EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 20.7.2021

COM(2021) 700 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ EMPTY

Poročilo o stanju pravne države za leto 2021

Stanje pravne države v Evropski uniji

{SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

1.UVOD

Evropska unija temelji na vrsti skupnih vrednot, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic, demokracije in pravne države 1 . Evropejci v teh temeljnih vrednotah vidijo glavne prednosti EU 2 , njihovo varovanje pa je skupna odgovornost vseh institucij EU in vseh držav članic. Čeprav je znano, da ima EU na teh področjih zelo visoke standarde, teh vrednot nikoli ne bi smeli jemati za samoumevne. Spodbujanje in ohranjanje pravne države zahtevata previdnost in nenehno izboljševanje, saj vedno obstaja tveganje nazadovanja.

Pravna država ni le osnovni gradnik demokratične identitete EU in njenih držav članic, temveč je bistvena tudi za delovanje EU ter zaupanje državljanov in podjetij v javne institucije. Čeprav imajo države članice različne pravne sisteme in tradicije, je osrednji pomen pravne države po vsej EU enak. Ključna načela pravne države, ki so skupna vsem državam članicam – zakonitost, pravna varnost, prepoved samovoljnega izvajanja izvršilne oblasti, učinkovito sodno varstvo s strani neodvisnih in nepristranskih sodišč, ki v celoti spoštuje temeljne pravice, delitev oblasti, trajna podrejenost vseh javnih organov uveljavljenim zakonom in postopkom ter enakost pred zakonom – so zapisana v nacionalnih ustavah in prenesena v zakonodajo 3 .

Sodna praksa Sodišča Evropske unije o pravni državi in neodvisnosti sodstva zagotavlja jasen sklop pravnih zahtev, ki jih morajo države članice upoštevati pri svojih reformah, povezanih s pravno državo 4 . Spoštovanje pravne države pomeni vzdrževanje skladnosti s pravom EU in načelom njegove primarnosti, ki je temelj Unije.

Poročilo o pravni državi je zasnovano na tej skupni in objektivni podlagi, in sicer kot letni cikel za spodbujanje pravne države in preprečevanje nastanka ali poglabljanja težav ter za njihovo reševanje, pri čemer se vse države članice enako obravnavajo. Prizadeva si za krepitev pravne države ob doslednem spoštovanju nacionalnih tradicij in posebnosti, spodbuditev konstruktivne razprave in spodbujanje vseh držav članic, naj proučijo, kako se je mogoče spoprijeti z izzivi, in se z izmenjavo izkušenj učijo druga od druge.

Pravna država je tudi pomembna razsežnost in vodilno načelo pri zunanjem delovanju EU. Verodostojnost naše zunanje politike je odvisna od stanja pravne države v EU. Ker na svetovni ravni narašča pritisk na pravno državo, si EU aktivno prizadeva za zaščito, dajanje zgleda in podporo demokracijam po svetu. Dogodki blizu naših meja, nazadnje v Belorusiji, so opozorili na potrebo po odločnem spodbujanju naših vrednot v sosedstvu. EU si bo poleg tega pri svojem zunanjem delovanju še naprej prizadevala za odločen in skladen pristop, še zlasti pa bo načelo pravne države spodbujala v sosedstvu in na svetovni ravni ter ga vključila v svoje delo v zvezi s širitvijo EU.

Obstaja tudi tesna povezava s politikami EU za gospodarsko okrevanje, ki zajemajo močne pravosodne sisteme, trden protikorupcijski okvir ter jasen in dosleden sistem za pripravo zakonodaje, zaščito finančnih interesov EU in trajnostno rast. To je ključno gonilo za delovanje instrumentov EU, ki spodbujajo strukturne reforme v državah članicah 5 . Poleg tega sta ključnega pomena tudi kakovost javne uprave in kultura pravne države, ki se odražata v načinu, na katerega organi uporabljajo pravo in izvajajo sodne odločbe.

Za poglobitev prizadevanj na področju pravne države je potrebno tesno in stalno sodelovanje med institucijami EU in državami članicami. Komisijo je spodbudil odziv na poročilo o pravni državi za leto 2020 v Evropskem parlamentu in Svetu ter v nacionalnih parlamentih, zato z zanimanjem pričakuje nadaljnjo krepitev medinstitucionalnega sodelovanja na področju pravne države.

Poročilo je tudi del širših prizadevanj EU za spodbujanje in zaščito njenih temeljnih vrednot. Prizadevanja vključujejo akcijski načrt za evropsko demokracijo 6 in prenovljeno strategijo za izvajanje Listine o temeljnih pravicah 7 ter ciljno usmerjene strategije za napredek v smeri „Unije enakosti“ 8 . Še en s tem povezan vidik je spremljanje uporabe prava EU in varstva temeljnih pravic v skladu z Listino, tudi z uporabo postopkov za ugotavljanje kršitev 9 .

Poročilo o stanju pravne države za leto 2021 zajema enaka področja kot lani – pravosodne sisteme, protikorupcijski okvir, pluralnost in svobodo medijev ter druga institucionalna vprašanja, povezana s sistemom zavor in ravnovesij – in s tem utrjuje izvajanje, ki se je začelo s poročilom za leto 2020,  hkrati pa dodatno poglablja oceno Komisije. Nadalje obravnava tudi učinke in izzive, ki jih prinaša pandemija COVID-19. V poglavjih o državah, ki so sestavni del tega poročila, so analizirani novi dogodki od prvega poročila, spremljajo pa se tudi izzivi in razvoj, opredeljeni v poročilu za leto 2020.

2.PANDEMIJA COVID-19 IN PRAVNA DRŽAVA

Pandemija COVID-19 predstavlja posebne izzive za pravno državo. Imperativ zdravja narekuje izredne ukrepe za boj proti pandemiji, ki vsakodnevno življenje pogosto postavljajo na glavo in posledično omejujejo temeljne človekove pravice. Nujnost sprejetja izrednih ukrepov ne obremenjuje le demokratične legitimnosti, temveč tudi normalno delovanje ustavnih in pravnih sistemov ter javne uprave.

Komisija spremlja razvoj dogodkov v vseh državah članicah in analizira sprejete izredne ukrepe, zato je njihov vpliv na pravno državo zajet v poglavjih o državah. Ključna vprašanja so, ali so bili ukrepi, povezani s COVID-19, časovno omejeni, ali sta bili upravičeni njihova nujnost in sorazmernost, v kakšnem obsegu so nacionalni parlamenti in sodišča izvajali nadaljnji nadzor ter kaj je bila pravna podlaga ukrepov. Prav tako je bila ključna sposobnost ohranjanja sistema zavor in ravnovesij ob spoštovanju pravne države. To vključuje vlogo parlamentov, ustavnih sodišč in drugih nacionalnih sodišč, varuhov človekovih pravic in nacionalnih institucij za človekove pravice, ki pregledujejo pravno ureditev in sprejete ukrepe. Nanaša se tudi na obseg, v katerem je bila ohranjena vloga medijev in civilne družbe pri izvajanju javnega nadzora, ter na to, kako so oblasti sprejele ukrepe za ublažitev posledic pandemije za te akterje. Ker so ukrepi, sprejeti za odziv na pandemijo, pogosto vključevali sprostitev upravnih pravil in nadzora v interesu hitrega odzivanja, so pomembni tudi ukrepi za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov pri javni porabi med pandemijo.

Na splošno spremljanje kaže, da so nacionalni sistemi pokazali precejšnjo odpornost. Poleg takojšnjega odziva bi morali razmisliti tudi o tem, kako se bolje pripraviti na vpliv kriznih razmer na pravno državo, če bi trajale dlje časa. Nekatere države članice so imele že pred pandemijo pripravljen pravni okvir, določen v njihovi ustavi, zakonih o javnem zdravju ali drugih zakonih za uporabo v kriznih razmerah. Takšna daljnovidnost je pripomogla h krepitvi legitimnosti ukrepov v zvezi s COVID-19, saj so lahko temeljili na že obstoječem pravnem okviru. Druge države članice so uvedle novo ureditev izrednih razmer posebej za to pandemijo. Med pandemijo je večina držav članic – nekatere večkrat – spremenila pravno ureditev za sprejemanje ukrepov, povezanih s pandemijo. Te spremembe so se pogosto zgodile v napetih političnih okoliščinah, po hitrem postopku, z omejenim ustavnim nadzorom in okrnjenimi parlamentarnimi razpravami. V nekaterih državah članicah pravna ureditev, v skladu s katero so bile temeljne pravice omejene, ni bila jasno določena. Beneška komisija je v svojem vmesnem poročilu iz leta 2020 poudarila, da je treba jasno pravno ureditev vzpostaviti pred krizo, saj to omogoča spoštovanje pravne države ter temeljnih človekovih pravic in ustavnih zahtev že ob nastopu krize 10 .

Nujne zahteve krize so povzročile pritisk na uveljavljene ustavne sisteme. Nekatere države članice so ohranile odgovornost parlamentov za zakonodajni nadzor nad vsemi ukrepi, povezanimi s pandemijo. Druge so po začetnem obdobju omejenega parlamentarnega nadzora le-tega ponovno okrepile. Kar zadeva nadzor izvršilne veje oblasti, so številni parlamenti spremenili tudi pravila o fizični prisotnosti in glasovanju, da bi omogočili demokratično udeležbo. Tudi druge institucije, ki so ključne za sistem zavor in ravnovesij, so se lahko prilagodile kljub resnemu vplivu pandemije na njihovo zmožnost za delo. V številnih državah članicah so sodišča in ustavna sodišča odigrala pomembno vlogo, saj so zagotovila ohranjanje sodnega nadzora. Varuhi človekovih pravic in institucije za človekove pravice so si še posebej prizadevali nadaljevati delo in se spoprijeli s številnimi izzivi pri pregledovanju nujnih ukrepov. Izkazalo se je, da je težje ohraniti sposobnost družbe kot celote, da sodeluje pri oblikovanju ukrepov, pri čemer so bili javno posvetovanje, institucionaliziran socialni dialog in posvetovanje z deležniki na splošno omejeni.

Čeprav so bili regulativni in upravni ukrepi vlad pod pritiskom, so bili sprejeti tudi ukrepi za ublažitev posledic. Tak primer je visoka stopnja digitalizacije, ki je pomagala omejiti motnje. Podpora digitalizaciji javne uprave in sodstva ter boljšemu oblikovanju politik je vključena v načrte za okrevanje in odpornost številnih držav članic. Za javne uprave so bili uvedeni poenostavljeni postopki na področjih, kot so javna naročila, da bi pospešili sprejemanje odločitev. To je povzročilo tveganja za pravno državo in boj proti korupciji, vendar so se v nekaterih primerih ublažila z zaščitnimi ukrepi, vgrajenimi v režime izrednih razmer.

Demokratična struktura, ki ščiti pravno državo, je odvisna tudi od medijev in civilne družbe. Njihovo delo so močno ovirale omejitve, povezane s pandemijo. Vloga medijev pri zagotavljanju zanesljivih informacij in osvetljevanju ukrepov oblasti je v krizi pomembnejša kot kdaj koli prej. Novičarski mediji so bili ključnega pomena za obveščanje državljanov in zagotavljanje preverjenih informacij o pandemiji, hkrati pa so se mnogi soočali z resnimi finančnimi izzivi. Zato se je več držav članic odločilo, da jim priskoči na pomoč, zlasti prek programov za podporo medijem in novinarjem. Preglednost in pravičnost pri razdeljevanju takšne podpore sta ključnega pomena. Delo novinarjev so ovirale tudi omejitve dostopa do javnih informacij in širše javnosti. Preglednost in dostop javnosti do informacij sta bila splošni vir zaskrbljenosti in razlog, da so civilna družba in državljani številne ukrepe, povezane s pandemijo, izpodbijali na sodišču.

Na splošno je mogoče uporabiti številne pozitivne premike in primere za izboljšanje pravnega in političnega odziva v krizah, da bi okrepili pravno državo in demokratično odpornost. Izkušnje so povečale ozaveščenost o pomenu pravne države in o tem, kako državni organi delujejo v času krize. O tem bi lahko bilo koristno razpravljati ne le na ravni EU v Evropskem parlamentu in Svetu, temveč tudi na nacionalni ravni. Takšna razprava lahko temelji tudi na analizah, ki se izvajajo v mednarodnih organizacijah, kot je Svet Evrope 11 .

3.KLJUČNI VIDIKI RAZMER NA PODROČJU PRAVNE DRŽAVE V DRŽAVAH ČLANICAH

Glede na štiri stebre poročila o pravni državi naslednji štirje oddelki izpostavljajo več pomembnih skupnih tem in trendov, posebnih izzivov in pozitivnih dogodkov. Navedeni so primeri razvoja dogodkov v posameznih državah članicah, ki odražajo te trende in so povzeti iz ocen za vseh 27 držav članic, ki so navedene v poglavjih o državah.

3.1 Pravosodni sistemi

Ne glede na model nacionalnega pravnega sistema in tradicijo, na kateri temelji, so bistveni parametri uspešnega pravosodnega sistema neodvisnost, kakovost in učinkovitost. Neodvisnost nacionalnih sodišč je nujen pogoj za zagotovitev uspešnega sodnega varstva, kar je obveznost držav članic, ki izhaja iz Pogodb. Kot je Sodišče Evropske unije ponovno potrdilo, je za pravno državo bistven obstoj uspešnega sodnega nadzora, namenjenega zagotavljanju skladnosti s pravom EU 18 . Uspešni pravosodni sistemi so podlaga za vzajemno zaupanje, ki je temelj skupnega območja svobode, varnosti in pravice. Teme, ki so bile analizirane v 27 poglavjih o državah, so ključni parametri za neodvisnost sodstva: reforme sodnih svetov, postopkov imenovanja sodnikov in neodvisnost tožilstva. Številne države članice so namenile posebno pozornost integriteti in odgovornosti sodnikov in tožilcev ter napredku na področju digitalizacije. Pravni poklici imajo temeljno vlogo pri zagotavljanju varstva temeljnih pravic in krepitvi pravne države. Pogoj za uspešen pravosodni sistem je, da lahko odvetniki svobodno opravljajo svoje dejavnosti svetovanja strankam in zastopanja strank, odvetniške zbornice pa imajo pomembno vlogo pri zagotavljanju njihove neodvisnosti in poklicne integritete.

Skoraj vse države članice še naprej izvajajo pravosodne reforme, kar nakazuje velik politični pomen te teme. Poglavja o državah kažejo, da se cilji, obseg, oblika in stanje izvajanja teh reform razlikujejo. Organizacija pravosodnih sistemov je v pristojnosti držav članic, nacionalna sodišča pa delujejo kot sodišča EU, kadar uporabljajo pravo EU. Pri reformi svojih pravosodnih sistemov morajo države članice spoštovati zahteve, določene s pravom EU in sodno prakso Sodišča Evropske unije, da bi zagotovile uspešnost pravic iz Listine EU o temeljnih pravicah. Od prvega poročila o stanju pravne države je Sodišče Evropske unije v več sodbah potrdilo ključni pomen uspešnega sodnega varstva za spoštovanje načela pravne države in vrednot, na katerih temelji EU 19 .

