COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 11.9.2024
COM(2024) 550 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
referitor la revizuirea Regulamentului privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice
{SWD(2024) 200 final}
1. Evaluarea guvernanței uniunii energetice și a acțiunilor climatice: prezentarea contextului
Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice („Regulamentul privind guvernanța”, denumit în continuare „regulamentul”) a fost adoptat în decembrie 2018 1 . Scopul a fost de a crea un mecanism de guvernanță solid care să permită UE să își atingă obiectivele privind energia și clima și obiectivele stabilite în Acordul de la Paris din 2015, integrând și simplificând în același timp obligațiile care decurg din legislația UE privind energia și clima. Regulamentul vizează cele cinci dimensiuni ale uniunii energetice: securitatea energetică, piața internă a energiei, eficiența energetică, decarbonizarea, precum și cercetarea, inovarea și competitivitatea.
Regulamentul consolidează planificarea integrată a politicilor privind clima și energia la nivel național prin crearea unui cadru coerent, eficient și transparent care raționalizează, comasează și simplifică o listă lungă de obligații de monitorizare dispersate și parțial suprapuse 2 . În primul rând, regulamentul sprijină planificarea strategică pe termen mediu și lung în domeniul energiei și al climei prin intermediul planurilor naționale integrate privind energia și clima (PNEC) și al strategiilor naționale pe termen lung. În al doilea rând, oferă un cadru pentru ca statele membre să transmită atât Comisiei, cât și Secretariatului Convenției-cadru a națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC) rapoarte cu privire la progresele înregistrate în direcția atingerii obiectivelor și țintelor privind energia și clima pentru 2030 și pe termen lung 3 . În al treilea rând, permite Comisiei să evalueze și să monitorizeze progresele înregistrate de UE și de statele membre și să ia măsuri atunci când nivelul de ambiție și/sau progresele sunt insuficiente.
Regulamentul urmărește să reducă sarcina administrativă, să ofere investitorilor semnale clare în materie de investiții și să îmbunătățească transparența și responsabilitatea prin facilitarea accesului publicului la informații referitoare la politicile privind energia și clima. Regulamentul a creat un mecanism nou de cooperare între statele membre și UE. De asemenea, a impus statelor membre să instituie dialoguri pe mai multe niveluri cu părțile interesate la care să participe autoritățile locale și regionale, organizațiile societății civile, comunitatea de afaceri, investitorii, alte părți interesate și publicul larg.
Prezentul raport evaluează modul în care regulamentul a funcționat și a fost pus în aplicare de la intrarea sa în vigoare în 2018 și se bazează pe un document de lucru însoțitor al serviciilor Comisiei 4 . Evaluarea este efectuată în conformitate cu articolul 45 din regulament 5 . Raportul evaluează contribuția regulamentului la guvernanța uniunii energetice, la îndeplinirea obiectivelor pe termen lung ale Acordului de la Paris, la progresele înregistrate în direcția îndeplinirii obiectivelor privind energia pentru 2030 și a obiectivului UE de realizare a neutralității climatice până în 2050, precum și la îndeplinirea celorlalte obiective ale uniunii energetice. Raportul evaluează, de asemenea, măsura în care regulamentul integrează obligațiile relevante de planificare, raportare și monitorizare la nivelul UE și la nivel internațional și coerența cu acestea.
Evaluarea cadrului de guvernanță al UE în domeniul energiei și al climei este oportună și necesară. Ea este importantă din punct de vedere politic, având în vedere evoluția contextului geopolitic și provocările climatice, economice, sociale, în materie de competitivitate și de mediu presante. O evaluare este o bază utilă pentru a contribui la conturarea și punerea în aplicare a viitoarelor politici ale UE privind energia și clima, în special având în vedere ambițiile Uniunii pentru 2040 și 2050 6 .
Prezentul raport identifică, de asemenea, domeniile în care sunt necesare îmbunătățiri, inclusiv potențialul de simplificare și raționalizare a obligațiilor de raportare, în conformitate cu angajamentul general al Comisiei de a reduce aceste obligații cu 25 % 7 .
Evaluarea se bazează pe o gamă largă de surse și a fost susținută de o evaluare externă efectuată de consultanți 8 . Constatările se bazează parțial pe consultări cu autoritățile naționale, organizațiile societății civile, industria, un eveniment cu părțile interesate 9 , opiniile publicului primite prin intermediul unei cereri de contribuții 10 , cercetarea documentară, evaluările de către Comisie a PNEC-urilor 11 și pe raportarea progreselor înregistrate de PNEC-uri 12 , o examinare a obligațiilor de planificare, de raportare și de monitorizare în temeiul legislației UE privind energia și clima, precum și pe studii de caz din diferite state membre.
2. Guvernanța UE în domeniul energiei și al climei într-un context politic și geopolitic în evoluție
Peisajul energetic și climatic european și internațional a evoluat semnificativ de la adoptarea regulamentului. Pe de o parte, acesta este rezultatul intensificării impactului schimbărilor climatice care a declanșat răspunsuri importante în materie de politici la nivelul UE și la nivel internațional, printre care Pactul verde european, Legea europeană a climei, pachetul „Pregătiți pentru 55”, politica UE privind riscurile climatice și adaptarea la acestea, precum și progresele înregistrate în direcția punerii în aplicare a Acordului de la Paris. Pactul verde european a devenit, de asemenea, noua strategie de creștere a UE, decuplând creșterea economică de utilizarea resurselor. Pe de altă parte, politicile UE în domeniul energiei și al climei au evoluat ca răspuns la crizele fără precedent declanșate de pandemia de COVID-19 și de războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei.
