Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over “Vrije beroepen 4.0”

(initiatiefadvies)

(2021/C 286/03)

Rapporteur:

Rudolf KOLBE

Besluit van de voltallige vergadering	20.2.2020
Rechtsgrondslag	Artikel 32 van het reglement van orde
	Initiatiefadvies
Bevoegde afdeling	Interne Markt, Productie en Consumptie
Goedkeuring door de afdeling	31.3.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.4.2021
Zitting nr.	560
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	233/0/3

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Vrije beroepen maken ten behoeve van hun opdrachtgevers reeds op grote schaal met succes gebruik van digitale en op kunstmatige intelligentie (AI) gebaseerde toepassingen. Ze zijn op toonaangevende wijze betrokken bij de technologische ontwikkeling ervan, bijvoorbeeld op het gebied van engineering. Om de praktische bruikbaarheid en doeltreffendheid van de toepassingen te garanderen, moeten de vrije beroepen ook in de toekomst meer bij de ontwikkeling en validering ervan worden betrokken.

1.2.

Digitale toepassingen mogen niet als concurrenten of vervangers van het aanbod aan dienstverlening door vrije beroepen worden beschouwd. Het gaat hierbij veeleer om hulpmiddelen die het aanbod van door vrije beroepen verleende diensten nu al verbeteren en uitbreiden.

1.3.

In het belang van hun cliënten, patiënten en opdrachtgevers moeten de vrije beroepen in staat zijn de risico’s die gepaard gaan met het gebruik van digitale technologieën te onderkennen en te beoordelen. Dit hangt samen met de bijzondere vertrouwensrelatie die kenmerkend is voor vrije beroepen en die ook in het geval van digitale distributiekanalen een kernelement zal blijven.

1.4.

Patiënten, cliënten en opdrachtgevers moeten er in verband met digitale toepassingen op kunnen vertrouwen dat beoefenaars van vrije beroepen diensten onder hun eigen verantwoordelijkheid, op professionele basis en onafhankelijk van externe belangen verlenen. Adequate beroepsregelingen die zijn aangepast aan de digitale ontwikkelingen vormen daarvoor een belangrijke voorwaarde.

1.5.

De vrije beroepen moeten de gegevensbescherming consequent waarborgen en tegenover derden verdedigen. De digitale infrastructuurvoorzieningen in de EU moeten veilig zijn, teneinde misbruik van gegevens te voorkomen.

1.6.

De vrije beroepen moeten de inhoud van onderwijs- en opleidingsprogramma’s actualiseren om ervoor te zorgen dat hun IT- en digitale vaardigheden en die van hun werknemers aan de hoogst mogelijke kwaliteitsnormen voldoen. Via passende financieringsprogramma’s zou de EU deze ontwikkelingen moeten begeleiden.

1.7.

De vrije beroepen moeten de manier waarop zij zichzelf reguleren aanpassen aan de digitale ontwikkelingen en deze actief gestalte helpen geven. Hiertoe kan het nodig zijn om de beroepsregels uit te breiden.

1.8.

Het ontstaan van nieuwe vrije beroepen die door de digitalisering mogelijk worden gemaakt, moet worden aangemoedigd, uitgaande van de criteria en beginselen die in het Manifest van Rome zijn vastgesteld.

2.   COVID-19 en de vrije beroepen

2.1.

De pandemie heeft ook bij de vrije beroepen tot een grootschalig digitaliseringsproces geleid. Als gevolg van de toegenomen behoefte aan de diensten van vrije beroepen en de aan de pandemie gerelateerde beperkingen moest het digitale aanbod aanzienlijk worden uitgebreid. De crisis heeft aangetoond hoe afhankelijk onze samenleving is van de uitstekende vakkennis van de systeemrelevante vrije beroepen. Als belangrijke partners van regeringen bij het aanpakken van crises en het waarborgen van de basisbehoeften van de bevolking moeten de vrije beroepen in de toekomst nog beter worden geïntegreerd in de sociaal-overlegmodellen en moeten hun diensten worden gewaarborgd door middel van geschikte regelgeving die is aangepast aan de digitale ontwikkelingen. Er zij kritisch op gewezen dat veel zelfstandigen en beoefenaars van vrije beroepen tijdens de pandemie geen of onvoldoende toegang hadden tot overheidssteun.

2.2.