Zaznana neodvisnost sodstva po EU

Glede na pregled stanja na področju pravosodja v EU je iz raziskav Eurobarometer, ki sta leta 2021 zajeli širšo javnost in podjetja 20 , razvidno, da se v primerjavi z letom 2020 na zgornjem oziroma spodnjem delu lestvice zaznane neodvisnosti sodstva še vedno nahajajo iste države članice. Med širšo javnostjo v Avstriji, na Finskem, v Nemčiji, na Nizozemskem in v Luksemburgu stopnja zaznane neodvisnosti sodstva ostaja zelo visoka (nad 75 %), medtem ko na Hrvaškem, Poljskem in Slovaškem stopnja zaznane neodvisnosti sodstva ostaja zelo nizka (pod 30 %). 

Sodni sveti in postopki imenovanja sodnikov kot ključni zaščitni ukrepi za neodvisnost sodstva

V poročilu o stanju pravne države za leto 2020 je navedeno, da v več državah članicah potekajo ukrepi za okrepitev neodvisnosti sodstva in zmanjšanje vpliva zakonodajne in izvršilne oblasti na pravosodni sistem. Vse bolj se priznava pomen sodnih svetov za zaščito neodvisnosti sodstva 21 . Nova sodna sveta, ustanovljena na Irskem in Finskem , zdaj delujeta. V Luksemburgu je prišlo do napredka glede predloga o ustanovitvi neodvisnega sodnega sveta, posvetovanja, vključno o tem, kako uskladiti njegovo sestavo s priporočili Sveta Evrope, pa še potekajo. Na Švedskem preiskovalna komisija za krepitev zaščite demokracije in neodvisnosti sodstva nadaljuje svoje delo in leta 2023 namerava predlagati zakonodajne in ustavne reforme.

V drugih državah članicah reforme za okrepitev obstoječih sodnih svetov potekajo ali so že dokončane. Na Slovaškem so bile na primer z reformami uvedene spremembe načina imenovanja in razrešitve članov sodnih svetov ter razširjene pristojnosti sveta. V Italiji v parlamentu obravnavajo reforme načina izvolitve sodnikov v vrhovni sodni svet, katerih namen je okrepiti njegovo neodvisnost. Na Cipru se pripravljajo na izvedbo reform za povečanje reprezentativnosti članov sodnega sveta. Na Nizozemskem se nadaljujejo razprave glede revizije postopka za imenovanje članov sodnega sveta, da bi okrepili njegovo neodvisnost od izvršilne veje oblasti. V Franciji predvidena reforma za okrepitev neodvisnosti sodnega sveta ni bliže sprejetju. V Bolgariji parlament ni odobril reforme sodnega sveta, ki je bila del celovitejše ustavne reforme. Svet Evrope je vzpostavil standarde glede sestave in pooblastil sodnih svetov, ki se lahko uporabljajo kot pomembne smernice pri izvajanju reform.

Način imenovanja sodnikov lahko pomembno vpliva na neodvisnost sodstva in zaznavanje te neodvisnosti v javnosti. Sodišče Evropske unije je pojasnilo, da morajo v skladu s pravom EU za zagotovitev neodvisnosti sodstva vsebinski pogoji in postopkovna pravila, ki urejajo imenovanje sodnikov, preprečevati legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo zadevnih sodnikov pred zunanjimi dejavniki in njihovo nevtralnostjo kot sodniki 22 . Od zadnjega poročila so se reforme za okrepitev postopkov imenovanja sodnikov nadaljevale v več državah članicah. Češka je na primer sprejela nov pregleden in enoten sistem imenovanja novih sodnikov in predsednikov sodišč. V Latviji se trenutno izvajajo in uporabljajo novi postopki imenovanja, ki so bili vzpostavljeni lani. Na Malti se zdaj izvajajo in uporabljajo celovite reforme iz leta 2020, ki so prispevale h krepitvi neodvisnosti sodstva.

Reforme postopkov imenovanja, zlasti za visoke položaje v pravosodnem sistemu, so sprožile pomembne razprave na nacionalni ravni. Na Irskem je na primer osnutek zakona za reformo sistema imenovanj in napredovanj sodnikov omilil prejšnje pomisleke, vendar bi reforma vladi še naprej dopuščala široko diskrecijsko pravico. V Nemčiji po tem, ko so bila izražena nekatera kritična mnenja, potekajo razprave o izbirnih merilih za predsedujoče sodnike na zveznih sodiščih. Na Cipru parlament še naprej razpravlja o osnutku zakonodaje o postopkih imenovanja sodnikov in predsednikov novega predlaganega ustavnega sodišča in višjega sodišča. V Avstriji omejeno sodelovanje sodstva pri imenovanju predsednikov in podpredsednikov na upravnih sodiščih še vedno vzbuja nekaj pomislekov.

Krepitev avtonomnosti in neodvisnosti tožilstev

Čeprav v EU ni enotnega modela institucionalne ureditve tožilstev, lahko institucionalni zaščitni ukrepi pomagajo zagotoviti, da je tožilstvo dovolj neodvisno in da ni izpostavljeno neprimernemu političnemu pritisku. Neodvisnost tožilstva pomembno vpliva na zmožnost za boj proti kriminalu in korupciji. Na Cipru se prestrukturiranje pravobranilstva izvaja z ustanovitvijo ločenih avtonomnih direktoratov, da bi bila ločitev obeh glavnih funkcij generalnega državnega tožilca bolj uspešna. V Avstriji se pripravlja reforma za ustanovitev neodvisnega zveznega tožilstva. V Luksemburgu so bili predstavljeni predlogi za omejitev možnosti izvršilne veje oblasti, da daje navodila v posameznih zadevah.

Na Portugalskem je hierarhični sistem dajanja navodil tožilcem pod sodnim nadzorom, potem ko so tožilci izrazili zaskrbljenost glede poseganja v njihovo notranjo avtonomijo. V Španiji ostaja zaskrbljenost v zvezi s sistemom imenovanja generalnega državnega tožilca. Na Poljskem , kjer dvojna vloga ministra za pravosodje, ki je tudi generalni državni tožilec, še vedno vzbuja zaskrbljenost, ni prišlo do sprememb. Čeprav je na Madžarskem neodvisnost tožilstva določena z zakonom, zaskrbljenost o nekaterih vidikih tožilstva s pomanjkljivimi zaščitnimi ukrepi pred političnimi vplivi ostaja nespremenjena. 

Zagotavljanje odgovornosti v sodstvu in varovanje neodvisnosti sodstva v disciplinskih postopkih

Več držav članic je okrepilo okvir za integriteto sodnikov in tožilcev. V Belgiji je bil okvir za integriteto okrepljen z uporabo splošnih etičnih načel za vse kategorije sodnikov ter z usposabljanjem o etiki za redne in laične sodnike. V Avstriji se za sodišča in tožilstva izvaja celovit sistem za upravljanje skladnosti, v Latviji pa je bil sprejet nov etični kodeks za sodnike. V Litvi in Italiji so v teku pobude za okrepitev pravil o integriteti, ki vključujejo ukrepe za prijavo premoženja. Take pobude lahko prispevajo k večjemu zaupanju javnosti v sodstvo. Na Portugalskem , Hrvaškem , Slovaškem in v Italiji so pravosodni organi, vključno s sodnimi sveti, sprejeli pomembne ukrepe za obravnavo domnevnih etičnih kršitev v sodstvu, disciplinskih kršitev ali korupcije v sodstvu.

V več državah članicah potekajo reforme za okrepitev zaščitnih ukrepov za neodvisnost sodstva v disciplinskih postopkih. V Franciji se je začela razprava o morebitnih reformah o odgovornosti in zaščiti sodnikov, hkrati pa poteka razprava o širši reformi disciplinske ureditve za izboljšanje neodvisnosti sodstva. Na Irskem potekajo prizadevanja za vzpostavitev disciplinske ureditve za sodnike, čeprav vloga parlamenta pri razreševanju sodnikov ostaja nespremenjena. V Sloveniji je sodstvo sprožilo razprave o izboljšanju okvira za disciplinske postopke. Na Češkem v parlamentu poteka razprava o osnutku zakona, ki uvaja možnost pregleda v disciplinskih postopkih. Na Malti reforma postopka razrešitve sodnikov iz leta 2020 zagotavlja dodatna jamstva.

V nekaterih državah članicah neodvisnost sodstva še vedno vzbuja zaskrbljenost

Zaskrbljenost v zvezi z neodvisnostjo sodstva je prisotna v različni meri in obsegu. V nekaj državah članicah obstajajo resne strukturne težave, ki so se poglobile, treba pa je nameniti pozornost tudi manjšim izzivom v drugih državah članicah.

V nekaj državah članicah so reforme usmerjene v omejevanje zaščitnih ukrepov za neodvisnost sodstva. Te spremembe so povzročile resne pomisleke, ki so se v nekaterih primerih še stopnjevali, saj so privedle do vse večjega vpliva izvršilne in zakonodajne veje oblasti na delovanje pravosodnega sistema. Reforme disciplinskih postopkov in odgovornosti sodnikov so še posebej zaskrbljujoče. V odziv na ta razvoj dogodkov so nacionalni sodniki Sodišču Evropske unije predložili vprašanja za predhodno odločanje. Na Poljskem so reforme, vključno z novimi spremembami, še naprej razlog za resno zaskrbljenost, kot je bilo navedeno v letu 2020. Predvsem ni mogoče zagotoviti neodvisnosti disciplinskega senata vrhovnega sodišča, vendar ta še naprej sprejema odločitve, ki neposredno vplivajo na sodnike in na to, kako izvajajo svojo funkcijo, kar ima za sodnike zastraševalni učinek 23 . Poleg tega zaskrbljenost glede neodvisnosti in legitimnosti ustavnega sodišča še vedno ni odpravljena, kar je potrdilo Evropsko sodišče za človekove pravice, ki je ugotovilo, da ena od sestav senata ustavnega sodišča ne izpolnjuje zahteve po „z zakonom ustanovljenem sodišču“ 24 . Na Madžarskem gredo spremembe še vedno v smer zmanjševanja obstoječih zaščitnih ukrepov. V pravosodnem sistemu je prišlo do sprememb, na primer v zvezi z imenovanjem novega predsednika vrhovnega sodišča (Kúria). To je poglobilo obstoječe pomisleke glede neodvisnosti sodstva, ki so bili izraženi tudi v okviru postopka iz člena 7(1) PEU, ki ga je začel Evropski parlament.

Po drugi strani pa si Romunija prizadeva za odpravo sprememb, sprejetih v obdobju 2017–2019, ki so negativno vplivale na neodvisnost sodstva in boj proti korupciji. Nekatere od teh reform 25 je Sodišče Evropske unije proučilo v predhodni odločbi, v kateri so določena merila, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev skladnosti s pravom EU 26 . Za reševanje teh težav so v pripravi zakonodajne spremembe.

V drugih državah članicah ostajajo izzivi v zvezi z neodvisnostjo sodstva. V Bolgariji sestava in delovanje vrhovnega sodnega sveta in inšpektorata pri vrhovnem sodnem svetu še vedno vzbujata zaskrbljenost. Nov zakon, katerega namen je bil obravnavati dolgotrajno vprašanje odgovornosti in pomanjkanja dejanske kazenske odgovornosti generalnega državnega tožilca, je bil razglašen za neustavnega. Vprašanje zato ostaja nerešeno, kar ima posledice na vpliv funkcije generalnega državnega tožilca v pravosodnem sistemu. Na Slovaškem so bili sprejeti pomembni ukrepi za okrepitev integritete in neodvisnosti sodstva, tako zakonodajni ukrepi kot ukrepi za obravnavo korupcije v sodstvu. Vendar še niso odpravljeni pomembni izzivi, vključno v zvezi z morebitnimi učinki nekaterih reform na neodvisnost sodstva, kot sta reforma razrešitve članov sodnega sveta in nova ureditev kazenske odgovornosti za sodnike.

V nekaterih državah članicah se nadaljujejo politični napadi na sodstvo in ponavljajoči se poskusi zmanjševanja ugleda sodnikov. Občasno so tarča teh napadov sodniki in tožilci, ki so javno izrazili svoja stališča ali so reforme, za katere so menili, da negativno vplivajo na neodvisnost sodstva, predložili v presojo višjim sodiščem. Ti napadi imajo lahko zastraševalni učinek na sodnike in tožilce ter lahko negativno vplivajo na zaupanje javnosti v sodstvo.

Napetosti v zvezi z neodvisnostjo sodstva se kažejo tudi v blokadah, zamudah in javnih razpravah v zvezi z imenovanji na visoke položaje v sodstvu. Na Hrvaškem je tekoči postopek imenovanja novega predsednika vrhovnega sodišča sprožil polemiko, pri čemer so bile večkrat izrečene žaljive javne izjave proti sodnikom. V Sloveniji prihaja do neupravičenih zamud pri imenovanju državnih tožilcev, neimenovanje evropskih delegiranih tožilcev v predvidenem roku pa vzbuja zaskrbljenost. V Španiji sodni svet svoje funkcije od decembra 2018 izvaja začasno, zaradi česar je še vedno zaskrbljuje to, da bi ga lahko šteli za ranljivega za politizacijo. V Litvi imenovanje novega predsednika vrhovnega sodišča poteka od septembra 2019, trenutni predsednik pa začasno ostaja na funkciji.

Vlaganje v pravosodje in digitalizacijo

Pandemija COVID-19 vpliva na delovanje nacionalnih pravosodnih sistemov in dejavnosti sodišč. Zlasti v prvi fazi pandemije je prišlo do prekinitev ali zamud pri obravnavi zadev in v sodnih postopkih, kar je v več državah članicah privedlo do znatnih dodatnih sodnih zaostankov. Kljub ukrepom za pomoč pravosodnim sistemom pri prilagajanju, ki so jih sprejele države članice in pravosodni organi, je to izpostavilo njihovo ranljivost zaradi prekinitev v izrednih razmerah. Med pandemijo imajo številne države članice težave pri obravnavi kazenskih preiskav in kazenskih postopkov na sodišču, zlasti z zagotavljanjem, da se pravice osumljencev in obtožencev ter pravice žrtev v celoti spoštujejo ter da se vse priče zaslišijo, ne da bi to povzročilo nerazumne zamude. Dodaten izziv za delo tožilcev in policije so bile omejitve svobode gibanja in dostopa do prostorov.

Na splošno so pravosodni sistemi v državah članicah, v katerih je digitalizacija že na visoki stopnji ter veljajo ustrezna postopkovna pravila in zaščitni ukrepi, bili bolj uspešni, tveganje za zaostanke pa je bilo manjše. Na primer v Estoniji je bila napredna digitalizacija pravosodnega sistema, kot je razvoj posebne virtualne sodne dvorane, odločilni dejavnik pri zagotavljanju odpornosti pravosodnega sistema. Na Madžarskem je visoka stopnja digitalizacije postopkov v civilnih/gospodarskih in upravnih zadevah ter v kazenskih zadevah omogočila prilagoditev pravosodnega sistema. Na Finskem je nacionalna sodna uprava posebno pozornost namenila zagotavljanju smernic in tehnične pomoči za možnosti, kot je uporaba povezav na daljavo v postopkih na sodišču.

