21.11.2013   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 341/92

1.1

O CESE acolhe favoravelmente as propostas de alteração apresentadas oportunamente sobre a Diretiva Segurança Nuclear e os resultados do mandato conferido pelo Conselho Europeu à Comissão para estudar e propor alterações legislativas necessárias na sequência da catástrofe de Fukushima. Por conseguinte, os testes de resistência às centrais nucleares europeias identificaram domínios que requerem atenção. A segurança nuclear é uma das principais questões transfronteiriças para a UE. A forma como esta matéria é percebida pelo público tem um impacto significativo na política nacional. Os cidadãos esperam legitimamente padrões elevados verificáveis e coerência.

1.2

O Comité congratula-se por várias questões sublinhadas nos seus pareceres anteriores (1) sobre a segurança nuclear terem sido levadas em conta na proposta. Estas incluíam uma abordagem mais firme da harmonização entre os Estados-Membros, a clarificação das responsabilidades reguladoras, competências e capacidades, a independência das entidades reguladoras nacionais, e a ação na preparação e resposta in situ a situações de emergência. Em particular, é de saudar a abordagem reforçada de transparência geral e a intenção de incluir obrigações específicas, que constituem um contributo necessário e potencialmente eficaz para lidar com as preocupações do público.

1.3

O Comité congratula-se, em particular, com a abordagem bastante reforçada à responsabilidade, competência, aplicação e independência das entidades reguladoras nacionais, que reforça cada um destes domínios e também fornece apoio e mecanismos de verificação.

1.4

O artigo alargado sobre as «Definições» ajudará a clarificar a interpretação e contribuirá para uma maior aplicação jurídica, embora seja necessário assegurar que o texto é coerente com as definições equivalentes dadas pela WENRA (Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental) e a AIEA (Agência Internacional da Energia Atómica) e atualizado quando necessário, para manter a coerência com a terminologia acordada internacionalmente.

1.5

É indicado o reforço das disposições em matéria de acordos de preparação e resposta in situ a situações de emergência. Será necessária uma ação imediata em resposta às recomendações do relatório em curso sobre a preparação para situações de emergência fora das centrais, quando estiverem disponíveis. Este é um domínio de especial preocupação para o cidadão europeu e exige que sejam implementadas medidas adicionais urgentes e eficazes.

1.6

São reforçadas as disposições para a informação ao público e a transparência, mas deve-se exigir aos Estados-Membros que assegurem que o público e as organizações da sociedade civil são apoiados pratica e ativamente no desenvolvimento, em conjunto com as entidades reguladoras, de processos participativos para o reforço da participação pública no planeamento, na revisão e na tomada de decisões.

1.7

O Comité aprecia a rápida ação empreendida pela Comissão na apresentação desta proposta de diretiva de alteração. Saliente-se ainda que continua a análise internacional dos ensinamentos a retirar de Fukushima e que uma revisão da aplicação da atual Diretiva Segurança Nuclear poderá disponibilizar, em devido tempo, informação adicional sobre segurança. Todas as partes estão empenhadas numa melhoria contínua e a experiência indica que os novos esforços em termos de segurança nuclear continuarão de forma permanente.

2.1

Em 2009, no seu parecer sobre a proposta de um «Quadro comunitário para a segurança nuclear» (2), o CESE manifestou a sua preocupação com o período de tempo necessário para desenvolver e alcançar consenso suficiente para apresentar a primeira Diretiva Segurança Nuclear (2009/71/Euratom). Uma resolução do Conselho, de 22 de julho de 1975, relativa aos problemas tecnológicos da segurança nuclear, tinha solicitado medidas adequadas e uma abordagem harmonizada a nível da UE. Em contrapartida, foram apenas necessários quatro, em vez de 34 anos, para propor alterações à diretiva de 2009.

2.2

Existem várias razões para esta mudança de ritmo. As alterações propostas são, principalmente, uma resposta ao relatório sobre o programa de testes de resistência exaustivos levados a cabo na Europa, na esteira do impacto do maremoto no complexo nuclear de Fukushima Daiichi, em março de 2011. No Japão, esta catástrofe revelou uma série de pontos fracos e falhas a nível técnico, operacional e regulamentar. No entanto, as alterações também refletem preocupações anteriores a 2009 que, devido aos pontos de vista expressos pelas entidades reguladoras, os Estados-Membros e a indústria nuclear, não tinha sido possível incluir na diretiva original. Fukushima não só permitiu reconsiderar estas preocupações, mas também teve um impacto direto importante na política nuclear em vários Estados-Membros.