Evoluțiile legislative la nivelul UE au avut efecte majore asupra regulamentului. Adoptată în 2021, Legea europeană a climei a adus modificări specifice regulamentului pentru a încorpora obiectivul UE de realizare a neutralității climatice. De asemenea, modificările legislative aduse de pachetul „Pregătiți pentru 55” au introdus noi obligații de planificare și de raportare, dintre care unele nu au fost încă pe deplin încorporate în regulament. Orientările Comisiei din 2022 privind actualizarea PNEC-urilor 13 au încurajat statele membre să sporească nivelul de ambiție al planurilor lor în conformitate cu Legea climei, cu pachetul „Pregătiți pentru 55” și cu inițiativa REPowerEU 14 .
De la intrarea în vigoare a regulamentului, au avut loc, de asemenea, evoluții majore în materie de politici la nivel internațional. Printre acestea se numără deciziile privind modul de punere în aplicare a Acordului de la Paris, de exemplu printr-un „cadru de transparență sporită”. În cadrul COP 28, părțile la Acordul de la Paris au efectuat prima „evaluare la nivel global”. Ele au concluzionat că, deși pun în aplicare politici climatice din ce în ce mai eficace, sunt necesare acțiuni urgente și suplimentare. Părțile au convenit, de asemenea, să tripleze capacitatea mondială de energie din surse regenerabile și să dubleze rata de îmbunătățire a eficienței energetice până în 2030, precum și să realizeze tranziția către renunțarea la combustibilii fosili în cadrul sistemelor energetice. În plus, ele au creat un cadru pentru reziliența globală la schimbările climatice și au lansat programul de lucru Belém pentru a stabili indicatori de adaptare la schimbările climatice. De asemenea, s-au angajat să accelereze acțiunile de eliminare treptată a subvențiilor pentru combustibilii fosili care sunt ineficiente și nu abordează sărăcia energetică sau grupurile vulnerabile 15 .
Pandemia de COVID-19 a condus la crearea unui instrument european inovator de redresare economică, care a oferit, de asemenea, ocazia de a accelera tranziția verde a UE. Mecanismul de redresare și reziliență (MRR), care este un element central al instrumentului NextGenerationEU (NGEU), în valoare de până la 800 de miliarde EUR, impune statelor membre să aloce cel puțin 37 % din finanțarea planurilor lor naționale de redresare și reziliență (PNRR) pentru măsuri care contribuie la îndeplinirea obiectivelor climatice 16 . Regulamentul privind MRR a fost modificat în 2022 pentru a permite statelor membre să adauge în PNRR-uri capitole privind REPowerEU și să acceseze finanțare suplimentară pentru a contribui la eliminarea dependenței de combustibilii fosili din Rusia înainte de 2030. REPowerEU și inițiativele legislative de urgență au atenuat în mod coordonat efectele crizei energetice asupra gospodăriilor și întreprinderilor.
Această creștere a finanțării împreună cu ambițiile sporite au accelerat punerea în aplicare a politicilor și măsurilor în domeniul energiei și al climei pe care statele membre le-au prezentat în PNEC-urile lor inițiale adoptate în 2020. Acțiunile relevante sprijinite de MRR trebuie să se reflecte acum în PNEC-urile finale actualizate, care trebuiau să fie prezentate până la 30 iunie 2024. Este adevărat și opusul: PNEC-urile existente au jucat un rol important în identificarea domeniilor de reformă, precum și în finanțarea investițiilor în cadrul MRR.
Revenirea războiului la frontierele UE și cea mai mare criză energetică care a urmat după 1970 au reprezentat un test dur pentru reziliența UE. Aceste evenimente au scos în evidență importanța securității energetice, necesitatea unui acces diversificat la sursele de energie, precum și necesitatea de a promova energia din surse regenerabile și eficiența energetică. De asemenea, au subliniat rolul securității energetice în contextul mai larg al rezilienței economice, al intensificării concurenței la nivel mondial și al necesității de a asigura un acces competitiv la materii prime și componente pentru realizarea neutralității climatice până în 2050.
Mecanismul de guvernanță al regulamentului s-a dovedit a fi un cadru flexibil pentru a răspunde la aceste evenimente. De exemplu, a permis statelor membre să reflecte circumstanțele politice și geopolitice în schimbare atunci când își actualizează PNEC-urile pentru perioada 2021-2030. În evaluarea proiectelor de PNEC actualizate 17 , Comisia a concluzionat că, în comparație cu PNEC-urile inițiale, proiectele de planuri actualizate au sporit substanțial nivelul de ambiție al obiectivelor în materie de energie și climă pentru 2030.
Cu toate acestea, având în vedere cadrul de reglementare actualizat, evaluarea a evidențiat, de asemenea, un decalaj privind nivelul de ambiție în ceea ce privește acțiunile planificate pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și stimularea producerii de energie din surse regenerabile și a eficienței energetice. Pentru a elimina acest decalaj – și pentru a remedia alte deficiențe ale proiectelor de planuri – Comisia a emis recomandări adresate fiecărui stat membru 18 , care trebuiau luate în considerare la finalizarea PNEC-urilor actualizate. Prin urmare, regulamentul continuă să ofere o direcție privind planificarea în materie de energie și de climă într-un moment crucial.
3. Impactul Regulamentului privind guvernanța
Eficacitatea: obținerea de rezultate pe teren.