De sterke digitalisering van de dienstverlening door beoefenaars van vrije beroepen kan als langeretermijneffect hebben dat de dienstverlening ook in afgelegen regio’s wordt verbeterd. In dit kader moet ervoor worden gezorgd dat de nog steeds veel te grote kloof tussen stad en platteland op het gebied van snel breedbandinternet zo spoedig mogelijk wordt gedicht en dat mensen uit alle regio’s in gelijke mate toegang hebben tot digitale diensten. Tijdens de crisis hebben de vrije beroepen in digitalisering en gegevensbescherming geïnvesteerd om hun rol als openbare dienstverleners op essentiële maatschappelijke gebieden te kunnen vervullen. Het is daarom belangrijk bij alle maatregelen om de economie nieuw leven in te blazen ook expliciet rekening te houden met de vrije beroepen als systeemrelevante groep.

3.   Het Manifest van Rome — definitie van vrije beroepen

3.1.

De vrije beroepen spelen een cruciale rol in de economische en sociale ontwikkeling van de EU. Zij maken deel uit van het brede scala van gereglementeerde beroepen waarvoor bepaalde kwalificaties vereist zijn en zij vertegenwoordigen 22 % van alle werknemers in Europa. In 2013 was al meer dan een tiende van de bruto toegevoegde waarde in de EU afkomstig van de sector vrije beroepen. De COVID-19-crisis heeft duidelijk gemaakt dat onze samenleving existentieel afhankelijk is van de hooggekwalificeerde diensten die vrije beroepen verlenen. Als crisisbestendige werkgevers en bedrijven bieden de vrije beroepen een aanzienlijk werkgelegenheidspotentieel. Bovendien vervullen zij belangrijke taken van algemeen belang. De diensten die zij verlenen houden nauw verband met de basisbehoeften van het individu, bijvoorbeeld op het vlak van leven, werk, gezondheid, veiligheid en eigendom. Tegen deze achtergrond is het van belang dat democratische toegang tot de diensten van de vrije beroepen wordt gewaarborgd, zoals op medisch gebied in het kader van de socialezekerheidsstelsels of op juridisch gebied via rechtsbijstandsregelingen. Aanbevelingen inzake bovengrenzen voor honoraria of tarieven hebben een beschermende functie voor degenen die van de diensten van de vrije beroepen gebruikmaken en die wegens de asymmetrie op informatiegebied afhankelijk zijn van dergelijke maatregelen.

3.2.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft zich herhaaldelijk met de vrije beroepen beziggehouden en heeft in 2014 opdracht gegeven voor een alomvattende studie over de situatie van de vrije beroepen ten aanzien van hun functie en belang voor het Europese maatschappelijk middenveld (1). Bij de voorbereiding daarvan bleek dat er op EU-niveau tot nu toe geen algemeen bindende interpretatie of een algemeen geldige definitie van vrije beroepen bestaat.

3.3.

Om het begrip vrije beroepen te definiëren, heeft het EESC daarom in december 2017 het Manifest van Rome aangenomen. Daarvoor kon gebruik worden gemaakt van het voorbereidende werk van afzonderlijke Europese koepelorganisaties van vrije beroepen, die gezamenlijk hadden geprobeerd een Europese definitie te formuleren in de vorm van een handvest van de vrije beroepen.

3.4.

Volgens het Manifest van Rome verlenen beoefenaars van vrije beroepen immateriële (intellectuele) diensten op grond van een bijzondere beroepskwalificatie of -bekwaamheid. Deze diensten worden gekenmerkt door een persoonlijk aspect en verleend op basis van een vertrouwensrelatie. De beoefenaars van vrije beroepen oefenen hun werkzaamheden op eigen verantwoordelijkheid en professioneel onafhankelijk uit. Ze worden gekenmerkt door een beroepsethiek, zijn ertoe verplicht om de belangen van hun opdrachtgevers alsook het algemeen belang te dienen, en zijn onderworpen aan een beroepsorganisatie- en beroepstoezichtsysteem.

3.5.

Deze definitie is niet uitputtend, maar laat ruimte voor nieuwe technologische ontwikkelingen en nieuwe beroepen. Het Manifest van Rome drukt uit dat voornoemde kenmerken indicatief zijn voor vrije beroepen, maar niet altijd cumulatief aanwezig hoeven te zijn.

4.   Uitdagingen van de digitalisering

4.1.

De wereldwijde digitalisering heeft in de gehele samenleving een transformatieproces op gang gebracht waarvan de gevolgen niet kunnen worden overzien. Door de COVID-19-pandemie zal deze ontwikkeling nog versneld worden.

