EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 24.3.2022

COM(2022) 128 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-FINANČNEMU ODBORU IN ODBORU ZA ZAPOSLOVANJE

Poročilo o evropskem instrumentu za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) po izbruhu COVID-19 v skladu s členom 14 Uredbe Sveta (EU) 2020/672







Instrument SURE: pregled stanja po 18 mesecih: tretje polletno poročilo

Povzetek

To poročilo je tretje polletno poročilo o evropskem instrumentu za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE). V njem so potrjene ugotovitve iz prejšnjih poročil ter predstavljene dejavnosti in dosedanja uporaba instrumenta, vključuje pa tudi pregled njegovih socialno-ekonomskih učinkov. SURE je krizni instrument v vrednosti 100 milijard EUR, ki ga je Evropska unija (EU) vzpostavila za pomoč državam članicam pri zaščiti delovnih mest in dohodkov delavcev med pandemijo COVID-19. Instrument SURE je tudi močan izraz solidarnosti med državami članicami v celotni EU: vse države članice so se strinjale, da bodo EU zagotovile dvostranska jamstva, da bi si Unija lahko pod zelo ugodnimi pogoji izposojala na trgih za financiranje posojil SURE.

Hitro vzpostavljeni novi instrument za odzivanje na socialno-ekonomske učinke pandemije

Izvajanje instrumenta je bilo hitro in nemoteno, pri čemer je skoraj vseh 94 milijard EUR finančne pomoči v okviru instrumenta SURE zdaj izplačanih 19 državam članicam. Komisija je v okviru prvega odziva EU na pandemijo 2. aprila 2020 predlagala uredbo o instrumentu SURE, ki jo je Svet sprejel 19. maja 2020. Finančna sredstva v višini 100 milijard EUR so bila dana na voljo 22. septembra 2020, tj. potem ko so vse države članice podpisale sporazume o jamstvu. Komisija je pospešila izvajanje instrumenta, pri čemer je tesno sodelovala z državami članicami. Večina dodeljene finančne pomoči je bila izplačana v samo sedmih mesecih, in sicer od oktobra 2020 do maja 2021.

EU je prvič izdala socialne obveznice za financiranje finančne pomoči v okviru instrumenta SURE državam članicam. Poleg zahtev iz uredbe o instrumentu SURE to poročilo zagotavlja tudi ustrezno poročanje na podlagi okvira za socialne obveznice EU SURE in ponovno potrjuje, da je poraba v okviru instrumenta SURE dobro usklajena s cilji trajnostnega razvoja ZN.

Stalna uporaba instrumenta SURE v državah članicah upravičenkah 

To poročilo potrjuje predhodno oceno, da je instrument SURE leta 2020 zajel okrog 31 milijonov ljudi in 2,5 milijona podjetij. To predstavlja skoraj 30 % vseh zaposlenih in eno četrtino vseh podjetij v državah članicah upravičenkah. Glavni upravičenci podpore SURE so mala podjetja. Najbolj podprti sektorji so bili trgovina na debelo in drobno, nastanitvene in gostinske storitve ter predelovalne dejavnosti, pri čemer je veliko držav članic s ciljnimi ukrepi podprlo tudi druge sektorje.

Z instrumentom SURE se je zaščita delovnih mest zagotavljala tudi med neenakomernim okrevanjem leta 2021, pri čemer je podporo prejelo približno 3 milijone ljudi in več kot 400 000 podjetij. Javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, so še naprej večinoma odražali epidemiološke razmere. Glede na poznejše valove pandemije so bili skupni javnofinančni odhodki instrumenta SURE v letu 2021 za 3 milijarde EUR višji od pričakovanih v času prejšnjega poročanja junija 2021. Sheme skrajšanega delovnega časa so se od njihovega vrhunca leta 2020 sicer uporabljale manj, vendar je bila ta uporaba v letu 2021 še naprej znatna.

Januarja 2022 je bila eni državi članici odobrena dodatna finančna pomoč, za drugo pa je bil spremenjen izvedbeni sklep Sveta, da bi se vključili dodatni ukrepi. Madžarska je prejela dodatno podporo v višini 147 milijonov EUR za razširitev obstoječih ukrepov in financiranje novega ukrepa. Prvotni izvedbeni sklep Sveta za Portugalsko je bil spremenjen tako, da vključuje tri dodatne ukrepe, ki so Portugalski omogočili, da izčrpa celoten znesek finančne pomoči, ki je bila že dodeljena septembra 2020.

Skoraj vsi načrtovani javnofinančni odhodki v okviru instrumenta SURE so bili izvršeni. Skupni javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, naj bi zdaj dosegli 118 milijard EUR. To precej presega skupno dodeljeno finančno pomoč (94 milijard EUR), saj so številne države članice za upravičene ukrepe porabile ali nameravale porabiti več, kot znaša zahtevana finančna pomoč. To kaže na velik pomen ukrepov, ki jih podpira instrument SURE, z vidika držav članic. Več kot polovica skupnih javnofinančnih odhodkov za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, zajema sheme skrajšanega delovnega časa. Ponovno je bila potrjena pomožna narava odhodkov, povezanih z zdravjem, ki predstavljajo le 5 % skupnih odhodkov.

Stopnja črpanja finančne pomoči v okviru instrumenta SURE je visoka pri veliki večini držav članic. Še vedno je zelo nizka v samo eni državi članici, v drugi pa pod skrbnim spremljanjem. V Romuniji ostaja velika vrzel pri črpanju sredstev, ugotovljena v prvem in drugem poročilu, tj. tri četrtine zneska, ki ga je odobril Svet, na splošno nespremenjena. Na Poljskem se zdi, da je vrzel pri črpanju zmerna, ker je poraba za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, nižja od pričakovane, medtem ko pri nacionalnem poročanju, uporabljenem v drugem poročilu, vrzel ni bila ugotovljena. Skupni odhodki na Poljskem so nižji od zneska, ki ga je Svet odobril v okviru instrumenta SURE, čeprav so še naprej višji od že izplačanega zneska. Tveganje v zvezi s črpanjem, ugotovljeno na Portugalskem in Cipru v drugem poročilu, ni več težava.

Posodobljena ocena učinka instrumenta SURE

To poročilo potrjuje oceno iz prejšnjega poročila, da so podporni ukrepi politike, vključno z instrumentom SURE, v letu 2020 učinkovito preprečili brezposelnost 1,5 milijona ljudi. Brezposelnost v državah članicah upravičenkah se je leta 2020 kljub velikemu upadu gospodarske proizvodnje povečala zmerno in precej manj, kot je bilo pričakovano. To je bilo doseženo z zadržanjem zaposlenih v podjetjih in ohranitvijo dejavnosti samozaposlenih oseb. Instrument SURE je kot dodatni dejavnik prispeval tudi k izboljšanju splošnega zaupanja po vsej EU, kar je potrdila nedavna raziskava Eurobarometra, v kateri so državljani EU izrazili široko podporo instrumentu SURE. Kot je navedeno v drugem polletnem poročilu, se tudi ocenjuje, da so države članice s prejemanjem finančne pomoči prek instrumenta SURE pri plačilu obresti prihranile skupaj 8,2 milijarde EUR.

Zaščita delovnih mest v prvih dveh letih pandemije je pripomogla k hitrejšemu okrevanju kot po prejšnjih krizah. Leta 2022 naj bi okrevanje po napovedih več kot izravnalo izgubo BDP, ki je nastala med krizo zaradi COVID-19, kar znatno presega hitrost okrevanja po svetovni finančni krizi in krizi v euroobmočju, ko je BDP dve leti po njunem izbruhu ostal precej pod ravnjo pred krizo. Instrument SURE je k temu prispeval s finančnimi shemami, ki podjetjem omogočajo, da obdržijo zaposlene ter znanja in spretnosti, samozaposlenim pa, da so pripravljeni na nadaljevanje svojih dejavnosti.

Nadaljevanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo instrument SURE

Glede gospodarskih obetov še vedno obstaja velika negotovost zaradi nepredvidljive narave pandemije, zaradi katere je bil vzpostavljen instrument SURE, in spreminjajočih se geopolitičnih razmer v Ukrajini. Večina držav članic EU se je pozimi in med valom različice omikron izogibala ponovni uvedbi široko zasnovanih, strogih zajezitvenih ukrepov, čeprav so nekateri sektorji ostali še posebej prizadeti zaradi omejitev. Negotovost v zvezi z virusom in morebitnimi novimi različicami ostaja velika. Zagon rasti, ki se je krepil leta 2021, se je ob koncu leta upočasnil, invazija na Ukrajino pa je povečala gospodarsko negotovost.

Ukrepi politike za ublažitev posledic pandemije so postali vse bolj ciljno usmerjeni, da bi se olajšalo okrevanje, podpiral pa jih je mehanizem za okrevanje in odpornost. Ker instrument SURE ostaja v veljavi do 31. decembra 2022 in je še vedno na voljo 5,6 milijarde EUR, se lahko v okviru instrumenta še naprej dodeljuje finančna pomoč za odpravljanje resnih gospodarskih motenj, ki jih je povzročila pandemija COVID-19.

Informacije o nacionalnih revizijskih in kontrolnih sistemih

To poročilo uvaja pregled nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemov, o katerih poročajo države članice v skladu z uredbo o instrumentu SURE, da se prepreči zloraba finančne pomoči v okviru instrumenta SURE. Države članice bi morale ločeno od kontrolnih sistemov Komisije zagotoviti pravilno uporabo sredstev na nacionalni ravni, preprečevati nepravilnosti in goljufije ter izterjati neustrezno porabljena sredstva v skladu z uredbo o instrumentu SURE in dvostranskimi sporazumi o posojilih. Za zagotovitev, da imajo države članice vzpostavljene potrebne sisteme za spoštovanje te obveznosti, je Komisija od držav članic zahtevala, naj predložijo informacije o nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemih, ki so pomembni za instrument SURE. To poročilo povzema informacije, ki so jih sporočile vse države članice upravičenke.

Institucionalna struktura nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemov se med državami članicami zelo razlikuje. V skoraj vseh državah članicah so bile institucije, ki izvajajo kontrolo in revizijo ukrepov, podprtih z instrumentom SURE, vzpostavljene že pred pandemijo COVID-19. V eni državi članici so bile za ukrepe, ki jih podpira instrument SURE, posebej vzpostavljene nove institucije. V drugi državi članici so bili poleg obstoječih vzpostavljeni novi revizijski in kontrolni sistemi samo za en določen ukrep. 

Vse države članice upravičenke izvajajo kontrole, da bi preprečile zlorabo finančne pomoči v okviru instrumenta SURE. V vseh državah članicah razen v eni so bili pri kontrolah in revizijah odkriti nekateri primeri nepravilnosti ali goljufij. Države članice so poročale o podobnih vrstah nepravilnosti ali goljufij, vse pa so tudi dokumentirale svoje delo. 13 držav članic je sprožilo sodne postopke za izterjavo nepravilno porabljenih sredstev. V nekaterih državah članicah so bila sredstva izterjana brez sodnega postopka.

Uvod

To poročilo je tretje polletno poročilo o evropskem instrumentu za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE). Instrument SURE je maja 2020 vzpostavila Evropska unija (EU), da bi državam članicam med pandemijo COVID-19 pomagala zaščititi delovna mesta in dohodke delavcev 1 . Državam članicam, ki zaprosijo za pomoč, zagotavlja finančno pomoč Unije v obliki posojil pod ugodnimi pogoji. V okviru instrumenta SURE je na voljo finančna pomoč v višini do 100 milijard EUR za pomoč pri financiranju shem skrajšanega delovnega časa držav članic ali podobnih ukrepov, namenjenih zaščiti zaposlenih in samozaposlenih, ter pomožnih, z zdravjem povezanih ukrepov, zlasti na delovnem mestu.

To polletno poročilo je pravna obveznost. Sprejela ga je Evropska komisija (Komisija) v skladu s členom 14 Uredbe Sveta (EU) 2020/672 (uredba o instrumentu SURE) 2 , da bi izpolnila svojo obveznost poročanja Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-finančnemu odboru in Odboru za zaposlovanje 3 . Naslednje poročilo bo treba pripraviti do konca septembra 2022. Presečni datum za vključitev informacij v to poročilo je bil 7. februar 2022 za poročanje držav članic in 6. marec 2022 za epidemiološke in ekonomske podatke 4 .

To poročilo od januarja 2022 ponovno potrjuje pozitivne ocene instrumenta SURE, predstavljene v prvih dveh polletnih poročilih. Njegove glavne ugotovitve je mogoče povzeti na naslednji način:

–po ocenah je instrument SURE v letu 2020 zajel približno 31 milijonov ljudi in 2,5 milijona podjetij.

–Instrument SURE je leta 2021 v 13 državah članicah zajel 3 milijone ljudi in več kot 400 000 podjetij.

–Ocenjuje se, da so nacionalni ukrepi na trgu dela, ki jih podpira instrument SURE, v letu 2020 učinkovito pomagali preprečiti brezposelnost skoraj 1,5 milijona ljudi.

–V okviru instrumenta SURE je za finančno pomoč zaprosilo in jo prejelo 19 držav članic.

–Med njimi je Svet sedmim državam članicam dodelil dodatno podporo, zadnja pa je bila Madžarska januarja 2022.

–Dodeljenih je bilo več kot 94 milijard EUR in izplačanih skoraj 90 milijard EUR.

–Države članice so več kot polovico finančne pomoči v okviru instrumenta SURE dodelile podpori shemam skrajšanega delovnega časa, več kot 40 % pa podpori podobnim ukrepom, vključno s skoraj eno tretjino celotne pomoči za ukrepe za samozaposlene.

–5 % sredstev je bilo dodeljenih ukrepom, povezanih z zdravjem, ki so „pomožni“ v skladu z uredbo o instrumentu SURE.

–Črpanje finančne pomoči v okviru instrumenta SURE je visoko v 17 od 19 držav članic.

–Črpanje je v eni državi članici še vedno zelo nizko, v drugi pa se pozorno spremlja 5 . Črpanje ni več težava v drugih dveh državah članicah, opredeljenih v prejšnjem polletnem poročilu.

–Vse države članice izvajajo kontrole, da bi preprečile zlorabo finančne pomoči v okviru instrumenta SURE. V vseh državah članicah razen v eni so se pri kontrolah in revizijah odkrili primeri nepravilnosti in goljufij.

–Države članice naj bi po ocenah poleg socialnih in zaposlitvenih ugodnosti prihranile 8,2 milijarde EUR pri plačilih obresti 6 .

–Do konca leta 2022 je v okviru instrumenta SURE še vedno na voljo več kot 5 milijard EUR, ki bi se lahko uporabili za nadaljnje odpravljanje gospodarskih motenj, ki jih je povzročila pandemija COVID-19.

–Poleg teh ugotovitev raziskava Eurobarometer, objavljena decembra 2021, kaže, da 82 % Evropejcev meni, da so posojila v okviru instrumenta SURE dobra zamisel.

