Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Agenda și Planul de acțiune ale UE în materie de droguri (2021-2025)

[COM(2020) 606 final]

(2021/C 56/06)

Raportor-general:

Ákos TOPOLÁNSZKY

Sesizare	Comisia Europeană, 23.9.2020
Temei juridic	Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie
Decizia Biroului	15.9.2020
Data adoptării în sesiunea plenară	3.12.2020
Sesiunea plenară nr.	556
Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri)	246/1/3

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Strategia UE în materie de droguri, care expiră în curând, a evidențiat și a demonstrat rolul și importanța unei planificări, monitorizări și evaluări echilibrate și bazate pe date concrete a politicii în materie de droguri.

1.2.

În același timp, în concluziile raportului elaborat în urma evaluării externe a Strategiei UE în materie de droguri, se arată că obiectivele strategiei în ceea ce privește reducerea cererii și ofertei au fost realizate doar parțial, însă s-au înregistrat progrese semnificative în domeniul cooperării internaționale și al monitorizării, evaluării și cercetării. Raportul a evidențiat dezechilibre în utilizarea resurselor financiare, în special în detrimentul intervențiilor de reducere a cererii.

1.3.

Analiza Forumului societății civile în materie de droguri (CSFD) al Comisiei Europene a scos la iveală deficiențe semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a intervențiilor de natură socială și în domeniul sănătății la nivel național și local. Multe intervenții de prevenire și de reducere a efectelor nocive bazate pe dovezi sunt complet absente sau au o acoperire scăzută în majoritatea statelor membre.

1.4.

La 24 iulie 2020, Comisia Europeană a publicat Strategia privind o uniune a securității (2020-2025), din care face parte programul privind drogurile. CESE consideră că, în forma sa actuală, programul reprezintă un regres semnificativ și abandonează o abordare pozitivă, echilibrată și bazată pe dovezi a politicii în materie de droguri.

1.5.

CESE salută decizia Grupului orizontal de lucru privind drogurile al Consiliului European din 28 septembrie, conform căreia Președinția germană a Consiliului va revizui documentul pregătit de Comisia Europeană până în luna decembrie. CESE este ferm convins că cea de a zecea strategie a UE în materie de droguri ar trebui să continue și să consolideze și mai mult abordarea tehnică și politică care a constituit baza consensuală a strategiei anterioare în materie de droguri.

1.6.

UE trebuie să respecte și să susțină valorile fundamentale anunțate în strategia sa actuală și să se angajeze față de acestea în documentul său de strategie.

1.7.

CESE recomandă ca noua strategie și noul plan de acțiune ale UE în materie de droguri să îmbunătățească în mod semnificativ echilibrul dintre intervențiile de reducere a cererii și a efectelor nocive, atât în ceea ce privește numărul de intervenții strategice, cât și alocarea resurselor.

1.8.

Este nevoie de un program care să abordeze fenomenul drogurilor într-un mod cu adevărat echilibrat, integrat și multidisciplinar în cadrul drepturilor omului, al cooperării internaționale, ținând seama de aspectele legate de sănătatea publică și de descoperirile științifice, și în cadrul unei evaluări continue. Strategia UE în materie de droguri trebuie să recunoască drepturile fundamentale ale consumatorilor de droguri în ceea ce privește tratamentul și îngrijirea lor, așa cum se întâmplă în cazul tuturor celorlalte categorii de boli.

1.9.

CESE consideră că este necesar ca, pe termen lung, practicile de punere în aplicare ale statelor membre să fie mai coerente și în acest domeniu, în conformitate cu cerințele de armonizare legislativă, având în vedere că, în prezent, există diferențe în practicile statelor membre într o atât de mare măsură, încât acestea încalcă cu siguranță drepturile omului.

1.10.

Pandemia de COVID-19 a arătat că grupurile vulnerabile de consumatori de droguri sunt deosebit de expuse la consecințele negative ale situației epidemiologice, ceea ce poate conduce la creșterea riscurilor legate de consumul de droguri.

1.11.

Pe baza modelului utilizat deja pentru reducerea cererii, ar trebui stabiliți cât mai curând posibil indicatori și standarde de calitate pentru a evalua efectele intervențiilor de reducere a ofertei.

2.   Context

2.1.

Primul plan de acțiune comun al Uniunii Europene în materie de droguri a fost elaborat în 1990 de Comitetul european de luptă antidrog (CELAD), înființat la inițiativa președintelui francez Mitterrand. Începând din 1995, Comisia Europeană a preluat sarcina de a elabora strategii europene în materie de droguri. Cea mai recentă strategie a UE în materie de droguri a fost aprobată de Consiliul European la 7 decembrie 2012 pentru o perioadă de șapte ani (2013-2020), fondată pe o abordare „echilibrată, integrată și bazată pe date concrete”. În această perioadă, au fost identificate obiectivele și responsabilitățile pe termen scurt în cadrul a două planuri de acțiune (2013-2016, 2017-2020).