4.2.

De volgende voorbeelden laten zien dat digitale toepassingen en distributiekanalen en het gebruik van AI reeds onmisbare onderdelen van veel diensten van vrije beroepen zijn en deze in de toekomst verder kunnen optimaliseren. Nog niet duidelijk is wat het gebrek aan persoonlijk contact voor impact zal hebben op de bijzondere vertrouwensrelatie tussen beoefenaars van vrije beroepen en hun cliënten, opdrachtgevers of patiënten, en in welke mate de zogenaamde menselijke factor vervangen kan worden door artificiële intelligentie.

4.2.1.

Op het gebied van juridisch advies wordt er steeds meer gebruikgemaakt van blockchaintechnologie en “legal techs”. Door de elektronische mailboxen van advocaten en e-overheidstoepassingen zal de omgang met rechtbanken en overheden enorm veranderen. De vrije beroepen zijn nu al belangrijke partners bij de uitvoering van e-overheidsprojecten en dragen op dit gebied in wezenlijke mate bij aan administratieve vereenvoudiging.

4.2.2.

Op planningsgebied wordt het bouwwerkinformatiemodel (“Building Information Modelling”, BIM) — een methode voor planning, uitvoering en beheer van gebouwen via netwerken — steeds belangrijker en worden veel veiligheidsbeoordelingen op het gebied van infrastructuur met behulp van AI uitgevoerd.

4.2.3.

In de gezondheidszorg leiden AI-toepassingen tot aanzienlijke veranderingen in de medische diagnostiek. Bovendien worden telegeneeskundige consulten en elektronische voorschriften verder ontwikkeld en wordt er steeds meer gebruikgemaakt van elektronische patiëntendossiers.

4.3.

De digitalisering verandert de communicatie- en informatiekanalen. Enerzijds geeft ze consumenten de mogelijkheid vóór en tijdens de gebruikmaking van diensten van vrije beroepen informatie in te winnen en zo de tot nu toe bestaande asymmetrie in informatie te verkleinen. Anderzijds bestaat het risico dat een overaanbod van ongefilterde en onbecommentarieerde informatie of gericht nepnieuws consumenten onzeker maakt en tot ernstige verkeerde inschattingen leidt, zodat de informatieasymmetrie nog groter wordt.

4.4.

De digitalisering van de dienstverlening door vrije beroepen en op AI gebaseerde spraakherkennings- en vertaalsystemen zullen leiden tot een vermindering van plaats- of taalgebonden beperkingen. Dit geldt vooral voor advies- en planningsdiensten, maar ook voor diensten uit de sociale sector en de gezondheidszorg. Het in de dienstenrichtlijn verankerde bestemmingslandbeginsel mag hierdoor niet worden ondermijnd.

4.5.

De kwaliteit van gegevens in AI-toepassingen is op het gebied van de diensten van vrije beroepen bijzonder belangrijk. Om dergelijke toepassingen op gevoelige gebieden in de praktijk succesvol in te zetten, moeten de beoefenaars van vrije beroepen worden betrokken bij de technische ontwikkeling en vooral bij het waarborgen van de kwaliteit van gegevens.

4.6.

Een belangrijk aspect hierbij is bovendien het anonimiseren of pseudonimiseren van gegevens als basis voor een veilig gebruik ervan ten bate van opdrachtgevers. Met de technologische ontwikkelingen stijgen tegelijkertijd de risico’s van cybercriminaliteit, wat ook een bedreiging vormt voor de diensten die door de vrije beroepen worden aangeboden.

4.7.

Door de digitalisering zal het voor nieuwe commerciële aanbieders van specifieke bedrijfsmodellen voor vrije beroepen gemakkelijker worden om de markt te betreden. De Europese Unie en de EU-lidstaten zouden dit proces waar nodig moeten begeleiden met regelgeving, bijvoorbeeld om de relatie tussen platformexploitanten en vrije beroepen alsmede de toegang tot platforms te reguleren. Nationale toezichthoudende autoriteiten of beroepsverenigingen moeten hierbij worden betrokken. Op het gebied van de farmaceutische toelevering zijn de afgelopen jaren grote grensoverschrijdend opererende onlineapotheken ontstaan. Hierbij kunnen bedrijven die al over digitale expertise beschikken, als nieuwe aanbieders een voordeel hebben.

5.   Hoofdkenmerken van vrije beroepen in de digitale transitie

5.1.