To poročilo vsebuje posodobljene informacije iz prvih dveh polletnih poročil o instrumentu SURE in razširja analizo na nekaterih področjih. Zajema institucionalni razvoj od presečnega datuma drugega poročila v začetku septembra 2021, vključno z dodelitvijo dodatne finančne pomoči Madžarski in spremembo izvedbenega sklepa Sveta za Portugalsko, da bi se vključili dodatni upravičeni ukrepi, pri čemer se znesek finančne pomoči ne spremeni. Analiza iz prejšnjih poročil je posodobljena, zlasti v zvezi z javnofinančnimi odhodki držav članic, zajetih z instrumentom SURE, na podlagi polletnih poročil, ki so jih države članice predložile januarja 2022, in v zvezi z ocenjenim učinkom instrumenta SURE na podlagi najnovejših makroekonomskih podatkov. Temelji na analizi obsega instrumenta SURE za zaposlene, samozaposlene in podjetja, pri čemer upošteva razvoj dogodkov v letu 2021. Pomembno ter v skladu z uredbo o instrumentu SURE in dvostranskimi sporazumi o posojilih je, da to poročilo predstavlja pregled nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemov, vzpostavljenih v državah članicah za preprečevanje zlorabe finančne pomoči v okviru instrumenta SURE.

Poročilo vsebuje pregled dosedanje uporabe instrumenta SURE, vključuje pa tudi analizo njegovih socialno-ekonomskih učinkov. Poročilo je razdeljeno na šest oddelkov. V oddelku I je opisana finančna pomoč, odobrena državam članicam, vključno z izplačanimi in neporavnanimi zneski ter ustreznim načrtom odplačevanja. Oddelek II vključuje povzetek skupnih javnofinančnih odhodkov držav članic za nacionalne ukrepe, podprte z instrumentom SURE 7 . V oddelku III je posodobljena začetna ocena učinka instrumenta SURE iz prejšnjih poročil. V oddelku IV so proučene izjemne okoliščine, ki upravičujejo nadaljevanje instrumenta SURE. V oddelku V se poroča o nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemih. V oddelku VI je zagotovljeno ustrezno poročanje v skladu z zavezo iz oddelka 2.4 okvira za socialne obveznice EU SURE, ki je vključen v to poročilo 8 .

I.Uporaba finančne pomoči v okviru instrumenta SURE: odobreni in izplačani zneski ter drugi finančni vidiki 

1.1 Pregled držav članic upravičenk in odobrenih zneskov 

Eni državi članici, ki je že prejela pomoč v okviru instrumenta SURE, tj. Madžarski, je bila januarja 2022 odobrena dodatna finančna pomoč. Madžarska je decembra 2021 po ponovnem izbruhu pandemije v začetku leta zaprosila za dodatno podporo v višini 147 milijonov EUR, ki jo je Svet odobril 25. januarja 2022 na podlagi predloga Komisije z dne 21. decembra 2021 9 . Tako znaša skupna odobrena finančna pomoč v okviru instrumenta SURE 94,4 milijarde EUR (glej preglednico 1).

Preglednica 1: Pregled podpore, odobrene v okviru instrumenta SURE (v EUR)

*Pri izplačilih so bili odobreni zneski iz operativnih razlogov zaokroženi navzdol.

1.2 Izplačila, neporavnani znesek in veljavni načrt odplačevanja

Do februarja 2022 je bilo skoraj 90 milijard EUR finančne pomoči v okviru instrumenta SURE izplačanih 19 državam članicam (glej preglednico 1). To predstavlja 95 % skupne finančne pomoči v okviru instrumenta SURE, ki jo je Svet odobril državam članicam. Tako kot dodatna sredstva, nedavno odobrena Madžarski, ostaja znesek še neizplačanih sredstev razmeroma majhen, pri čemer je bilo njihovo izplačilo odloženo bodisi na zahtevo zadevnih držav članic bodisi do zagotovitve črpanja sredstev. Skupni neporavnani znesek za izplačilo znaša manj kot 5 milijard EUR. Več podrobnosti o transakcijah in izplačilih državam članicam v okviru instrumenta SURE je navedenih v preglednici A1 in Prilogi.

V nadaljevanju je predstavljen združeni načrt odplačevanja neporavnanih posojil v okviru instrumenta SURE. V preglednici 2 so za vsako leto navedeni skupni znesek glavnice, ki jo je treba odplačati, in plačila obresti.

Povprečna zapadlost izplačil državam članicam je 14,5 leta. To je blizu roku največ 15 let, ki ga določajo zadevni izvedbeni sklepi Sveta.

Preglednica 2: Načrt odplačevanja neporavnanih posojil EU v okviru instrumenta SURE

II.Uporaba instrumenta SURE: javnofinančni odhodki in nacionalni ukrepi, zajeti z instrumentom SURE

V tem oddelku se obravnava uporaba instrumenta v okviru politike. Natančneje, v njem so povzeti javnofinančni odhodki po državah članicah, ki so zajeti z instrumentom SURE ali upravičeni do njega, in vrsti nacionalnih ukrepov. Prikazano je tudi število zaposlenih in podjetij, ki prejemajo podporo v okviru instrumenta SURE.

2.1 Dejanski in načrtovani javnofinančni odhodki, podprti z instrumentom SURE

2.1.1 Spremljanje javnofinančnih odhodkov za upravičene ukrepe

Polletno poročanje držav članic upravičenk se uporablja za spremljanje načrtovane in dejanske uporabe finančne pomoči, odobrene v okviru instrumenta SURE 10 . Zahtevano poročanje vključuje razdelitev javnofinančnih odhodkov po ukrepih, zajetih z instrumentom SURE (ter število zajetih zaposlenih in podjetij v teh ukrepih, kot je navedeno v oddelku 2.3). Doslej je bilo to poročanje izvedeno štirikrat: avgusta 2020 (v nadaljnjem besedilu: začetno poročanje), januarja in februarja 2021 (v nadaljnjem besedilu: prvo poročilo), junija 2021 (v nadaljnjem besedilu: drugo poročilo) in januarja 2022 (v nadaljnjem besedilu: zadnje poročanje). Informacije o ukrepih, ki so upravičeni do podpore v okviru instrumenta SURE, so predstavljene tako, kot so jih sporočile države članice. Nekatere države članice so podporo v okviru instrumenta SURE dopolnile z nacionalnim financiranjem ali sredstvi iz strukturnih skladov EU, zato lahko odhodki presegajo znesek, podprt z instrumentom SURE. Poročanje olajšuje merjenje črpanja finančne pomoči v okviru instrumenta SURE v primerjavi z zneskom, ki ga odobri Svet.

Skoraj vsi skupni načrtovani javnofinančni odhodki v okviru instrumenta SURE so bili izvršeni. V skladu z uredbo o instrumentu SURE se lahko finančna pomoč uporabi tudi za načrtovana povečanja javnofinančnih odhodkov za ukrepe, zajete z instrumentom SURE. Do konca leta 2021 je bilo izvršenih že 98 % vseh načrtovanih javnofinančnih odhodkov za upravičene ukrepe 11 . Junija 2020 je delež načrtovanih odhodkov znašal 54 % (glede na začetno poročanje); do junija 2021 (ob pripravi drugega poročila) se je ta delež zmanjšal na 10 %. Preostali načrtovani odhodki zdaj znašajo le 2 % (glej diagram 2), številni ukrepi pa so zaključeni.

Skupni javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, naj bi zdaj dosegli 118 milijard EUR, kar presega skupno finančno pomoč, odobreno v okviru instrumenta SURE. Ta znesek ostaja razmeroma stabilen v primerjavi s pričakovanimi 115 milijardami EUR v prejšnjem poročilu (diagram 1). To je več od skupnega zneska, odobrenega v okviru instrumenta SURE (94 milijard EUR), ker več držav članic načrtuje, da bodo za upravičene ukrepe porabile več, kot znaša finančna pomoč, za katero so zaprosile in jim je bila odobrena 12 . To še dodatno poudarja, kako pomemben ostaja obseg instrumenta SURE za države članice. 

