), volgens uiteenlopende procedures kunnen zijn aangewezen en aan uiteenlopende wettelijke vereisten zijn onderworpen.
2.1 Mariene Natura 2000-gebieden
Het netwerk van mariene Natura 2000-gebieden levert qua dekking de grootste bijdrage aan de Europese BMG's en is daarmee een groot succes. Eind 2012 besloeg dit netwerk een oppervlak van ruim 228 000 km², ofwel meer dan 4 % van de Europese zeeën. De dekking van Natura 2000 in de verschillende mariene gebieden liep echter uiteen. In de Noordzee in ruime zin en de Oostzee dekten de Natura 2000-gebieden respectievelijk bijna 18 % en 12 % van het zeeoppervlak. In andere regio's echter, zoals de Ionische Zee, de Adriatische Zee en Macaronesië, bleef de dekking van Natura 2000 onder de 2 % 23 (tabel 3).
De dekking van Natura 2000 was ook veel groter in kustgebieden 24 . De Natura 2000-gebieden waren goed voor 33,3 % van de wateren vlak langs de kust, 11,3 % van de overige kustwateren en slechts 1,7 % van de wateren in offshore-gebieden 25 . Dat betekent dat belangrijke onderdelen van het mariene milieu in offshore-gebieden nog niet door de Natura 2000-gebieden werden gedekt. Tegelijkertijd vormen de Natura 2000-gebieden, op basis van de Habitatrichtlijn, een krachtig juridisch kader voor de bescherming van de gebieden en de duurzame ontwikkeling van menselijke activiteiten daarbinnen. Bovendien hebben aan de kust geleden lidstaten hun inspanningen verhoogd om bestaande hiaten te dichten.
2.2 BMG-netwerken uit hoofde van regionale zeeverdragen
BMG-netwerken die zijn aangewezen uit hoofde van regionale zeeverdragen vallen voor een aanzienlijk deel samen met Natura 2000-gebieden en nationale BMG's. Regionale zeeverdragen zijn echter een belangrijk platform voor samenwerking tussen de lidstaten met het oog op de ontwikkeling en implementatie van een op het ecosysteem gebaseerde aanpak van de aanwijzing en het beheer van BMG's. Regionale zeeverdragen behoren dan ook tot de belangrijkste motoren achter de uitbreiding van het Europese netwerk van BMG's 26 .
De Oostzee was de eerste regionale zee in Europa waar de dekking boven de 10 % kwam. Toen HELCOM in 2010 haar netwerk van BMG's beoordeelde bedroeg de dekking 10,3 %. In 2012 dekte het BMG-netwerk in de Oostzee 12,4 % van het beoordelingsgebied 27 .
Ook in bepaalde gebieden van het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan wordt aanzienlijke vooruitgang waargenomen. Een voorbeeld hiervan is de Noordzee in ruime zin, waar de dekking van BMG's het grootst is van heel Europa (bijna 18 %). BMG's dekten in 2012 gemiddeld 3,2 % van het beoordelingsgebied in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan 28 .
In 2012 bedroeg de dekking van BMG's in het beoordelingsgebied van het EEA in de Middellandse Zee 9,7 %. Het EEA kon de dekking van BMG's in de Zwarte Zee niet beoordelen vanwege een gebrek aan gegevens (tabel 4).
2.3 Nationale BMG's
De lidstaten hebben ook beschermde mariene gebieden aangewezen ter bescherming van bijzondere elementen van nationaal belang. Deze gebieden kunnen deel uitmaken van het Natura 2000-netwerk, netwerken van BMG's onder regionale zeeverdragen of een zelfstandige status hebben. De mate van convergentie tussen BMG-netwerken die zijn aangewezen onder de verschillende regimes, varieert van lidstaat tot lidstaat en bedroeg in Europa gemiddeld 68,2 % wat betreft nationale gebieden en gebieden onder regionale zeeverdragen (m.a.w. ruim twee derde van het totale oppervlak dat wordt gedekt door nationale en regionale BMG's is aangewezen onder beide regimes) en 54,5 % wat betreft nationale gebieden en BMG's binnen Natura 2000 29 . Er kon niet worden aangetoond dat een meervoudige aanwijzing tot een hoger beschermingsniveau van BMG's leidt.