Med pandemijo je še bolj prišla do izraza nujnost digitalizacije pravosodnih sistemov 27 in vzbudilo se je veliko zanimanje za učenje iz dobrih praks. Številne države članice sprejemajo pobude za zagotavljanje elektronske komunikacije med sodišči in njihovimi uporabniki. V Belgiji program zvezne vlade vključuje ambiciozne pobude za izboljšanje digitalizacije pravosodnega sistema do leta 2025. V Franciji napredujejo celoviti projekti za digitalizacijo vseh področij pravosodja, vključno z vzpostavitvijo digitalnega kazenskega urada, tj. enotne točke za dostop do kazenskih postopkov, in možnostjo vlaganja tožb v nekaterih sporih ter prošenj za pravno pomoč na spletu. Na Danskem  bo nova podatkovna zbirka izboljšala dostop do sodb na spletu. Projekti, ki se izvajajo v Španiji , vključujejo razvoj orodja informacijske tehnologije za samodejno pretvorbo posnetkov sojenj in zaslišanj v besedilo. Na Nizozemskem sodstvo in tožilstvo skupaj razvijata digitalni načrt za kazensko pravosodje. Krepitev odpornosti pravosodnih sistemov s strukturnimi reformami in digitalizacijo je prednostna naloga v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost, več držav članic pa je to vključilo v svoje nacionalne načrte za okrevanje in odpornost.

Uspešni pravosodni sistemi temeljijo na ustreznih človeških in finančnih virih. Pravosodni sistemi Malte , Belgije , Italije , Grčije ,  Portugalske in Cipra se še vedno spopadajo z velikimi izzivi v zvezi z učinkovitostjo. Za znatno izboljšanje učinkovitosti pravosodnega sistema in uspešno sodno varstvo so nujne naložbe v človeške in finančne vire ter digitalizacijo pravosodnega sistema in odprava strukturnih ovir.

3.2 Protikorupcijski okvir

Boj proti korupciji je bistven za ohranjanje pravne države in zaupanja državljanov v javne institucije. Ta oddelek se osredotoča na različne faze nacionalnih ukrepov, ki so ključnega pomena za boj proti korupciji, protikorupcijske strategije, zmogljivost kazenskopravnega sistema za boj proti korupciji in ukrepe, ki so jih države članice uvedle za preprečevanje korupcije.

Zaznava korupcije po EU

Indeks zaznave korupcije 28 za leto 2020 kaže, da so države članice EU še vedno med najuspešnejšimi na svetu. Deset držav članic je med dvajsetimi državami, ki veljajo za najmanj koruptivne na svetu 29 . Indeks šestih držav članic (Danske, Finske, Švedske, Nizozemske, Nemčije in Luksemburga) je nad 80/100, indeks nadaljnjih petih držav članic (Avstrije, Belgije, Estonije, Irske in Francije) pa nad 69/100 30 . Nekatere države članice sicer ostajajo pod povprečjem EU (63/100), vendar so v zadnjih petih letih izboljšale svoje rezultate (Španija, Italija in Grčija). Nekatere druge članice so zabeležile znatno poslabšanje zaznane stopnje korupcije (Poljska, Malta in Madžarska) 31 .

Nacionalne protikorupcijske strategije morajo prinesti uspešne rezultate

Strateški protikorupcijski okvir omogoča, da se politična zavezanost prenese v konkretne ukrepe, in pomaga pri obravnavanju zakonodajnih ali institucionalnih vrzeli na skladen, celovit in usklajen način. Jasni in merljivi cilji, ustrezna proračunska sredstva, redna ocenjevanja in natančno opredeljene pristojnosti specializiranih institucij ter močna vključenost ustreznih deležnikov so pomembni elementi za uspešno izvajanje teh strategij in doseganje otipljivih rezultatov.

Finska  in Švedska sta od septembra 2020 prvič sprejeli nacionalno protikorupcijsko strategijo ali akcijski načrt, na Portugalskem pa vladni predlog take strategije čaka na odobritev parlamenta. Bolgarija , Češka , Estonija ,  Litva in Malta   so spremenile obstoječe strategije in spremljajoče akcijske načrte, na Hrvaškem , v Nemčiji , Grčiji in Latviji pa postopek revizije še poteka. Romunija je izvedla notranjo oceno in zunanjo revizijo ter pripravlja novo nacionalno protikorupcijsko strategijo za obdobje 2021–2025.

Na  Madžarskem  je protikorupcijski program omejen na spodbujanje integritete v javni upravi, pri čemer pa izključuje druga področja tveganja. V nekaterih drugih državah članicah so sicer vzpostavljene strategije, je pa prišlo do zamud pri izvajanju. To velja na primer na  Češkem , kjer še vedno ni zaključenih več ključnih pobud za reforme na področju preprečevanja korupcije.

Reforme za krepitev zmogljivosti za boj proti korupciji

Večina držav članic je sprejela obsežno zakonodajo, ki kazenskopravnemu sistemu zagotavlja orodja za boj proti korupciji v vseh njenih oblikah. V več državah članicah so se nadaljevala prizadevanja za zapolnitev vrzeli ter uskladitev obstoječih okvirov z mednarodnimi protikorupcijskimi standardi 32 in pravom EU 33 . Slovaška je na primer svoj kazenskopravni okvir dopolnila z novim zakonom o zasegu premoženja, ki je začel veljati, in uvedla nova kazniva dejanja, kot je kaznivo dejanje sprejemanja ali ponujanja neupravičenih koristi ali ugodnosti. Italija je uvedla strožje sankcije za goljufije in razširila osebno področje mednarodne korupcije. Madžarska  je sprejela zakonodajo za obravnavanje čezmejnega podkupovanja in opredelitev neformalnih plačil v zdravstvu kot kaznivo dejanje. Druge države članice razpravljajo o reformah na področju kazenskega materialnega ali procesnega prava. Švedska na primer trenutno izvaja pregled zastaralnega roka za vsa kazniva dejanja, vključno s kaznivimi dejanji korupcije, kar bi lahko odpravilo ovire za uspešno obravnavo zapletenih primerov korupcije.

Nekatere države članice so uvedle ukrepe za okrepitev zmogljivosti organov za boj proti korupciji ter zmanjšanje ovir za uspešno preiskovanje in pregon. Litva je okrepila svojo posebno policijsko enoto, ki je zadolžena za preiskovanje primerov korupcije in opravljanje analitičnih nalog za zagotavljanje politične podpore organom. Na  Cipru je bil urad generalnega državnega tožilca znatno okrepljen za pregon finančnih kaznivih dejanj, vključno s korupcijo. Danska pripravlja ustanovitev nove nacionalne preiskovalne enote za učinkovitejšo obravnavo hujših kaznivih dejanj, vključno z zapletenimi primeri korupcije. V  Sloveniji so zakonodajne spremembe izboljšale neodvisnost, organizacijo in delovanje Komisije za preprečevanje korupcije.

V nekaterih državah članicah so se strukturne in organizacijske spremembe že zgodile ali pa se še proučujejo. Na Malti je generalni državni tožilec prevzel pregon določenih hudih kaznivih dejanj, vključno s korupcijo na visoki ravni, ustanovljena pa je bila tudi projektna skupina za zapletena finančna kazniva dejanja.  Avstrija spreminja svoj sistem obveznosti poročanja, ki velja kot vir nepotrebnih bremen in zamud ter zaradi tega negativno vpliva na protikorupcijske preiskave.

Izzivi, povezani s kazenskimi preiskavami, pregoni in uporabo sankcij za korupcijo

V različnih državah članicah so se še naprej pojavljali večji ali zelo zapleteni primeri korupcije, v katere so bili včasih vpleteni visoki uradniki. Prizadevanja Slovaške za zatiranje korupcije so se znatno povečala, zaradi česar se preiskujejo in kazensko preganjajo številni primeri korupcije na visoki ravni. V Estoniji je januarja 2021 primer, ki se še vedno preiskuje, privedel do odstopa prejšnje vlade. Na Češkem so preiskave in revizije porabe sredstev EU na nacionalni in evropski ravni nedavno razkrile dokaze o nasprotju interesov na najvišji izvršni ravni, zadevo pa je prevzelo Evropsko javno tožilstvo. V Avstriji so se preiskave o politični korupciji na visoki ravni po nedavnih političnih škandalih okrepile. V Romuniji se je uspešnost preiskovanja in sankcioniranja korupcije na visoki ravni izboljšala, čeprav so spremembe kazenskega zakonika in zakonika o kazenskem postopku ter pravosodnih zakonov še vedno neobhodne za uspešen boj proti korupciji.

V številnih državah članicah so sredstva, namenjena preiskovanju korupcije in organom pregona, povzročila posebne težave pri zaposlovanju ali ohranjanju visoko specializiranega osebja. Latvija je poročala o izzivih na področju človeških virov, ki vplivajo na operativno učinkovitost nekaterih tožilstev. Hrvaška in  Luksemburg poročata o težavah pri zaposlovanju kvalificiranih kandidatov. V Španiji organi pregona opažajo, da nezadostni viri vplivajo na hitrost preiskav in pregona primerov korupcije. To vključuje tudi primere korupcije na visoki ravni, od katerih so mnogi že več let v fazi preiskave. Na  Slovaškem in  Poljskem so poročali o nekaterih primerih, v katerih so pravne omejitve pri dostopu do finančnih podatkov ovirale preiskave.

V nekaterih državah članicah še vedno obstajajo dvomi o uspešnosti preiskav, pregona in razsojanja v primerih korupcije na visoki ravni 34 . V  Italiji  proučujejo ukrepe za pospešitev vlaganja obtožnic in sojenj. Na  Hrvaškem se pregon in preiskovanje primerov korupcije na visoki ravni nadaljujeta, vendar pa pri obsodbah zaradi dolgotrajnih postopkov pogosto prihaja do zamud. Na  Malti  so preiskovalni organi in organi pregona sicer izboljšali svoje zmogljivosti za obravnavanje primerov korupcije, zaradi česar se je povečalo število odprtih postopkov, vendar so preiskave še vedno dolgotrajne in še ni rezultatov na področju obsodb v zadevah korupcije na visoki ravni. V  Bolgariji  je kljub povečanim preiskovalnim dejavnostim in okrepljenim virom napredek v primerih korupcije na visoki ravni še vedno počasen in še vedno ni dobrih rezultatov pri pravnomočnih obsodbah 35 . Čeprav je na  Madžarskem delež vloženih obtožnic v primerih korupcije visok in so se od leta 2020 začeli postopki v nekaterih novih primerih korupcije na visoki ravni, v katere so vpleteni politiki, je napredek pri preiskavah obtožb o visokih uradnikih in njihovem neposrednem krogu še vedno omejen.

Okrepitev okvira za preprečevanje korupcije in integriteto

Poročilo o stanju pravne države za leto 2020 je pokazalo, da so številne države članice sprejele ukrepe za okrepitev okvirov za preprečevanje korupcije in integriteto, številna od teh prizadevanj pa so se nadaljevala.

—Preprečevanje nasprotij interesov in spodbujanje integritete v javnih institucijah

V nekaterih državah članicah je bil okvir za integriteto dopolnjen s kodeksi ravnanja za poslance, na primer v Španiji , ali jasnejšimi ali konsolidiranimi pravili o darilih, nasprotju interesov in nezdružljivostih za visoke uradnike in funkcionarje, kot na primer na  Finskem , v  Italiji  in na  Portugalskem . Poleg tega so nekatere države članice, kot so  Belgija ,  Ciper ,  Nizozemska  in  Malta , uvedle programe za integriteto in preverjanje ali nadzorne enote v organih kazenskega pregona, ki prispevajo h krepitvi integritete v policiji. 

—Lobiranje in pojav vrtljivih vrat

Lobiranje je zakonito dejanje politične udeležbe 36 . Spremljati ga morajo stroge zahteve po preglednosti in integriteti, da se zagotovi odgovornost in vključujočnost pri odločanju 37 . Nekatere države članice so spremenile svoje okvire, da bi uvedle večjo preglednost in izboljšale dostop do informacij o lobiranju. Nemčija je na primer sprejela nov zakon za uvedbo elektronskega registra lobistov na zvezni ravni. V  Litvi  so začela veljati nova pravila, ki predvidevajo shemo navzkrižnih izjav, v kateri morajo lobisti, politiki in javni uslužbenci poročati o svojih sestankih v registru lobiranja. V  Španiji  potekajo razprave o vzpostavitvi registra za preglednost. V  Estoniji so bile sprejete nezavezujoče smernice o lobiranju in nasprotjih interesov. Na  Češkem  je sprejetje novega osnutka zakonodaje o lobiranju še vedno v teku.

Še eno področje, ki mu javnost v številnih državah članicah namenja veliko pozornost, je urejanje in izvrševanje pravil o pojavu vrtljivih vrat med javnimi in zasebnimi funkcijami. O uvedbi strožjih omejitev po zaposlitvi, kot so obdobja mirovanja, se razpravlja na primer na Finskem in v Italiji . Francija  je nedavno spremenila zakon, da bi pojav vrtljivih vrat vključila v mandat agencije, ki je odgovorna za preglednost in integriteto v javnem življenju. Na  Portugalskem  so bila nedavno uvedena nova pravila, ki določajo razmeroma dolga obdobja mirovanja in odvračilne sankcije za neskladnost, vendar jih je treba še spremljati in izvrševati.

—Prijava premoženja in interesov

Vse države članice imajo vzpostavljena pravila, ki zagotavljajo, da za kategorije zaposlenih v javnem sektorju veljajo obveznosti razkritja premoženja in interesov. Vendar se te razlikujejo glede na obseg, preglednost in dostopnost razkritih informacij ali v sistemu preverjanja in izvrševanja. Cilj nedavnih reform v več državah članicah je izboljšati sistem. Estonija  je razširila nabor oseb, ki morajo predložiti izjavo o finančnih interesih, da bi zajela politične svetovalce ministrov,  Hrvaška  pa je javno objavila prijave premoženja sodnikov in državnih tožilcev. Portugalska  je uvedla obveznost objave popolnih in konsolidiranih prijav premoženja na spletu. V  Litvi  zdaj deluje nov register, ki omogoča, da so informacije v izjavah o interesih povezane z več drugimi nacionalnimi registri. Druge države članice, ki so v preteklosti uvedle reforme, dosegajo rezultate pri spremljanju in preverjanju. V  Franciji  pristojni organi izvajajo sistematičen in reden nadzor, pri čemer se nekatere zadeve posredujejo tožilstvu za morebitno kazensko ukrepanje. V  Romuniji  je elektronsko prijavljanje premoženja in interesov začelo delovati aprila 2021 in pričakuje se, da bo dodatno olajšalo postopek preverjanja.