Skupni javnofinančni odhodki instrumenta SURE v letu 2021 so bili 3 milijarde EUR višji od pričakovanih v času prejšnjega poročanja junija 2021. Vendar so bile med državami razlike, saj je za leto 2021 sedem držav članic poročalo o zneskih, ki so bili nižji od pričakovanih. Devet držav članic zdaj načrtuje odhodke v letu 2022 v skupni vrednosti 2,6 milijarde EUR, pri čemer so bile prej take države članice tri.

Javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, so še naprej večinoma odražali epidemiološke razmere. Po strogih ukrepih v prvi polovici leta 2021 po vsej Evropi so se odhodki do konca poletja 2021, ko so se kampanje cepljenja v celoti izvajale, države članice pa so opustile uporabo splošnih omejitev za obvladovanje pandemije, zmanjšali na najnižje mesečne ravni (glej diagram 2). Ob koncu leta 2021 so se javnofinančni odhodki malenkost povečali, saj so bili zaradi posledic različice omikron ponovno uvedeni nekateri ukrepi.

2.1.2 Črpanje sredstev

Stopnja črpanja finančne pomoči v okviru instrumenta SURE je visoka pri veliki večini držav članic. Izvršeni so že skoraj vsi javnofinančni odhodki, kar pomeni, da je 17 od 19 držav članic že porabilo najmanj celotno finančno pomoč, ki jim je bila odobrena za upravičene ukrepe (glej diagram 3). 13 od teh držav članic je porabilo ali namerava porabiti več, kot znaša odobreni znesek, med drugim z nacionalnim financiranjem preostanka.

V eni državi članici je stopnja črpanja sredstev potencialno nižja, kot je navedeno v drugem poročilu. Poljska za razliko od prejšnjega poročila z dne 22. septembra 2021 trenutno poroča, da so skupni javnofinančni odhodki za ukrepe, določene v izvedbenem sklepu Sveta za to državo, nižji od zneska, ki ga je odobril Svet. Ta vrzel se je pojavila po reviziji podatkov (zaradi časovnega zamika za sporočanje podatkov o izvrševanju) za nekatere ukrepe in jo je mogoče pripisati okrevanju gospodarstva, ki je močnejše od pričakovanega. Vendar je že izplačani znesek (8,2 milijarde EUR) še vedno nižji od skupnih javnofinančnih odhodkov, ki jih je sporočila Poljska (10,3 milijarde EUR). Komisija sodeluje z nacionalnimi organi pri razpravi o možnih rešitvah, vključno z odlogom izplačila preostalih sredstev.

V Romuniji je vrzel pri črpanju, ki je bila ugotovljena v prvem in drugem poročilu, še vedno velika (skoraj dve tretjini izplačanega zneska). Ta vrzel je nastala, ker so bile posledice pandemije na romunsko gospodarstvo manjše od pričakovanih, okrevanja pa je bilo močnejše od pričakovanega. Nacionalni organi so za zmanjšanje te vrzeli predlagali vključitev dodatnih ukrepov (upravičenih do podpore v okviru instrumenta SURE). Tehnični dialog s Komisijo še poteka.

Črpanje sredstev ne bo več težava v dveh državah članicah, pri katerih je bila v drugem polletnem poročilu ugotovljena vrzel pri črpanju sredstev. V prejšnjem poročilu je bila navedena zmerna (Portugalska) oziroma majhna (Ciper) razlika med stroški ukrepov, ki so bili vključeni v izvedbeni sklep Sveta, in skupnim zneskom, odobrenim v okviru instrumenta SURE. Obe državi zdaj poročata o dejanskih odhodkih, ki presegajo odobreni znesek, kar je posledica sprejetja novih upravičenih ukrepov na Portugalskem in razširitve ukrepov na Cipru.

Prvotni izvedbeni sklep Sveta za Portugalsko je bil januarja 2022 spremenjen, da bi se vključili dodatni upravičeni ukrepi. Za črpanje celotnega zneska, odobrenega v letu 2020, so bili dodani trije upravičeni ukrepi, ki so že bili izvedeni in so upravičeni do financiranja v okviru instrumenta SURE 13 . Svet je spremembo izvedbenega sklepa odobril 25. januarja 2022 na podlagi predloga Komisije z dne 4. januarja 2022 14 .

Diagram 3: Presežek načrtovanih in nastalih javnofinančnih odhodkov za upravičene ukrepe glede na znesek posojil (v % zneska posojil)

Vir: poročanje držav članic.

Opomba: javnofinančni odhodki se nanašajo na sporočene odhodke, brez prilagoditve za mejno koncentracijo, za ukrepe, kot je določeno v izvedbenih sklepih Sveta, brez upoštevanja sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI). Nekatere države članice (Estonija, Slovenija) so prenehale poročati o ukrepih, upravičenih do pomoči v okviru instrumenta SURE, saj so že presegle odobreni znesek in za financiranje teh ukrepov ne uporabljajo več finančne pomoči v okviru instrumenta SURE.

2.2 Nacionalni ukrepi: sheme skrajšanega delovnega časa ali podobni ukrepi, podprti z instrumentom SURE

Več kot polovica skupnih javnofinančnih odhodkov za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, je bila dodeljena za sheme skrajšanega delovnega časa. 52 % skupnih javnofinančnih odhodkov za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, je bilo dodeljenih za sheme skrajšanega delovnega časa, ki jih financira 16 od 19 držav članic, ki prejemajo pomoč v okviru instrumenta SURE. Dodatnih 32 % je bilo dodeljenih za „podobne ukrepe“ za samozaposlene 15 . 9 % je bilo dodeljenih za sheme subvencioniranja plač, 2 % skupnih odhodkov pa je dodeljenih za „druge“ podobne ukrepe, ki podpirajo ohranjanje delovnih mest in dohodke delavcev 16 . Devet držav članic je finančno pomoč v okviru instrumenta SURE uporabilo samo za ukrepe na trgu dela (glej diagram 4).

Pomožna narava odhodkov, povezanih z zdravjem, je bila potrjena. Za ukrepe, povezane z zdravjem, je bilo porabljenih ali načrtovanih samo 5 % skupnih odhodkov. 10 od 19 držav članic ni uporabilo podpore v okviru instrumenta SURE za financiranje ukrepov, povezanih z zdravjem.

Diagram 4: Javnofinančni odhodki za ukrepe, upravičene do instrumenta SURE, po vrsti odhodkov

Vir: poročanje držav članic.

Opomba: za več podrobnosti o odhodkih Madžarske, povezanih z zdravjem, glej poročilo o instrumentu SURE iz marca 2021.

Madžarska je zaprosila za dodatno podporo za podaljšanje obstoječih ukrepov in financiranje novega ukrepa. Posojilo bo Madžarski v pomoč pri kritju stroškov nove sheme dohodkovne podpore za samozaposlene in razširitve davčnih olajšav za podjetja za ohranitev delovnih mest, ki so bile uvedene v odziv na pandemijo COVID-19. Nova začasna shema je namenjena podjetnikom, ki nimajo zaposlenih in niso upravičeni do podpore v okviru sektorske sheme za plače ter delajo v sektorjih, ki so jih prizadeli ukrepi zapore. Prejmejo lahko enkratno plačilo v višini zajamčene mesečne minimalne plače, če svoje dejavnosti ohranijo vsaj dva meseca po predvidenem koncu izrednega stanja. Preostali del podpore je odobren za razširitev davčnih olajšav (iz prispevkov delodajalca za socialno varnost, dajatve za usposabljanje, davka za mala podjetja in pavšalnega davka za male davkoplačevalce) za sektorje, ki jih je pandemija najbolj prizadela. 