2.2.

Deși Strategia UE în materie de droguri nu este obligatorie din punct de vedere juridic, aceasta exprimă angajamentul politic comun și ambiția UE și a statelor sale membre. Strategia definește activitățile instituțiilor și agențiilor europene, are un impact asupra abordărilor politice ale statelor membre, stabilește direcții și priorități comune și asigură faptul că pozițiile internaționale sunt luate împreună. UE a susținut cu tărie aceste aspecte, de exemplu cu ocazia reuniunii din 2016 a Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite sau a reuniunii din 2019 a Comisiei ONU privind stupefiantele (1).

2.3.

Strategia UE în materie de droguri, care expiră în curând, a evidențiat și a demonstrat rolul și importanța unei planificări, monitorizări și evaluări echilibrate și bazate pe date concrete a politicii în materie de droguri.

2.4.

În același timp, în concluziile raportului elaborat în urma evaluării externe a Strategiei UE în materie de droguri (2), se arată că obiectivele strategiei în ceea ce privește reducerea cererii și ofertei au fost realizate doar parțial, însă s-au înregistrat progrese semnificative în domeniul cooperării internaționale și al monitorizării, evaluării și cercetării. Raportul a evidențiat dezechilibre în utilizarea resurselor financiare, în special în detrimentul intervențiilor de reducere a cererii. Conform propunerilor formulate în raport, este necesară ierarhizarea acțiunilor prioritare, pentru a utiliza mai eficient resursele limitate și pentru a reduce perioada de aplicare a strategiei, care în prezent este de opt ani.

2.5.

Forumul societății civile în materie de droguri al Comisiei Europene a efectuat o analiză privind punerea în aplicare a obiectivelor planului de acțiune (2017-2020) la nivel național și local, implicând 169 de organizații ale societății civile din 32 de țări (3). Raportul a identificat deficiențe semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a intervențiilor de natură socială și în domeniul sănătății la nivel național și local. Multe intervenții de prevenire și de reducere a efectelor nocive bazate pe dovezi sunt complet absente sau au o acoperire scăzută în majoritatea statelor membre. Cauzele principale sunt finanțarea insuficientă și lipsa asumării responsabilității politice.

2.6.

Pentru prima dată, strategia a creat un cadru comun pentru interpretarea intervențiilor de reducere a cererii, conform căruia „scăderea cererii de droguri constă într-o gamă de măsuri de o importanță egală și care se consolidează reciproc, printre care prevenirea (de mediu, universală, selectivă și indicată), detectarea și intervenția precoce, reducerea riscurilor și a efectelor nocive, tratamentul, reabilitarea și reintegrarea socială, inclusiv recuperarea”.

2.7.

Planul de acțiune al strategiei și evaluarea sa finală evidențiază necesitatea unei monitorizări științifice a intervențiilor de reducere a ofertei și a utilizării de sancțiuni alternative pentru consumatorii de droguri, precum și rolul societății civile în conceperea, punerea în aplicare, monitorizarea și evaluarea strategiilor la nivel european și național.

3.   Comunicarea Comisiei Europene

3.1.

La 24 iulie 2020, Comisia Europeană a publicat Strategia pentru o uniune a securității (2020-2025), care cuprinde trei elemente: strategia de combatere a abuzului asupra copiilor, programul privind drogurile (denumit în continuare „programul”) și strategia de combatere a traficului ilicit de arme. În introducere, programul insistă în mod explicit asupra necesității unei schimbări de paradigmă în politica europeană în materie de droguri, prin care intervențiile de reducere a ofertei trebuie să aibă mai multă importanță și să fie consolidate. Primul dintre cei trei piloni ai săi (creșterea nivelului de securitate/reducerea ofertei, prevenirea, reducerea efectelor nocive) este cel mai important.

3.2.

Proiectul de plan de acțiune privind drogurile este inclus în anexa la program. Planul de acțiune prevede 26 de acțiuni în domeniul de aplicare al pilonului privind reducerea ofertei, 5 acțiuni legate de prevenire și 13 acțiuni de reducere a efectelor nocive. Printre acțiunile din cadrul pilonului de reducere a efectelor nocive sunt menționate patru acțiuni care prezintă motive de îngrijorare (40 și 41: conducere sub influența stupefiantelor, 42: alternative la măsurile coercitive, 43: schimbul de date privind expertiza în materie penală). În ansamblu, există dezechilibre grave în distribuția planului de acțiune în favoarea pilonului de reducere a ofertei.