2.3

O presente parecer expressa a responsabilidade do Comité Económico e Social Europeu em refletir os pontos de vista e as preocupações da sociedade civil em geral, uma responsabilidade reforçada neste caso pelo procedimento previsto no artigo 31.o do Tratado Euratom (relativamente a assuntos de saúde e segurança) em que o parecer do Comité é uma condição prioritária. O Comité já anteriormente se pronunciou sobre o facto de as diretivas relativas à segurança nuclear conterem questões fundamentais sobre a saúde dos trabalhadores, o ambiente e a segurança pública (resposta em caso de emergência), que a UE aborda de forma mais adequada ao abrigo do TUE e do TFUE do que do Tratado Euratom. Além disso, isto aumentaria a credibilidade democrática, uma vez que as medidas a implementar teriam de ser aprovadas em codecisão com o Parlamento Europeu.

2.4

Uma parte da população continua preocupada com os 132 reatores nucleares que operam na Europa. Embora se verifiquem atitudes diferentes consoante os Estados-Membros, as centrais nucleares podem ser, para algumas pessoas, uma fonte de ansiedade, um sentimento que pode ser fortemente estimulado por acontecimentos externos. Muitos cidadãos procuram garantias de uma forma que possam compreender e confiar e, neste sentido, viram-se para a UE, que tem uma larga experiência e em grande medida uma boa reputação no reforço e na consolidação de questões de segurança pública. Fukushima assinalou, de forma importante, o facto de não se poder manter a promoção do conceito de segurança absoluta, uma tendência no Japão em termos tecnológicos e institucionais. O desafio para qualquer abordagem legislativa é conseguir apoiar uma abordagem relativa quanto à segurança, que beneficie da confiança do público. Essa confiança basear-se-á na combinação de dois fatores: o modo como os riscos serão percebidos e a eficácia das medidas de proteção ou de atenuação. Ainda não existem normas de segurança plenamente harmonizadas na Europa e as pessoas preocupam-se quando consideram que as normas de segurança, ou a sua aplicação, são menos respeitadas num país vizinho do que no seu próprio país. É, por conseguinte, compreensível que a solução para a grande diferença de normas seja a criação, a nível da UE, de uma autoridade competente na matéria.

2.5

Em todos os Estados-Membros, a segurança nuclear é da responsabilidade do operador das centrais, apoiando-se num quadro monitorizado pela entidade reguladora nacional. Fukushima levantou uma série de questões sobre assuntos como a conceção das centrais e as ações de defesa, os esforços de atenuação dos danos, a resposta a situações de emergências, a comunicação de informação, os erros humanos, a governação, a transparência e a supervisão regulamentar. No processo dos testes de resistência e nos relatórios subsequentes, foram abordadas as eventuais implicações de um número limitado destes assuntos nas centrais nucleares europeias e na sua segurança.

2.6

A segurança nuclear é uma questão transfronteiras, e a UE tomou medidas, dado que as normas de segurança internacionais e as convenções relativas à segurança nuclear não são juridicamente vinculativas ou não são de aplicação jurídica direta. As propostas de alteração são o resultado do mandato conferido à Comissão pelo Conselho Europeu para rever o quadro jurídico e regulamentar vigente e propor as melhorias necessárias.

3.1

A proposta é uma revisão do quadro jurídico e regulamentar vigente em matéria de segurança nuclear, que visa garantir coerência e normas elevadas de segurança nuclear e de supervisão. À luz dos testes de resistência e das ilações tiradas dos inquéritos ao acidente de Fukushima, a proposta visa adaptar, em alguns aspetos e quando possível, o quadro de segurança nuclear da UE às normas técnicas mais recentes e exige maior transparência.

3.2

Os poderes e a independência das entidades reguladoras nacionais serão reforçados e estas poderão ter um papel mais destacado, apoiadas com pessoal especializado e recursos. Estas entidades, juntamente com os operadores das centrais, deveriam ser obrigadas a elaborar e a publicar uma estratégia de informação ao público, especialmente em caso de acidente, mas também durante o funcionamento normal. Os cidadãos poderão ter uma maior participação no licenciamento de centrais nucleares.