2.3Zaposleni in podjetja, zajeta z instrumentom SURE

Ocenjuje se, da je bilo v letu 2020 z instrumentom SURE podprtih okrog 31 milijonov ljudi in 2,5 milijona podjetij. Na podlagi poročanja držav članic iz januarja 2021 so se potrdili podatki iz drugega poročila o instrumentu SURE. To predstavlja skoraj 30 % vseh zaposlenih in eno četrtino podjetij v državah članicah upravičenkah 17 . Ocena zaposlenosti zajema približno 22,25 milijona zaposlenih in 8,75 milijona samozaposlenih delavcev. Diagrama 5 in 6 prikazujeta razčlenitev zajetja z instrumentom SURE po državah članicah. Te ocene ne vključujejo ljudi, ki prejemajo podporo v okviru ukrepov, povezanih z zdravjem, ki so podprti z instrumentom SURE, in bi se zato lahko štele za konservativne 18 .

Glavni upravičenci podpore SURE so mala podjetja. Sheme skrajšanega delovnega časa, ki so jih pred pandemijo COVID-19 uporabljala predvsem velika podjetja, so med pandemijo začela uporabljati večinoma mala podjetja, saj so se namesto v proizvodnji večinoma izvajale v sektorju storitev (predvsem hoteli in restavracije) in maloprodajnem sektorju 19 . Z instrumentom SURE so bila torej v veliki večini zajeta mala podjetja (diagram 6). Podpora je bila namenjena predvsem podjetjem v sektorju storitev, čeprav je bila tudi proizvodnja deležna znatne podpore (ocenjena na približno tretjino odhodkov instrumenta SURE). Sektorji z največjim deležem odhodkov so bili i) trgovina na debelo in drobno, ii) nastanitvene in gostinske storitve ter (iii) proizvodnja (glej diagram 7). Številne države članice so s ciljno usmerjenimi ukrepi v izvedbenih sklepih Sveta zagotovile podporo tudi za druge sektorje, kot je kulturni sektor.

Diagram 7: Sektorji, zajeti z instrumentom SURE

Vir: poročanje držav članic.

Opomba: Države članice poročajo o treh sektorjih, ki so imeli največ koristi v okviru instrumenta SURE, in o deležih odhodkov, namenjenih tem sektorjem. Ta diagram prikazuje povprečni delež odhodkov po državah članicah v vsakem sektorju. Če sektor ni omenjen, predpostavljamo, da dobi enak delež preostale porabe. Šest držav članic ne poroča o deležih odhodkov, namenjenih trem najpomembnejšim sektorjem: predpostavljamo, da največji sektor prejme 50 %, drugi največji sektor 30 % in tretji največji 20 % skupnih odhodkov. Te številke ustrezajo povprečnim vrednostim v državah članicah, ki so poročale o deležih odhodkov.

Z instrumentom SURE se je zaščita delovnih mest zagotavljala tudi med neenakomernim okrevanjem leta 2021, pri čemer je podporo prejelo približno 3 milijone ljudi in več kot 400 000 podjetij. To vključuje skoraj 2,5 milijona zaposlenih in več kot 600 000 samozaposlenih, kar pomeni več kot 6 % vseh zaposlenih in več kot 10 % podjetij v 13 državah članicah upravičenkah, ki so uporabljale instrument SURE tudi v letu 2021 (diagrama 8 in 9) 20 . Zaradi poznejših valov pandemije so morale številne države članice v različnih obdobjih leta 2021 ponovno uvesti ukrepe gospodarske podpore. Čeprav so bile posledice teh valov na gospodarstvo manjše od posledic prvega vala, so bile nekatere države članice in sektorji bolj prizadeti od drugih. Posledice na področju zaposlovanja so ublažili ukrepi, podprti v okviru instrumenta SURE, vključno z dodatnimi sredstvi za obvladovanje drugega vala v začetku leta 2021.

Čeprav se je podpora za skrajšani delovni čas sčasoma zmanjševala, je v letu 2021 ostala znatna. Čeprav je uporaba skrajšanega delovnega časa dosegla vrhunec med prvim valom pandemije marca in aprila 2020, je precejšnje število delavcev še naprej prejemalo podporo za skrajšani delovni čas (ali podporo iz podobne sheme za zadržanje zaposlitve), zlasti v prvi polovici leta 2021. V okviru odhodkov instrumenta SURE se pozorno spremlja delež zaposlenih, ki so vključeni v sheme skrajšanega delovnega časa (diagram 10). Postopno zmanjševanje uporabe podpore za skrajšani delovni čas je posledica trenutnega gospodarskega okrevanja, ki ga spodbuja uspešna uvedba kampanj cepljenja. Ker podatki po septembru 2021 niso razpoložljivi, v veliki večini držav žal še ni mogoče oceniti možnega učinka pojava različice omikron SARS-CoV-2 na sheme skrajšanega delovnega časa.

Diagram 10: Delež zaposlenih, ki so upravičeni do skrajšanega delovnega časa in prilagojenih shem

Vir: poročilo Odbora za zaposlovanje in Odbora za socialno zaščito o spremljanju razmer na področju zaposlovanja in socialnih razmer po izbruhu COVID-19 (zima 2022). 

Opomba: podatki o številu zajetih zaposlenih niso na voljo za Češko. Delni podatki, ki so na voljo po juniju 2021: podatki o zajetih zaposlenih po juniju niso na voljo za Italijo in po avgustu za Belgijo.

Vključenost žensk in mladih v skrajšan delovni čas se je med krizo zaradi COVID-19 povečala. Ta podatek temelji na drugem poročilu (objavljenem septembra 2021), posodobitev pa ni na voljo. To je predvsem posledica spremembe v sektorski strukturi podpore, ki pomeni premik od predelovalnih dejavnosti in gradbeništva k storitvam in trgovini na drobno, tj. k sektorjem z razmeroma večjim deležem zaposlenih žensk in mladih 21 . Medtem ko se je delež žensk, zaposlenih za skrajšan delovni čas, povečal na približno polovico vseh takih zaposlitev, je bil delež mladih še vedno omejen.

III.Predhodna analiza učinka instrumenta SURE

Ta oddelek vsebuje posodobljeno analizo učinka instrumenta SURE na zaposlovanje in javne finance, predstavljeno v prejšnjih polletnih poročilih o instrumentu SURE, zanjo pa so se uporabili tudi rezultati raziskave Eurobarometra.

3.1Ocenjevanje učinka instrumenta SURE na brezposelnost

Ta oddelek vsebuje posodobljeno oceno učinka instrumenta SURE na brezposelnost v državah članicah upravičenkah. Instrument SURE je namenjen zagotavljanju pomoči državam članicam pri ohranjanju zaposlitve delavcev in samozaposlenih med pandemijo COVID-19 ter s tem zaščiti dohodkov od dela (učinek ohranjanja delovnih mest v času posledic). Omogoča tudi hitro okrevanje, ko se pandemija umiri, saj so podjetja obdržala svoje zaposlene ter znanja in spretnosti, samozaposleni pa so pripravljeni nadaljevati svojo dejavnost (povratni učinek po posledicah). Tukaj predstavljena ocena je osredotočena na razmerje med proizvodnjo in brezposelnostjo od začetka pandemije. Rezultati so informativni, podatke pa bi si bilo treba iz metodoloških razlogov razlagati previdno. Prvič, težko je oblikovati „hipotetični“ scenarij delovanja trga dela brez instrumenta SURE. Drugič, na razmerje med proizvodnjo in zaposlenostjo vplivajo številni dejavniki, vključno z instrumentom SURE. Drugi dejavniki so povezani z dejstvom, da ljudje zaradi zaustavitve velikega dela gospodarstva niso mogli aktivno iskati zaposlitve ali so bili od tega odvrnjeni.