Regulamentul a îmbunătățit planificarea strategică, necesară pentru atingerea obiectivelor UE în materie de energie și climă pentru 2030 și pentru a deschide calea către realizarea neutralității climatice până în 2050. El a grupat mai multe planuri de acțiune sectoriale naționale într-un singur PNEC coerent care acoperă sectoare-cheie ale economiei și este ghidat de obiective clare pe termen mediu. În acest sens, regulamentul a contribuit la îmbunătățirea planificării atât în cadrul statelor membre – solicitând ministerelor să intensifice coordonarea politicilor transsectoriale – cât și între acestea, prin intensificarea cooperării regionale transfrontaliere, inclusiv în ceea ce privește proiectele de infrastructură.
Cu toate acestea, există încă diferențe considerabile în ceea ce privește domeniul de aplicare și calitatea planurilor și strategiilor statelor membre. De asemenea, implicarea politică a statelor membre în ceea ce privește ciclul PNEC prevăzut de regulament este inegală. Acest lucru are parțial legătură cu utilizarea în continuare a unor cadre naționale de planificare diferite, ceea ce duce uneori la proceduri de planificare paralele. Unele părți interesate au susținut că există o neconcordanță în ceea ce privește secvențierea transmiterii strategiilor pe termen lung și a PNEC-urilor și au remarcat că cerințele de actualizare a strategiilor naționale pe termen lung după adoptarea lor sunt mai puțin prescriptive decât în cazul PNEC-urilor.
O mai bună planificare și un cadru de politică mai coerent au contribuit la crearea unui mediu mai previzibil pentru investitori, dar există în continuare probleme. În același timp, evaluările Comisiei privind proiectele de PNEC (2019), PNEC-urile finale (2020) și proiectele de PNEC actualizate (2023) constată că este necesar ca PNEC-urile să furnizeze informații și analize mai detaliate privind nevoile de investiții și sursele de finanțare. De asemenea, până în prezent, în cazul multor PNEC-uri, nu există estimări solide ale impactului macroeconomic al politicilor și măsurilor planificate. În plus, având în vedere anumite cicluri de investiții pe termen lung (de exemplu, în industrie), intervalul de 10 ani al PNEC-urilor poate fi prea scurt; acest lucru subliniază că este important ca strategiile pe termen lung să aibă o perspectivă de 30 de ani. Investitorii pot solicita, de asemenea, informații mai detaliate (de exemplu, la nivel regional și local).
Regulamentul a contribuit la introducerea unor politici noi în domeniul climei și al energiei. De la adoptarea primelor PNEC-uri în 2020, statele membre au raportat un număr semnificativ de politici și de măsuri noi. De exemplu, în rapoartele naționale intermediare integrate privind energia și clima din 2023, 29 % din totalul măsurilor au fost noi. Acest lucru arată că statele membre au luat măsuri continue pentru atingerea obiectivelor în materie de climă și energie pentru 2030. Deși au fost introduse mai multe politici și măsuri ca răspuns direct la regulament, multe altele sunt legate indirect de acesta, reflectând „natura cadrului” prevăzut de regulament, care integrează obligații din alte acte legislative ale UE privind energia și clima (figura 1). În același timp și după cum s-a menționat mai sus, evaluarea la nivelul UE a proiectelor de PNEC actualizate, efectuată de Comisie în decembrie 2023, a constatat că punerea în aplicare a politicilor privind energia și clima trebuie să fie intensificată pentru atingerea obiectivelor (acum mai ambițioase) pentru 2030. PNEC-urile trebuie, de asemenea, să acorde mai multă atenție adaptării la schimbările climatice.
Figura 1. Ponderea politicilor și a măsurilor raportate de statele membre în rapoartele naționale intermediare integrate privind energia și clima în legătură cu politicile și legislația UE
Notă: Politicile și măsurile noi sunt cele puse în aplicare de la momentul PNEC-urilor inițiale. Sursă: Evaluarea progreselor înregistrate în direcția îndeplinirii obiectivelor uniunii energetice și ale acțiunilor climatice, SWD(2023) 646 final.
Regulamentul a îmbunătățit într-o anumită măsură calitatea informațiilor raportate de statele membre. Este important de remarcat faptul că regulamentul a contribuit la îmbunătățirea calității datelor și a previziunilor UE privind inventarele gazelor cu efect de seră. Procesul asociat rapoartelor naționale intermediare integrate privind energia și clima a contribuit la îmbunătățirea exhaustivității informațiilor. Cu toate acestea, există încă lacune și inconsecvențe în informațiile raportate în rapoartele intermediare. Acest lucru se aplică, de asemenea, domeniului de aplicare și calității informațiilor raportate privind măsurile de adaptare la schimbările climatice [articolul 19 alineatul (1)].
Accesul public la date s-a îmbunătățit, de asemenea, prin cerințe în materie de colectare și raportare a datelor privind aspectele noi și în materie de publicare și consolidare a informațiilor pe o platformă electronică 19 instituită prin regulament. Totuși, deși aceste date sunt disponibile publicului, ele sunt uneori prezentate într-un mod complex, care nu este întotdeauna ușor de înțeles.
Regulamentul reprezintă un pas important în direcția unei consultări publice mai eficiente și a unei guvernanțe pe mai multe niveluri a politicii privind clima și energia, deoarece cuprinde cerințe juridice specifice care acoperă ambele aspecte (articolele 10 și 11). Majoritatea statelor membre au organizat consultări publice cu privire la proiectele lor de PNEC actualizate și au raportat mai multe inițiative de implicare în dialoguri naționale pe mai multe niveluri privind clima și energie cu autoritățile subnaționale și cu alte părți interesate. Cu toate acestea, statele membre nu au instituit consultări publice suficient de devreme și suficient de favorabile incluziunii, astfel cum se prevede în regulament, sau dialoguri pe mai multe niveluri de o calitate suficientă. Parțial, motivul ar putea fi faptul că dispozițiile regulamentului nu sunt suficient de precise sau de prescriptive. De asemenea, este posibil ca legăturile cu cerințele privind implicarea publicului în temeiul Convenției de la Aarhus sau al Directivei privind evaluarea strategică de mediu (SEA) 20 să nu fie suficient de clare. În unele cazuri, lipsa experienței la nivel național, problemele legate de structurile și capacitățile administrative și/sau lipsa sprijinului politic ar putea juca, de asemenea, un rol.
