Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 715/2007 relativo à homologação dos veículos a motor no que respeita às emissões dos veículos ligeiros de passageiros e comerciais (Euro 5 e Euro 6) e ao acesso à informação relativa à reparação e manutenção de veículos

[COM(2019) 208 final — 2019/0101 (COD)]

(2020/C 14/11)

Relator único: Jorge PEGADO LIZ

Consulta	Parlamento Europeu, 15.7.2019 Conselho, 24.6.2019
Base jurídica	Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	3.9.2019
Adoção em plenária	25.9.2019
Reunião plenária n.o	546
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	107/1/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE toma boa nota que as cidades de Paris, Bruxelas e Madrid impugnaram judicialmente junto do Tribunal Geral o Regulamento (UE) 2016/646 da Comissão (1) levando à decisão de anulação parcial do mencionado regulamento pelo referido Tribunal, de 13 de dezembro de 2018.

1.2.

O CESE constata que o Tribunal concedeu um prazo suficiente para que a Comissão corrija os vícios alegadamente encontrados no mencionado regulamento de forma a não pôr em risco o normal funcionamento do mercado — até fevereiro de 2020, independentemente do recurso interposto pela Comissão.

1.3.

O CESE recorda a dimensão do Dieselgate já tratada em vários pareceres seus e lamenta que a Comissão não tenha sido capaz de antecipar o sucedido através de medidas eficazes ab initio.

1.4.

Também não esquece que, apesar dos seus insistentes apelos formulados há mais de 20 anos, a UE não se tenha sabido (ou querido) dotar de um instrumento eficaz de ação de grupo capaz de fazer face a situações como a presente.

1.5.

O CESE entende, ainda, que a solução encontrada na presente proposta não se deve limitar a resolver uma questão formal, sem dar uma satisfação real aos interesses das recorrentes.

1.6.

E tem dúvidas que a mesma, ao atribuir poderes à Comissão para a emissão de atos delegados, nos termos em que o faz, coloque novamente em causa, não só a eficácia da legislação, mas também as intenções do legislador ao criar os referidos atos delegados; nessa medida, o CESE entende que deveria revisitar os seus pareceres sobre atos derivados num novo parecer de iniciativa à luz do mais recente acordo interinstitucional.

1.7.

O CESE espera, também, que a Comissão garanta que os Regulamentos (UE) 2017/1154 (2) (3.o pacote) e (UE) 2018/1832 (3) (4.o pacote) não serão objeto de um procedimento idêntico ao agora legislado.

1.8.

O CESE, atento o número de medidas legislativas adotadas neste domínio (cerca de 100), insta a Comissão, de acordo com os princípios do Programa Legislar Melhor, a encarar a possibilidade/necessidade de uma compilação/codificação no que concerne a esta matéria.

1.9.

O CESE, por fim, apela a Comissão a considerar as propostas que faz na especialidade para uma maior celeridade e certeza jurídica.

2.   O escândalo do Dieselgate e a tutela coletiva dos consumidores

2.1.

Em setembro de 2015, foi tornado público que o grupo VW teria fabricado e vendido veículos, nos quais havia introduzido uma aplicação informática que manipulava os testes laboratoriais de ensaio que visavam controlar as emissões de gases dos veículos automóveis (4).

2.2.

A empresa lesou, assim, a nível mundial, milhões de consumidores que adquiriram estes veículos, confiando que os mesmos cumpriam os limites legais de emissão de poluentes e teriam um impacto mais sustentável sobre o meio ambiente e sobre o consumo. Com a sua conduta, a empresa terá causado igualmente danos graves à saúde dos cidadãos e ao ambiente em geral.

2.3.

Ficou apurado que, em virtude da ação da empresa e dos requisitos relacionados com os ensaios laboratoriais, a diferença entre os valores das emissões nos testes em laboratório e em condução real correspondia a um aumento entre 10 a 40 vezes no que respeita às emissões de óxido de azoto.

2.4.

