Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta alterada de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à implementação do Céu Único Europeu (reformulação) e sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) 2018/1139 no que diz respeito à capacidade da Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação de agir na qualidade de órgão de análise do desempenho do céu único europeu

[COM(2020) 579 e COM(2020) 577 final]

(2021/C 56/07)

Relator-geral:

Dumitru FORNEA

Consulta	Conselho da União Europeia, 26-27.10.2020 Parlamento Europeu, 22.10.2020
Base jurídica	Artigo 100.o, n.o 2, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Decisão da Mesa	28.10.2020
Adoção em plenária	2.12.2020
Reunião plenária n.o	556
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	198/21/34

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) valoriza os esforços da Comissão Europeia, do Parlamento Europeu e das instituições especializadas da União Europeia no sentido de encontrar novas soluções jurídicas e administrativas que possam assegurar o desenvolvimento sustentável do sistema de transporte aéreo em benefício de todos os cidadãos, dos utilizadores do espaço aéreo e do ambiente. Todos concordamos que é necessário garantir a segurança do tráfego aéreo, melhorar o desempenho global, a escalabilidade e a resiliência da gestão do tráfego aéreo e dos serviços de navegação aérea (ATM/ANS), e também apoiamos o objetivo do Céu Único Europeu de estabelecer uma rede pan-europeia coerente e promover a progressiva integração e modernização tecnológica dos serviços ATM/ANS.

1.2.

A proposta de reformulação alterada da Comissão Europeia relativa ao Céu Único Europeu é, em geral, acolhida favoravelmente por várias partes interessadas e considerada necessária para alcançar os objetivos fixados pela Comissão, nomeadamente a redução das emissões de CO2, a redução dos atrasos em terra (aeroportos) e aumento do custo-eficácia na prestação dos serviços de ATM. Estes objetivos são apoiados também noutros relatórios, como o relatório do Grupo de Sábios sobre o futuro do Céu Único Europeu de 2019 (1).

1.3.

A proposta de reformulação alterada relativa ao Céu Único Europeu corresponde a uma atualização do quadro regulamentar com vista a concretizar os objetivos originais da iniciativa, designadamente a redução das emissões de CO2, a diminuição dos atrasos e melhoria do custo-eficácia da prestação de serviços de ATM. No entanto, embora a proposta da Comissão represente uma melhoria em relação ao regulamento em vigor, o CESE continua a ter dúvidas de que a proposta seja suficiente para a materialização dos objetivos originais do Céu Único Europeu. Por conseguinte, o CESE propõe que se lance um debate para esclarecer o nível de ambição do novo regulamento relativo ao Céu Único Europeu.

1.4.

A função do gestor de rede tem de ser clarificada. Em particular, a esfera de competências geral e o seu impacto no planeamento das linhas aéreas, na gestão da capacidade, na conceção do espaço aéreo, no ambiente e na priorização das exigências.

1.5.

Todos as partes interessadas do setor da aviação devem participar no processo de tomada das principais decisões. O princípio da consulta significativa deve ser integrado na proposta-quadro.

1.6.

O CESE receia que a proposta seja demasiado ambiciosa no que respeita à sua abrangência e considera, por conseguinte, que as medidas ambientais devem ser ponderadas e desenvolvidas de forma mais exaustiva fora do âmbito da proposta. Tal política adicional deve ter em conta todas as medidas de sustentabilidade pertinentes no setor da aviação, incluindo a introdução e a integração de combustíveis sustentáveis para a aviação. Nestes debates, importa avaliar a eficácia da modulação das taxas para incentivar o comportamento ambientalmente responsável das companhias aéreas.

1.7.

Embora reconheça que o setor da ATM pode contribuir para a redução das emissões de CO2 em termos globais, o CESE considera que a utilização eficaz da tecnologia de forma sustentável pode minimizar as emissões de CO2 na aviação. Esta abordagem deve ser considerada enquanto forma de reduzir ainda mais a pegada ambiental da indústria da aviação. Reconhece-se que certas tecnologias, como os combustíveis sustentáveis para a aviação, podem dar um contributo significativo para a redução das emissões de CO2, consideravelmente maior do que aquele que a presente proposta poderá representar.

1.8.