Leta 2020 se je brezposelnost v državah članicah upravičenkah povečala precej manj, kot je bilo pričakovano. Hitri in obsežni ukrepi politike, sprejeti leta 2020 za reševanje krize zaradi COVID-19, so ublažili vpliv zmanjšanja proizvodnje na brezposelnost v primerjavi s pričakovanim odzivom brezposelnosti na BDP, ki je bil ugotovljen v preteklosti (glej diagram 11) 22 . Zvišanje stopenj brezposelnosti v večini držav je bilo manjše od pričakovanega 23 . Te ugotovitve potrjujejo prejšnje rezultate, predstavljene v prvem in drugem polletnem poročilu o instrumentu SURE 24 .

Ukrepi podpore politike, vključno z instrumentom SURE, so v letu 2020 učinkovito preprečili brezposelnost 1,5 milijona ljudi v državah članicah upravičenkah do instrumenta SURE 25 . Ta številka je potrjena v drugem poročilu. Kot je v njem navedeno, je manjše povečanje brezposelnosti, kot je bilo pričakovano, mogoče delno pripisati razširjeni uporabi shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov, zlasti v državah članicah, ki prejemajo podporo v okviru instrumenta SURE. Višji kot je bil znesek, prejet v okviru instrumenta SURE v letu 2020, na ravni držav, zmernejše je bilo povečanje brezposelnosti, medtem ko so nekatere države članice, ki niso upravičenke, uspele izkoristiti svoje odlične pogoje financiranja za izvajanje obsežnih shem skrajšanega delovnega časa (diagram 12). Ocenjuje se, da se je zaradi teh ukrepov na trgu dela, zlasti shem skrajšanega delovnega časa, in drugih odzivov politike na pandemijo stopnja brezposelnosti v državah članicah upravičenkah do instrumenta SURE znižala za približno 1 odstotno točko v primerjavi s pričakovanim povečanjem brezposelnosti. To pomeni približno 1,5 milijona ljudi, ki so se izognili brezposelnosti med izbruhom COVID-19 v državah članicah upravičenkah do instrumenta SURE 26 .

Zaščita delovnih mest v prvih dveh letih pandemije je pripomogla k hitrejšemu okrevanju kot po prejšnjih krizah. Prvič, BDP in brezposelnost sta se leta 2021 v državah članicah upravičenkah do instrumenta SURE približala ravnem pred krizo v primerjavi s svetovno finančno krizo in krizo euroobmočja po enakem obdobju (glej diagram 13). Do tega je prišlo kljub poznejšim valom pandemije, zaradi katerih je bilo treba ponovno uvesti omejitve med letom. Zaradi nadaljnjega okrevanja zaposlovanja je stopnja brezposelnosti padla pod stopnjo pred pandemijo in v EU dosegla rekordno nizko stopnjo 6,4 %. Skupno število opravljenih delovnih ur se je povečalo, kar je v veliki meri posledica dodatnega zmanjšanja uporabe shem za ohranjanje delovnih mest, čeprav so še vedno za 1 % nižje kot pred pandemijo. Drugič, na podlagi zimske napovedi 27 se bo gospodarska rast nadaljevala tudi v letu 2022 in znatno presegla okrevanje, ki je bilo zabeleženo v enaki fazi po prejšnjih krizah, ko je BDP ostal precej pod ravnjo pred krizo 28 . To kaže, da je ohranjanje razpoložljive delovne sile, povezane s podjetji, prek shem skrajšanega delovnega časa in podobnih ukrepov kljub težavnim epidemiološkim razmeram pripomoglo k hitremu okrevanju.

Diagram 13: Pretekla primerjava okrevanja BDP in brezposelnosti po krizi

Vir: podatkovna zbirka AMECO (na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2021), Eurostat.

Opomba: prikazan skupni BDP in povprečna stopnja brezposelnosti za države članice upravičenke do instrumenta SURE. Časovno obdobje t – 1 se nanaša na leto pred zadevnimi krizami, tj. t + 2 za krizo zaradi COVID-19 se nanaša na leto 2022; t = 2009 za svetovno finančno krizo (GFC); t = 2012 za dolžniško krizo euroobmočja.

Načini, ki pojasnjujejo, kako je instrument SURE prispeval k manjšemu povečanju brezposelnosti v letu 2020 in hitrejšemu okrevanju, so podrobno obravnavani v prvem polletnem poročilu o instrumentu SURE. Med njimi so povečanje splošnega zaupanja v EU, podpora in spodbujanje uporabe shem skrajšanega delovnega časa ter omogočanje državam članicam, da za podporo zaposlovanju in druge s pandemijo povezane politike porabijo več. Podatki iz ad hoc raziskave, prikazani v prvem poročilu, so pokazali, da je imel instrument SURE pomembno vlogo pri odločitvi večine držav članic upravičenk, da sprejmejo novo shemo skrajšanega delovnega časa ali spremenijo obstoječo shemo, in da je nekaterim državam članicam omogočil večjo ambicioznost pri ukrepih, podobnih shemam skrajšanega delovnega časa. Instrument SURE je prispeval tudi k temu, da so države članice povečale velikodušnost svojih shem za ohranjanje zaposlitve ali jih podaljšale, saj je okrepil zaupanje držav članic, da so se odločile za večja posojila in porabo, kot bi se sicer, saj so ustvarile prihranke, povezane z obrestno mero, ki jih je pridobila EU, kljub njihovi nižji bonitetni oceni. Učinek zaupanja dodatno ponazarjajo nedavni rezultati raziskave Eurobarometra v nadaljevanju.

Instrument SURE je prejel široko podporo državljanov EU. Anketa Eurobarometra, objavljena decembra 2021, je vsebovala vprašanje, ali so posojila SURE za ohranitev zaposlitev dobra zamisel, na katerega je 82 % anketirancev v euroobmočju odgovorilo pritrdilno 29 . To pozitivno mnenje o instrumentu SURE velja tako v državah upravičenkah kot v državah garantkah (glej diagram 14), kar potrjuje uspeh instrumenta pri podpiranju delovnih mest in krepitvi zaupanja v EU.

Diagram 14: Stališča državljanov EU o tem, ali so bila posojila v okviru instrumenta SURE dobra zamisel (% vseh odgovorov)

Vir: raziskava Eurobarometra iz decembra 2021, ki je bila v državah euroobmočja izvedena oktobra in novembra 2021. Glej opombo 25.

3.2Neposredni finančni učinek: ocenjeni prihranki, povezani z obrestno mero

Ocenjuje se, da so države članice s prejemanjem finančne pomoči prek instrumenta SURE pri plačilu obresti prihranile skupaj 8,2 milijarde EUR. Ta znesek temelji na prvih sedmih izdajah instrumenta SURE do izplačila 25. maja 2021, ki je bilo zadnje izplačilo pred presečnim datumom tega poročila 30 . Ocenjeni prihranki pri obrestih se bodo zato verjetno povečali s končnimi izplačili 31 . Ti prihranki so bili ustvarjeni, ker so posojila v okviru instrumenta SURE državam članicam ponudila nižje obrestne mere, kot bi jih plačale, če bi same izdale državne dolžniške instrumente, in to povprečno v obdobju skoraj 15 let. To je posledica bonitetne ocene AAA za EU in likvidnosti obveznic instrumenta SURE 32 . Največje prihranke so zabeležile države članice z nižjimi bonitetnimi ocenami.