A empresa reconheceu ainda ter instalado este dispositivo em cerca de 11 milhões de veículos a diesel a nível mundial. Em virtude deste escândalo, a Comissão Europeia e alguns Estados-Membros iniciaram procedimentos administrativos contraordenacionais e criminais no sentido de sancionar a empresa pelo seu comportamento.

2.5.

O CESE lembra que milhões de consumidores não foram efetivamente compensados pelos prejuízos sofridos e não existe ainda informação sobre as consequências das ações de fiscalização conduzidas pelas autoridades dos Estados-Membros bem como sobre os procedimentos de recolha efetuados pela empresa, mormente no que concerne aos efeitos da reposição de conformidade relativamente ao eventual desempenho posterior do veículo.

2.6.

Diversas organizações de defesa do consumidor e do ambiente, a nível europeu, utilizaram mecanismos de tutela coletiva e intentaram ações contra a Volkswagen e a SEAT, mas apenas a nível nacional e segundo procedimentos judiciais díspares.

2.7.

Sem prejuízo destas ações, muitos destes consumidores poderão nunca ser compensados pelos prejuízos sofridos em virtude de não existir um mecanismo europeu de tutela coletiva. Aliás, a recente a proposta de diretiva, apresentada pela Comissão, referente a ações representativas para a proteção dos interesses coletivos dos consumidores (5) não dá uma resposta cabal à necessidade de indemnizar efetivamente os consumidores lesados. Tal resposta teria sido fundamental, neste caso, pois permitiria compensar os consumidores lesados que assim estão totalmente dependentes das medidas e decisões tomadas nos Estados-Membros, esperando-se que as negociações em curso com o PE e o Conselho cheguem em breve a bom termo com uma versão mais adequada da proposta.

3.   As medidas da Comissão Europeia e os pareceres do CESE

3.1.

Face a este escândalo, as instituições da UE tentaram reprimir, remediar e pôr termo a esta situação (6).

3.2.

No seguimento dos trabalhos da Comissão de Inquérito sobre a Medição das Emissões no Setor Automóvel (EMIS) do PE iniciados em 17 de dezembro de 2015 e concluídos em 2 de março de 2017 (7), destaca-se, de entre as medidas mais emblemáticas tomadas pela Comissão, o procedimento de ensaio RDE (Real Driving Emissions — emissões em condições reais de condução) (8) instituído e desenvolvido pelos Regulamentos da Comissão (UE) 2016/427 (9) (1.o pacote), (UE) 2016/646 (10) (2.o pacote), (UE) 2017/1154 (11) (3.o pacote) e (UE) 2018/1832 (12) (4.o pacote).

3.3.

O CESE teve, nomeadamente a partir de 2006, oportunidade de se pronunciar sobre a questão das emissões de gases, designadamente as partículas (PM), os óxidos de azoto (NOx), o monóxido de carbono (CO) e os hidrocarbonetos (HC) salientando algumas das deficiências dos sistemas sucessivamente propostos e aconselhando medidas de maior fiabilidade na sua medição (13).

3.4.

Porém, no que se refere aos regulamentos referidos no ponto 3.2, o CESE não foi chamado a emitir parecer, por ele não ser obrigatório para atos da natureza daqueles tomados pela Comissão ao abrigo dos artigos 296.o e 297.o do TFUE (conf. v.g. a contrario os artigos 38.o, 46.o, 95.o, 113.o, 115.o, 164.o, 166.o, 169.o, 177.o, 182.o, 188.o, 192.o, 194.o, 203.o, 336.o e, maxime, artigo 304.o do mesmo Tratado).

3.5.