V nekaterih državah članicah še vedno obstajajo pomanjkljivosti. V  Belgiji  prijav ne objavljajo in njihove pravilnosti ne preverjajo, dostopne so le preiskovalnim sodnikom v okviru kazenskih preiskav. Čeprav so v  Grčiji  prijave premoženja uradnikov in poslancev parlamenta javno objavljene, prihaja do zamud, podatki, ki so na voljo za objavo, pa so še vedno omejeni. Čeprav na  Madžarskem obstajajo obsežne zahteve glede prijav, so še vedno prisotni pomisleki v zvezi s pomanjkanjem sistematičnih preverjanj in nezadostnim nadzorom nad prijavami premoženja in izjavami o interesih, sum neupravičenega povečanja premoženja pa lahko sproži preverjanje davčnih organov le, če so tudi preiskovalni organi začeli kazenske preiskave. Medtem ko se v  Sloveniji  kategorije uradnikov, za katere velja obveznost razkritja, še naprej širijo, se sredstva, namenjena spremljanju in preverjanju, ne povečujejo sorazmerno. Pomanjkanje človeških virov je še naprej prisotno tudi v komisiji za reševanje nasprotij interesov na  Hrvaškem .

—Zaščita prijaviteljev nepravilnosti

V okviru prenosa Direktive EU o zaščiti prijaviteljev nepravilnosti iz leta 2019 38 države članice trenutno pregledujejo obstoječo nacionalno zakonodajo ali uvajajo nova pravila. Nekatere države članice so poenostavile institucionalni okvir za obravnavo prijav prijaviteljev nepravilnosti. To se je zgodilo na Slovaškem , kjer je parlament imenoval vodjo novega neodvisnega organa za zaščito prijaviteljev nepravilnosti, ki je pristojen za zasebni in javni sektor. Na Nizozemskem bo po opravljeni oceni zakon o prijaviteljih nepravilnosti spremenjen, da se poveča pravna zaščita prijaviteljev nepravilnosti.

—Financiranje političnih strank

Financiranje političnih strank se lahko uporabi kot kanal za korupcijo, zato sta preglednost in strogost predpisov pomembna dejavnika. Reforme za povečanje preglednosti in nadzora financiranja političnih strank so bile izvedene ali pa se o njih razpravlja v več državah članicah. V  Luksemburgu je bila zaradi večje preglednosti spremenjena uredba o financiranju političnih strank. Na  Finskem parlamentarna delovna skupina pregleduje razvoj ustrezne zakonodaje. Na  Češkem je predvidena podrobnejša analiza sistema financiranja strank, da bi opredelili zakonodajne vrzeli in izzive v praksi. Na  Nizozemskem je namen predlagane zakonodaje, o kateri trenutno razpravljajo v parlamentu, zaščititi delovanje in organizacijo političnih strank pred tujim vmešavanjem.

Boj proti vplivu pandemije na korupcijo

Pandemija COVID-19 je v nekaterih državah članicah vplivala na hitrost izvajanja reform ali razsojanje v primerih korupcije, saj so se organi in sodišča morali prednostno odzvati na izredne zdravstvene razmere. Skupina GRECO je priporočila poenostavitev protikorupcijskih ukrepov v postopkih, povezanih s pandemijo, kot so razporejanje in izplačevanje sredstev za okrevanje, zakonodaja za izredne razmere in zdravstvena oskrba 39 . Hkrati sta Komisija in Svet poudarila, da je boj proti korupciji še vedno pomemben 40 . Podobno je OECD opozorila, da bi kršitve integritete in koruptivne prakse lahko ogrozile okrevanje, pri čemer je poudarila predvsem potrebo po obravnavi neposrednih tveganj pri javnem naročanju v izrednih razmerah in vključitvi ocen protikorupcijskega tveganja v ukrepe za okrevanje gospodarstva 41 .

Zdi se, da so se korupcijska tveganja med pandemijo povečala, zlasti s povečano uporabo pospešenih in poenostavljenih postopkov javnega naročanja, kar je povzročilo neposredno oddajo javnih naročil ali nekonkurenčne postopke javnega naročanja. Zaradi teh izjemnih okoliščin so v več državah članicah, kot so na primer Ciper , Portugalska , Francija , Italija in Litva , revizijski in nadzorni organi izdali smernice za obravnavanje teh tveganj ali izvedli ciljno usmerjene revizije, kot na primer v Avstriji  ali  Romuniji . 

3.3 Pluralnost in svoboda medijev

Pluralnost medijev in svoboda medijev sta ključna dejavnika za pravno državo, demokratično odgovornost in boj proti korupciji. Države članice morajo novinarjem zagotoviti spodbudno okolje, zaščititi njihovo varnost ter spodbujati tako svobodo kot pluralnost medijev. Ta oddelek se osredotoča na področja, na katerih imajo lahko politične odločitve in politike velik vpliv na zmožnost medijev, da odigrajo svojo vlogo.

Orodje za spremljanje pluralnosti medijev

Orodje za spremljanje pluralnosti medijev 42 ocenjuje tveganja za svobodo in pluralnost medijev v vseh državah članicah, pri čemer se osredotoča na štiri področja – osnovno varstvo svobode medijev, pluralnost trga, politično neodvisnost in družbeno vključujočnost medijev. Najnovejši rezultati orodja za spremljanje pluralnosti medijev (za leto 2021) kažejo na poslabšanje razmer v primerjavi z rezultati za leto 2020 v zvezi s tremi ključnimi kazalniki: svobodo izražanja, varstvom pravice do obveščenosti in novinarskega poklica ter zaščito novinarjev. Tudi na to je v več državah članicah vplival odziv vlade na pandemijo COVID-19. Čeprav rezultati potrjujejo, da ni mogoče trditi, da so vsi medijski regulatorji neodvisni od vplivov, tako zaradi načina imenovanja njihovih odborov kot tudi pri izvajanju pristojnosti, je rahlo izboljšanje vendarle opaziti. Preglednost lastništva medijev v povprečju še naprej predstavlja srednje tveganje v državah članicah, in sicer zaradi neuspešnosti pravnih določb in dejstva, da se informacije zagotavljajo samo javnim organom, ne pa tudi javnosti. Kot je navedeno v poglavjih o državah, se v istih šestih državah članicah, ki so bile kot take opredeljene v orodju za spremljanje pluralnosti medijev za leto 2020, politična neodvisnost medijev iz več razlogov šteje za področje z visokim tveganjem 43 .

Tekoče reforme za krepitev neodvisnosti medijskih regulatorjev

Nacionalni medijski regulatorji imajo pomembno vlogo pri ohranjanju in uveljavljanju pluralnosti medijev. Kot je poudarjeno v poročilu o stanju pravne države za leto 2020, njihova neodvisnost od ekonomskih in političnih interesov pri izvajanju predpisov o medijih in sprejemanju odločitev na področju medijske politike neposredno vplivata na pluralnost trga in na politično neodvisnost medijskega okolja. Vse države članice imajo sprejeto zakonodajo, ki določa pristojnosti in neodvisnost medijskih regulatorjev. Direktiva o avdiovizualnih medijskih storitvah 44 vključuje posebne zahteve za krepitev neodvisnosti nacionalnih medijskih organov. Od objave prvega poročila so v okviru prenosa direktive nekatere države članice, kot so  Belgija , Bolgarija , Grčija , Latvija , Luksemburg in  Švedska , sprejele novo zakonodajo, za katero se predvideva, da bo še okrepila neodvisnost njihovih medijskih regulatorjev. Druge države članice ( Češka , Ciper , Estonija , Francija in Poljska ) so takšno zakonodajo napovedale ali pa jo že pripravljajo.

Še vedno obstaja zaskrbljenost glede funkcionalne neodvisnosti in uspešnosti nekaterih regulatorjev. V Romuniji je delo regulatorja na primer oviralo dejstvo, da ob izteku več prejšnjih mandatov novi člani niso bili imenovani, pa tudi nezadostna sredstva. V Španiji in Sloveniji je bila izražena tudi zaskrbljenost glede ustreznosti virov regulatorja. Zaradi političnih vplivov v postopku imenovanja ali odsotnosti uspešnih zaščitnih ukrepov za preprečevanje političnih vplivov je v nekaterih državah članicah še vedno izražena zaskrbljenost, četudi je formalna neodvisnost zapisana v zakonodaji. To velja za države članice, kot so Hrvaška , Malta , Slovaška in Madžarska .

Izboljšave in ovire v zvezi s preglednostjo lastništva medijev

Preglednost lastništva medijev je bistven pogoj za zanesljivo analizo pluralnosti medijskih trgov in omogočanje javnosti, da oceni informacije in mnenja, ki jih razširjajo mediji. Mednarodni standardi 45 in zakonodaja EU 46 so spodbuda državam članicam, da sprejmejo posebne ukrepe na tem področju. Grčija je od zadnjega poročila sprejela novo zakonodajo za povečanje preglednosti lastništva medijev in javne dostopnosti informacij o lastništvu medijev. Na Finskem nova posebna zakonodaja ponudnike medijskih storitev zavezuje k zagotavljanju javne dostopnosti informacij o njihovi lastniški strukturi. V več drugih državah članicah so v pripravi zakoni za povečanje preglednosti lastništva medijev, v nekaterih pa se je izboljšala dostopnost informacij. Irska je na primer vzpostavila podatkovno zbirko, ki omogoča iskanje informacij o lastništvu medijev, kar olajšuje javni nadzor. Litva vzpostavlja javno dostopen informacijski sistem za razkrivanje informacij o lastništvu in postopoma tudi o dohodkih, ki izhajajo iz dodelitve državnih oglaševalskih sredstev.

V več državah članicah obstaja zaskrbljenost glede nepreglednosti struktur končnega lastništva, zlasti zaradi praktičnih težav pri ugotavljanju končnih lastnikov. Slovenija ima glede preglednosti posebne določbe, vendar skrb še vedno vzbuja dejstvo, da končni dejanski lastniki v razvidu medijev niso vedno prepoznavni.  Češka je sprejela zakonodajo, ki prek registra zagotavlja javen dostop do omejenih informacij o lastništvu vseh podjetij, vključno z mediji, vendar še vedno zaskrbljuje dejstvo, da sistem medijskim hišam ne nalaga razkritja celotne lastniške strukture. Premajhna preglednost lastništva medijev je še vedno razlog za zaskrbljenost v Bolgariji , saj podatki o lastništvu medijev javnosti še vedno niso v celoti razkriti.

Tveganja za preglednost in pravično razporeditev državnih oglaševalskih sredstev

Pregledna pravila in poštena merila zmanjšujejo tveganje favoriziranja pri distribuciji državnih oglaševalskih sredstev. Če teh pravil ni, narašča tveganje, da se javna sredstva dodelijo določenim medijskim hišam na pristranski način, to pa lahko posredno omogoči politični vpliv na medije in s tem ogroža njihovo neodvisnost.

V poročilu za leto 2020 je bilo ugotovljeno, da v številnih državah članicah za to področje ni posebne zakonodaje. To še vedno velja kljub dejstvu, da so centralni ali lokalni organi v več državah članicah medijem še naprej namenjali znatne vsote prihodkov iz oglaševanja. V Avstriji veliko državnih sredstev za oglaševanje, namenjenih medijem, spremlja stalna zaskrbljenost glede preglednosti in poštenosti dodeljevanja ter nezadostnega namenjanja pozornosti pluralnosti medijev. Čeprav je državno oglaševanje na Hrvaškem delno regulirano, deležniki poročajo, da pogosto spodkopava politično neodvisnost medijskih hiš, ki so od takega financiranja ekonomsko odvisne, zlasti na lokalni ravni. V Bolgariji je bila zaradi pomanjkanja regulativnih zaščitnih ukrepov za pravično in pregledno dodeljevanje državnih sredstev za oglaševanje izražena zaskrbljenost v zvezi s preglednostjo pri dodeljevanju javnih sredstev medijskim hišam. Na Madžarskem dodeljevanje državnega oglaševanja vladi še naprej omogoča posreden politični vpliv na medije, pri čemer je država največji nacionalni oglaševalec, velika večina prihodkov pa je namenjena medijskim družbam, naklonjenim vladi. Na Poljskem se zdi, da je državno oglaševanje dodeljeno predvsem medijskim hišam, ki veljajo za vladi naklonjene.

Politični pritisk in vpliv na medije

Ranljivost in tveganja se povečajo, ko je ogrožena politična neodvisnost medijev, če ni ureditev proti političnim vplivom ali kadar pravila političnim akterjem omogočajo lastništvo medijev. Od objave zadnjega poročila se je politični pritisk na medije pokazal v več primerih. Na Češkem politični spori še naprej vplivajo na nadzorni svet češke televizije. Na Malti je bila v zvezi s televizijskimi in radijskimi postajami, ki jih imata v lasti obe glavni politični stranki, vložena ustavna pritožba, s katero je bil izpodbijan zadevni del malteškega zakona o radiodifuziji in v kateri je bil izražen ugovor zoper način, na katerega medijski regulator uporablja pravila. V Sloveniji deležniki prepoznavajo politične motive v možnih spremembah v financiranju javne radiotelevizije in pritiskih na nacionalno tiskovno agencijo. Na Poljskem je bila zaradi morebitnega prevzema velike zasebne medijske skupine s strani naftne družbe pod državnim nadzorom izražena zaskrbljenost glede potencialne grožnje pluralnosti medijskega trga. V Bolgariji je politični vpliv na medije še vedno zaskrbljujoč, tudi zato, ker ni pravil, ki bi politikom in političnim strankam preprečevala lastništvo medijskih hiš. Na Madžarskem je svet za medije sprejel več sklepov, na podlagi katerih je bila ukinjena ena zadnjih neodvisnih madžarskih radijskih postaj 47 .

Dostop do informacij je pomembno orodje za medije, civilno družbo in zaupanje javnosti

Pravica do dostopa do informacij, ki jih hranijo javni organi, je temeljni pogoj za to, da lahko mediji, civilna družba in državljani na splošno odigrajo svojo vlogo v demokratični razpravi in nadzoru nad javnimi institucijami. Leta 2020 je na Cipru začela veljati nova zakonodaja, ki določa okvir in pogoje za dostop do informacij javnega značaja, več drugih držav članic pa načrtuje sprejetje celovite zakonodaje o dostopu do informacij ( Avstrija ) ali uvedbo mehanizmov za mediacijo v pritožbah ( Nizozemska ). Čeprav je dostop do informacij v vseh državah članicah zagotovljen z zakonom, v številnih primerih še vedno obstajajo praktične ovire. V Romuniji redno spremljanje, ki ga izvajajo nacionalni organi, razkriva različno izvajanje v upravi ter nezadostno prednostno uvrščanje ukrepov za preglednost s strani javnih organov, pri čemer so ravni skladnosti najnižje za lokalne organe. Na Hrvaškem so bile izpostavljene pomanjkljivosti v zvezi z izvrševanjem odločb informacijskega pooblaščenca. V Luksemburgu je še vedno izražena zaskrbljenost glede dolgotrajnih postopkov za dostop do uradnih dokumentov. Na Danskem potekajo razprave o obstoječih omejitvah pravice do dostopa do javnih spisov.

Zaščita novinarjev pred grožnjami in napadi

Potreba po obravnavanju varnosti novinarjev po vsej EU je bila poudarjena v nedavnih primerih, ki se trenutno preiskujejo, kot sta umor grškega novinarja Giorgosa Karaivaza aprila 2021 in umor nizozemskega novinarja Petra R. de Vriesa julija 2021. Mnogi novinarji so še vedno žrtve groženj in napadov, zlasti pri preiskovanju kaznivih dejanj in korupcije. Na Slovaškem je bilo obsojenih več posameznikov, vpletenih v umora preiskovalnega novinarja Jána Kuciaka in njegove zaročenke leta 2018, poteka pa tudi sojenje domnevnemu idejnemu vodji. Na Malti se je javna preiskava umora preiskovalne novinarke Daphne Caruane Galizie iz leta 2017 zdaj zaključila. V kazenskih postopkih, povezanih z njenim umorom, pa je prišlo do številnih sprememb.