3.3

A localização, a conceção, a construção, a colocação em serviço, a exploração e o desmantelamento de centrais nucleares serão sujeitos a novos objetivos de segurança e será introduzido um sistema a nível da UE de avaliação pelos pares das instalações nucleares de seis em seis anos, o que implica a elaboração de orientações técnicas para a melhoria da segurança nuclear.

3.4

As novas centrais nucleares devem ser concebidas de forma que os danos no núcleo de um reator não tenham consequências fora das instalações e cada central deve dispor de um centro de resposta a situações de emergência bem protegido e de orientações rigorosas para a gestão de acidentes.

4.1

O CESE tem seguido de perto o debate sobre a segurança nuclear, o processo dos testes de resistência e os desenvolvimentos subsequentes. No seu parecer sobre o «Relatório final sobre os testes de resistência nuclear» (3), o CESE instou a uma ambiciosa revisão da diretiva de 2009. A Comissão Europeia também afirmou claramente as suas próprias ambições no atinente à diretiva no seu relatório sobre os testes de resistência (4). Identificou quatro domínios principais em que a Diretiva Segurança Nuclear tinha de ser revista, a saber:

Uma breve análise sobre se os objetivos identificados nestes quatro domínios foram atingidos é apresentada no ponto 6.

4.2

A proposta atual apresenta mais de 90 alterações à diretiva em vigor, algumas das quais muito longas e profundas. Os considerandos extensos da diretiva fornecem orientações interpretativas sobre a fundamentação e a aplicação prática, embora se deva sublinhar que os artigos da diretiva constituem a essência do texto, sobre o qual se debruça o presente parecer.

4.3

O CESE nota que o termo «razoavelmente possível», tal como utilizado no texto, embora com uma definição mais ampla, poderia levar a atribuir um peso indevido às considerações de ordem económica ou política. Uma alternativa seria a utilização de «melhores tecnologias disponíveis (MTD)» e «melhores práticas regulamentares (MPR)», consoante seja aplicável, mas isto teria implicações significativas em termos de custos.

4.4

O CESE nota que, apesar de a Comissão afirmar que as diretivas devem garantir que as novas centrais nucleares são concebidas de modo que os danos do núcleo de um reator não possam ter consequências fora das instalações, os pareceres técnicos e científicos atuais sugerem que não se pode fazer uma tal afirmação tão categórica e que é praticamente impossível eliminar completamente todas as implicações fora das instalações.

5.1

A diretiva original será reforçada, alargada e clarificada pela diretiva que a vai alterar, e serão abordadas uma série de questões específicas relacionadas com as garantias dadas ao público em matéria de segurança. O Comité saúda, em particular:

5.2

O CESE louva a mudança de nome e a expansão do artigo 8.o, agora consagrado à transparência, e a nova secção 2, que define de forma ampla as obrigações específicas. O antigo artigo 8.o, intitulado «Informação ao público», era de âmbito muito limitado. Os artigos 8.o-A a F, juntamente com as «definições» alargadas no artigo 3.o, constituem agora quase 50 % do texto da diretiva alterada. A aplicação da lei deve ser reforçada por estas disposições, embora alguns domínios continuem suscetíveis a divergências de interpretação. É particularmente encorajador constatar o avultado número de novas disposições propostas e que poderão contribuir em muito para dar resposta às preocupações legítimas dos cidadãos. Entre estas importa destacar:

5.3

O CESE constata que o importante tema da preparação para situações de emergência no exterior das instalações e a comunicação em situações de crise não é abordado na diretiva, mas é objeto de uma revisão, devendo um relatório com recomendações ser apresentado até ao final de 2013. As ações necessárias decorrentes destas recomendações devem ser levadas a cabo urgentemente.

5.4

A questão da proteção das instalações nucleares contra um ataque terrorista foi tratada de forma separada, a par do programa de testes de resistência, e foi comunicada ao Conselho Europeu em 2012. Os Estados-Membros consideram as medidas de segurança como uma questão da competência da soberania nacional que se encontra fora do alcance das disposições da Diretiva Segurança Nuclear. Note-se que as autoridades de regulamentação em matéria de segurança nuclear do Japão, na análise pós-Fukushima, decidiram solicitar a todas as centrais nucleares que tomassem as medidas adequadas para garantir que estas centrais estavam protegidas contra a eventualidade de ataques terroristas.