Ora, em 26 de junho de 2016, a Ville de Paris (processo T-339/16), em 29 de junho de 2016, a Ville de Bruxelas (processo T-352/16) e em 19 de julho de 2016, o Ayuntamiento de Madrid (processo T-391/16), interpuseram recursos, nos termos do artigo 263.o do TFUE, contra a Comissão, requerendo a anulação do Regulamento (UE) 2016/646 que alterava o Regulamento (CE) n.o 692/2008 no que respeita às emissões dos veículos ligeiros de passageiros e comerciais (Euro 6) por, em seu entender, e em síntese, se verificar incompetência em razão da utilização inadequada pela Comissão do procedimento de regulamentação com controlo em vez do procedimento legislativo ordinário; violação de uma formalidade essencial ao alterar um elemento essencial de um ato de base violando as formalidades previstas para a sua adoção; violação de normas de direito primário e de direito derivado e de princípios gerais do direito da UE, v.g. os artigos 3.o, 11.o, 114.o, n.o 3, e 191.o do TFUE e artigo 35.o e 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais e ainda da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (14), do artigo. 4.o do Regulamento (CE) n.o 715/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (15) e do Regulamento (CE) n.o 692/2008 da Comissão (16); e, finalmente, desvio de poder na medida em que a finalidade da Comissão ao aumentar os valores limite de emissões NOx não coincide com o disposto no direito da UE nem com o difundido pela Comissão e não corresponde ao direito comunitário.

3.6.

No seu acórdão de 13 de dezembro de 2018, o Tribunal Geral decidiu juntar os três processos e, em síntese, dar provimento aos recursos no que se refere aos seguintes pontos: — «É anulado o n.o 2 do anexo II do Regulamento (UE) 2016/646 da Comissão […], na medida em que fixa, nos n.os 2.1.1 e 2.1.2 do anexo III-A do Regulamento n.o 692/2008 da Comissão, de 18 de julho de 2008, que executa o Regulamento (CE) n.o 715/2007, o valor do fator de conformidade CF poluente final e o valor do fator de conformidade CF poluente temporário para a massa de óxidos de azoto»; — «Os efeitos da disposição anulada por força do n.o 1 do presente dispositivo são mantidos até à adoção, num prazo razoável, de nova regulamentação que substitua essas disposições, não podendo esse prazo exceder doze meses a contar da data de produção de efeitos do presente acórdão».

4.   A proposta da Comissão

4.1.   Razão de ser e fundamento da proposta

4.1.1.

Em maio de 2017, a Comissão Europeia apresentou um conjunto de medidas para modernizar a mobilidade e os transportes europeus das quais constavam a redução das emissões de CO2, da poluição do ar e do congestionamento, bem como a eliminação da burocracia para as empresas.

4.1.2.

Já em 2007 havia sido aprovado o Regulamento (CE) n.o 715/2007 que estabelecia regras relativas à homologação dos veículos a motor no que respeita às emissões de veículos ligeiros de passageiros e comerciais (Euro 5 e Euro 6) exigindo que os novos veículos ligeiros cumprissem certos limites de emissões.

4.1.3.

Em consequência do escândalo do Dieselgate, a Comissão efetuou uma análise pormenorizada dos procedimentos dos ensaios e dos requisitos de homologação e concluiu que as emissões geradas em condições reais de condução em estrada por veículos Euro 5 e 6 excediam, substancialmente, as emissões medidas no âmbito do Novo Ciclo de Condução Europeu regulamentar, em especial no que diz respeito às emissões de NOx dos veículos a diesel.

4.1.4.

A Comissão considerou necessário estabelecer os requisitos RDE quantitativos a fim de limitar as emissões de escape em todas as condições de utilização normais em conformidade com os limites de emissão previstos no Regulamento (CE) n.o 715/2007, culminando, assim, na aprovação do Regulamento (UE) 2016/646 que alterava o Regulamento (CE) n.o 692/2008, revendo, através de um procedimento de comitologia, os valores referentes aos fatores de conformidade decorrentes das emissões medidas nos ensaios.

4.1.5.

Esta alteração, correspondendo à segunda fase do procedimento de RDE, exigiu que os ensaios para medir as emissões NOx fossem obrigatórios para os novos tipos de veículos a partir de setembro de 2017 e para todos os veículos a partir de setembro de 2019, alteração essa acolhida pelo PE e pelo Conselho (17).

4.1.6.