Leta 2020 je platforma Sveta Evrope za spodbujanje zaščite novinarstva in varnosti novinarjev zabeležila največje število opozoril doslej, kar 40 % več kot leta 2019 48 . Leta 2020 je platforma Mapping Media Freedom 49 spremljala tudi 280 primerov kršitev svobode medijev, ki so prizadeli skupno 908 oseb ali medijskih subjektov v 23 državah članicah. Kršitve so vključevale nadlegovanje ali psihično nasilje, pravne grožnje, fizične napade, napade na lastnino, sovražni govor, blatenje in cenzuro. O fizičnih napadih so poročali zlasti na javnih protestih, na katerih so bili novinarji v Franciji , Nemčiji , Grčiji  in na  Poljskem podvrženi napadom protestnikov, v nekaterih primerih pa tudi policije. Po vsej EU narašča število spletnih groženj, pri čemer so še posebej ogrožene novinarke, pa tudi novinarji manjšinskega porekla. Stanje je še posebej zaskrbljujoče, če te napade izzovejo politiki ali pomembne javne osebnosti. V Sloveniji so se na primer številni vidni primeri nanašali na spletno nadlegovanje novinarjev in grožnje novinarjem s strani politikov. Na Portugalskem poteka preiskava primera policijskega nadzora, katerega namen je bil identificirati novinarske vire in ki se je izvajal brez sodnega pooblastila. V Italiji se nedavno opozorilo nanaša na domnevno prisluškovanje več novinarjem, ki se ukvarjajo z migracijskimi vprašanji, in sicer v okviru preiskave državnih tožilcev o odnosih med nevladnimi organizacijami in trgovci z ljudmi.

V več državah članicah obstajajo mehanizmi, ki zagotavljajo praktično podporo novinarjem, ki potrebujejo pomoč. Na Nizozemskem je bil leta 2021 pregledan projekt PersVeilig, katerega cilj je omejitev groženj novinarjem ter nasilja in agresije nad njimi, podani pa so bili tudi predlogi za izboljšave. V Italiji koordinacijski center, ustanovljen leta 2017, ki obravnava dejanja zoper novinarje, še naprej velja za primer dobre prakse na ravni EU. Druge države članice razmišljajo o uvedbi novih zakonodajnih zaščitnih ukrepov za zaščito novinarjev. Na Finskem vlada načrtuje spremembe kazenskega zakonika, da bi olajšala kazenski pregon nezakonitih groženj in napadov na ranljive žrtve, kot so neodvisni novinarji, zvišala kazen za kazniva dejanja na podlagi spola in obravnavala sovražni govor, katerega tarča so novinarke. Tudi Švedska sprejema ukrepe za izboljšanje zaščite novinarjev v okviru tekočega pregleda kazenskopravne zaščite za nekatere ključne funkcije v družbi.

V več državah članicah resno zaskrbljujejo strateške tožbe za onemogočanje udeležbe javnosti, posebna oblika nadlegovanja, ki se uporablja proti novinarjem in drugim, ki si prizadevajo za zaščito javnega interesa, pogosto v kombinaciji z grožnjami fizični varnosti. Na Hrvaškem je na primer imela pogosta uporaba strateških tožb za onemogočanje udeležbe javnosti velik vpliv na medijske hiše, zlasti manjše ali lokalne, pa tudi na neodvisne novinarje. V drugih državah, kot je Poljska , je skupnost novičarskih medijev zaznala, da se povečuje število tožb z zastraševalnim učinkom proti novinarjem ter da so te povezane z opozorilnimi dopisi, naslovljenimi na novinarje in novinarske redakcije, da bi ustavili kritično poročanje o podjetjih ali javnih institucijah. Kaže, da so tarča tega zlasti manjše medijske hiše in neodvisni novinarji, kar povzroča veliko tveganje samocenzure.

Vpliv pandemije na svobodo in pluralnost medijev

Evropski novičarski mediji so bili ključni za obveščanje državljanov v času pandemije COVID-19. Povpraševanje po preverjenih informacijah in novicah se je znatno povečalo, kot je navedeno v akcijskem načrtu Komisije za medijski in avdiovizualni sektor 50 . Hkrati je pandemija povzročila resne ekonomske izzive za medijski sektor, pa tudi za posamezne novinarje in medijske delavce.

Več poglavij o državah izpostavlja doslej največjo izgubo prihodkov in težave s finančno likvidnostjo medijskih hiš ali celo stečaj in ukinitev. Zdi se, da so bile regionalne in lokalne medijske hiše najbolj prizadete, zaradi česar so zdaj v nekaterih državah članicah velika območja brez lokalnih medijev. V več državah članicah so se posamezni novinarji soočali z vse slabšim ekonomskim položajem in delovnimi pogoji. Brezposelnost v tem sektorju se je povečala, številni medijski strokovnjaki in novinarji, zlasti prekarni ali neodvisni, pa so ostali brez prihodkov. Zaradi vsega tega se je njihova ranljivost za pritiske povečala.

Za boj proti pandemiji in ublažitev njenih posledic je približno polovica vseh držav članic vzpostavila posebne programe za podporo medijem, ki zagotavljajo predvsem sredstva, tudi nepovratna, vsem ali nekaterim medijskim sektorjem. V te programe so bili izrecno vključeni lokalni mediji v državah članicah, kot so Estonija ,  Švedska ,  Finska , Danska , Nizozemska ,  Francija in  Italija . Več držav članic, kot so Ciper , Litva , Portugalska in Romunija , je z javnim oglaševanjem kampanj ozaveščanja v zvezi s COVID-19 nudilo podporo tako medijem kot obveščanju javnosti. V nekaterih državah so novinarji lahko prejeli splošno pomoč za brezposelnost ( Irska ), v nekaterih državah članicah pa so se neodvisni novinarji pogosto znašli v težkih razmerah. Večino teh ukrepov so medijski deležniki pozdravili, čeprav so bili izraženi dvomi glede nekaterih vidikov, kot so na primer preglednost ukrepov ( Malta ), pravičnost meril za razdelitev ( Avstrija ) ali možni vpliv na zaupanje državljanov v medije ( Romunija ).

Vendar pa posledice pandemije za medije in ukrepi, sprejeti za njihovo ublažitev, niso omejeni na ekonomske vidike. Vrsta omejitev, uvedenih za boj proti pandemiji, je otežila delo novinarjev in včasih vplivala na njihov dostop do informacij javnega značaja. Medtem ko so bile motnje ali odstopanja od splošnih pravil glede dostopa do informacij na splošno omejeni na zelo zgodnje faze pandemije (npr. Španija , Italija ), je bil v državah članicah, kot je Madžarska , dostop do informacij javnega značaja zaradi izrednih ukrepov, uvedenih med pandemijo, omejen, kar je neodvisnim medijskim hišam otežilo pravočasen dostop do teh informacij. Novinarji so se v nekaterih državah članicah še naprej soočali z ovirami pri dostopu do prizorišč ali selektivnim dostopom do spletnih oziroma fizičnih tiskovnih konferenc. Na Poljskem obstaja tveganje, da bo uveljavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja še bolj omejeno zaradi tekoče ustavne presoje, zaradi pandemije pa so bili začasno odloženi roki, določeni z upravnim pravom, s tem pa je bil omejen ali odložen dostop do informacij javnega značaja. V Romuniji so bila prisotna mnenja, da je bila pandemija izgovor za utemeljevanje zamud pri zagotavljanju informacij ali njegove zavrnitve, za omejitev dostopa pa so bila uporabljena pravila o varstvu osebnih podatkov. Nasprotno pa so nekatere države članice, na primer Litva in Nizozemska , novinarje izvzele iz prepovedi potovanj zaradi COVID-19, da so lahko še naprej sledili dogodkom in poročali iz prve roke.

3.4 Druga institucionalna vprašanja, povezana s sistemom zavor in ravnovesij

Pravna država v demokraciji temelji na institucionalnem sistemu zavor in ravnovesij med organi države, ki zagotavlja njihovo delovanje, sodelovanje in vzajemni nadzor, tako da oblast izvaja en državni organ pod nadzorom drugih v skladu s politično in pravno tradicijo vsake države članice. V sistemu zavor in ravnovesij ima pomembno vlogo tudi civilna družba.

V tem oddelku so proučene pomembne spremembe v zvezi s sistemom zavor in ravnovesij. To vključuje postopek priprave, sprejemanja in pregledovanja zakonov ter vlogo neodvisnih organov pri varovanju pravne države. Temeljna tema v tem pogledu je kakovost javne uprave ter način, kako organi uporabljajo pravo in izvršujejo sodne odločbe. Okvir, ki podpira delovanje civilne družbe, omogoča razpravo in nadzor nad tistimi, ki so na oblasti; če se njihov manevrski prostor zmanjša, je to znak, da je pravna država ogrožena. V tem oddelku so predstavljeni tudi razvoj pravne ureditve, v okviru katere so bili sprejeti ukrepi v zvezi s COVID-19, ter vloge parlamentov, ustavnih sodišč, drugih sodišč in varuhov človekovih pravic.

Ustavne reforme in razprave za krepitev institucionalnega sistema zavor in ravnovesij

Lani omenjeni procesi ustavne reforme za krepitev zaščitnih ukrepov ter sistema zavor in ravnovesij so še naprej napredovali. Na Cipru zdaj v parlamentu poteka ustanavljanje ločenega ustavnega sodišča, ki bo od vrhovnega sodišča prevzelo pregled ustavnosti zakonov. Na Malti je bila zaključena ustavna reforma imenovanja v nekatere neodvisne komisije, napredek pri ustavni konvenciji, ki bi obravnavala krepitev vloge parlamenta, pa je počasen. V Luksemburgu se napovedana ustavna reforma ne bo nadaljevala; zdaj je načrt tak, da se izvedejo ciljno usmerjene revizije v zvezi s posebnimi temami, na primer v zvezi s sodnim svetom. Po parlamentarni preiskavi izvajanja sistema otroških dodatkov na Nizozemskem potekajo obširne razprave o pravilnem delovanju sistema zavor in ravnovesij. 

Za pomoč pri razvoju uravnoteženega sistema se številne države članice opirajo na različna stališča in strokovno znanje, vključno z mednarodnimi strokovnimi organi, kot je Beneška komisija. Komisija meni, da je ta pristop konstruktiven.

Vključujočnost, kakovost in preglednost priprave zakonodaje še vedno predstavljajo izziv

Več držav članic sprejema ukrepe za nadaljnje izboljšanje postopkov za oblikovanje politik, ki temeljijo na dokazih, posvetovanje in vključevanje deležnikov, da zagotovijo, da so zakoni rezultat široke razprave v družbi. Inovativni francoski projekt konvencije državljanov o podnebju je pritegnil veliko pozornosti in zanimanja drugih držav članic. Na Portugalskem je parlament sprejel ukrepe za izboljšanje preglednosti priprave zakonodaje in njene kakovosti. V Grčiji je zdaj v pripravi nov okvir za proučitev učinka in kakovosti osnutkov zakonov, deležniki pa poročajo o izboljšanju kakovosti in znatnem upadu nepovezanih sprememb osnutkov v parlamentu v zadnjem trenutku. V Estoniji , Latviji in Avstriji se sprejemajo ukrepi za izboljšanje vključevanja državljanov in deležnikov v oblikovanje politik. V Španiji je bil odobren nov, četrti načrt odprte vlade (2020–2024), ki naj bi okrepil vezi med državljani in javnimi organi ter povečal udeležbo državljanov pri razvoju javnih politik.

Dialog z deležniki je razkril izzive v več državah članicah pri zagotavljanju, da se pravila za vključujočnost, preglednost in kakovost politik oblikovanja zakonodaje sistematično uporabljajo v praksi. Na Slovaškem so deležniki izrazili zaskrbljenost glede odsotnosti obsežne in poglobljene razprave o glavnih značilnostih nedavne ustavne reforme in obžalovali, da oblasti Beneške komisije niso zaprosile za mnenje o ustavni reformi in reformi sodstva. Na Češkem so poročali o velikem številu nujnih postopkov, deležniki pa so izrazili zaskrbljenost, da so se ti postopki uporabljali tudi za akte, ki niso bili povezani z odzivom na pandemijo. V Franciji se je število hitrih in skrajšanih parlamentarnih postopkov znatno povečalo, kar ima posledice tako za posvetovanje z deležniki kot za parlamentarno delo. V Belgiji se državni svet sooča z izzivi pri pripravi mnenj o osnutkih zakonodaje zaradi nezadostnih sredstev in pogosto skrajšanih rokov za posvetovanje.

V nekaterih državah članicah zakonodajni postopek vzbuja zaskrbljenost glede pravne države. Na Madžarskem pogoste in nenadne spremembe zakonodaje še naprej spodkopavajo predvidljivost zakonodajnega okolja, v nekaterih primerih pa je sprejemanje nove zakonodaje še hitrejše. Na Poljskem je sprejemanje zakonodaje po skrajšanem postopku še naprej v rabi, tudi za pomembne strukturne reforme v sodstvu, kot je nedavna sprememba zakona o vrhovnem sodišču. V Bolgariji je zaradi prakse uvajanja pomembnih zakonodajnih sprememb s spremembami drugih nepovezanih pravnih aktov, s čimer se zaobidejo zahteve po javnem posvetovanju in oceni učinka, še naprej izražena zaskrbljenost. V Romuniji je še vedno prisotna zaskrbljenost glede stabilnosti in predvidljivosti zakonodaje, saj se zakonodaja pogosto spreminja, tako nastali zakoni pa so lahko protislovni, čeprav je parlament v tem zakonodajnem obdobju ravnal spodbudno.

Pomembne spremembe v zvezi z vrhovnimi in ustavnimi sodišči na področju sistema zavor in ravnovesij

Vrhovna in ustavna sodišča imajo v sistemu zavor in ravnovesij pomembno vlogo. Vendar pa je bila zaradi razvoja dogodkov v nekaterih državah članicah izražena zaskrbljenost. Na Slovaškem ustavna reforma iz decembra 2020 izrecno izključuje pristojnost ustavnega sodišča za pregled ustavnih zakonov. Ustavno sodišče zdaj pregleduje to reformo. Na Madžarskem je bila izražena zaskrbljenost glede vloge ustavnega sodišča pri pregledu pravnomočnih sodnih odločb in njegovega delovanja kot dodatne pritožbene stopnje, saj odloča o vsebini zadev na enak način kot redna pritožbena sodišča, čeprav ni del sodnega sistema, kar sproža vprašanja glede pravne varnosti.