Regulamentul a avut un efect mixt asupra îmbunătățirii actualității informațiilor raportate, existând frecvent cazuri în care statele membre au prezentat planurile și informațiile necesare după termenul legal 21 . Întârzierile par să fie cauzate parțial de nevoia de mai mult timp pentru a se adapta la proces sau de termene care sunt fie prea scurte, fie prea apropiate unele de altele (de exemplu, un termen de raportare în martie 2023, urmat de un termen în iunie 2023 pentru transmiterea proiectelor de PNEC actualizate). În anumite cazuri, procesele sau ciclurile de planificare naționale sau regionale divergente, precum și schimbările la nivelul guvernului au dus, de asemenea, la întârzieri. În unele cazuri, constrângerile legate de resursele umane pot juca, de asemenea, un rol. Întârzierile reprezintă un risc pentru sarcina Comisiei de a asigura o imagine de ansamblu cuprinzătoare și promptă pentru a orienta ambițiile și progresele în direcția atingerii obiectivelor privind energia și clima. La 30 iunie 2024, numai patru state membre își prezentaseră PNEC-urile actualizate finale. Ca răspuns, Comisia a lansat proceduri „EU pilot” în cazul statelor membre care nu prezentaseră PNEC actualizate finale.
Mecanismul de asigurare a conformității prevăzut de regulament se bazează în mare parte pe recomandări și pe alte mecanisme fără caracter obligatoriu. Recomandările nu sunt obligatorii, însă statele membre trebuie să țină seama de ele. O analiză externă a evaluărilor Comisiei cu privire la PNEC-urile finale din 2020 a concluzionat că majoritatea recomandărilor adresate statelor membre (66 % sau 378) au fost abordate doar parțial (53 % sau 304) sau nu au fost abordate deloc (13 % sau 74) 22 . Unele părți interesate au criticat faptul că, în cel mai bun caz, procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sunt inițiate ca răspuns la încălcarea de către un stat membru a obligațiilor procedurale (de exemplu, depunerea cu întârziere a PNEC-urilor), nu pentru neîndeplinirea obiectivelor stabilite în legislația sectorială. Cu toate acestea, ar trebui reamintit faptul că mai multe acte legislative ale UE privind energia și clima includ propriile mecanisme de abordare a punerii în aplicare insuficiente 23 .
Întrucât perioada de punere în aplicare este încă la început, principalele instrumente juridice prevăzute de regulament pentru eliminarea oricăror lacune în materie de ambiție sau de realizare (articolele 31 și 32) au fost puțin utilizate. Unele părți interesate au pus sub semnul întrebării capacitatea Comisiei de a acționa în cazul în care statele membre nu reușesc să atingă nivelul necesar de ambiție sau de realizare. Cu toate acestea, evaluarea de către Comisie la nivelul UE a PNEC-urilor finale în cursul ciclului 2019-2020 a identificat un decalaj în ceea ce privește nivelul de ambiție privind eficiența energetică. Pentru a elimina acest decalaj, Directiva privind eficiența energetică 24 și Directiva privind performanța energetică a clădirilor (EPBD) 25 au fost revizuite ca parte a pachetului „Pregătiți pentru 55”. În cadrul procesului în curs privind actualizarea PNEC-urilor, Comisia monitorizează îndeaproape riscul apariției unor decalaje în materie de ambiție. În ceea ce privește punerea în aplicare, din cauza timpului necesar pentru consolidarea datelor privind energia și clima, orice decalaj substanțial va deveni evident doar în cadrul evaluărilor progreselor înregistrate în perioada de punere în aplicare.
Regulamentul a stimulat într-o anumită măsură cooperarea regională între statele membre. Evaluările la nivelul UE ale proiectelor de PNEC (2019), ale PNEC-urilor finale (2020) și ale proiectelor de PNEC actualizate (2023) efectuate de Comisie au constatat, în general, că statele membre identificaseră în mod corespunzător necesitatea cooperării regionale, unele utilizând forurile regionale, cum ar fi grupurile la nivel înalt înființate de Comisie 26 . În același timp, evaluările au evidențiat o utilizare inegală a consultărilor regionale în pregătirea PNEC-urilor și niveluri variabile de detaliere a măsurilor pe care statele membre intenționează să le pună în aplicare împreună cu alte state membre. Un exemplu specific de cooperare între statele membre este modul în care Finlanda și Luxemburg au utilizat Mecanismul de finanțare a energiei din surse regenerabile (REFM) ca mecanism de realizare pentru a evita un decalaj în ceea ce privește ponderea energiei din surse regenerabile în Luxemburg. REFM se află încă într-un stadiu incipient de punere în aplicare, existând un potențial neexploatat. Licitația (licitațiile) viitoare planificată (planificate) indică faptul că utilizarea acestui mecanism s-ar putea intensifica.
Eficiență: simplificare și raționalizare
Prin raționalizarea, comasarea și simplificarea obligațiilor privind energia și clima, regulamentul reprezintă un pas important în direcția reducerii costurilor și a îmbunătățirii coerenței politicilor. Raționalizarea a luat forma unor planuri integrate (PNEC-uri), strategii pe termen lung și rapoarte naționale intermediare integrate privind energia și clima, a comasării obligațiilor UE și internaționale conexe într-un singur regulament 27 și a eliminării complete a altora. În evaluarea impactului care stă la baza propunerii legislative inițiale a Comisiei, s-a estimat că această raționalizare a politicilor va duce la o reducere anuală de 5 % a costurilor de raportare directă în temeiul tuturor actelor legislative ale UE în domeniul energiei în comparație cu scenariul de referință 28 .