5.5

Em certa medida, a diretiva alarga os requisitos legislativos. É importante que as novas exigências sejam necessárias, proporcionais e sirvam o objetivo de garantir a segurança pública. O CESE é de opinião que se conseguiu um equilíbrio adequado na diretiva de alteração.

6.1

A persistência das divergências entre os Estados-Membros resulta na ausência de uma abordagem coerente em matéria de segurança nuclear. Esta situação é identificada (pela Comissão) como a principal conclusão suscetível de ser remediada através de um quadro legislativo. Destaca-se a ausência de mecanismos da UE codificados para aprovar normas técnicas e formas de realizar as análises de segurança. O artigo 8.o-F alterado estabelece um tal mecanismo, embora o CESE considere que a expressão «…os Estados-Membros desenvolvem e aprovam conjuntamente, com o apoio das autoridades reguladoras competentes, orientações…» não é exata e indica insuficiente determinação sobre esta questão. Importa, por conseguinte, ver se esta abordagem é eficaz e, na eventualidade de surgirem sérias dúvidas, há que considerar a criação de uma agência de regulamentação para a segurança nuclear na UE. Uma tal abordagem poderia oferecer vantagens significativas em termos de acesso a competências e recursos aos Estados-Membros mais pequenos.

6.2

Há que abordar determinados domínios como a independência dos reguladores nacionais, a divisão de responsabilidades, a falta de coordenação, recursos adequados e competências definidas. O artigo 5.o alterado atribui muito mais obrigações legislativas específicas aos Estados-Membros. Estas devem contribuir de forma considerável para tratar estas questões. Contudo, é urgentemente necessário verificar a independência e as competências dos reguladores nacionais — uma das questões especificamente mencionadas no relatório da Comissão. Esta verificação deverá ser encarada como um reforço e não uma violação da independência dos reguladores nacionais e não deve ser realizada através de uma autoavaliação de dez em dez anos, com uma avaliação internacional suplementar pelos pares. O CESE propõe que a avaliação e a avaliação pelos pares deverão ter lugar em todos os Estados-Membros, o mais tardar, no final de 2018, e de seis em seis anos após essa data.

6.3

Atualmente, os mecanismos de monitorização e verificação a nível da UE estão limitados à avaliação pelos pares dos quadros nacionais de segurança nuclear e das suas autoridades reguladoras competentes. O Capítulo 2-A da diretiva de alteração alarga consideravelmente o âmbito das avaliações internacionais pelos pares — uma evolução positiva. No entanto, o calendário de uma avaliação de seis em seis anos sobre «um ou mais tópicos específicos» parece permitir que alguns domínios não sejam examinados em profundidade durante décadas. O Comité propõe, por conseguinte, que as avaliações por tópicos sejam levadas a cabo em paralelo com o processo de avaliação da Convenção sobre Segurança Nuclear que tem lugar de três em três anos. O debate sobre os tópicos específicos a avaliar deve envolver os cidadãos, como parte do compromisso com a transparência.

6.4

Foi dado consideravelmente maior destaque à informação ao público e à transparência na diretiva de alteração, substituindo, em vários casos, as atuais obrigações de caráter genérico por requisitos específicos. Contudo, na prática, é muitas vezes difícil para os indivíduos ou as organizações da sociedade civil participar nas consultas públicas e nos mecanismos de informação. Ficou, no entanto, demonstrada a eficácia da participação do público nas duas reuniões organizadas pelo Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear (ENSREG) sobre os testes de resistência. O CESE propõe que os Estados-Membros sejam obrigados a assegurar que o público e as organizações da sociedade civil são apoiados ativamente no desenvolvimento, em colaboração com a entidade reguladora, de processos de participação e consulta dos cidadãos relativos ao planeamento, à avaliação e à tomada de decisões. Isto também se deve aplicar ao alargamento formal ou de facto do período de vida das centrais nucleares. Procedimentos já consagrados, como o modelo RISCOM de transparência (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php), podem, quando conduzidos de forma independente, oferecer vias eficazes.

6.5

O conceito de abordagem exaustiva da segurança nuclear está em evolução permanente. Os fatores éticos, socioeconómicos e psicológicos ganharam maior aceitação no período de intenso debate desde a catástrofe de Fukushima. O Comité considera que outros modos de produção e utilização de energia podem também beneficiar dessa análise, em especial num período de transição e de pressão global.