Zaradi več nedavnih dogodkov je bila izražena tudi zaskrbljenost glede načela primarnosti prava EU. Spoštovanje pravne države in enakosti držav članic v EU zahteva, da ima pravo EU prednost pred nacionalnim pravom, sodbe Sodišča Evropske unije pa so zavezujoče za vse organe držav članic, tudi za nacionalna sodišča. Komisija se je 9. junija 2021 odločila, da proti Nemčiji začne postopek za ugotavljanje kršitev zaradi neupoštevanja načela primarnosti prava EU v zvezi s sodbo nemškega ustavnega sodišča z dne 5. maja 2020 51 . Na Poljskem so se na to sodbo sklicevali, da bi izpodbijali pristojnost Sodišča Evropske unije za obravnavo zadev, povezanih z neodvisnostjo sodstva, vlada pa je poljsko ustavno sodišče pozvala, naj odloči, ali ima poljska ustava prednost pred pravom EU. 14. julija 2021 je ustavno sodišče odločilo, da začasne odredbe Sodišča Evropske unije, ki vplivajo na organizacijo poljskih sodišč, niso združljive s poljsko ustavo 52 , 16. julija 2021 pa je prva predsednica poljskega vrhovnega sodišča razveljavila odlok, s katerim je bila izvedena odredba Sodišča Evropske unije, ki je nalagala, naj disciplinski senat vrhovnega sodišča prekine svoje delo v disciplinskih postopkih proti sodnikom 53 . V Franciji je bila zaradi sodbe državnega sveta o hrambi podatkov izražena zaskrbljenost glede medsebojnega vpliva s pravnim redom EU 54 . V Romuniji je ustavno sodišče v svoji odločitvi zavrnilo ugotovitve iz predhodne odločbe Sodišča Evropske unije in podvomilo v načelo primarnosti prava EU, kar bi lahko sodiščem pri odločanju o zadevah predstavljalo pomembno oviro glede uporabe zahtev prava EU iz predhodne odločbe.

Pomembna vloga varuha človekovih pravic in nacionalnih institucij za človekove pravice

Varuh človekovih pravic in nacionalne institucije za človekove pravice imajo pomembno vlogo pri zagotavljanju sistema zavor in ravnovesij, varovanju pravice do dobrega upravljanja in pravične obravnave ter opozarjanju na kršitve temeljnih pravic. Na Nizozemskem je bil varuh človekovih pravic eden prvih, ki je upravo opozoril na nepravično obravnavo v zvezi z vračili otroškega dodatka in se kritično odzval na nadaljnje neukrepanje vlade. V Grčiji so se okrepila pooblastila institucije varuha človekovih pravic, zlasti pri preiskovanju primerov samovoljnosti organov kazenskega pregona, posredoval pa je tudi v primerih kršitev temeljnih pravic 55 . Na Malti je ustavna reforma okrepila imenovanje, začasno odstavitev in razrešitev varuha človekovih pravic, nova pravila pa se bodo začela uporabljati z imenovanjem novega varuha človekovih pravic, kar je v teku.

V nekaterih državah članicah sta bila imenovanje in razrešitev varuha človekovih pravic predmet političnih in pravnih sporov. Na Poljskem ima varuh človekovih pravic še naprej pomembno vlogo pri zaščiti pravne države. Mandat zadnjega izvoljenega varuha se je iztekel leta 2020, vendar je ta ostal na položaju, saj ni bilo mogoče doseči političnega dogovora o njegovi zamenjavi. Julija 2021 je varuh v odhajanju po razsodbi ustavnega sodišča vendarle prenehal z opravljanjem funkcije, parlamentarni postopki pa zdaj kažejo na imenovanje kandidata z medstrankarsko podporo 56 . V Romuniji je ustavno sodišče odločilo, da je bil sklep parlamenta o razrešitvi varuhinje človekovih pravic, imenovane v prejšnjem parlamentarnem mandatu, neustaven, zato je bila ponovno imenovana na položaj.

Organizacije civilne družbe kot pomembni akterji pravne države

V večini držav članic za civilno družbo obstaja podporno in spodbudno okolje, prostor civilne družbe pa še vedno velja za odprtega 57 . Poleg tega so organi v nekaterih državah članicah organizacijam civilne družbe zagotovili dodatno finančno podporo. V Estoniji je bil za obdobje 2021–2024 vzpostavljen nov vladni program za nadaljnjo vzpostavitev strateškega partnerstva med organizacijami civilne družbe in javnimi institucijami. V več državah članicah civilna družba bolj vlaga v lokalno delo na področju pravne države.

V nekaterih državah članicah pa se organizacije civilne družbe soočajo z resnimi izzivi. Primeri vključujejo namerne grožnje organov, vključno s finančnimi omejitvami ali nadzorom, ali nezadostno zaščito pred fizičnimi ali verbalnimi napadi, samovoljnimi odločitvami, strateškimi tožbami za onemogočanje udeležbe javnosti ali primeri, ko se zniža raven varstva temeljnih pravic, ki zagotavljajo delo civilne družbe. Na Madžarskem se na primer še vedno izvaja pritisk na organizacije civilne družbe, ki so kritične do vlade, in čeprav je bil zakon o preglednosti organizacij civilne družbe, ki se financirajo iz tujine, po sodbi Sodišča Evropske unije razveljavljen, so bili uvedeni novi ukrepi. Nevladne organizacije, ki so kritične do vladnih politik, so na Poljskem predmet nadlegovanja in ustrahovanja s strani javnih organov in uradnikov. V Grčiji se zaradi postopka registracije nevladnih organizacij, dejavnih na področju azila, migracij in socialnega vključevanja, še naprej porajajo pomisleki. Kljub delnemu napredku so izzivi v zvezi z registracijo zaskrbljujoči tudi na Cipru . Na Malti so organizacije civilne družbe izrazile zaskrbljenost zaradi novih pravil o zbiranju sredstev, ki bi združenjem otežila izvajanje njihovih dejavnosti. Na Slovaškem je zaradi verbalnih napadov javnih organov in politikov na aktiviste in organizacije civilne družbe ter zmanjšanja javnega financiranja za organizacije, ki spodbujajo enakost spolov, izražena zaskrbljenost glede spoštovanja demokratične vloge civilne družbe. V Franciji in Španiji je bila izražena zaskrbljenost glede vpliva zakonodaje o javni varnosti na delo organizacij civilne družbe v zvezi s svobodo izražanja in obveščanja ter pravico do protesta. 

Posledice pandemije COVID-19 za sistem zavor in ravnovesij ter javne razprave

Pravne ureditve, v okviru katerih so bili sprejeti ukrepi za zajezitev COVID-19, vključno z omejitvami temeljnih pravic, so bile različne: ustavna ureditev za izredne razmere, nova, za pandemijo specifična ureditev za izredne razmere, zakoni o javnem zdravju, pa tudi primeri brez posebne ureditve. Te pravne ureditve so se pogosto spreminjale. Na Nizozemskem in  Švedskem so se na primer okrepile ureditve za zagotovitev, da bi omejevalni ukrepi temeljili na trdni pravni podlagi. V Belgiji je bil sprejet „pandemski zakon“, ki je zagotovil novo pravno podlago za nujne ukrepe. V več državah članicah je bila izvedena presoja ustavnosti ureditev za izredne razmere in zakonov o javnem zdravju. Na Slovaškem je ustavno sodišče presodilo o ustavnosti ureditve za izredne razmere ob njeni uveljavitvi in po razširitvi ter potrdilo njeno skladnost z ustavo. V večini držav članic so posebne ureditve časovno omejene, številne so se iztekle že spomladi 2021 ali pa se bodo iztekle kmalu.

Stalni demokratični nadzor, ki ga izvajajo parlamenti, se je izvajal z rednimi razpravami o podaljšanju ureditev za izredne razmere. Parlamentarni nadzor nad posameznimi ukrepi v zvezi s COVID-19 je bil različen. V Italiji imajo vse uredbe z zakonsko močjo, ki jih sprejme vlada v nujnih primerih, takojšen učinek, vendar jih mora parlament v 60 dneh preoblikovati v zakon. Na Finskem mora vse nujne ukrepe odobriti parlament, pravosodni kancler in odbor za ustavno pravo pa preverita njihovo ustavnost. Na Portugalskem je bil ustanovljen ad hoc parlamentarni odbor za spremljanje ukrepov, sprejetih kot odziv na pandemijo, pri čemer mora vlada poročati o vsakem obdobju izrednih razmer, kar parlamentu omogoči izvajanje naknadnega nadzora.

V številnih državah članicah je bil parlamentarni nadzor nad ukrepi v zvezi s COVID-19 sčasoma okrepljen. V Nemčiji je bil parlamentarni nadzor okrepljen z uvedbo standardnega seznama ukrepov, ki se lahko sprejmejo z odloki. Avstrija je zahtevala, da mora bolj omejevalne odloke pred začetkom veljavnosti potrditi parlament, da morajo biti časovno omejeni, okrepljena pa je bila tudi obveznost posvetovanja. Hrvaški parlament je o ukrepih v zvezi s COVID-19 zahteval poročilo trikrat na leto. Danska je februarja 2021 sprejela novo zakonodajo z okrepljenim parlamentarnim nadzorom, zlasti pa je bil ustanovljen poseben parlamentarni odbor za pregled odredb.

Pandemija je vplivala tudi na delovanje parlamentov, vendar je večina parlamentov prilagodila poslovnik in s tem zagotovila kontinuiteto razprav, glasovanje in ustrezno zastopanost, tudi kadar je bilo v skladu s pravili treba omejiti število prisotnih oseb in če so se morali poslanci samoizolirati. Nekatere države članice so že imele zelo dobro razvite platforme IT, ki so omogočale boljši prehod, kot denimo v Latviji .

Nadzor zakonitosti, upravičenosti in sorazmernosti ukrepov v zvezi s COVID-19, ki ga izvajajo sodišča, je bistvena protiutež vladnim pooblastilom za sprejemanje odločitev, ki bi lahko nesorazmerno vplivale na temeljne pravice državljanov. V Estoniji vse vladne odredbe v zvezi s COVID-19 vsebujejo informacijo o tem, kako jih je mogoče pravno izpodbijati, državljani pa so v številnih primerih začeli postopek pred upravnimi sodišči. V Nemčiji so bili ukrepi predmet celovitega sodnega nadzora, predvsem na višjih upravnih sodiščih in ustavnih sodiščih zveznih dežel, pri čemer je bilo do konca leta 2020 evidentiranih več kot 6 000 zadev. V Franciji je državni svet odločal v številnih nujnih postopkih, s katerimi se je izpodbijalo vladno obvladovanje pandemije, in odredil več ukrepov ali opustitev aktov, zlasti v zvezi s temeljnimi pravicami. Na Poljskem so sodišča presodila, da so nekateri ukrepi nezakoniti, saj poljska ustava izrecno določa, da se omejevanje temeljnih pravic in svoboščin lahko uvede le v primeru izrednih razmer (ki pa niso bile razglašene).

Ves čas pandemije so imeli dejavno vlogo neodvisni organi, ki so ocenjevali vpliv posebnih ukrepov na temeljne pravice in o tem opozarjali oblast. V Franciji je nacionalna komisija za človekove pravice pregledala ukrepe v zvezi s COVID-19 in objavila več mnenj. V Litvi so parlamentarni varuhi človekovih pravic ocenili skladnost nujnih ukrepov s temeljnimi pravicami in svoboščinami. Irska komisija za človekove pravice in enakost je priporočila, da se ukrepi v zvezi s COVID-19 podaljšujejo za krajša obdobja in da bi bilo treba najdaljšo veljavnost vsakega podaljšanja določiti z zakonom.

Pandemija je vplivala na organizacije civilne družbe, ne le zaradi omejitev svobode gibanja in zbiranja, temveč tudi v zvezi s financiranjem. Sodelovanje civilne družbe pri oblikovanju in izvajanju ukrepov v zvezi s COVID-19 je bilo na splošno zelo omejeno. V Avstriji si je vlada prizadevala za nadaljnji razvoj dialoga s civilno družbo, zlasti za posvetovanje z njo o podpori, dodeljeni v času pandemije.

Nekatere države članice na podlagi izkušenj že razmišljajo o (ustavnih) spremembah, da bi bile bolje pripravljene na prihodnje krize. Na Finskem je odbor za ustavno pravo zaprosil za temeljit pregled ureditve za izredne razmere po koncu pandemije. Na Švedskem bo ustanovljen preiskovalni odbor, ki bo proučil potrebo po tem, da se v ustavo vključijo določbe o izrednih razmerah v času miru. V Italiji je senat predlagal ustanovitev posebne dvodomne posvetovalne komisije, ki bi parlamentu zagotovila osrednjo vlogo v izrednih razmerah. Na Madžarskem bo ustavna sprememba, ki bo stopila v veljavo julija 2023, omejila pristojnosti vlade v zvezi s posebnimi ureditvami pravnega reda. Sedanja ustavna ureditev za izredne razmere, ki vladi podeljuje obsežne pristojnosti, je še vedno v veljavi in bo ostala, dokler se je vlada ne odloči odpraviti.

4.RAZVOJ IN UKREPI NA RAVNI EU NA PODROČJU PRAVNE DRŽAVE

V preteklem letu je bila pravna država še naprej visoko na dnevnem redu EU. Objavi prvega letnega poročila o stanju pravne države septembra 2020 so sledile pomembne razprave v Evropskem parlamentu in Svetu. Ozaveščanje je potekalo tudi s civilno družbo in državami članicami, vključno z nacionalnimi parlamenti. To dogajanje na ravni EU je mogoče razumeti kot postopno utrjevanje procesa pravne države v več oseh: medinstitucionalni dialog, dialog z državami članicami in med njimi, dialog z deležniki in mednarodno sodelovanje. Hkrati se je nadaljevalo delo na Sodišču Evropske unije v zvezi z uveljavljanjem načela pravne države, pri čemer je Komisija prek postopkov za ugotavljanje kršitev izpolnjevala svojo vlogo varuhinje Pogodb. Nabor orodij za pravno državo je bil dodatno razvit, ko je bil dosežen dogovor o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna EU.

Krepitev medinstitucionalnega odziva

Ključni cilj poročila o stanju pravne države je ozaveščanje in spodbujanje odprte razprave med državami članicami o vprašanjih pravne države. Kot je navedeno v poročilu za leto 2020 58 , je bilo na podlagi pregleda letnega dialoga Sveta o pravni državi v letu 2019 doseženo široko soglasje o okrepitvi tega dialoga na podlagi poročila Komisije. Predsedstvo je zato jeseni 2020 organiziralo dvostopenjski proces s horizontalno razpravo o splošnem dogajanju v zvezi s pravno državo in ločeno razpravo o posameznih državah, pri čemer je najprej obravnavalo pet držav članic 59 na podlagi poročila o stanju pravne države. Spomladi 2021 se je nadaljeval dialog o posameznih državah, ki je zajemal dodatnih pet držav članic 60 . S tem je določen letni cikel za razpravo v Svetu za splošne zadeve. Sedanje predsedstvo je napovedalo, da bo nadaljevalo ta pristop tudi v drugi polovici leta 2021. Dosedanje razprave v Svetu so pokazale jasno zanimanje držav članic za izmenjavo dosežkov in dobrih praks, da bi konstruktivno in z vključevanjem prispevale k preprečevanju težav. Hkrati so v različnih sestavah Sveta potekale tematske izmenjave o vprašanjih pravne države, vključno z izmenjavo dobrih praks.