Tussen beoefenaars van vrije beroepen en hun cliënten, patiënten of opdrachtgevers bestaat een bijzondere vertrouwensrelatie, die een essentieel kenmerk is van de diensten van vrije beroepen. Deze vertrouwensrelatie wordt door de digitalisering op de proef gesteld. Dit komt bijvoorbeeld doordat persoonlijk contact niet meer rechtstreeks plaatsvindt, maar steeds vaker via technische hulpmiddelen, zoals videoverbindingen of elektronischeberichtendiensten. Persoonlijke, op vertrouwen gebaseerde advisering en zorg zullen echter ook in digitale vorm een kernelement van de dienstverlening door vrije beroepen blijven.

5.2.

Op lange termijn is het echter de vraag of AI-toepassingen aan dezelfde eisen kunnen voldoen als menselijke adviesdiensten. Theoretisch is het denkbaar dat de vertrouwensrelatie van mens tot mens zou kunnen veranderen in een vertrouwensrelatie van mens tot machine. Op dit moment zijn AI-toepassingen hier nog ver van verwijderd. De eindbeslissing moet bij de mens liggen (“human in command” beginsel). De programmering waarop de AI is gebaseerd, moet mensgericht en transparant zijn en in de eerste plaats gericht zijn op de belangen van de afnemers van de dienst en gebaseerd zijn op gelijkwaardige aansprakelijkheidsnormen. Eveneens essentieel voor het succes van en het vertrouwen in AI-diensten is de transparantie van de onderliggende algoritmen. Die mogen er niet toe leiden dat er een verkeerd beeld wordt gegeven of dat vooroordelen aan terrein winnen.

5.3.

Een belangrijke basis voor voornoemde vertrouwensrelatie is professionele onafhankelijkheid en eigen verantwoordelijkheid. Een absoluut noodzakelijk kenmerk van diensten van vrije beroepen is dat patiënten, cliënten en opdrachtgevers erop kunnen vertrouwen dat beoefenaars van vrije beroepen diensten onder hun eigen verantwoordelijkheid, op professionele basis en onafhankelijk van externe belangen verlenen. Juist op digitaal gebied, waar de beïnvloeding van belangen lastiger te overzien is, zal vertrouwen in onafhankelijke professionele deskundigheid steeds belangrijker worden.

5.4.

In het digitale tijdperk zijn belangrijke kenmerken van professionele dienstverlening het waarborgen van gegevensbeveiliging en het beschermen van gegevens. Voor vrije beroepen is hier een sleutelrol weggelegd doordat zij voor hun cliënten of patiënten garant moeten staan voor een veilig gebruik van digitale toepassingen en hen over risico’s moeten informeren. Dit versterkt de vertrouwensband met de ontvanger van de dienst en gaat hand in hand met de naleving van het beroepsgeheim.

5.5.

Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de vrije beroepen niet alle gevallen van gegevensmisbruik kunnen herkennen, wat cruciaal is voor eventuele aansprakelijkheidskwesties. Dit is met name het geval als gegevens worden misbruikt doordat derden toegang hebben tot digitale infrastructuur buiten de EU. De Europese Unie moet de ontwikkeling en uitbreiding van veilige digitale infrastructuurvoorzieningen dan ook bevorderen om op gelijke voet te blijven met concurrenten uit andere regio’s van de wereld.

6.   Digitalisering en opleiding

6.1.

Door de digitalisering zullen de onderwijs- en opleidingseisen voor vrije beroepen veranderen. Betrokkenen moeten bereid zijn tot een leven lang leren, niet alleen op het eigenlijke vakgebied, maar ook voor het verwerven van snel veranderende digitale vaardigheden op andere gebieden.

6.2.

Om ervoor te zorgen dat beoefenaars van vrije beroepen beschikken over de noodzakelijke digitale basiskennis, moeten zij al tijdens hun opleiding en ook in hun verdere beroepsleven les krijgen in relevante digitale vaardigheden. Via passende financieringsprogramma’s zou de Europese Unie deze ontwikkelingen moeten begeleiden.

6.3.

Het verwerven en verder ontwikkelen van digitale vaardigheden strekt zich ook uit tot werknemers in de sector vrije beroepen, voor wier opleiding de beoefenaars van de vrije beroepen verantwoordelijk zijn.

7.   Digitalisering en beroepswetgeving

7.1.