3.Samenhangende en representatieve netwerken van beschermde mariene gebieden
Momenteel bestaat er geen EU-brede methode voor de beoordeling van de samenhang en de representativiteit van Europese BMG-netwerken. Regionale zeeverdragen spelen echter een belangrijke rol bij het definiëren van beoordelingscriteria voor de samenhang van BMG-netwerken. OSPAR, HELCOM en het onder het Verdrag van Barcelona opgerichte Regional Activity Centre for Specially Protected Areas (RAC/SPA) hebben samen met MedPAN in de Middellandse Zee de samenhang van het BMG-netwerk beoordeeld.
OSPAR definieert de ecologische samenhang van BMG-netwerken aan de hand van zes criteria: kenmerken, representativiteit, replicatie, connectiviteit, veerkracht en toereikendheid/levensvatbaarheid 30 . Uit de eerste beoordeling van het BMG-netwerk van OSPAR in 2010 bleek dat het netwerk niet als ecologisch samenhangend kon worden beschouwd wegens de ruimtelijke verspreiding van de BMG's. In 2012 deed OSPAR een nieuwe poging om de ecologische samenhang van zijn BMG-netwerk te beoordelen, maar het bleek onmogelijk om brede conclusies te trekken vanwege het gebrek aan relevante verspreidingsgegevens over soorten en habitats. In 2012 kon de ruimtelijke indeling van de BMG's slechts ruw worden beoordeeld en bleek dat er van ecologische samenhang binnen het BMG-netwerk van OSPAR waarschijnlijk geen sprake was. Wel werden de eerste signalen van samenhang waargenomen in bepaalde subregio's, waaronder de Noordzee in ruime zin en tot op zekere hoogte ook de Keltische zeeën 31 .
HELCOM heeft vier criteria opgesteld voor ecologische samenhang: toereikendheid, representativiteit, replicatie van kenmerken en connectiviteit. Ondanks het toenemend aantal aangewezen BMG's binnen haar grondgebied, concludeerde HELCOM in 2010 dat de BMG-netwerken in de Oostzee vooralsnog geen ecologische samenhang vertoonden 32 .
MedPAN-RAC/SPA heeft in 2012 de samenhang van BMG-netwerken in de Middellandse Zee beoordeeld op basis van twee criteria: representativiteit en connectiviteit. De conclusie was dat het netwerk van BMG's in de Middellandse Zee noch samenhangend noch representatief is 33 . De westelijke Middellandse Zee werd beschouwd als de regio met de hoogste graad van connectiviteit in de Middellandse Zee.
In een eerste poging om een gemeenschappelijke set criteria en een methodologie te ontwikkelen ter beoordeling van de samenhang en representativiteit van de Europese BMG-netwerken hebben externe adviseurs in 2014 onderzoek verricht in opdracht van de Europese Commissie 34 . Uit dat onderzoek bleek dat het BMG-netwerk in een testzone in de Oostzee niet samenhangend was. De Commissie zal de methodologie voor de EU-wijde beoordeling van de BMG-netwerken verder verbeteren.
4.Conclusies en vooruitzichten
Beschermde mariene gebieden zijn cruciale ruimtelijke beheersinstrumenten voor natuurbehoud. Ze kunnen functioneren als reservaten ter instandhouding van de bedreigde biodiversiteit van onze zeeën en oceanen. Effectieve BMG-netwerken versterken de veerkracht van ecosystemen en genereren daarmee waardevolle voordelen voor de samenleving. Het betreft sociaal-economische voordelen op het gebied van bijvoorbeeld werkgelegenheid, voedselvoorziening en klimaatregulering. Daarmee zijn BMG's ook een uitstekend voorbeeld van de convergentie tussen de blauwe en groene economie.
Het Europese BMG-netwerk is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag inzake biologische diversiteit in 1993 aanzienlijk uitgebreid en dekte in 2012 bijna 6 % van de Europese zeeën. Uit het onderhavige rapport blijkt de enorme vooruitgang die is geboekt sinds de eerste BMG's in Europa werden ingesteld. Sinds 2012 zijn er zelfs nog meer BMG's aangewezen 35 , en het einde is nog niet in zicht. De inspanningen gaan door tot ten minste 10 % van de Europese zeeën wordt beschermd door middel van samenhangende BMG-netwerken 36 .