În același timp, comasarea unei game largi de obligații de planificare și raportare într-un singur regulament concentrează, de asemenea, costuri din alte acte legislative. Pe baza informațiilor colectate de Comisie și de autoritățile naționale pentru studiul de sprijin 29 , costurile unice care rezultă din aceste obligații sunt estimate între 7,8 și 10,5 milioane EUR pentru cele 27 de state membre luate împreună și la 1,1 milioane EUR pentru UE [Comisia și Agenția Europeană de Mediu (AEM)]. Costurile recurente anuale sunt estimate între 13,9 milioane EUR și 19,5 milioane EUR pentru cele 27 de state membre luate împreună și 3,8 milioane EUR pentru UE. Deși nu este posibil să se furnizeze o estimare cantitativă a economiilor directe realizate datorită regulamentului, raționalizarea a generat unele economii, astfel cum se prevede în evaluarea inițială a impactului.
Regulamentul generează, de asemenea, beneficii în materie de eficiență care nu pot fi cuantificate. Comasarea mai multor documente de planificare strategică într-un singur PNEC cu un proces raționalizat și cu modelele prevăzute ar trebui, cel puțin în timp, să contribuie la reducerea sarcinii administrative. Abordarea integrată a raportării cu privire la progresele înregistrate în rapoartele naționale intermediare integrate privind energia și clima sporește, de asemenea, atât eficiența, cât și calitatea procesului de raportare. Aceste avantaje, deși dificil de cuantificat, au o valoare substanțială, în special în măsura în care datele mai bune și planificarea mai coerentă îmbunătățesc procesul de elaborare a politicilor pe termen lung.
Prin continuarea raționalizării aspectelor de fond și de procedură, se pot întreprinde în continuare numeroase acțiuni pentru reducerea sarcinii administrative asociate cu planificarea și raportarea politicilor privind energia și clima. În pofida beneficiilor în materie de eficiență aduse de regulament, multe dintre autoritățile naționale consultate au considerat că punerea în aplicare a regulamentului necesită o sporire a resurselor financiare și umane. Pe lângă necesitatea unei mai bune coordonări și compilări a datelor între servicii, acest lucru poate rezulta din faptul că, adesea, planificarea politicilor naționale nu este pe deplin aliniată la regulament, ceea ce conduce la existența unor procese paralele. Cu toate acestea, părțile interesate (în special autoritățile naționale) au recunoscut că există o curbă de învățare și că au avut tendința de a se aștepta ca sarcina administrativă să se reducă în timp, pe măsură ce așteptările privind rezultatele, instrumentele și modelele sunt ajustate.
Anumiți factori pot influența impactul perceput al regulamentului asupra costurilor administrative. De exemplu, de la adoptarea regulamentului, politicile privind energia și clima au evoluat în ceea ce privește domeniul de aplicare, ambiția, complexitatea și importanța politică, cu efecte de domino asupra cerințelor de planificare și de raportare. Actualul ciclu al PNEC-urilor/rapoartelor naționale intermediare integrate privind energia și clima reflectă unele dintre aceste modificări de politică, fie prin modificări legislative, fie sub formă de orientări 30 .
Regulamentul a eficientizat, de asemenea, raportarea printr-o digitalizare sporită, în special prin investirea de către UE a 5 milioane EUR în crearea unei platforme electronice dedicate. Utilizarea modelelor digitale și a procedurilor de asigurare a calității a contribuit în mare măsură la comparabilitatea datelor raportate și la ușurința reutilizării datelor. Platforma electronică este, de asemenea, utilizată progresiv pentru a integra obligații din afara regulamentului, generând economii substanțiale de costuri și sinergii. Platforma a redus în mod semnificativ sarcina Comisiei de a gestiona perioadele de raportare, de a analiza datele raportate și de a pune datele la dispoziție pentru reutilizare.
Deși acesta este un pas înainte clar, platforma ar putea deveni mai ușor de utilizat și mai puțin complexă. Asistența tehnică și tutorialele furnizate de Comisie și de AEM au fost considerate deosebit de utile de către autoritățile naționale implicate în procesul de raportare. Cu toate acestea, coexistența a două platforme de raportare diferite (ReportNET3 și ReportENER) a atras critici din partea unor autorități naționale și părți interesate.
Părțile interesate au recunoscut că raționalizarea este un proces continuu și au recomandat explorarea modului în care se poate găsi un echilibru mai bun între volumul și nivelul de detaliere necesare în cadrul obligațiilor de planificare, de raportare și de monitorizare, pe de o parte, și informațiile esențiale necesare pentru ca UE să își îndeplinească obiectivele, pe de altă parte.
Comisia ia deja măsuri pentru a aborda sarcina administrativă. Aceasta și-a luat angajamentul de a reduce cu 25 % sarcina administrativă a obligațiilor de raportare în temeiul legislației UE, fără a submina principalele obiective de politică 31 .
Comisia a efectuat o examinare aprofundată, asistată de IA, a obligațiilor de planificare, de raportare și de monitorizare în temeiul legislației UE privind energia și clima, acordând atenție, de asemenea, legăturilor dintre aceste obligații și obligațiile de raportare legate de durabilitate în alte domenii de politică. În total, Comisia a examinat peste 700 de obligații 32 , dintre care 41 intră sub incidența regulamentului (figura 2).