Voor verleners van de diensten van vrije beroepen gelden er hoge eisen op het gebied van kwaliteit en veiligheid, die in veel landen bij wet zijn geregeld. Aan deze eisen moet worden voldaan, of deze diensten nu digitaal worden verleend of niet. De nationale beroepswetgeving staat in de EU al jaren in een sterk spanningsveld. De Europese Commissie hoopt dat de vermindering van het aantal nationale beroepsregelingen tot meer economische groei en concurrentie zal leiden, maar zo wordt voorbijgegaan aan de kosten van falende prestaties als gevolg van een gebrek aan kwaliteitsborging op gedereguleerde markten voor diensten van vrije beroepen. Veel lidstaten achten hun regelgeving dan ook noodzakelijk en adequaat om de kwaliteit te waarborgen, met name op het gebied van systeemrelevante diensten van vrije beroepen.

7.2.

Omdat nieuwe digitale vormen van dienstverlening door vrije beroepen steeds vaker niet meer onder de bestaande wettelijke regelingen zullen vallen, zal de bestaande beroepswetgeving moeten worden aangepast. Om te zorgen voor de nodige flexibiliteit moeten de regels die als gevolg van de digitalisering overbodig zijn geworden, worden herzien. Aan de andere kant zal het noodzakelijker worden om bepaalde beginselen met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van vrije beroepen wettelijk vast te leggen, teneinde negatieve gevolgen van de digitalisering voor de consumenten en de vrije beroepen te voorkomen.

7.3.

In wezen gaat het erom een optimale verhouding tussen bindende regelgeving en zogenaamde “soft law” te vinden, waarbij voorrang wordt gegeven aan zelfregulering op beroepsniveau. Alleen als dit niet werkt, wordt de wetgever opgeroepen om regelgevend op te treden. Voor de vrije beroepen die niet gereglementeerd zijn, moet de uitvaardiging van ethische regels worden bevorderd.

8.   Digitalisering en zelfregulering in de vrije beroepen

8.1.

Kenmerkend voor de vrije beroepen is een of andere vorm van organisatie van de beroepsgroep, die binnen de EU echter heel verschillend is vormgegeven.

8.2.

Zelfregulering is vooral regionaal en deels lokaal georganiseerd. Door de digitalisering verdwijnt de klassieke locatie- en taalafhankelijkheid van de dienstverlening. Dit roept de vraag op hoe het beroepstoezicht in de toekomst effectief kan worden gewaarborgd. Deze vraag zou in een vroeg stadium moeten worden opgepakt door de organen die zich bezighouden met zelfregulering.

8.3.

Daarnaast leidt de digitalisering tot nieuwe taken voor de verenigingen en organisaties van vrije beroepen. Zij kunnen hun leden helpen bij het ontwikkelen van nieuwe digitale bedrijfsactiviteiten en bij het omgaan met nieuwe media.

8.4.

De digitalisering vereist een aanpassing van de gedragscodes die in de vrije beroepen via zelfregulering zijn ontwikkeld. Een beroepsethiek die ervoor zorgt dat de belangrijkste basiskenmerken van de vrije beroepen worden gewaarborgd, is een belangrijke voorwaarde om negatieve effecten van digitaliseringsprocessen voor consumenten te voorkomen. Gedragscodes kunnen daarbij een aanvulling vormen op juridische grondslagen.

9.   Ontstaan van nieuwe profielen van vrije beroepen

9.1.

Door de digitalisering kunnen bestaande profielen van vrije beroepen worden verbreed en kan de interdisciplinaire samenwerking met andere beroepen worden opgevoerd. Uitgaande van de in het Manifest van Rome genoemde criteria kan de digitalisering bevorderen dat er nieuwe vrije beroepen ontstaan binnen een open en evoluerend systeem.

9.2.

Bovendien zal de digitalisering de voortschrijdende commercialisering van diensten van vrije beroepen versterken en traditionele vrijeberoepsprofielen veranderen.

9.3.

Zelfregulering, gedragscodes en wettelijke minimumvoorschriften zullen in de toekomst dan ook een belangrijke rol spelen om, aan de hand van innovatieve en flexibele benaderingen, het aspect “openbaar belang” ten opzichte van het pure winstoogmerk te vrijwaren en daarmee de kwaliteit van de dienstverlening door vrije beroepen voor de consumenten te waarborgen.

---

(1)  Studie “The State of Liberal Professions Concerning their Functions and Relevance to European Civil Society”, EESC-2014-46-EN, ISBN 978-92-830-2460-6.