De doelstellingen van de EU-strategie voor biodiversiteit tot 2020 worden in toenemende mate geïmplementeerd via het EU-beleidskader, dat uitmuntende mogelijkheden biedt voor de aanwijzing en het geïntegreerd beheer van BMG's. De Kaderrichtlijn mariene strategie, de Habitat- en Vogelrichtlijn, de Richtlijn inzake maritieme ruimtelijke ordening en het hervormde gemeenschappelijk visserijbeleid bevatten allemaal bepalingen die de uitbreiding van de Europese BMG-netwerken in de komende jaren kunnen bevorderen.
BMG’s kunnen alleen maximale voordelen opleveren als ze beheersmaatregelen omvatten 37 die doeltreffend gemonitord en gehandhaafd worden. Mogelijke beheersmaatregelen zijn beheersplannen voor de BMG's zelf en ruimtelijke beschermingsmaatregelen in aangrenzende gebieden als aanvullend instrument om de effecten van de BMG's te versterken. BMG's moeten ter ondersteuning van de groene en blauwe infrastructuur-benadering 38 in maritieme ruimtelijke plannen worden geïntegreerd om de verlening van meervoudige ecosysteemdiensten vanuit hetzelfde gebied te waarborgen en te verbeteren. Deze geïntegreerde aanpak is ook cruciaal om de belastende factoren in de zeeën terug te dringen en zo de veerkracht van het ecosysteem te vergroten.
De Commissie zal de nationale en internationale inspanningen in verband met de aanwijzing en het effectieve beheer van beschermde mariene gebieden en de implementatie van andere ruimtelijke beschermingsmaatregelen ten behoeve van de mariene biodiversiteit blijven ondersteunen. De Commissie zal met name:
de lidstaten ondersteunen bij het effectief en geïntegreerd implementeren van de bestaande wetgeving door middel van versterkte communicatie en advies, bv. in verband met artikel 11 van het GVB;
een gemeenschappelijke interpretatie van artikel 13, lid 4, van de Kaderrichtlijn mariene strategie bevorderen;
verder werken aan de ontwikkeling van een EU-methode voor de beoordeling van de samenhang en representativiteit van BMG-netwerken;
de lidstaten ondersteunen — door middel van bestaande financieringsmechanismen van de EU en met name het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en het LIFE-Programma, dan wel via lopende processen zoals het biogeografische proces onder Natura 2000 — bij het vergroten van het aantal BMG-aanwijzingen, in het bijzonder in offshore-gebieden, en bij het effectief beheren 39 van BMG's;
inclusieve governance-structuren voor BMG's bevorderen die een brede participatie van stakeholders (bv. lokale overheden, lokale gemeenschappen, economische actoren enz.) in het beheer van de BMG's mogelijk maken;
waar nodig blijven werken aan ondersteunende mechanismen op EU-niveau voor de effectieve handhaving en controle van beheersmaatregelen voor BMG's;
onderzoek op Europees niveau stimuleren en de inspanningen van lidstaten ondersteunen om het gebrek aan gegevens te verhelpen dat een effectief beheer en een effectieve beoordeling van BMG's belemmert 40 ;
bijdragen aan het vaststellen van de economische voordelen van BMG's 41 door onderzoek uit te voeren en samen te werken met internationale organisaties als de OESO;
de deelname van de EU waarborgen aan onderhandelingen over een uitvoeringsovereenkomst bij UNCLOS voor het behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit in gebieden buiten de nationale jurisdictie 42 teneinde artikel 192 en artikel 194, lid 5, van UNCLOS in deze gebieden operationeler te maken.
De Commissie zal het volgende voortgangsverslag over de vaststelling van beschermde mariene gebieden opstellen in het kader van de implementatie van de Kaderrichtlijn mariene strategie, d.w.z. het verslag van de Commissie inzake programma's van maatregelen die door de lidstaten zijn ingediend 43 . Het onderhavige verslag biedt een uitgangspunt voor die beoordeling. De voortgang bij het vaststellen van BMG's in Europa wordt ook beoordeeld in 2019, wanneer de Commissie de eerste implementatiecyclus van de Kaderrichtlijn mariene strategie zal evalueren 44 . Met een gerichte inspanning op alle niveaus moet het mogelijk zijn de doelstellingen van de Europese en internationale wetgeving en beleidsmaatregelen te verwezenlijken en het oppervlak van de BMG's in Europa in 2020 tot meer dan 10 % 45 van het totaal te verhogen.