Evropski parlament ima vse pomembnejšo vlogo pri oblikovanju razprave o pravni državi in ta trend se je v preteklem letu nadaljeval. Oktobra 2020 je Parlament sprejel resolucijo, s katero je Komisijo in Svet pozval, naj začneta pogajanja o medinstitucionalnem sporazumu o krepitvi vrednot Unije 61 . Komisija je resolucijo pozdravila in se v celoti strinja z Evropskim parlamentom glede pomena krepitve zmogljivosti EU za spremljanje in ohranjanje skupnih vrednot EU. Letno poročilo o stanju pravne države ima pri tem pomembno vlogo, saj zajema vprašanja, ki so neposredno pomembna tudi za druge vrednote Unije, kot so demokracija in temeljne pravice, ki so povezane tudi z delom v zvezi z akcijskim načrtom za evropsko demokracijo, podporo Listini o temeljnih pravicah in spodbujanjem Unije enakosti. Razvijajoči se dialog med institucijami o pravni državi bi bilo treba obravnavati v tem širšem okviru in se bo v prihodnjih letih še naprej razvijal. Evropski parlament je sprejel resolucijo, v kateri je pozdravil poročilo o stanju pravne države za leto 2020, hkrati pa ponovil svoje prejšnje pozive k izboljšavam, zlasti glede vključitve priporočil za posamezne države 62 . Komisija pozdravlja resolucijo in jo bo skrbno proučila pri pripravi prihodnjih poročil. Komisija ostaja zavezana poglabljanju dialoga z Evropskim parlamentom.

Kar zadeva razmere v posameznih državah članicah, je Evropski parlament v preteklem letu sprejel resolucije o stanju pravne države v Bolgariji, na Malti in Poljskem 63 . Skupina Odbora Evropskega parlamenta za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (LIBE) za spremljanje demokracije, pravne države in temeljnih pravic 64 je imela pomembno vlogo pri poglabljanju razprave o pravni državi v Evropskem parlamentu. Skupina za spremljanje je izmenjala mnenja o razmerah v Bolgariji, na Malti, Poljskem, Slovaškem in v Sloveniji, o posebnem primeru v Belgiji in o prostoru za civilno družbo v EU. Skupina za spremljanje je tudi dejavno spremljala razmere v Uniji v zvezi z ukrepi, povezanimi s COVID-19. 65

K dialogu o pravni državi na ravni EU sta prispevala tudi Evropski ekonomsko-socialni odbor prek svoje ad hoc skupine za temeljne pravice in pravno državo 66 ter Odbor regij prek svoje komisije za državljanstvo, upravljanje ter institucionalne in zunanje zadeve (CIVEX) 67 .

Krepitev dialoga z državami članicami

Po objavi poročila o stanju pravne države za leto 2020 so bila posebna prizadevanja usmerjena v vzpostavitev stikov z državami članicami. Na politični ravni imajo nacionalni parlamenti ključno vlogo pri ohranjanju pravne države kot zakonodajalci in pri zagotavljanju odgovornosti izvršilne oblasti. Komisija 68 je v preteklem letu obiskala večino nacionalnih parlamentov, da bi predstavila metodologijo in ugotovitve za posamezne države iz poročila o stanju pravne države za leto 2020 ter o njih razpravljala.

Komisija je organizirala tudi dvostranska srečanja, vključno z dialogom na politični ravni in tehničnimi srečanji, da bi zbrala informacije o trenutnem stanju ključnih reform, ki se izvajajo na podlagi ugotovitev iz poročila o stanju pravne države za leto 2020. Ti stiki so bili v tem prvem letu omejeni na nekaj držav članic, vendar bi lahko v prihodnosti postali pomembnejši.

Mreža kontaktnih točk za pravno državo se je še naprej redno sestajala in je vključevala predstavnike vseh držav članic. Ta forum je bil sprva osredotočen na pomoč pri vzpostavitvi mehanizma in njegove metodologije, zdaj pa vse bolj deluje kot kanal za stalno komunikacijo z državami članicami in med njimi za pripravo poročila o stanju pravne države. Predvideno je tudi, da bi ta srečanja lahko vse bolj služila kot platforma za izmenjavo dobrih praks in informacij med državami članicami na tehnični ravni o predvidenih reformah, povezanih s pravno državo.

Krepitev dialoga z deležniki na nacionalni ravni in ravni EU

Civilna družba je ključni partner EU pri njenih prizadevanjih za spodbujanje močnejše evropske kulture pravne države. Komisija je v okviru priprave poročila organizirala srečanja za razpravo o dogajanju v zvezi s pravno državo z deležniki, kot so evropske mreže, nacionalne in evropske organizacije civilne družbe ter strokovne organizacije 69 . Organizacije civilne družbe so predložile tudi veliko pisnih prispevkov kot prispevek k poročilu 70 .

Portugalsko predsedstvo je maja 2021 v sodelovanju z Evropsko komisijo v Coimbri organiziralo prvo konferenco na visoki ravni o pravni državi, na kateri so sodelovali oblikovalci politik, organizacije civilne družbe, evropske pravosodne mreže, akademiki in novinarji. Udeleženci konference so ocenili prizadevanja za ohranjanje pravne države v Evropi in se osredotočili na vlogo civilne družbe, izzive, povezane z obveščanjem o vprašanjih pravne države, ter pravno državo v okviru pandemije in gospodarskega okrevanja.

Močna udeležba civilne družbe pri pripravi tega drugega poročila je priznanje organizacijam civilne družbe na nacionalni ravni in je dodatno spodbudila povezave in mreže prek nacionalnih meja. Komisija bo še naprej proučevala načine za mobilizacijo civilne družbe, strokovnih mrež in drugih deležnikov v razpravi o pravni državi na nacionalni in evropski ravni.

Krepitev mednarodnega sodelovanja

Pravna država je vodilno načelo EU tudi zunaj njenih meja. EU je ob upoštevanju univerzalnih vrednot in načel iz Ustanovne listine ZN in mednarodnega – tudi humanitarnega – prava odločna zagovornica človekovih pravic, demokracije in pravne države po vsem svetu, kar dokazuje novi akcijski načrt EU za človekove pravice in demokracijo za obdobje 2020–2024 71 , in v skladu s cilji trajnostnega razvoja 72 . EU si bo še naprej prizadevala za usklajen pristop pri sodelovanju z državami kandidatkami in potencialnimi kandidatkami, državami v sosedstvu ter pri vseh zunanjih ukrepih na dvostranski, regionalni in večstranski ravni. EU redno obravnava vprašanja v zvezi s pravno državo v pogovorih s partnerskimi državami o človekovih pravicah in na večstranski ravni, zlasti v okviru Organizacije združenih narodov.

Ohranjanje pravne države na svetovni ravni vključuje krepitev sodelovanja v zvezi z vprašanji pravne države z mednarodnimi in regionalnimi organizacijami 73 . Ocene specializiranih mednarodnih organov so pomembno prispevale k analizi Komisije, tesnejše sodelovanje in izmenjava mnenj pa sta pripomogla k boljšemu razumevanju razmer v državah članicah s strani Komisije. Na tehnični ravni so stiki med službami Komisije in različnimi organi Sveta Evrope postali reden element pri pripravi poročila 74 .

Komisija namerava na podlagi svojih tesnih odnosov s Svetom Evrope in drugimi mednarodnimi organi dodatno okrepiti ta ključni element za svoje delo na področju pravne države. Komisija je 26. januarja 2021 pred parlamentarno skupščino Sveta Evrope predstavila poročilo o stanju pravne države za leto 2020. Udeležila se je tudi dogodkov, ki jih je pripravila Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj, na katerih so bile predstavljene in obravnavane teme, ki jih zajema mehanizem pravne države.

Drugi institucionalni dogodki, povezani s pravno državo

Sodišče Evropske unije je še naprej razvijalo sodno prakso na področju pravne države, zlasti v zvezi z zahtevo iz Pogodbe, da morajo države članice vzpostaviti pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije 75 , pri čemer je Sodišče Evropske unije dodatno pojasnilo jamstva za neodvisnost sodstva v skladu s pravom EU. Nacionalna sodišča so na Sodišče Evropske unije prek mehanizma predhodnega odločanja še naprej vlagala vprašanja v zvezi s pravno državo. To je odločilo o predlogih za predhodno odločanje v zadevah, povezanih s pravno državo, ki so jih vložila sodišča Malte, Poljske, Nizozemske in Romunije. Te sodbe so se nanašale zlasti na postopke za imenovanje sodnikov, izvrševanje evropskih nalogov za prijetje v primeru stalnih pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodstva v državi članici, disciplinsko ureditev za sodnike, osebno odgovornost sodnikov, ustanovitev posebnega oddelka za pregon sodnikov in načelo primarnosti prava EU 76 .

Komisija je še naprej izvajala tudi svoje naloge varuhinje Pogodb EU, tako da je začela postopke za ugotavljanje kršitev. V nekaterih posebnih primerih je Komisija Sodišče Evropske unije zaprosila, naj odredi začasne ukrepe za preprečitev nepopravljive škode 77 .

Poleg postopkov za ugotavljanje kršitev, katerih namen je obravnavati specifične kršitve prava EU, člen 7 Pogodbe o Evropski uniji določa splošnejši postopek za spoštovanje skupnih vrednot Unije, vključno z načelom pravne države. Svet je še vedno vpleten v dva postopka, in sicer postopek, ki ga je Komisija začela proti Poljski leta 2017, in postopek, ki ga je Evropski parlament leta 2018 sprožil proti Madžarski, da se ugotovi, ali obstaja očitno tveganje hujše kršitve vrednot Unije. Komisija je septembra 2020 Svet obvestila o najnovejšem razvoju dogodkov na področjih, ki jih zajemata utemeljena predloga. Svet je junija 2021 opravil zaslišanja za Madžarsko in Poljsko.

Načelo pravne države je predpogoj za pravilno upravljanje sredstev EU, Komisija pa je maja 2018 predlagala, da se njenim predlogom za novi proračunski okvir priloži zakonodajni predlog o namenskem mehanizmu za zaščito sredstev EU pred tveganji, ki izhajajo iz kršitev načela pravne države v posameznih državah članicah. Uredba, ki je bila rezultat tega dela, je bila sprejeta decembra 2020 78 . Komisija je v celoti zavezana izvrševanju uredbe in si dejavno prizadeva za njeno konkretno uporabo. Trenutno se posvetuje z Evropskim parlamentom in državami članicami o smernicah, v katerih bo podrobneje opredeljeno, kako namerava uredbo uporabljati v praksi. Hkrati je začela spremljati morebitne primere. Uredba se uporablja od 1. januarja 2021, zajete pa bodo vse kršitve, do katerih pride od tega dne dalje.

S 1. junijem 2021 je začelo delovati Evropsko javno tožilstvo (EJT), ki je pristojno za preiskovanje, pregon in obtožbo storilcev goljufij in drugih kaznivih dejanj, povezanih s proračunom EU 79 , kar dopolnjuje vlogo Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) 80 . EJT opravlja kazenske preiskave, izvaja ukrepe pregona in opravlja funkcije tožilca na pristojnih sodiščih sodelujočih držav članic, dokler zadeve niso dokončno zaključene. Uspešnost nacionalnih pravosodnih sistemov, analiziranih v tem poročilu, bo ključni dejavnik pri zagotavljanju, da se zadeve zaključijo in da se uporabijo uspešne sankcije.

Pravna država ima pomembno mesto tudi pri izvajanju mehanizma za okrevanje in odpornost. Načrti držav članic za okrevanje in odpornost vključujejo pomembne prioritete na področju reform, kot je izboljšanje poslovnega okolja z učinkovito javno upravo in pravosodnimi sistemi. Evropska komisija zagotavlja državam članicam tudi tehnično podporo, zlasti prek instrumenta za tehnično podporo, za izboljšanje učinkovitosti, kakovosti in neodvisnosti javne uprave in pravosodnih sistemov. 

5.ZAKLJUČKI IN NASLEDNJI KORAKI

Pandemija COVID-19 je dodatno poudarila pomen pravne države za naše demokracije, naše temeljne pravice in vsakdanje življenje Evropejcev. Bila je tudi stresni test za pravno državo. Izkušnje s pandemijo kažejo na veliko odpornost nacionalnih sistemov na splošno, hkrati pa izpostavljajo številna posebna področja, na katerih je bila pravna država pod pritiskom. Pravna država je pomemben sestavni del pripravljenosti na krizne razmere.

To poročilo je pokazalo številne pozitivne premike na področju pravne države v državah članicah, v katerih se za predhodno ugotovljene izzive že izvajajo ukrepi. Kaže tudi, kje izzivi in pomisleki, ki so včasih resni, ostajajo ali so se še okrepili. Komisija pozdravlja sodelovanje vseh držav članic z nenehnimi prizadevanji in sodelovanjem ter pripravljenostjo za začetek dialoga o občutljivih vprašanjih.

S sprejetjem poročila o stanju pravne države za leto 2021 se je začel nov krog dialoga in spremljanja. Komisija poziva Svet in Evropski parlament, naj na podlagi tega poročila organizirata splošne razprave in razprave o posameznih državah, ter nacionalne parlamente in druge ključne akterje, naj okrepijo nacionalne razprave. Komisija poziva države članice, naj učinkovito obravnavajo izzive, navedene v poročilu, in je državam članicam pri teh prizadevanjih pripravljena pomagati. Gre za skupno zavezo držav članic in EU, da zaščitijo, spodbujajo in krepijo pravno državo ter jo povzdignejo v živahen element naše politične kulture.

Komisija se veseli nadaljevanja dialoga s ključnimi akterji na področju pravne države. Evropejci menijo, da so spoštovanje pravne države ter demokracija in človekove pravice med glavnimi prednostmi EU. To daje občutek odgovornosti in usmeritve vsem državam članicam in institucijam EU pri uresničevanju svoje vloge.

(1)

     Člen 2 Pogodbe o Evropski uniji.

(2)

     Special Eurobarometer 500, Future of Europe.

(3)

   Glej Poročilo o stanju pravne države za leto 2020, COM(2020) 580, str. 1 in 7.

(4)

     Na primer z izjavo, da je spoštovanje pravne države predpogoj za pristop k EU, ter s tem, da države članice svoje zakonodaje ne morejo naknadno spremeniti tako, da bi povzročile poslabšanje varstva vrednote pravne države. Glej sodbo z dne 20. marca 2021, Repubblika proti Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311.

(5)

     Kot so pregled stanja na področju pravosodja v EU, mehanizem za okrevanje in odpornost, strukturni skladi in instrument za tehnično podporo.

(6)

     COM(2020) 790 final.

(7)

     COM(2020) 711 final.

(8)

     Glej Strategijo za enakost spolov za obdobje 2020–2025, COM(2020) 152; Akcijski načrt EU za boj proti rasizmu za obdobje 2020–2025, COM(2020) 565; Strateški okvir EU za enakost, vključevanje in udeležbo Romov, COM(2020) 620; Strategijo za enakost LGBTIQ oseb za obdobje 2020–2025, COM(2020) 698; Strategijo o otrokovih pravicah, COM(2021) 142; Strategijo o pravicah invalidov za obdobje 2021–2030, COM(2021) 101; Akcijski načrt za evropski steber socialnih pravic, COM(2021) 102.