3.3.

CESE consideră că programul reprezintă un regres semnificativ și abandonează o abordare pozitivă, echilibrată și bazată pe dovezi a politicii în materie de droguri.

3.4.

În cadrul reuniunii Grupului orizontal de lucru pentru substanțe stupefiante al Consiliului European, din 28 septembrie, programul a fost puternic criticat de majoritatea statelor membre, contestând contextul în care a fost conceput, orientarea și conținutul acestuia și, prin urmare, Grupul a decis ca Președinția germană a Consiliului să revizuiască documentul pregătit de Comisia Europeană până în luna decembrie.

3.5.

Forumul societății civile în materie de droguri al Comisiei Europene a criticat programul cu privire la o serie de aspecte și l-a considerat inacceptabil. (a) În cursul procesului de pregătire, rezultatele evaluării externe au fost făcute cunoscute societății civile și statelor membre doar după publicarea programului, astfel încât acestea nu au avut posibilitatea de a emite un aviz preliminar cu privire la proiectul de program. (b) Programul nu a reflectat prioritățile propuse de societatea civilă și a redus și mai mult ponderea intervențiilor de natură socială și în domeniul sănătății în cadrul politicii în materie de droguri, acordând atenție în măsură disproporționată reducerii ofertei. (c) Cadrul de politică de securitate al programului și limbajul folosit consolidează o abordare învechită și stigmatizantă. (d) Caracterul disproporțional al planului de acțiune și impactul preconizat al acestuia asupra alocării resurselor, precum și lipsa unor indicatori măsurabili în ceea ce privește responsabilitatea sunt îngrijorătoare.

3.6.

Organizațiile societății civile, formatoare a opiniei publice, au criticat unison spiritul general și detaliile proiectului și au solicitat revizuirea sa fundamentală.

4.   Considerații strategice

4.1.

CESE este ferm convins că cea de a zecea strategie a UE în materie de droguri ar trebui să continue și să consolideze și mai mult abordarea tehnică și politică care a constituit baza consensuală a strategiei anterioare în materie de droguri. Prin urmare, CESE salută angajamentul Consiliului European de a institui o strategie europeană echilibrată, integrată și bazată pe date concrete în materie de droguri. Invită guvernul german care deține Președinția Consiliului UE, să ia în considerare următoarele aspecte în elaborarea noii strategii în materie de droguri.

4.2.

CESE recomandă menținerea limbajului programului, folosirea terminologiei profesionale și științifice, precum și dezvoltarea în continuare a conținutului abordării politice, făcându-l adecvat pentru uzul administrativ, monitorizare continuă și evaluarea critică a punerii sale în aplicare.

4.3.

UE trebuie să respecte și să susțină valorile fundamentale (4) anunțate în strategia sa actuală (5) și să se angajeze față de acestea în documentul său de strategie.

4.4.

Propunem ca documentul care urmează să fie adoptat să se refere în mod explicit la convențiile internaționale și la recomandările de politică care stau la baza valabilității sale materiale și juridice, și să se bazeze pe acestea (6). CESE încurajează organele de decizie ale UE să își mențină poziția de lider și angajamentele exemplare în forurile internaționale de politici în materie de droguri.

4.5.

În opinia CESE, noul program ar trebui să reia și elementele esențiale ale strategiei anterioare, și să dezvolte în continuare cadrul pentru prevenire, tratament, reducerea efectelor nocive, modalități terapeutice și procese de recuperare, ținând seama de descoperirile științifice.

4.6.

Evaluarea strategiei și a planului de acțiune anterioare în materie de droguri a scos la iveală disparități semnificative în ceea ce privește distribuția priorităților și a resurselor în politicile în materie de droguri, în favoarea intervențiilor în domeniul justiției penale. Intervențiile de natură socială și în domeniul sănătății reprezintă doar o mică parte din cheltuielile pe care statele membre le alocă pentru reducerea ofertei. Acest lucru a dus la încetarea sau acoperirea extrem de scăzută a serviciilor de îngrijire într-o serie de țări, cu consecințe uneori grave în ceea ce privește creșterea mortalității și a morbidității. CESE recomandă ca noua strategie și noul plan de acțiune ale UE în materie de droguri să îmbunătățească în mod semnificativ, în cadrul politicii în materie de droguri, echilibrul intervențiilor de reducere a cererii, atât în ceea ce privește numărul de intervenții strategice, cât și alocarea resurselor. De asemenea, se așteaptă ca Comisia să depună toate eforturile necesare pentru ca statele membre să extindă acoperirea și să îmbunătățească calitatea acestora în mod semnificativ.