Europees Milieuagentschap (2015), State of the Environment Report. http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/marine-and-coastal
Zie bijvoorbeeld Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf en UNGA Resolution A/RES/66/288 - The Future We Want van 27 juli 2012 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/10/PDF/N1147610.pdf?OpenElement
UNGA Resolution A/69/L.85 van 12 augustus 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E
Richtlijn 92/43/EEG.
Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (Kaderrichtlijn mariene strategie) (PB L 164 van 25.6.2008);
Kaderrichtlijn mariene strategie, artikel 13.
Zie voor een definitie van mariene wateren de Kaderrichtlijn mariene strategie (artikel 3, lid 1).
Kaderrichtlijn mariene strategie, artikel 13, lid 4.
Een nadere definitie is te vinden op blz. 8 van de bijlage.
Het aantal planten en dieren binnen een bepaald gebied.
Fenberg, P. B., et al. (2012) ‘The science of European marine reserves: Status, efficacy, and future needs’, Marine Policy 36(5), pp. 1012-1021._
Europese Commissie (2013), 'The Economic Benefits of the Natura 2000 Network'. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf
Het is gebleken dat in zorgvuldig beheerde BMG's de totale biomassa van grote vissen ruim vijf maal zo groot is als in beviste gebieden en de biomassa van haaien zelfs veertien maal zo groot. Edgar, G. J. et al. (2014) 'Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features', Nature 506, blz. 216-220.
Sala, E. (2012) 'Here is one great way to save fish — and the fishing industry' in Tackling Science Challenges, Harvard Business Review 85.
Australian Government, Department of Environment and Heritage (2003) 'The benefits of marine protected areas'. http://www.environment.gov.au/system/files/resources/5eaad4f9-e8e0-45d1-b889-83648c7b2ceb/files/benefits-mpas.pdf
Great Barrier Reef Marine Park Authority (2014), 'Great Barrier Reef Region Strategic Assessment – Strategic Assessment Report'. http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861
Potts at al. (2014) 'Do marine protected areas deliver flows of ecosystem services to support human welfare?', Marine Policy 44.
Hussain et al. (2010) 'An ex-ante ecological economic assessment of the benefits arising from marine
protected areas designation in the UK', Ecological Economics 69(4), blz. 828-838.
Europees Milieuagentschap (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward'.
Het Verdrag inzake biologische diversiteit verplicht de ondertekenende partijen tot het oprichten van stelsels van beschermde gebieden. Zie blz. 10 van de bijlage.
Het EEA heeft het beoordelingsgebied afgebakend op basis van een zone van 200 zeemijl uit de kust dan wel volgens de equidistantiemethode bij niet-EU-lidstaten, behalve voor Griekenland waar een zone van 6 zeemijl geldt. Hoewel er buiten deze grenzen wel beschermde mariene gebieden bestaan, zijn deze niet in de analyse verwerkt. Ook beschermde mariene gebieden in de door een grote biodiversiteit gekenmerkte ultraperifere regio's werden uitgesloten van de analyse vanwege de beperkte geografische reikwijdte van de Kaderrichtlijn. Zie voor nadere informatie EEA (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas', blz. 1-2.
Gegevens ontleend aan de Natura 2000-database en de Gemeenschappelijke Database voor Aangewezen Gebieden.
Sinds 2012 hebben enkele lidstaten het aantal Natura 2000-gebieden aanzienlijk uitgebreid, waardoor de dekking van BMG's in bepaalde regio's verder is toegenomen.
Dit heeft deels te maken met de aanvankelijk op landgebieden gerichte nadruk in de Habitatrichtlijn en aan het gebrek aan kennis over habitats in de diepzee.
De nabije kustwateren bevinden zich in de 0-1 mijlszone, overige kustwateren in de 1-12 mijlszone en offshore-wateren in de zone vanaf 12 zeemijl tot eind beoordelingsgebied. EEA (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas'.
Zie Kaderrichtlijn mariene strategie, artikel 5 en artikel 6 over regionale samenwerking.
EEA (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas'.
EEA (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas'.
EEA (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward'.
OSPAR (2006), 'Guidance on developing an ecologically coherent network of OSPAR marine protected areas', referentienummer 2006-3.