A proposta não tem em suficiente consideração o impacto dramático da pandemia de COVID-19 no setor. O encorajamento de mudanças estruturais, em específico, é suscetível de provocar mais fragmentação e complexidade numa altura em que a indústria necessita de estabilidade para recuperar. Por conseguinte, é necessário proceder a uma análise e uma reflexão mais profundas que tenham devidamente em conta o impacto social e económico da pandemia tanto nos trabalhadores como nos utilizadores dos serviços. Além disso, o objetivo da proposta de melhorar a capacidade do setor da ATM tem vindo a tornar-se menos pertinente, à luz da dramática redução de tráfego verificada desde o início da pandemia. Segundo estimativas atuais do Eurocontrol, o regresso aos níveis de tráfego de 2019 ocorrerá provavelmente em 2024 (2).

1.9.

Em relação ao sistema de desempenho, a abordagem da base para o topo relativa à análise de desempenho dirigida pela Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) deve ter em conta, de forma significativa, as condições locais. Qualquer processo de diálogo social estruturado em torno do desempenho tem de ter em consideração as condições e os fatores locais.

1.10.

Há que assegurar a independência do novo regulador económico e a manutenção de uma demarcação clara entre a regulação e a execução dos serviços. Importa, por conseguinte, introduzir as seguintes alterações no sistema de desempenho: — O domínio essencial de desempenho da segurança deve ser desenvolvido ao mesmo nível de outros domínios essenciais de desempenho com objetivos e indicadores métricos da UE. — Mecanismos de consulta obrigatórios devem ser introduzidos a nível local, a fim de assegurar o envolvimento adequado dos representantes dos funcionários na adoção dos planos de desempenho a nível local. — A interdependência entre os diferentes domínios essenciais de desempenho deve ser reconhecida e devidamente mitigada.

1.11.

Importa assegurar que a separação estrutural entre as autoridades supervisoras nacionais e as autoridades nacionais competentes evite conflitos de interesse significativos, suscetíveis de afetar a eficiência e a rendibilidade da indústria, as vidas dos trabalhadores e a segurança da indústria. É imperativo que essas autoridades atuem de forma independente de qualquer pressão setorial, económica, social ou política, devendo, por conseguinte, de acordo com as normas dos Estados-Membros, permanecer no domínio público. As regras que estabelecem o processo de recrutamento de pessoal para ambas as autoridades devem estar em consonância com os processos de seleção normalmente aplicados aos funcionários públicos dos Estados-Membros.

1.12.

Os blocos funcionais de espaço aéreo que a proposta pretende suprimir ajudaram a criar uma cultura comum entre todos os parceiros sociais e facilitaram um melhor desempenho.

1.13.

No que respeita ao fornecimento dos serviços de apoio (CNS, AIS, MET), o CESE receia que a proposta em análise reflita a mesma intenção das propostas anteriores, Céu Único Europeu I e II, de privatização e fragmentação do setor, que foram rejeitadas entre a proposta inicial da Comissão e a adoção dos vários textos. Não obstante o compromisso alcançado no processo de negociação do Céu Único Europeu II, a abordagem da presente proposta não é equilibrada, favorecendo a separação dos serviços de apoio e a aplicação dos princípios de mercado. A proposta deverá, antes, partir de uma perspetiva equilibrada que tenha em consideração as consequências socioeconómicas negativas de tal abordagem, o objetivo de criar um serviço eficiente e eficaz e a falta de vontade política expressa nas anteriores propostas para o Céu Único Europeu.

1.14.

Durante o processo legislativo, recomenda-se que se tenham em conta certos aspetos da proposta, em particular no que respeita à separação ou à liberalização do fornecimento de serviços. Reconhece-se que estes fatores podem ter um impacto negativo nos trabalhadores, pelo que os parceiros sociais devem ser envolvidos neste processo.

2.   Contexto e observações gerais

2.1.   Objetivo visado com a adoção deste pacote legislativo declarado pela Comissão Europeia

A Comissão visa melhorar a eficiência global da organização e da gestão do espaço aéreo europeu reformando o monopólio dos prestadores de serviços de tráfego aéreo. O pacote é há muito necessário e a legislação sobre o Céu Único Europeu não é atualizada há mais de uma década. As alterações na evolução da gestão do tráfego aéreo foram tidas em conta, sendo a reforma da rede europeia de ATM necessária para dar resposta ao crescimento continuado do tráfego aéreo na última década com variações significativas imprevistas, tais como as provocadas pela atual pandemia de COVID-19. Tal requer a introdução de alterações para que as operações se possam realizar nas melhores condições de segurança, custo-eficácia, eficiência de voo e ambientais, bem como a adoção de medidas que contribuam para a redução das emissões da aviação, em conformidade com os objetivos do Pacto Ecológico Europeu. Isto significa continuar a desfragmentar o espaço aéreo europeu, reduzir os atrasos, reforçar as normas de segurança e a eficiência de voo para reduzir a pegada ambiental da aviação, e regular as taxas relacionadas com a prestação monopolista de serviços.