4.7.

Mandatul și instrumentele Observatorului European pentru Droguri și Toxicomanie (EMCDDA) ar trebui, de asemenea, consolidate, iar descoperirile științifice ar trebui canalizate direct către procesul decizional.

4.8.

Este nevoie de un program care să abordeze fenomenul drogurilor într-un mod cu adevărat echilibrat, integrat și multidisciplinar în cadrul drepturilor omului, al cooperării internaționale, ținând seama de aspectele legate de sănătatea publică și de descoperirile științifice, și în cadrul unei evaluări continue.

4.9.

CESE atrage atenția asupra faptului că, având în vedere că consumul de droguri este un fenomen bio psiho social complex, posibilele măsuri eronate ale politicii în materie de droguri, cum ar fi incriminarea unilaterală a consumatorilor de droguri, pot avea consecințe grave de sănătate și sociale, fără să soluționeze, ci, mai degrabă, să exacerbeze problemele de securitate socială. De aceea, CESE recomandă (a) Consiliului European să-și mențină abordarea anterioară și să elimine programul privind drogurile din pachetul privind strategia pentru uniunea securității; (b) să trateze diferențiat fenomenele referitoare la diferite elemente ale spectrului; (c) să adopte o abordare multidisciplinară ca răspuns la aceste fenomene; (d) să aplice pedeapsa și represiunea numai în ultimă instanță, dacă se demonstrează că alte instrumente de intervenție nu pot fi utilizate în mod eficace.

4.10.

În ultimele decenii, s-a înregistrat o îmbunătățire semnificativă a culturii monitorizării și evaluării intervențiilor de reducere a cererii și a efectelor nocive. În spiritul unei politici în materie de droguri bazate pe date concrete, CESE recomandă ca noua strategie și noul plan de acțiune în materie de droguri: (a) să pună un accent deosebit pe îmbunătățirea semnificativă a acoperirii și calității serviciilor sociale și de sănătate destinate consumatorilor de droguri, prin revizuirea indicatorilor deja utilizați în planul de acțiune anterior; (b) să dezvolte, cu implicarea EMCDDA și a CSFD, un sistem coerent de monitorizare și evaluare continuă a schimbărilor în ceea ce privește acoperirea și calitatea intervențiilor prevăzute în planul de acțiune în materie de droguri al UE în fiecare stat membru; (c) pe baza modelului deja utilizat pentru reducerea cererii, ar trebui stabiliți cât mai curând posibil indicatori capabili să evalueze efectele intervențiilor de reducere a ofertei, precum și standarde de calitate, recunoscându-se faptul că aceste intervenții, deși au un impact direct și grav asupra vieții și libertăților persoanelor în cauză, au foarte puține evaluări bazate pe dovezi; (d) mandatul EMCDDA ar trebui extins pentru a include o evaluare a impactului politicii în materie de droguri asupra drepturilor omului, cum ar fi evaluarea efectelor negative ale incriminării și discriminării instituționale asupra comunităților consumatoare de droguri care aparțin grupurilor vulnerabile.

4.11.

CESE consideră că este necesar ca, pe termen lung, practicile de punere în aplicare ale statelor membre să fie mai coerente și în acest domeniu, în conformitate cu cerințele de armonizare legislativă, având în vedere că, în prezent, există diferențe în practicile statelor membre într o atât de mare măsură, încât acestea încalcă cu siguranță drepturile omului (7).

4.12.

Din acest motiv, CESE este convins că Uniunea Europeană trebuie să găsească și să dezvolte modalități de a apropia în viitor abordările statelor membre privind politica în materie de droguri, nu numai prin intermediul recomandărilor politice.

4.13.

CESE consideră, de asemenea, că intervențiile inovatoare bazate pe date științifice ar trebui recunoscute, garantate și sprijinite în programele politice ale UE și ale statelor sale membre.

4.14.

Având în vedere că, la nivelul realităților sociale, dependențele legale (alcool, fumat, cele mai multe dependențe comportamentale etc.) și ilegale formează un sistem interpersonal în interiorul familiilor și comunităților, CESE recomandă ca aceste riscuri să nu fie evaluate și gestionate separat de Uniunea Europeană și de statele membre în viitor, ci ca elemente interconectate ale unui sistem, și să se propună politici comune de intervenție.

4.15.