Zie voor een nadere toelichting op de criteria voor ecologische samenhang en de bevindingen Johnson D., et al. (2013) 'An assessment of the ecological coherence of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2012'.
Boedeker D., et al. (2010) 'Towards an ecologically coherent network of well-managed Marine Protected Areas – Implementation report on the status and ecological coherence of the HELCOM BSPA network', Baltic Sea Environment Proceedings nr. 124A.
Gabrié C., et al., (2012) 'The Status of the Marine Protected Areas in the Mediterranean Sea', MedPAN & RAC/SPA. Ed.: MedPAN Collection.
Wolters H. A., et al., (2014), 'Proposal for an assessment method of the ecological coherence of networks of marine protected areas in Europe'. https://circabc.europa.eu/sd/a/b993ca97-579c-4aee-8e0e-22794682ac16/MPA%20coherence%20report-final.pdf
Zo waren de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen uit hoofde van de Habitat- en Vogelrichtlijn eind 2014 toegenomen tot bijna 320 000 km², vergeleken met circa 228 000 km² in 2012 — zie http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat37_en.pdf
Zie Aichi-doelstelling 11 in punt 2 van de bijlage bij dit rapport.
Oceana (2014), 'Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks'. http://eu.oceana.org/sites/default/files/oceana_ridding_the_baltic_sea_of_paper_parks.pdf
Zie voor meer informatie http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
De Commissie heeft in dit verband verscheidene onderzoeksprojecten gefinancierd (zie bijvoorbeeld MESMA, http://www.mesma.org/ ).
Zie bijvoorbeeld standpuntnota nr. 18 van de European Marine Board, 'Achieving Ecologically Coherent
MPA Networks in Europe: Science Needs and Priorities', april 2013.
http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/EMB_PP18_Marine_Protected_Areas.pdf
Door middel van een speciaal onderzoek.
De Algemene Vergadering van de VN heeft onlangs besloten om in 2016 intergouvernementele onderhandelingen te openen inzake een uitvoeringsovereenkomst bij UNCLOS voor het behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit in buiten nationale jurisdictie vallende gebieden (Resolutie A/69/L.65 van 19 juni 2015).
De lidstaten dienen hun programma's van maatregelen uiterlijk op 31 maart 2016 bij de Commissie in.
Kaderrichtlijn mariene strategie, artikel 20.
Zie Aichi-doelstelling 11 in punt 2 van de bijlage bij dit rapport.
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 1.10.2015
COM(2015) 481 final
BIJLAGEN
bij het
Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad
inzake de voortgang bij het vaststellen van beschermde mariene gebieden (zoals vereist krachtens artikel 21 van de Kaderrichtlijn mariene strategie 2008/56/EG)
Bijlage I
1. Terminologie
De termen "beschermd marien gebied" en "ruimtelijke beschermingsmaatregelen" worden in de Kaderrichtlijn mariene strategie niet gedefinieerd. Dit hoofdstuk biedt definities die werden gebruikt bij het opstellen van dit verslag en die toegepast zullen worden in het kader van de tenuitvoerlegging van de Kaderrichtlijn mariene strategie en andere wetgeving.
1.1 Beschermde mariene gebieden
In het internationaal recht is de fundamentele verplichting van de Verdragsluitende Partijen tot het instellen van beschermde gebieden neergelegd in artikel 8 van het Verdrag inzake biologische diversiteit (het Biodiversiteitsverdrag) 1 . De definitie van beschermde gebieden 2 in artikel 2 van het Verdrag biedt het uitgangspunt voor de definitie van beschermde gebieden en beschermde mariene gebieden, die door andere internationale organisaties wordt gehanteerd, zoals de Internationale Unie tot behoud van de natuur en de natuurlijke rijkdommen (IUCN) 3 en de regionale zeeverdragen 4 .
In de Europese Unie worden beschermde gebieden vastgesteld uit hoofde van de Natuurrichtlijnen (zie speciale beschermingszones in het kader van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn). De definitie van deze gebieden 5 komt overeen met de definitie van beschermde gebieden in het Biodiversiteitsverdrag, te weten dat zij geografisch bepaald zijn en een duidelijke instandhoudingsdoelstelling hebben, en dat er op hun grondgebied beheersmaatregelen worden genomen om deze doelstelling te bereiken.