Em dezembro de 2018, na sequência de um recurso interposto pelas cidades de Paris, Madrid e Bruxelas, o Tribunal Geral anulou algumas das disposições do Regulamento (UE) 2016/646 por considerar, nomeadamente, que os denominados «fatores de conformidade»não deveriam ter sido adotados por um procedimento de comitologia, e sim através do processo legislativo ordinário. A anulação foi parcial e não afetou o procedimento de ensaio em condições reais de condução que se mantém em vigor.

4.1.7.

O Tribunal adiou, no entanto, os efeitos da anulação parcial até fevereiro de 2020, a fim de permitir à Comissão executar o acórdão.

4.2.   Conteúdo e finalidade da proposta

4.2.1.

A fim de evitar encargos excessivos para os fabricantes que já conceberam os seus veículos no âmbito do procedimento RDE adotado anteriormente, a Comissão apresentou a presente proposta legislativa, visando: — o restabelecimento dos fatores de conformidade anteriormente adotados; — a atribuição de poderes à Comissão para rever anualmente, no sentido da baixa, os fatores de conformidade definidos pelo legislador, a fim de refletir os progressos registados em matéria de exatidão dos equipamentos de medição portáteis.

4.2.2.

A Comissão argumenta que o Tribunal Geral, no seu acórdão de anulação, não colocou em causa a justificação técnica dos fatores de conformidade. Por isso, e existindo ainda uma discrepância entre as emissões medidas em condições reais de condução e as medidas em laboratório, são propostos fatores de conformidade, alterando, assim, o Regulamento (CE) n.o 715/2007.

4.2.3.

Os fatores de conformidade são introduzidos em duas fases: na primeira fase, dever-se-á aplicar um fator de conformidade temporário; na segunda fase, apenas deverá ser utilizado o fator de conformidade definitivo, ficando a Comissão incumbida de examinar regularmente os fatores de conformidade definitivos à luz do progresso técnico.

4.2.4.

Por outro lado, é atribuído à Comissão o poder de adotar atos delegados em conformidade com o artigo 290.o do TFUE, no que respeita às regras de execução aplicáveis aos procedimentos, ensaios e requisitos específicos para a homologação. Esta delegação inclui, também, a competência para complementar o Regulamento (CE) n.o 715/2007 com essas regras revistas e com os ciclos de ensaio utilizados para medir emissões. A proposta inclui ainda a possibilidade de alteração deste regulamento a fim de rever os fatores de conformidade definitivos no sentido da baixa e a recalibragem dos valores-limite baseados na massa de partículas, bem como a introdução de valores-limite baseados no número de partículas.

4.2.5.

Com a proposta os fabricantes voltam a dever demonstrar que todos os veículos novos vendidos, matriculados ou postos em circulação na União Europeia, observam os limites definidos.

4.2.6.

Mesmo antes da apresentação da proposta, a Comissão recorreu da decisão do Tribunal Geral para o TJUE por considerar que o seu anterior regulamento não afetava elementos essenciais, designadamente, os fatores de conformidade definidos, mas apenas o critério da sua medição.

5.   Observações na generalidade

5.1.

Não cabe nas atribuições e na competência do CESE imiscuir-se num conflito legal entre instituições da UE, designadamente quando a questão é objeto de recurso pendente no TJUE. Mas incumbe ao CESE pronunciar-se sobre o enquadramento da proposta da Comissão e em que medida ela assegura as finalidades que se propõe.

5.2.

Parece certo que a proposta em análise emenda os vícios formais de incompetência e de violação de vários preceitos de direito originário pela utilização indevida de um procedimento ilegal.

5.3.

Já quanto aos aspetos de fundo, o CESE tem dúvidas que a solução encontrada, ao atribuir à Comissão o poder de adotar atos delegados nas áreas em que o Tribunal Geral considerou que só o legislador pode alterar elementos essenciais, elementos esses que a Comissão parece querer avocar para si, esteja de acordo com o objeto legal de atos delegados, de acordo com os seus pareceres sobre atos delegados (18).

5.4.

O CESE congratula-se com a manutenção das exigências temporais relativas à aplicação da proposta, no sentido de que continue a abranger os novos modelos de veículos desde 1 de setembro de 2017 e aplicável a veículos novos a partir de 1 de setembro de 2019.