(9)

     Komisija sproži postopke za ugotavljanje kršitev, da bi zaščitila te pravice. Med najnovejšimi primeri so postopki, sproženi proti Madžarski in Poljski zaradi kršitev temeljnih pravic oseb LGBTIQ. V primeru Madžarske gre za nedavno sprejeti zakon, ki prepoveduje vsebine s tematiko LGBTIQ, in odločitev o obveznih opozorilih na otroških knjigah z vsebinami o LGBTIQ. V primeru Poljske je bil postopek za ugotavljanje kršitev sprožen zaradi tako imenovanih območij brez ideologije LGBT.

(10)

     Venice Commission, Opinion No. 995/2020 – Interim report on the measures taken in the EU Member States as a result of the COVID-19 crisis and their impact on democracy, the rule of law and fundamental rights.

(11)

     Beneška komisija spremlja dogajanje v vseh državah članicah in bo o tem leta 2022 objavila poročilo.

(12)

   V ta namen so na voljo hiperpovezave do poglavij o državah.

(13)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-methodology .

(14)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-input-member-states .

(15)

     Podrobnejše informacije o obiskih držav so na voljo v poglavjih o državah. Med temi obiski držav je Komisija z nacionalnimi organi držav članic, vključno s pravosodnimi in neodvisnimi organi, organi kazenskega pregona ter deležniki, kot so novinarska združenja in civilna družba, razpravljala o premikih na področju pravne države.

(16)

      https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation .

(17)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contribution-council-europe .

(18)

     Za sklice na ustrezno sodno prakso glej Poročilo o stanju pravne države za leto 2020, COM(2020) 580.

(19)

     Sklic na ključne sodbe od zadnjega poročila je naveden v oddelku 4.

(20)

     Pregled stanja na področju pravosodja v EU za leto 2021, sliki 48 in 50.

(21)

     Sodišče Evropske unije je priznalo, da je lahko sodni svet zaščitni ukrep za neodvisnost sodstva, če je tak organ dovolj neodvisen od izvršilne in zakonodajne oblasti ter od organa, kateremu predloži mnenje. Glej na primer zadevo C-824/18, AB in drugi, točke 123–125, in navedeno sodno prakso.

(22)

     Glej zadevo C-824/18, AB in drugi, točke 117, 119, 123, in navedeno sodno prakso.

(23)

     15. julija 2021 je Sodišče izdalo končno sodbo, v kateri je odločilo, da je disciplinska ureditev za sodnike na Poljskem nezdružljiva s pravom EU (sodba Sodišča z dne 15. julija 2021, Evropska komisija proti Republiki Poljski, C-791/19 ECLI:EU:C:2021:596).

(24)

Sodba z dne 7. maja 2021 v zadevi Xero Flor w Polsce sp. z o.o. proti Poljski (pritožba št. 4907/18). 

(25)

     Poseben oddelek tožilstva za preiskovanje kaznivih dejanj, ki so jih storili sodniki in tožilci, in ureditev civilne odgovornosti, ki je bila uvedena leta 2018, ter začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije.

(26)

     Sodba z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi proti Inspecţia Judiciară in drugim, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393.

(27)

     V sporočilu o digitalizaciji pravosodja v EU je Komisija predlagala zbirko orodij za digitalizacijo pravosodja, da bi se omogočil napredek pravosodnega sektorja na digitalnem področju na nacionalni ravni in ravni EU. COM(2020) 710 in priloženi SWD(2020) 540 z dne 2. decembra 2020.

(28)

     Transparency International, Corruption Perception Index 2020: https://www.transparency.org/en/news/cpi-2020-western-europe-eu . Ta indeks zajema stopnjo korupcije, ki jo zaznavajo strokovnjaki in podjetja v posamezni državi. Pokriva različne koruptivne prakse, vključno s podkupovanjem, preusmerjanjem javnih sredstev, zlorabo javnih funkcij za pridobitev zasebne koristi, ustreznimi predpisi o preprečevanju korupcije in njihovim izvrševanjem, vključno s finančnim razkritjem in nasprotjem interesov, pa tudi uspešnim kazenskim pregonom koruptivnega ravnanja, v katerem je sodeloval javni uslužbenec. Podatki Eurobarometra o dojemanju korupcije ter izkušnjah državljanov in podjetij, o katerih se je poročalo lani, se posodobijo vsako drugo leto. Najnovejša sklopa podatkov sta bila pridobljena z raziskavama Special Eurobarometer 502 (2020) in Flash Eurobarometer 482 (2019).

(29)

   To so naslednje države članice, razvrščene glede na rezultate: Danska, Finska, Švedska, Nizozemska, Nemčija, Luksemburg, Avstrija, Belgija, Estonija in Irska.

(30)

     V poglavjih o državah je stopnja zaznane korupcije razvrščena na naslednji način: nizka (zaznavanje korupcije v javnem sektorju med strokovnjaki in poslovodnimi delavci je nad 79); razmeroma nizka (med 79–60), razmeroma visoka (med 59–50), visoka (pod 50).

(31)

   Sprememba je „pomembna“, če se je ocena v zadnjih petih letih spremenila za več kot pet točk.

(32)

     Predvsem s Kazenskopravno konvencijo Sveta Evrope o korupciji in njegovo Civilnopravno konvencijo o korupciji, Konvencijo OECD o boju proti podkupovanju tujih javnih uslužbencev v mednarodnem poslovanju in Konvencijo Združenih narodov proti korupciji.

(33)

     V preteklih nekaj letih je bila sprejeta zakonodaja EU za okrepitev boja proti korupciji, vključno s standardi za zaščito prijaviteljev nepravilnosti pred vsemi oblikami povračilnih ukrepov. Tudi revidirana pravila proti pranju denarja, zlasti z vzpostavitvijo registrov o dejanskem lastništvu podjetij, ter nadaljnji ukrepi za lažjo izmenjavo finančnih informacij in pospešitev finančnih preiskav imajo velik učinek na spodbujanje boja proti korupciji.

(34)

     Kot je bilo ugotovljeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, je zaradi pomanjkanja enotnih, posodobljenih in konsolidiranih statističnih podatkov težko primerjati uspeh preiskav in pregona kaznivih dejanj korupcije v vseh državah članicah.

(35)

     Junija 2021 so ZDA v skladu z ameriškim globalnim zakonom Magnitskega izrekle sankcije proti nekaterim bolgarskim državljanom (vključno z nekdanjim poslancem) zaradi koruptivnih dejanj.

(36)

     OECD (2021), Lobbying in the 21st century.

(37)

     OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying; Council of Europe standards on lobbying transparency, Recommendation CM/Rec(2017)2.

(38)

     Direktiva (EU) 2019/1937 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije. Rok za prenos je 17. december 2021.

(39)

     GRECO (2020), Corruption risks and useful legal references in the context of COVID-19.

(40)

     V priporočilih za posamezne države iz leta 2020 se za več držav članic poudarja, da so nadaljnja prizadevanja za krepitev okvira za preprečevanje in sankcioniranje korupcije ključnega pomena za zagotovitev okrevanja po krizi zaradi COVID-19 in doseganje učinkovitega, odgovornega in preglednega dodeljevanja in razdeljevanja sredstev in virov.

(41)

   OECD (2020), Policy measures to avoid corruption and bribery in the COVID-19 response and recovery.

(42)

     Orodje za spremljanje pluralnosti medijev za leto 2021 je pomemben vir podatkov za poročilo o stanju pravne države za leto 2021. Orodje za spremljanje pluralnosti medijev je znanstveno in celostno orodje, ki dokumentira zdravje medijskih ekosistemov ter podrobno opredeljuje grožnje za pluralnost in svobodo medijev v državah članicah in nekaterih državah kandidatkah. Sofinancira ga Evropska unija, od let 2013/2014 pa ga neodvisno in redno izvaja Center za pluralnost in svobodo medijev. Komisija je uporabila druge vire, kot je svetovni indeks svobode medijev, ki ga objavlja organizacija Reporters Without Borders (Novinarji brez meja) in ki je naveden tudi v poglavjih o državah.

(43)

     Bolgarija, Madžarska, Malta, Poljska, Romunija, Slovenija.

(44)

     Direktiva (EU) 2018/1808 z dne 14. novembra 2018.

(45)

     Recommendation CM/Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to member States on media pluralism and transparency of media ownership.

(46)

     Direktiva (EU) 2018/1808 z dne 14. novembra 2018, člen 5(2). Splošne (nesektorske) obveznosti glede preglednosti dejanskega lastništva obstajajo tudi v direktivah o preprečevanju pranja denarja (Direktiva (EU) 2018/843 z dne 30. maja 2018 in Direktiva (EU) 2015/849 z dne 20. maja 2015).

(47)

   Komisija je junija 2021 začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Madžarski, potem ko je svet za medije zavrnil vlogo družbe Klubrádió za uporabo radiofrekvenčnega spektra. 

(48)

   https://rm.coe.int/final-version-annual-report-2021-en-wanted-real-action-for-media-freed/1680a2440e .

(49)

    www.mappingmediafreedom.org .

(50)

     COM(2020) 784 final. 

(51)

     Sodba zveznega ustavnega sodišča z dne 5. maja 2020, 2 BvR 859/15.

(52)

     Zadeva P 7/20, ki jo je vložil disciplinski senat vrhovnega sodišča.

(53)

      https://www.sn.pl/en/actualities/SitePages/Actualities.aspx?ItemSID=31-0d89abd2-8bba-4029-999a-feb44dcfa88b&ListName=current_events .

(54)

     V tej zadnji sodbi, ki se je sklicevala na zavezujočo naravo sodb Sodišča, je državni svet kljub temu zavrnil zahtevo vlade, naj prouči, ali bi sodba Sodišča Evropske unije lahko kršila načelo prenosa pristojnosti in delitev pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami; taka zahteva je sama po sebi problematična.

(55)

   Zlasti je preiskal vse večje število obtožb o incidentih zavračanja migrantov na zunanjih mejah.

(56)

   V skladu z ustavo Republike Poljske varuha človekovih pravic imenuje parlament za petletni mandat. Ustavno sodišče je menilo, da je opravljanje funkcije po preteku petletnega mandata iz ustave protiustavno.

(57)

   V skladu z oceno, ki jo je opravila nevladna organizacija CIVICUS. Ocene so razvrščene v pet kategorij: odprt, zožen, oviran, zatrt in zaprt.

(58)

   Poročilo o stanju pravne države za leto 2020, str. 25.

(59)

   Belgija, Bolgarija, Češka, Danska in Estonija.

(60)

   Nemčija, Grčija, Španija, Francija in Irska. Izbira držav na splošno sledi protokolarni razvrstitvi, razen ko je Nemčijo med njenim predsedovanjem zamenjala Estonija.

(61)

     Resolucija Evropskega parlamenta z dne 7. oktobra 2020 o uvedbi mehanizma EU za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice.

(62)

     Resolucija Evropskega parlamenta z dne 24. junija 2021 o poročilu Komisije o stanju pravne države za leto 2020 (2021/2025(INI)).

(63)

     Resolucija Evropskega parlamenta z dne 8. oktobra 2020 o Bolgariji, P9_TA(2020)0264; resolucija z dne 29. aprila 2021 o umoru Daphne Caruane Galizie in pravni državi na Malti, P9_TA(2021)0148, in resolucija z dne 17. septembra 2020 o Poljski, P9_TA(2020)0225.

(64)

     Skupina za spremljanje se osredotoča na grožnje demokraciji, pravni državi in temeljnim pravicam ter boj proti korupciji v vseh državah članicah. Odboru LIBE lahko priporoča posebne ukrepe, kot so srečanja z deležniki, predstavitve in misije, ter predlaga resolucije in poročila.

(65)

     Poročilo o dejavnostih skupine za spremljanje demokracije, pravne države in temeljnih pravic z dne 16. junija 2021.

(66)

     Ad hoc skupina za temeljne pravice in pravno državo je horizontalni organ EESO z nalogo, da deluje kot forum za evropske organizacije civilne družbe, v katerem se srečujejo in si izmenjujejo ocene glede stanja na področju temeljnih pravic, demokracije in pravne države v državah članicah.

(67)

     Pristojnosti komisije CIVEX vključujejo ustavne zadeve, upravljanje, boljšo pripravo zakonodaje, subsidiarnost in sorazmernost.

(68)

     Komisijo sta na teh srečanjih zastopala podpredsednica Jourová ali komisar Reynders.

(69)

     To so med drugim Human Rights and Democracy Network, Fundamental Rights Agency, EuroCommerce, ENNHRI, Civil Society Europe, Transparency International.

(70)

      https://ec.europa.eu/info/files/2021-rule-law-report-stakeholder-contributions .

(71)

     https://www.consilium.europa.eu/media/46838/st12848-en20.pdf.

(72)

      https://www.un.org/sustainabledevelopment/ .

(73)

     Kot so Združeni narodi, Svet Evrope, Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE).    

(74)

     Kot so Beneška komisija, Skupina držav proti korupciji, oddelek za izvrševanje sodb ESČP in oddelek za medije. Za okrepitev sodelovanja je Svet Evrope imenoval kontaktno osebo, ki to delo koordinira.

(75)

     Člen 19(1), drugi pododstavek, Pogodbe o Evropski uniji.

(76)

     Ključne sodbe Sodišča po zadnjem poročilu so: sodba z dne 6. oktobra 2020, Komisija proti Madžarski, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792; sodba z dne 24. novembra 2020, AZ (ponarejanje listin), C‑510/19, ECLI:EU:C:2020:953; sodba z dne 17. decembra 2020, Openbaar Ministerie, C-354/20 PPU in C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033; sodba z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153; sodba z dne 20. marca 2021, Repubblika proti Il-Prim Ministru, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311; sodba z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ proti Inspecţia Judiciară in drugim, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-397/19, ECLI:EU:C:2021:393; sodba z dne 15. julija 2021, Evropska komisija proti Republiki Poljski, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596.

(77)

     Glej zlasti sporočilo Komisije za medije z dne 31. marca 2021, IP/21/1524. Zadeva vpisana pod opravilno številko C-204/21. Sodišče Evropske unije je v zadevi odredilo začasne ukrepe (odredba podpredsednice Sodišča z dne 14. julija 2021, Evropska komisija proti Republiki Poljski, C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:593).

(78)

     Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije, UL L 433I, 22.12.2020, str. 1. Madžarska in Poljska sta veljavnost uredbe izpodbijali pred Sodiščem Evropske unije; glej zadevi C-156/21 in C-157/21.

(79)

     Zajeti so odhodki in prihodki EU, DDV (nad 10 milijonov EUR in čezmejni DDV), pranje denarja, aktivna in pasivna korupcija, poneverba sredstev EU s strani javnih uslužbencev ter organizirani kriminal v povezavi s proračunom EU. Države članice, ki trenutno sodelujejo, so Avstrija, Belgija, Bolgarija, Ciper, Češka, Estonija, Finska, Francija, Grčija, Hrvaška, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nemčija, Nizozemska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Slovenija in Španija.

(80)

     Nova pravila (Uredba (EU, Euratom) 2020/2223 (UL L 437, 28.12.2020, str. 49)), ki krepijo vlogo urada OLAF in zagotavljajo nemoteno sodelovanje z EJT, so začela veljati v letu 2021.