Op basis van de gemeenschappelijke elementen van deze definities worden de volgende criteria voorgesteld voor het definiëren van beschermde mariene gebieden in de context van de Kaderrichtlijn mariene strategie en al het daaraan gerelateerde EU-beleid 6 :
-het zijn geografisch gedefinieerde mariene gebieden;
-waarvan natuurbehoud de primaire en expliciete doelstelling is;
-en die met juridische of andere effectieve middelen worden gereguleerd en beheerd teneinde die doelstelling te bereiken.
1.2 Ruimtelijke beschermingsmaatregelen
Doelstelling 11 van het strategisch plan voor biodiversiteit 2011-2020 7 vereist dat "(…) 10 % van de kust- en mariene gebieden, en met name gebieden van bijzonder belang voor de biodiversiteit en ecosysteemdiensten, in stand worden gehouden door middel van effectief en naar billijke maatstaven beheerde, ecologisch representatieve en goed verbonden stelsels van beschermde gebieden en andere effectieve, gebiedsgerichte instandhoudingsmaatregelen (…)". Er bestaat evenwel geen internationaal aanvaarde definitie van wat er wordt bedoeld met "andere effectieve, gebiedsgerichte instandhoudingsmaatregelen".
Zowel de Kaderrichtlijn mariene strategie als de Vogel- en Habitatrichtlijn voorzien in instandhoudingsmaatregelen buiten beschermde gebieden teneinde een afdoende bescherming van soorten en habitats te kunnen waarborgen en de uit beschermde gebieden voortvloeiende voordelen te maximaliseren. In de Kaderrichtlijn mariene strategie wordt expliciet gesproken over ruimtelijke beschermingsmaatregelen 8 . De Habitatrichtlijn voorziet in de instelling van een regime van strikte bescherming van de in bijlage IV bij de richtlijn vermelde soorten en ondersoorten en in beschermingsmaatregelen voor de in bijlage V vermelde soorten en ondersoorten 9 . Enkele van die maatregelen zijn gebiedsgericht (bv. een tijdelijk of plaatselijk verbod op het onttrekken van specimens aan de natuur en het exploiteren van bepaalde populaties, instelling van een stelsel van onttrekkingsvergunningen of quota 10 enz.). De Vogelrichtlijn voorziet in een soortgelijke structuur 11 .
De definitie van ruimtelijke beschermingsmaatregelen volgt daarom de logica van de Kaderrichtlijn mariene strategie en de Natuurrichtlijnen, in die zin dat ruimtelijke beschermingsmaatregelen een ruimere categorie vormen dan BMG's en dat zij een ondersteunende functie hebben in het natuurbehoud. De term "ruimtelijke beschermingsmaatregelen" wordt derhalve gebruikt voor 12 :
-gebiedsgerichte instandhoudingsmaatregelen;
-die niet voldoen aan de criteria voor beschermde mariene gebieden, hetzij omdat instandhouding niet hun primaire doel is of omdat zij zijn gericht op een specifieke activiteit of sector teneinde een deel van het ecosysteem te beschermen.
In dit opzicht vallen bepaalde maatregelen voor het visserijbeheer die ook instandhouding nastreven onder de definitie van ruimtelijke beschermingsmaatregelen. Het betreft visserijbeheermaatregelen zoals speciale visdocumenten of een verbod op specifiek vistuig 13 voor specifieke gebieden, ter bescherming van bijvoorbeeld kwetsbare mariene ecosystemen of zeegrasvelden, of bepaalde instandhoudingsmaatregelen die zijn vastgesteld onder artikel 7 van het gemeenschappelijk visserijbeleid 14 .
Bepaalde maatregelen uit hoofde van de richtlijn maritieme ruimtelijke planning zouden ook als ruimtelijke beschermingsmaatregelen beschouwd kunnen worden, aangezien de bescherming en verbetering van het milieu tot de doelstellingen van de maritieme ruimtelijke ordening behoort.
2. Relevante EU- en internationale wetgeving
De Kaderrichtlijn mariene strategie 15 wil de milieudimensie integreren in de verschillende beleidsterreinen, overeenkomsten en wetgevende maatregelen die van invloed zijn op het mariene milieu 16 . Dit hoofdstuk biedt derhalve een inventarisatie van Europees en internationaal recht dat van invloed is op de vaststelling van BMG's in het kader van de Kaderrichtlijn.