Figura 2. Obligațiile de planificare, raportare și monitorizare în legislația UE privind energia și clima și în domeniile de politică conexe – pe domenii legislative și entități responsabile
Pe baza acestui proces de examinare, Comisia a identificat mai multe acțiuni-cheie în planurile de raționalizare pentru a identifica noi măsuri de reducere a sarcinilor de raportare, inclusiv abrogarea obligațiilor de raportare privind stocurile petroliere 33 , revizuirea legislației privind siguranța furnizării de gaze 34 și a legislației terțiare în temeiul legislației privind piața internă a gazelor și energiei electrice și al Regulamentului privind integritatea și transparența pieței angro de energie 35 . Aceste acțiuni sunt completate de mai multe măsuri de sprijin pentru a facilita conformitatea. Planurile de raționalizare au constatat, de asemenea, că eventuala revizuire a regulamentului reprezintă un mijloc de continuare a îmbunătățirii eficienței.
Politici coerente și consecvente privind energia și clima
Regulamentul este un cadru unitar, coerent pe plan intern, care reunește mai multe obligații de planificare, de raportare și de monitorizare, care anterior erau dispersate în mai multe acte legislative ale UE. Cu toate acestea, persistă unele inconsecvențe, în mare parte cauzate de complexitatea procesului de comasare a numeroase obligații într-un cadru unic. Domeniile în care există o expertiză îndelungată în materie de planificare și raportare (cum ar fi emisiile de gaze cu efect de seră, energia din surse regenerabile și eficiența energetică) sunt, în general, mai dezvoltate decât domeniile de politică mai noi, mai transversale, cum ar fi principiul „eficiența energetică înainte de toate” sau sărăcia energetică. Se preconizează că regulamentul și configurația sa repetitivă – sprijinite de regulamente de punere în aplicare, de orientările Comisiei pentru ciclul de actualizare a PNEC-urilor și de reuniunile experților – vor promova învățarea prin experiență. Planurile și rapoartele ulterioare ar trebui să asigure o mai mare convergență și integrare.
Regulamentul a îmbunătățit, de asemenea, coerența dintre legislația UE privind energia și clima și alte acte legislative conexe ale UE, precum și cu acordurile internaționale. Regulamentul include norme comune pentru planificarea, raportarea și monitorizarea acordurilor internaționale care, printre altele, ajută statele membre să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul CCONUSC și al Acordului de la Paris. Cu toate acestea, sunt necesare unele actualizări ale regulamentului pentru a se asigura alinierea deplină la normele și procesele internaționale convenite recent.
Regulamentul nu este încă pe deplin coerent cu legislația UE nouă sau actualizată în domeniul energiei și al climei. În special, el nu reflectă încă pe deplin obligațiile de raportare noi sau revizuite aferente care decurg din pachetul „Pregătiți pentru 55”. De exemplu, nu a integrat încă procesul instituit în temeiul articolului 4 alineatul (5) din DEE reformată pentru a stabili contribuția națională la eficiența energetică sau mecanismul iterativ aferent de eliminare a decalajelor prevăzut la articolul 4 alineatul (6).
Coerența dintre PNEC-uri și planurile din cadrul programelor de finanțare ale UE merită, de asemenea, o atenție deosebită. De exemplu, în actualizările finale ale PNEC-urilor lor, statele membre ar trebui să ofere mai multe detalii cu privire la sinergiile cu planurile lor strategice naționale privind politica agricolă comună și cu privire la măsurile și reformele relevante din planurile lor naționale de redresare și reziliență și din capitolele privind REPowerEU. Ar trebui abordate, de asemenea, neconcordanțele dintre angajamentele asumate în proiectele de PNEC-uri actualizate și angajamentele regionale intermediare privind eliminarea treptată a combustibililor fosili, asumate în planurile teritoriale pentru o tranziție justă adoptate.
Există, de asemenea, posibilitatea de a spori coerența și sinergiile cu alte domenii de politică, inclusiv cu privire la mediu (de exemplu, calitatea aerului, economia circulară, apa și biodiversitatea), agricultura, transporturile, industria și politica macroeconomică.
Relevanța și valoarea adăugată pentru o uniune energetică și climatică
Regulamentul a oferit valoare adăugată la nivelul UE prin îmbunătățirea coerenței și a coordonării politicilor statelor membre privind energia și clima. Acesta oferă valoare adăugată la nivelul UE prin instituirea unui cadru și a unor mecanisme care să sprijine existența unor politici naționale mai coerente și mai coordonate privind energia și clima și să ofere semnale mai clare investitorilor, condiții esențiale pentru atingerea obiectivelor și țintelor colective ale UE în materie de energie și climă pentru 2030 și ulterior.
Prin solicitarea publicării de date și rapoarte suplimentare, regulamentul a furnizat informații la nivelul UE sau la nivel național care altfel nu ar fi disponibile. Regulamentul a sporit previzibilitatea și transparența politicilor statelor membre privind energia și clima prin crearea unui cadru de guvernanță cuprinzător și integrat. Acest cadru este susținut prin procese și termene standardizate de planificare, raportare și monitorizare, printr-o mai bună coordonare și prin accesul publicului la informații.
Regulamentul a îmbunătățit, într-o anumită măsură, responsabilitatea prin extinderea obligațiilor de planificare și raportare la domenii suplimentare, prin îmbunătățirea accesibilității publice a datelor și prin crearea unui proces repetitiv care permite Comisiei să evalueze calitatea și nivelul de ambiție al planurilor statelor membre.