5.5.

Não deixa, contudo, de questionar a eficácia jurídica das medidas tendo em consideração que não existe uma certeza relativa a este procedimento legislativo, podendo, efetivamente, colocar em causa a entrada em vigor da medida em setembro, não esquecendo, inclusive, as questões que já se colocam acerca dos seus efeitos retroativos.

5.6.

Esta situação torna-se ainda mais complexa na medida em que, com o recurso interposto, se adia para data indeterminada uma decisão final sobre a questão suscitada no Tribunal Geral e se pode questionar mesmo a necessidade da aprovação da atual proposta, quer em caso de a decisão do TJUE ser favorável à Comissão ou de o não ser.

5.7.

A única justificação para a proposta residirá na tentativa de assegurar uma certa segurança e certeza jurídicas para os fabricantes, que assim poderão, eventualmente, prosseguir com a produção dos seus veículos; mas não elimina os efeitos que a decisão do TJUE poderá ter nos prazos da sua vigência, pondo em risco as encomendas e o aprovisionamento de componentes.

5.8.

O CESE realça, em qualquer caso, a necessidade de os ensaios RDE já publicados em sítios oficiais (19) permitirem o acesso dos consumidores de forma a conjugarem esta informação com a referente ao desempenho ambiental dos veículos decorrente da Diretiva 1999/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (20). A inclusão desta informação poderá auxiliar os consumidores a exercer as suas escolhas de acordo com o impacto ambiental dos veículos adquiridos.

5.9.

O CESE espera ainda que a Comissão possa assegurar a compatibilidade da proposta com os diferentes atos RDE, tendo em conta que a mesma se refere ao segundo pacote e, assim, não coloque em causa os dois atos subsequentes, os quais incluem a abrangência do número de partículas nos ensaios, o aperfeiçoamento dos métodos de ensaio (ato 3 RDE) e a possibilidade de ensaios independentes por terceiros para os controlos dos veículos já em circulação (ato 4 RDE).

5.10.

Sem prejuízo da especificidade da proposta, o CESE insta a Comissão a ter em consideração as práticas adotadas em países fora do espaço europeu, designadamente, a experiência norte-americana, nomeadamente, em termos de critérios de conformidade e de penalizações relativamente ao incumprimento por parte dos fabricantes (21).

5.11.

O CESE reconhece que o escândalo do Dieselgate não realçou apenas um conjunto de falhas relativamente às emissões de NOx, mas também demonstrou que milhões de consumidores adquiriram veículos não conformes com as informações prestadas, sendo que a grande maioria não foi ainda individualmente compensada pelos danos sofridos.

5.12.

É importante que a Comissão garanta o completo ressarcimento dos danos de todos os lesados ou pelo menos a existência de um mecanismo europeu de tutela coletiva e que o mesmo seja eficaz, útil e célere e inclua a compensação dos consumidores em virtude da lesão da saúde ambiental, o que não acontece com o mecanismo previsto na proposta de diretiva sobre as ações representativas.

6.   Observações na especialidade

6.1.   Artigo 1.o, n.o 3

6.1.1.

O CESE considera que os fatores de conformidade previstos no quadro 2 do anexo I poderão, mesmo assim, ser pouco ambiciosos para garantir uma redução das emissões de NOx, atentas as evidências científicas e os fatores propostos em 2018 serem hoje bastante conservadores.

6.1.2.

Realça ainda a importância de que estes fatores sejam avaliados regularmente, com uma base não inferior a 1 ano, tendo em vista garantir que são tidos em consideração os desenvolvimentos tecnológicos.

6.2.   Artigo 1.o, n.o 4

6.2.1.

O CESE reconhece a importância de o fabricante dever equipar os veículos de forma a que os componentes suscetíveis de afetar as emissões sejam concebidos, construídos e montados de modo a permitir que o veículo cumpra, em utilização normal, a presente proposta, mas salienta que esta informação deve ser, não só disponibilizada aos consumidores aquando da venda, mas também obrigatoriamente monitorizada pelas autoridades administrativas.