EU-wetgeving
1.Habitat- 17 en Vogelrichtlijn 18 : voorzien in de aanwijzing van beschermde gebieden die een samenhangend Europees ecologisch netwerk vormen (het Natura 2000-netwerk) 19 en zijn onderworpen aan strikte beschermings- en beheersvereisten teneinde voor de meest kwetsbare habitats en soorten van de EU een gunstige staat van instandhouding te verwezenlijken.
2.Gemeenschappelijk visserijbeleid: de recentelijk hervormde basisverordening voorziet in instandhoudingsmaatregelen overeenkomstig de doelstellingen van de Kaderrichtlijn mariene strategie en van de Habitat- en Vogelrichtlijn 20 . De verordening voorziet ook in de instelling van biologisch kwetsbare beschermde gebieden 21 . Daarnaast kunnen er beschermde visserijgebieden worden ingesteld uit hoofde van de verordening inzake beheersmaatregelen voor de duurzame exploitatie van visbestanden in de Middellandse Zee 22 .
3.Kaderrichtlijn water 23 : is van toepassing op overgangsbinnenwateren, maar de bepalingen zijn zeer relevant voor BMG's in nabije kustwateren die rijk zijn aan paaiplaatsen en gebieden met een kraamkamerfunctie en daarom van belang zijn vanuit instandhoudingsoptiek.
4.Richtlijn tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke planning 24 : BMG's maken deel uit van maritieme ruimtelijke plannen die uit hoofde van de richtlijn worden vastgesteld.
Internationale dimensie
1.Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee: vereist dat de partijen maatregelen treffen tot bescherming en behoud van zeldzame of kwetsbare ecosystemen in het algemeen en, meer in het bijzonder, het woongebied van sterk achteruitgaande, bedreigde of uitstervende soorten en andere mariene levensvormen 25 .
2.Verdrag inzake biologische diversiteit: is bedoeld om een halt toe te roepen aan het verlies van biodiversiteit en de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biodiversiteit te waarborgen. Aichi-biodiversiteitsdoelstelling 11 26 beoogt de instandhouding van 10 % van de kust- en mariene gebieden door middel van "effectief en naar billijke maatstaven beheerde, ecologisch representatieve en goed verbonden stelsels van beschermde gebieden en andere effectieve, gebiedsgerichte instandhoudingsmaatregelen". Deze doelstelling is opgenomen in het slotdocument van Rio+20, "The Future We Want" 27 , en in het voorgestelde streefdoel voor oceanen 28 in de Post-2015 Ontwikkelingsagenda waar in VN-verband over wordt onderhandeld. In het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit worden ecologisch of biologisch belangrijke mariene gebieden bovendien beschreven vanwege hun wezenlijke bijdrage aan het gezond functioneren van de oceanen en vanwege hun potentiële behoefte aan een of andere vorm van bescherming. Tijdens regionale workshops overal ter wereld zijn inmiddels zo'n tweehonderd ecologisch of biologisch belangrijke gebieden (EBSA's) beschreven en vervolgens goedgekeurd door de Conferentie van de Partijen voor opname in het "repertorium" voor EBSA's onder het Verdrag. Het is aan de staten en de bevoegde intergouvernementele organisaties om te beslissen over eventuele beheer- en beschermingsmaatregelen voor (delen van) de desbetreffende gebieden door ze aan te wijzen als BMG's.
3. Regionale zeeverdragen: zijn bedoeld ter verbetering van de regionale governance voor de bescherming van het mariene milieu. Vier regionale zeeverdragen bestrijken de mariene wateren die vallen onder de Kaderrichtlijn mariene strategie: OSPAR voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, HELCOM voor de Oostzee, het Verdrag van Barcelona voor de Middellandse Zee en het Verdrag van Boekarest voor de Zwarte Zee. Al deze vier regionale zeeverdragen hebben bijgedragen aan de instelling van BMG's en de beoordeling van de samenhang tussen BMG-netwerken 29 .