Pe baza principiului nil nocere, este nevoie de o evaluare și confruntare sincere și rezolute pentru a aborda consecințele negative ale politicilor și ale mediilor de reglementare, stigmatizarea socială și efectele de incriminare nejustificate, excluziunea socială și obstacolele în calea accesului la prestații. CESE recomandă să se țină seama și de evaluarea politică a poziției comune (8) adoptate de cele 32 de agenții ale ONU în 2019.

4.16.

Strategia UE în materie de droguri trebuie să recunoască drepturile fundamentale ale consumatorilor de droguri în ceea ce privește tratamentul și îngrijirea lor, așa cum se întâmplă în cazul tuturor celorlalte categorii de boli.

4.17.

Trebuie evaluate eforturile bugetare ale statelor membre cu privire la disponibilitatea și capacitatea prestațiilor recunoscute și recomandate.

4.18.

Consolidarea participării profesionale a societății civile este esențială pentru punerea în aplicare a principiilor fundamentale. Prin urmare, mandatul UE în cadrul Forumului european al societății civile în materie de droguri, precum și participarea civilă profesională în statele membre ar trebui consolidate. În acest scop, este necesar să se evalueze periodic deschiderea și disponibilitatea de cooperare a statelor membre și implicarea organizațiilor profesionale în procesul decizional.

4.19.

Comitetul consideră că intervențiile de reducere a ofertei sunt importante, dar acestea trebuie neapărat coordonate cu intervențiile de reducere a cererii. Instrumentele de urmărire penală și judiciare eficace sunt esențiale pentru lupta împotriva comerțului cu drogurile ilicite, însă există argumente convingătoare din ultimele decenii cu privire la efectele negative ale politicii de incriminare unilaterală asupra sănătății persoanelor și comunităților și asupra integrării sociale a consumatorilor de droguri.

4.20.

Pandemia de COVID-19 a arătat că grupurile vulnerabile de consumatori de droguri sunt deosebit de expuse consecințelor negative ale situației epidemiologice, ceea ce poate conduce la creșterea riscurilor legate de consumul de droguri (acces redus la tratamente, aprovizionare mai riscantă, risc crescut al drogurilor achiziționate, efecte accentuate de incriminare și stigmatizare, consecințe negative asupra sănătății publice, reducerea în continuare a mijloacelor de subzistență etc.). Din cauza pandemiei, în multe țări, tocmai serviciile care reprezintă singurul punct de legătură între aceste grupuri și lanțul de tratament se pot înrăutăți, fiind obligate să-și reducă capacitatea.

---

(1)  Declarația UE cu ocazia celei de a 62-a sesiuni a Comisiei privind stupefiantele, Viena, 14-22 martie 2019: „Uniunea Europeană și statele sale membre sprijină cu fermitate punerea în aplicare concretă a documentului final al Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite pentru o politică în materie de droguri cu adevărat echilibrată la nivel internațional, consolidând dimensiunea prevenirii, a sănătății publice și a drepturilor omului în vederea accelerării angajamentului nostru comun de a îmbunătăți în mod eficient situația drogurilor la nivel mondial. (…) abordarea reducerii cererii de droguri în întregul spectru al acesteia: prevenirea, reducerea riscurilor și a efectelor nocive, tratamentul, integrarea socială și reabilitarea”.

(2)  SWD(2020) 150.

(3)  https://drogriporter.hu/wp-content/uploads/2018/12/2018_CSF-report_final.pdf

(4)  „…se întemeiază în primul rând pe principiile fundamentale de drept ale UE și confirmă, în toate privințele, valorile pe care se întemeiază Uniunea: respectarea demnității umane, a libertății, a democrației, a egalității, a solidarității, a statului de drept și a drepturilor omului. Scopul său este de a proteja și îmbunătăți bunăstarea societății și a individului, de a proteja sănătatea publică, de a oferi un nivel ridicat de securitate pentru publicul larg și de a adopta o abordare echilibrată, integrată și bazată pe dovezi a fenomenului drogurilor.”

(5)  https://www.consilium.europa.eu/media/30727/drugs-strategy-2013_content.pdf

(6)  https://www.unodc.org/documents/postungass2016//outcome/V1603301-E.pdf

https://www.unodc.org/documents/ungass2016/Contributions/IO/EU_COMMON_POSITION_ON_UNGASS.pdf

(7)  Același comportament activează, în unele țări, urmărirea penală și aplicarea riguroasă a legii, iar în altele, furnizarea de servicii de asistență medicală și de asistență socială, tratament diferențiat numai pe baza cetățeniei sau a reședinței consumatorului de droguri. Unele servicii sunt furnizate, în unele țări, în baza drepturilor fundamentale, iar în alte țări, ele sunt refuzate.

(8)  CEB/2018/2, pp. 12-14.