6.2.2.

O CESE recomenda que a definição da expressão «utilização normal», tendo em conta que se trata de um requisito de conformidade, e no sentido de evitar a incerteza da sua interpretação, passe a constar de um texto legal e não seja apenas objeto de interpretações subjetivas da própria Comissão (22).

6.3.   Artigo 1.o, n.o 5

6.3.1.

O CESE considera que o prazo de seis meses para o fabricante fornecer a informação de conformidade se afigura excessivo, atenta a proteção ambiental relativa ao setor, pelo que sugere que o prazo não seja superior a três meses.

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(1)  JO L 109 de 26.4.2016, p. 1.

(2)  JO L 175 de 7.7.2017, p. 708.

(3)  JO L 301 de 27.11.2018, p. 1.

(4)  Estes ensaios haviam sido conduzidos pela EPA (United States Environmental Protection Agency) e levaram a que a empresa reconhecesse que havia instalado um dispositivo manipulador nos veículos, o qual detetaria, através de um algoritmo de software, quando o mesmo estaria a ser objeto de ensaio para efeitos de controlo das emissões poluentes.

(5)  COM(2018) 184 final — 2018/0089 (COD); Parecer do CESE: JO C 440 de 6.12.2018, p. 66.

(6)  Ver a lista das medidas legislativas em https://ec.europa.eu/growth/sectors/automotive/legislation/motor-vehicles-trailers_pt

(7)  Relatório A8-0049/2017 do PE que concluiu, em síntese, que «a Comissão não demonstrou vontade política e determinação suficientes para tomar medidas em função da gravidade das elevadas emissões de NOx e para conferir prioridade à proteção da saúde pública no domínio em causa»e designadamente «não utilizou todos os meios possíveis ao seu dispor, ao nível do CTVM e do grupo de trabalho RDE-LDV, para fazer avançar o processo de tomada de decisão e assegurar uma adaptação em tempo oportuno dos ensaios de homologação, de modo a refletirem as condições reais de utilização, tal como estatui o artigo 14.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 715/2007».

(8)  Este procedimento é suposto refletir melhor as emissões reais na estrada e reduzir a discrepância entre as emissões medidas em condições reais de condução e em laboratório, e utiliza analisadores de emissões portáteis a bordo para medir as emissões durante um ensaio em estrada.

(9)  JO L 82 de 31.3.2016, p. 1.

(10)  JO L 109 de 26.4.2016, p. 1.

(11)  JO L 175 de 7.7.2017, p. 708.

(12)  JO L 301 de 27.11.2018, p. 1.

(13)  Ver, nomeadamente: JO C 311 de 12.9.2014, p. 55; JO C 251 de 31.7.2015, p. 31; JO C 227 de 28.6.2018, p. 52; JO C 367 de 10.10.2018, p. 32, e JO C 440 de 6.12.2018, p. 95.

(14)  JO L 152 de 11.6.2008, p. 1.

(15)  JO L 171 de 29.6.2007, p. 1.

(16)  JO L 199 de 28.7.2008, p. 1.

(17)  Ver Documento informativo do TCE de fevereiro de 2019 — Resposta da UE ao escândalo «Dieselgate», https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/BRP_Vehicle_emissions/BRP_Vehicle_emissions_PT.pdf

(18)  JO C 67 de 6.3.2014, p. 104; JO C 13 de 15.1.2016, p. 145; JO C 288 de 31.8.2017, p. 29; JO C 345 de 13.10.2017, p. 67.

(19)  Ver https://www.acea.be/publications/article/access-to-euro-6-rde-monitoring-data

(20)  JO L 12 de 18.1.2000, p. 16.

(21)  Atualmente o artigo 85.o do novo Regulamento (UE) 2018/858 permite à Comissão aplicar multas aos produtores até 30 000 euros por veículo.

(22)  Ver, p. ex., a resposta da Comissária Bieńkowska a uma questão parlamentar (questão P-006693-16): http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-8-2016-006693-ASW_EN.html.