A eficiência das rotas de voo pode ser aumentada através da adoção de novas soluções tecnológicas digitais. Tal pode ser realizado através da cooperação e do reforço da confiança entre os países da União Europeia e as partes interessadas do setor.

2.2.   Licença social para operar e a relação com a sociedade civil organizada

2.2.1.

A proposta Céu Único Europeu II+ em apreço é, em parte, uma reformulação de uma anterior proposta Céu Único Europeu II+, cuja discussão chegou a um impasse devido a um desacordo bilateral entre dois Estados-Membros. Dada a semelhança do teor da presente proposta com o das anteriores propostas relativas ao Céu Único Europeu, que não avançaram, a possibilidade de não se alcançar um consenso continua a existir. Tradicionalmente as preocupações dos Estados-Membros têm-se centrado em aspetos políticos, de soberania, em fatores socioeconómicos, na liberalização do espaço aéreo nacional e na privatização forçada. Durante o processo legislativo, recomenda-se que tais preocupações sejam devidamente tidas em conta.

2.2.2.

A Comissão Europeia afirma que as questões sociais foram tidas em conta na avaliação do impacto da proposta inicial do Céu Único Europeu II+ realizada em 2013. Está em curso um estudo sobre as condições de trabalho dos controladores de tráfego aéreo e do pessoal responsável pelos sistemas eletrónicos de segurança do tráfego aéreo que será tido em conta na elaboração de legislação secundária após a aprovação da proposta de regulamento relativo ao Céu Único Europeu. No entanto, o contexto social tem sofrido alterações muito significativas desde então. O estudo sobre as condições de trabalho atrás referido centra-se sobretudo na situação atual, mas a perspetiva dos parceiros sociais sobre cenários futuros não é tão positiva.

2.2.3.

Vários problemas apontados pelas partes interessadas em trocas de impressões anteriores não foram tidos em consideração. Estas tiveram lugar no contexto de uma série de mesas-redondas que conduziram à declaração da conferência de alto nível sobre o Céu Europeu Digital e das ferramentas de consulta existentes, como o diálogo social para o setor da ATM, o Grupo de Sábios e o grupo de peritos «Dimensão humana» do Céu Único Europeu. Por conseguinte, várias questões socioeconómicas continuam a ser descuradas, incluindo a implementação de novas tecnologias e a iniciativa tomada pelos parceiros sociais no setor da ATM de elaborar um roteiro sobre a dimensão social e humana no Céu Único Europeu.

2.2.4.

As principais partes interessadas do setor da aviação apoiam a continuação da cooperação entre os Estados-Membros, os prestadores de serviços de navegação aérea e o gestor de rede. O trabalho da iniciativa Céu Único Europeu apoia esse envolvimento transfronteiriço e deve continuar a desenvolver meios que permitam melhorar a segurança operacional, a eficiência e a relação custo-eficácia, nomeadamente através do acesso a programas de formação do pessoal, de quem depende a realização do Céu Único Europeu.

2.2.5.

A realização de reuniões de trabalho mais frequentes entre as administrações do tráfego aéreo militar nos Estados-Membros, bem como o diálogo contínuo entre as administrações do tráfego aéreo civil e militar podem conduzir a rotas de voo mais eficientes, tanto do ponto de vista económico como, especialmente, do ponto de vista ecológico e dos benefícios para os passageiros/consumidores.

2.2.6.

Para se estabelecer o desempenho ambiental, será necessário ter em conta parâmetros concretos, mais do que o custo propriamente dito. É necessária uma reforma para reforçar a importância da ecologização dos voos e, por conseguinte, dos serviços a oferecer pelos prestadores de serviços de navegação aérea e pelo gestor da rede, tendo também em vista uma melhor utilização da rede pelos utilizadores do espaço aéreo.

2.3.   Consideração da pandemia de COVID-19

2.3.1.

A indústria da aviação ressentiu-se sobretudo com o colapso económico na sequência da crise da COVID-19. A nível internacional, prevê-se que a recuperação para os níveis de tráfego de 2019 só ocorra a partir de 2024, e desde que a vacina para a COVID-19 seja introduzida com êxito no primeiro semestre de 2021. Dada a pressão crescente que é colocada sobre o setor para retomar alguma normalidade nas suas operações, há que compreender plenamente o impacto da proposta em apreço, tendo em conta as alterações estruturais significativas no setor da ATM europeu previstas. A proposta não deve inibir a capacidade da ATM ou de outros setores da aviação de reiniciar a sua atividade normal.