IV. Nadaljevanje izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo uredbe o instrumentu SURE

Ta oddelek vsebuje poročilo o nadaljevanju izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo instrumenta SURE v skladu z uredbo o instrumentu SURE 33 . 

Večina držav članic EU se je pozimi izognila ponovni uvedbi široko zasnovanih, strogih zajezitvenih ukrepov, vendar je negotovost glede virusa še vedno velika. Hitro širjenje različice omikron pozimi je pokazalo, kako hitro se lahko spremeni potek pandemije. Kljub manjšemu tveganju hudih bolezni in smrti kot pri prejšnjih različicah SARS-CoV-2 je zaradi večje prenosljivosti različice omikron več hospitalizacij in obremenitev zdravstvenih sistemov po vsem svetu, pri čemer lahko omikron povzroči znatno obolevnost, zlasti pri ranljivih populacijah 34 . Čeprav večina držav članic ni ponovno uvedla popolnih omejitev gibanja, so omejitve konec leta 2021 in v začetku leta 2022 še posebej prizadele nekatere sektorje. Po podatkih Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC) je bila od 6. marca 2022 za splošne epidemiološke razmere v EU/EGP značilna visoka skupna stopnja prijav primerov, ki pa se je zmanjševala 35 . Medtem ko je val različice omikron dosegel vrhunec v večini držav, se prenos virusa med starejšimi še naprej povečuje, v 10 državah pa se od 6. marca napovedujejo naraščajoči trendi stopenj umrljivosti. ECDC je ugotovil, da epidemiološke razmere vzbujajo veliko ali zelo veliko zaskrbljenost v 15 državah EU/EGP. Med državami še vedno obstajajo razlike, razlago trendov nadzornih podatkov pa zdaj otežujejo različni in hitro se spreminjajoči režimi testiranja v državah članicah.

Zagon rasti, ki se je krepil leta 2021, se je ob koncu leta upočasnil. Po ponovni vzpostavitvi ravni proizvodnje pred pandemijo poleti 2021 se je evropsko gospodarstvo nekoliko upočasnilo zaradi porasta okužb s COVID-19 kot posledice širjenja različice omikron, visokih cen energije in stalnih motenj na strani ponudbe. Čeprav so bile nekatere omejitve ponovno uvedene, so bile na splošno blažje ali bolj ciljno usmerjene kot v prejšnjih valovih. Po zimski napovedi Komisije (objavljena pred invazijo Ukrajine) naj bi se rast v drugem četrtletju okrepila in v obdobju, ki ga zajema napoved, ostala trdna, zaradi česar se bo BDP EU v letu 2022 povečal za 4,0 %, v letu 2023 pa za 2,8 %. Napoved inflacije za EU je bila v letu 2022 popravljena na 3,9 %, kar je precej nad ciljem ECB v višini 2 %.

Glede na geopolitične razmere v Ukrajini zdaj gospodarske obete spremlja izjemna negotovost. Invazija Ukrajine in njene posledice za varnost in stabilnost bodo verjetno negativno vplivale na rast, vključno z učinki na finančne trge, nadaljnjimi pritiski na cene energije, vztrajnimi ozkimi grli v dobavni verigi in učinki na zaupanje. Posledice sedanjega vala COVID-19 bi prav tako lahko trajale dlje, kot je bilo pričakovano, in povzročile nadaljnje motnje v dobavnih verigah. Oba dejavnika bi lahko privedla do višje inflacije od pričakovane, če bi se dodatni stroški prenesli na potrošnike. Po drugi strani bi se lahko povpraševanje gospodinjstev zaradi velikih prihrankov pospešilo, mehanizem za okrevanje in odpornost pa bi lahko zagotovil še močnejšo spodbudo za naložbe, čeprav so tveganja zdaj negativna.

Ukrepi politike so postali vse bolj ciljno usmerjeni in podprti z mehanizmom za okrevanje in odpornost, da bi olajšali okrevanje. To zahteva odmik od začasne nujne pomoči, kot je instrument SURE. Mehanizem za okrevanje in odpornost spodbuja z naložbami bogato okrevanje in reforme, ki spodbujajo rast, tudi za pomoč pri odpravljanju neenakomernih posledic pandemije za gospodinjstva in podjetja. Preusposabljanje in izpopolnjevanje sta pri tem pomemben element v okviru zavezanosti EU evropskemu stebru socialnih pravic ter spodbujanju digitalizacije in zelenega prehoda 36 .

Finančna pomoč v okviru instrumenta SURE bo na voljo do 31. decembra 2022, zato se lahko še naprej dodeljuje za odpravljanje resnih gospodarskih motenj, ki jih je povzročila pandemija COVID-19. V okviru instrumenta SURE ostaja na voljo približno 5,6 milijarde EUR, kar je več, kot je zajeto v vseh prošnjah za dodatna sredstva, ki jih je doslej predložilo sedem držav članic (3,8 milijarde EUR) v okviru druge predložitve prošenj.

V. Informacije o nacionalnih revizijskih in kontrolnih sistemih

5.1Obveznost poročanja o revizijskih in kontrolnih sistemih

Kontrolni sistemi Komisije zagotavljajo odsotnost goljufij med Unijo kot posojilodajalko in državo članico kot posojilojemalko. Komisija ima zlasti vzpostavljene kontrole za preprečevanje nepravilnosti ali goljufij v zvezi s sporočanjem podatkov s strani držav članic, bodisi kadar zaprosijo za posojilo bodisi pozneje v zvezi z uporabo posojila. V primeru suma kakršne koli nepravilnosti ali goljufije lahko Komisija ukrepa in izvaja preiskave na podlagi določb sporazuma o posojilu. Komisija to nalogo opravlja ob polnem spoštovanju pristojnosti držav članic in nima mandata za ocenjevanje in spremljanje uporabe posojil instrumenta SURE s strani končnih prejemnikov v državah članicah. Natančneje, z instrumentom SURE in njegovim izvajanjem se nikakor ne bi smelo posegati v oblikovanje nacionalnih sistemov socialne varnosti, niti na splošno niti v zvezi s skrajšanim delovnim časom, kar ostaja v pristojnosti držav članic 37 , 38 .

Poleg kontrolnih sistemov Komisije morajo države članice kot posojilojemalke zagotoviti pravilno uporabo sredstev na nacionalni ravni, preprečevati nepravilnosti in goljufije ter izterjati nepravilno porabljena sredstva. Ta obveznost izhaja iz člena 13(1) uredbe o instrumentu SURE in člena 220(5) finančne uredbe. Natančneje, v skladu s sporazumom o posojilu bi morala vsaka država članica upravičenka do instrumenta SURE redno preverjati, ali se zneski, izposojeni v okviru instrumenta, uporabljajo v skladu z uredbo o instrumentu SURE, direktivo o računovodskih izkazih in sporazumom o posojilu, ter zagotoviti, da so vzpostavljeni ustrezni ukrepi za preprečevanje nepravilnosti in goljufij. V primeru nepravilne ali neprimerne uporabe izposojenih zneskov bi morala država članica sprejeti pravne ukrepe za izterjavo takih zneskov. To dopolnjuje obveznost države članice, da preiskuje in obravnava primere goljufije, korupcije ali katere koli druge nezakonite dejavnosti, ki škodi finančnim interesom EU, v zvezi z upravljanjem posojila.

Države članice morajo Komisiji zagotoviti informacije o nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemih, ki jih uporabljajo za instrument SURE, da zagotovijo spoštovanje svojih obveznosti iz sporazuma o posojilu. V ta namen je Komisija 18. januarja 2022 izvedla ad hoc raziskavo med državami članicami upravičenkami. Na vprašalnik so odgovorile vse države članice. Povzetek rezultatov, ki so jih sporočile države članice, je naveden v oddelku 5.2.