Bijlage II
Tabellen
Tabel 1 — Dekking van beschermde mariene gebieden in de Europese zeeën (2012) 30
Tabel 2 — Percentage dekking van beschermde mariene gebieden in de Europese zeeën in de 0-1 mijlszone, de 1-12 mijlszone en de zone vanaf 12 zeemijl tot eind beoordelingsgebied (2012) 31
Tabel 3 — Dekking van het Natura 2000 (N2K)-netwerk in de Europese regionale zeeën (2012) 32
Tabel 4: Totale oppervlakte, percentage van het BMG-beoordelingsgebied dat door regionale zeeverdragen wordt gedekt, en overlapping met het Natura 2000 (N2K)-netwerk van de EU (2012) 33 .
Deze verplichting geldt voor gebieden die vallen onder de soevereiniteit en jurisdictie van een staat.
""Beschermd gebied" is een geografisch bepaald gebied dat wordt aangewezen of gereguleerd en beheerd ter verwezenlijking van specifieke doeleinden aangaande behoud". Verdrag inzake biologische diversiteit (1992), artikel 2.
Zie de definitie in IUCN (2008), 'Guidelines for Applying Protected Area Management Categories', blz. 8.
Zie voor definities OSPAR (2003), 'Recommendation on a Network of Marine Protected Areas 2003/3', artikel 1.
HELCOM (2013), 'Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas', blz. 7.
De artikelen 4, 6 en 7 van het Protocol bij het Verdrag van Barcelona inzake de speciaal beschermde gebieden en de biologische diversiteit in de Middellandse Zee (1999).
Habitatrichtlijn, artikel 1, lid 1, en Vogelrichtlijn, artikel 4.
Zie punt 2 van de bijlage.
Verdrag inzake biologische diversiteit (2010), COP 10, bijlage bij Besluit X/2.
Zie artikel 13, lid 4, van de Kaderrichtlijn mariene strategie.
Zie de artikelen 12 tot en met 16 van de Kaderrichtlijn mariene strategie.
Habitatrichtlijn, artikel 14.
Zie Vogelrichtlijn, artikel 5.
Zie het document 'Programmes of measures under the Marine Strategy Framework Directive — Recommendations for implementation and reporting', 25 november 2014. https://circabc.europa.eu/w/browse/0ee797dd-d92c-4d7c-a9f9-5dffb36d2065
Zie bijvoorbeeld Verordening (EG) nr. 734/2008 van de Raad van 15 juli 2008 betreffende de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen in volle zee tegen de nadelige effecten van bodemvistuig.
Zie artikel 7, lid 1, onder a), b), h) en i), en lid 2, onder c) tot en met e), van Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid.
Kaderrichtlijn mariene strategie, artikel 1.
Zie wat betreft de algemene interactie tussen de Kaderrichtlijn mariene strategie, EU-beleid en internationale overeenkomsten het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake de Bijdrage van de Kaderrichtlijn mariene strategie (2008/56/EG) aan de uitvoering van de bestaande EU- of internationale verplichtingen, toezeggingen en afspraken en van initiatieven van de lidstaten of de EU op het gebied van de bescherming van het milieu in de mariene wateren, COM (2012) 662, 16 november 2012.
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna, PB L 206 van 22.7.1992.
Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, PB L 103 van 25.4.1979.
Habitatrichtlijn, artikel 3.
Verordening (EG) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, artikel 11.
Verordening (EG) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, artikel 8 inzake gebieden voor herstel van de bestanden.
Verordening (EG) nr. 1967/2006 van de Raad van 21 december 2006.
Richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid
Richtlijn 2014/89/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke planning. In artikel 8 van deze richtlijn worden de lidstaten opgeroepen hun activiteiten in verband met gebieden voor de instandhouding van natuur en soorten en beschermde gebieden te integreren in hun maritieme ruimtelijke plannen.
UNCLOS, artikel 192 en artikel 194, lid 5.
Onderdeel van het strategisch plan voor biodiversiteit 2011-2020, zoals aangenomen door de partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteit in 2010 (UNEP/CBD/COP/DEC/X/2).
UNGA-resolutie 66/288 van 27 juli 2012 — The Future We Want, paragraaf 177.
Zie Goal 14 in UNGA A/68/970 van 12 augustus 2014 — Report of the Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals.
Zie de paragrafen 2.2 en 3 van dit verslag.
EEA (2015) 'Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas'.
Ontleend aan table 3.8 uit EEA (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.
Europees Milieuagentschap (2015) 'Marine Protected Areas in Europe's Seas — An overview and reflections on the way forward'.
Ontleend aan tabel 3.4 uit EEA (2015) 'Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas'.