2.3.2.

O CESE chama a atenção para a manifesta falta de adaptação da proposta à luz da crise de COVID-19 e reitera a sua preocupação com o facto de a proposta ser alheia aos fatores respeitantes à indústria da aviação no mundo pós-COVID-19. Dir-se-ia que todas as avaliações de impacto da proposta foram realizadas antes da pandemia de COVID-19, tendo, por conseguinte, perdido a sua pertinência.

2.3.3.

A crise da COVID-19 teve um impacto profundo nos trabalhadores do setor da aviação, fazendo com que dezenas de milhares perdessem o seu emprego na Europa. As consequências sociais negativas poderão estender-se às funções de apoio do setor da ATM, como os serviços CNS, AIS e MET, em virtude das disposições da proposta que visam a separação dos serviços. Estes efeitos têm de ser reconhecidos e a proposta deve de ter em conta o impacto socioeconómico da pandemia nestes trabalhadores e a volatilidade do setor na atual envolvente.

2.3.4.

Dada a incerteza que paira sobre o futuro do setor, é difícil criar legislação que dê uma resposta eficaz aos problemas visados pela proposta. Além disso, as repercussões sociais e económicas da crise ainda não são totalmente claras, pelo que é prematuro fazer avaliações ou retirar conclusões com base nas projeções atuais, que mudam rapidamente à medida que a pandemia evolui.

2.4.   Aplicação dos princípios de mercado

2.4.1.

A Comissão pretende promover a solidez financeira, mas os prestadores de serviços de navegação aérea poderão considerar a nova arquitetura institucional muito burocrática, com a agravante da introdução de novos custos que não estão necessariamente relacionados com o trabalho operacional. Outro aspeto que pode suscitar reservas é o órgão de recurso, que, no formato proposto, poderá não ser totalmente independente do órgão de análise do desempenho (PRB), ainda que a intenção da Comissão a este respeito seja muito clara, nomeadamente, criar um organismo que possa resolver casos através de um procedimento extrajudicial, e não apenas em sede do Tribunal de Justiça Europeu.

2.4.2.

Ao contrário de outros setores da indústria, o setor da ATM tem de manter um elevado nível de capacidade operacional, independentemente da procura a nível do tráfego aéreo comercial. Este setor e os seus trabalhadores têm prosseguido a sua atividade apesar da pandemia e têm prestado serviços necessários para o tráfego essencial, como os voos de transporte de mercadorias, de emergência médica ou militares.

2.4.3.

De uma perspetiva socioeconómica, existe o receio de que a aplicação dos princípios de mercado aos serviços de tráfego aéreo de aeródromos possa gerar instabilidade laboral e reduzir os padrões laborais no setor em detrimento dos trabalhadores e da comunidade em geral. Tal prejudicaria a realização do objetivo de aumento da eficiência operacional, sendo, por isso, pouco provável que contribua para a redução do custo dos serviços. Poderia, além disso, conduzir à diminuição do número de aeródromos onde são prestados serviços de controlo de tráfego aéreo e ter um impacto direto na segurança de tais aeródromos.

2.4.4.

No setor da ATM, as tentativas de liberalização do setor levadas a cabo anteriormente geraram sempre fortes tensões laborais. Com efeito, muitos destes conflitos centraram-se especificamente em propostas anteriores relativas ao Céu Único Europeu. É possível que a proposta em apreço, na sua forma atual, provoque o agravamento da agitação social e dos conflitos laborais, uma vez que visa uma maior liberalização da indústria e abre a porta a mais privatizações e à fragmentação do setor da ATM, nomeadamente das chamadas «funções de apoio».

2.5.   Separação das funções de autoridade supervisora e de prestação de serviços

Na sequencia da adoção do Regulamento Céu Único Europeu I, a separação dos papéis de supervisão e de prestação de serviços tornou-se obrigatória, pelo menos a nível funcional. Esta alteração deve ser objeto de consideração no pacote Céu Único Europeu II+, dado que a experiência de vários processos de separação funcional tem demonstrado que o desempenho pode ser mantido no mesmo nível que um setor separado estruturalmente. Além disso, seria útil uma maior clarificação do âmbito geral da proposta a este respeito.

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(1)  https://www.sesarju.eu/node/3330

(2)  Eurocontrol, atualização da situação do mercado [10 de novembro de 2020]. Conforme apresentada por Eamonn Brennan em https://www.youtube.com/watch?v=-VSQe97wDmc