Unele părți interesate au criticat regulamentul pentru lipsa unui acces clar, armonizat și efectiv la justiție pentru a contesta PNEC-urile și strategiile pe termen lung în fața instanțelor naționale în cazul în care nu îndeplinesc cerințele de participare sau contravin legislației de mediu. Ele susțin că acest lucru duce la o aplicare inconsecventă la nivelul UE și subminează respectarea Convenției de la Aarhus, care permite un control public mai bun al actelor care afectează mediul. Deși regulamentul prevede în mod clar că toate consultările desfășurate cu privire la planuri ar trebui să fie, după caz, în conformitate cu dispozițiile Directivei privind SEA, unele părți interesate au susținut că este de dorit să existe o mai mare claritate pentru a asigura accesul la justiție în toate statele membre.
La peste cinci ani de la adoptarea regulamentului, principalele sale obiective rămân extrem de relevante și ar putea deveni și mai importante. Provocările socioeconomice, de mediu și geopolitice din ultimii ani, împreună cu urgența tot mai mare de a combate schimbările climatice și de a ne spori reziliența la schimbările climatice, remodelează prioritățile în materie de politică. Ele au ilustrat necesitatea de a se intensifica coordonarea dintre statele membre și în UE pentru a îndeplini obiectivele din ce în ce mai ambițioase și mai dificile în materie de climă și energie, pentru a aborda preocupările legate de securitatea energetică, accesibilitatea prețurilor și tranziția justă, a stimula cercetarea și inovarea prin atragerea de investiții și pentru a realiza o veritabilă uniune energetică. Un cadru de guvernanță solid, simplificat și flexibil va continua să fie un instrument-cheie pentru a permite UE să îndeplinească aceste obiective.
4. Concluzii și învățăminte desprinse
De la intrarea în vigoare a regulamentului, în decembrie 2018, planificarea și raportarea privind energia și clima au devenit mai coerente, mai integrate și mai simple. Regulamentul și-a dovedit valoarea adăugată într-un context care evoluează rapid care a inclus politici și acte legislative din ce în ce mai ambițioase și transversale privind energia și clima, pandemia de COVID-19 și criza energetică declanșată de războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei. Regulamentul a jucat un rol important în plasarea UE pe calea cea bună în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor și țintelor sale privind energia și clima pentru 2030 și ulterior într-un mod mai eficient. PNEC-urile finale actualizate vor reprezenta un instrument-cheie pentru realizarea acestor obiective.
Deși cadrul general de politică creat de regulament a continuat să producă rezultate chiar și în circumstanțe schimbătoare, această evaluare subliniază că există domenii în care se pot aduce îmbunătățiri suplimentare. Acesta oferă informații care vor contribui la punerea în aplicare în curs și la posibila revizuire a regulamentului.
Regulamentul trebuie să ajute UE să îndeplinească un set de obiective privind energia și clima din ce în ce mai ample și mai ambițioase, pe lângă atingerea obiectivelor sale pentru 2030. Concomitent cu asigurarea stabilității în materie de reglementare și cu menținerea ambițiilor Uniunii pentru 2030, care sunt fundamentale pentru materializarea investițiilor în tranziția către o economie curată, regulamentul ar trebui să ofere o bază pentru elaborarea și punerea în aplicare a politicilor privind energia și clima în concordanță cu ambițiile Uniunii pentru 2040 și 2050. Mecanismul său de guvernanță trebuie să contribuie la accelerarea tranziției către neutralitatea climatică. De asemenea, regulamentul trebuie să țină seama de competitivitate, de securitatea energetică și de reziliența energetică, să abordeze provocările existente de-a lungul lanțului de aprovizionare cu tehnologii curate și cu zero emisii nete, să stimuleze eliminarea treptată a combustibililor fosili și a subvențiilor pentru combustibilii fosili, să abordeze problemele legate de sărăcia energetică și de tranziția justă, să ia în considerare aspectele legate de competențe și de locurile de muncă și să pună un accent mai mare pe considerentele legate de adaptarea la schimbările climatice, ținând seama de recenta Evaluare europeană a riscurilor climatice 36 . Acest lucru necesită o consolidare suplimentară a guvernanței UE în domeniul energiei și al climei pentru a aborda restul aspectelor, de exemplu fragmentarea, lacunele și abordările naționale necoordonate.
În conformitate cu angajamentul Comisiei de a reduce cu 25 % sarcina administrativă generată de obligațiile de raportare, există opțiuni pentru simplificarea și raționalizarea în continuare a regulamentului, inclusiv prin digitalizare. Printre opțiuni se numără o raționalizare suplimentară a PNEC-urilor și a rapoartelor naționale intermediare integrate privind energia și clima, continuarea alinierii raportării la cerințele Acordului de la Paris și la cadrul său consolidat de transparență, eliminarea raportării privind stocurile petroliere 37 , precum și extinderea și îmbunătățirea funcționalității platformei electronice, de exemplu pentru a permite o reutilizare mai eficace a datelor. De asemenea, merită să fie evaluate opțiunile suplimentare, cum ar fi explorarea posibilităților de îmbunătățire a sinergiilor și a coerenței cu alte domenii ale legislației UE și a integrării acestora, precum și obligațiile internaționale ale UE de a obține câștiguri suplimentare în materie de eficiență. O atenție deosebită merită să fie acordată și măsurii în care extinderea domeniului de aplicare al regulamentului pentru a acoperi domenii de politică dincolo de energie și climă ar contribui la obținerea unor creșteri suplimentare ale eficienței.
Asigurarea faptului că viitoarele PNEC-uri sunt adevărate planuri de investiții pentru tranziția verde necesită o mai mare certitudine în temeiul regulamentului pentru investițiile publice și, în special, private la toate nivelurile. Principalele instrumente de planificare în temeiul regulamentului trebuie să identifice mai bine nevoile de investiții și sursele de finanțare la nivelul UE, la nivel național și regional, să ofere semnale mai puternice, să furnizeze date mai bune investitorilor și să evidențieze oportunitățile economice și implicațiile tranziției energetice și climatice. Începând cu planurile actualizate finale pe care statele membre trebuiau să le adopte până la 30 iunie 2024, PNEC-urile ar trebui să reprezinte modelul care să asigure faptul că UE își atinge ambițiile și obiectivele pentru 2030 și anii următori.
Îmbunătățirea conformității ar contribui la îndeplinirea obiectivelor regulamentului. Legea europeană a climei și legislația sectorială au stabilit ambiția, obiectivele și țintele generale ale UE. Cu toate acestea, există în continuare unele provocări în ceea ce privește prezentarea la timp a planurilor, a unor rapoarte de o calitate suficientă și o punere în aplicare eficace. Modul în care conformitatea poate fi îmbunătățită în mod concret merită o analiză suplimentară.
Există mai multe domenii în care consecvența ar putea fi îmbunătățită. Acestea includ relația dintre strategiile pe termen lung și PNEC-uri, precum și, în contextul cadrului de guvernanță economică al UE, între PNEC-uri și bugetele naționale. De asemenea, deși regulamentul este principalul instrument cu ajutorul căruia statele membre pot raporta cu privire la acțiunile de adaptare la schimbările climatice, acesta nu prevede indicatori pentru urmărirea progreselor înregistrate în acest domeniu. În plus, este posibil ca regulamentul să nu reflecte suficient aspecte sectoriale specifice (de exemplu, nevoile de decarbonizare în industrie, transporturi și clădiri) pentru a declanșa acțiunile necesare.
Îndeplinirea obiectivelor UE pe termen mediu și lung privind energia și clima necesită un angajament sporit din partea statelor membre, a autorităților regionale și locale, a industriei, a sectorului financiar, a partenerilor sociali și a societății civile, precum și cooperarea cu acestea. Este necesar să se adopte o abordare bazată cu adevărat pe colaborare, pe consultare, pe schimbul de informații, pe schimburile de bune practici, asistență tehnică și coordonare. O abordare mai politică și mai raționalizată a cooperării regionale ar putea îmbunătăți activitatea comună privind proiectele transfrontaliere, inclusiv proiectele de construire a infrastructurii necesare pentru tranziția energetică către zero emisii nete 38 și de încurajare a specializării inteligente între statele membre.
În total, propunerea de regulament a Comisiei a integrat, raționalizat sau abrogat peste 50 de obligații individuale de planificare, de raportare și de monitorizare în temeiul acquis-ului UE în domeniul energiei și al climei (integrând 31 și eliminând 23) – a se vedea COM(2016) 759 final/2 2016/0375 (COD): EUR-Lex - 52016PC0759R(01) - RO - EUR-Lex (europa.eu) .
Evaluarea globală a fost efectuată în conformitate cu orientările Comisiei privind o mai bună legiferare și se bazează pe cinci criterii standard de evaluare: eficacitate, eficiență, coerență, valoare adăugată europeană și relevanță.
Regulamentul (UE) 2021/1119 de instituire a cadrului pentru realizarea neutralității climatice și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 401/2009 și (UE) 2018/1999 („Legea europeană a climei”) stabilește un obiectiv obligatoriu privind realizarea neutralității climatice în UE până în 2050 și, în acest sens, impune stabilirea unui obiectiv climatic la nivelul UE pentru 2040 [ Regulamentul – 2021/1119 – RO – EUR-Lex (europa.eu) ]. În acest scop, în februarie 2024, Comisia a recomandat reducerea cu 90 % a emisiilor nete de GES ale UE până în 2040 față de 1990 [ EUR-Lex – 52024DC0063 – RO – EUR-Lex (europa.eu)].
Acționăm acum și ne pregătim pentru viitor: programul de lucru al Comisiei pentru 2024, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ro/ip_23_4965 .
A se vedea: https://energy.ec.europa.eu/events/workshop-evaluation-governance-energy-union-and-climate-action-regulation-2024-01-11_en .
Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=celex%3A32001L0042 ).
Studiu de sprijin pentru evaluarea Regulamentului (UE) 2018/1999 privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice – raport final (în curs de elaborare).
De exemplu, Regulamentul privind partajarea eforturilor și Regulamentul LULUCF prevăd obligația Comisiei de a evalua anual progresele înregistrate de statele membre în direcția atingerii obiectivelor naționale stabilite în temeiul acestor regulamente și obligația statelor membre de a prezenta un plan de măsuri corective în cazul unor progrese insuficiente (chiar dacă astfel de mecanisme se pot baza pe procesele de raportare și de revizuire a datelor instituite prin Regulamentul privind guvernanța).
Comisia a înființat patru grupuri la nivel înalt pentru a oferi îndrumare strategică și orientări de politică în materie de reglementare și dezvoltare a infrastructurii și pentru a monitoriza progresul proiectelor de interes comun în regiunile prioritare: Cooperarea în domeniul energiei în mările septentrionale (NSEC), Interconexiunile în Europa de Sud-Vest, Planul de interconectare a pieței energiei din zona baltică (BEMIP) și Conectivitatea energetică în Europa Centrală și de Sud-Est (CESEC).
A se vedea secțiunea 4.1.10 și anexele II și IV la documentul de lucru al serviciilor Comisiei.
Raportul AEM 01/2024, Evaluarea europeană a riscurilor climatice [ Evaluarea europeană a riscurilor climatice – Agenția Europeană de Mediu (europa.eu) ].