5.2Glavni rezultati vprašalnika

5.2.1 Institucije, pristojne za kontrolo in revizijo

Institucionalna struktura nacionalnih kontrolnih in revizijskih sistemov se med državami članicami zelo razlikuje. V približno polovici držav članic institucije, pristojne za kontrolo, niso pristojne za revizijo. V drugi polovici držav članic nekatere institucije izvajajo kontrolo in revizijo, medtem ko druge institucije izvajajo samo kontrolo ali samo revizijo. Kontrolo pogosto izvajajo ministrstvo za delo (10 držav članic), drugo ministrstvo (npr. ministrstvo za finance, ministrstvo za socialno varnost, ministrstvo za družino in socialno politiko, ministrstvo za kulturo), javne službe za zaposlovanje, inšpektorati za delo, skladi socialne varnosti ali agencije za prihodke (diagram 15). Revizije najpogosteje izvaja nacionalni vrhovni revizijski organ ali ministrstvo (npr. ministrstvo za finance in ministrstvo za delo) (diagram 16).

V skoraj vseh državah članicah so bile institucije, ki izvajajo kontrolo in revizijo ukrepov, podprtih z instrumentom SURE, vzpostavljene že pred pandemijo COVID-19. V eni državi članici so bile za ukrepe, ki jih podpira instrument SURE, posebej vzpostavljene nove institucije. V dveh državah članicah so bili poleg obstoječih vzpostavljeni novi revizijski in kontrolni sistemi samo za en določen ukrep ali njegov poddel. 

5.2.2 Izvajanje kontrolnih in revizijskih sistemov

Vse države članice so izvajale kontrole ukrepov, podprtih v okviru instrumenta SURE. Vse države članice so izvedle vsaj upravna preverjanja/preglede zahtevkov za plačilo, da bi zagotovile, da so bila sredstva instrumenta SURE uporabljena v skladu z njihovim namenom (diagram 17). Poleg tega je z namenom preprečevanja goljufij in nepravilnosti skoraj 85 % držav članic izvedlo naknadne kontrole, približno polovica pa jih je opravila preglede na kraju samem.

Vse države članice so preverile, ali so bila merila za upravičenost izpolnjena (diagram 18). Poleg tega je več kot tri četrtine držav članic preverilo, ali so bili delavci, ki so prejeli podporo, še naprej zaposleni in ali so upravičenci podporo uporabili za predvideni namen.

Na podlagi odziva na anketo morajo države članice dodatno pojasniti obstoj in obseg revizije. Več kot polovica držav članic je poročala, da so bodisi revidirale postopek za dodelitev plačil in/ali upravičence bodisi izvedle druge vrste revizij. Čeprav imajo vse države članice vzpostavljene kontrole v zvezi z instrumentom SURE, je ena država članica poročala, da za ukrepe, podprte z instrumentom SURE, ni bila opravljena nobena revizija. Druga država članica je poročala, da so bile revizije izvedene, vendar ne za nekatere ukrepe, ki predstavljajo razmeroma majhen delež skupnih sredstev.

Vse države članice so kontrole in revizije izvajale sistematično, v večini primerov na podlagi vzorčenja za tveganje in/ali statističnega vzorčenja. V nekaterih primerih so bile kontrole samodejne za vse upravičence prek posebnih sistemov IT. Osem držav članic je poročalo, da so izvajale tudi ad hoc kontrole in revizije.

V prihodnje večina držav članic ne predvideva drugih kontrol in revizij, razen tistih, ki se že izvajajo. Samo dve državi članici načrtujeta dodatno kontrolo in revizijo posebnih ukrepov v drugi polovici leta 2022.

5.2.3 Pogostost nepravilnosti ali goljufij in odziv nanje

V vseh državah članicah razen v eni so se pri kontrolah in revizijah odkrili primeri nepravilnosti in goljufij. Poleg tega so bili v skoraj vseh državah članicah organom sporočeni sumi nepravilnosti ali goljufij. V vseh takih primerih so bile opravljene preiskave. V primeru potrjenih nepravilnosti ali goljufij je 13 držav članic sprožilo sodne postopke za izterjavo nepravilno porabljenih sredstev. V nekaterih državah članicah so bila sredstva izterjana brez sodnega postopka. Ena država članica je sporočila, da ugotovljene nepravilnosti ali goljufije še niso bile potrjene.

Države članice so poročale o podobnih vrstah nepravilnosti ali goljufij. Najpogosteje sporočene nepravilnosti so se nanašale na neupravičenost do podpore zaradi nezmanjšanja ali nezadostnega zmanjšanja prihodka, odpuščanje delavcev v obdobju prejemanja subvencij plače (ali kmalu zatem), neplačilo dela plače, ki bi jo moral izplačati delodajalec, neizplačilo dodeljenega zneska za zaposlene in vložitev zahtevka za podporo za zaposlene, ki so se vrnili na delo in niso imeli ovir za delo, ter zaposlene, ki so dejansko delali kot običajno. V nekaterih primerih so podjetja zaprosila za podporo za delovna razmerja, ki niso obstajala, ali pa so namesto za obstoječe delavce podporo uporabila za novo zaposlene delavce. V drugih primerih so podjetja zaprosila za več ukrepov hkrati, čeprav so bila pravno upravičena do samo enega ukrepa. Podjetja so tudi napačno izjavila, da je vrsta dejavnosti upravičena do podpore.

Vse države članice so dokumentirale svoje delo v zvezi z nepravilnostmi ali goljufijami. Države članice dokumentirajo nepravilnosti, med drugim v poročilih o inšpekcijskih pregledih/ocenah, obvestilih, kontrolnih seznamih, podrobnih preglednicah, obvestilih, dokumentih o skladih ali revizijskih spisih.

VI. Obveznosti poročanja v skladu z okvirom za socialne obveznice EU SURE

To poročilo presega obveznost poročanja iz uredbe o instrumentu SURE in izpolnjuje tudi zahtevo glede poročanja iz okvira za socialne obveznice EU SURE 39 . V skladu z njim je treba poročati o razdelitvi prihodkov instrumenta SURE, vrsti odhodkov in učinku instrumenta SURE. 

Razčlenitev prihodkov instrumenta SURE po državah članicah upravičenkah in po vrsti upravičenih socialnih odhodkov je navedena v oddelku 1.1 oziroma oddelku 2.2. Od februarja 2022 je bilo državam članicam izplačanih 95 % od dodeljenih 94 milijard EUR in od tega je bilo 98 % že porabljenih.

Javnofinančni odhodki v okviru instrumenta SURE so še naprej dobro usklajeni s cilj trajnostnega razvoja ZN. Razčlenitev javnofinančnih odhodkov v okviru instrumenta SURE po upravičenih socialnih odhodkih, kot je opisano v okviru za socialne obveznice, kaže, da se 95 % porabi za zmanjšanje tveganja brezposelnosti in izgube dohodka. Kot je prikazano v diagramu 19, to podpira cilj trajnostnega razvoja št. 8 (dostojno delo in gospodarska rast). Preostalih 5 % se porabi za ukrepe, povezane z zdravjem, ki podpirajo cilj trajnostnega razvoja št. 3 (zdravje in dobro počutje).

O učinku instrumenta SURE se poroča tudi v oddelkih 2.3 in 3. Navedene so ocene števila ljudi in podjetij, podprtih z instrumentom SURE v letih 2020 in 2021. Instrument SURE je prispeval k zaščiti skoraj 1,5 milijona delovnih mest, ki so bila ohranjena v letu 2020, kot je prikazano v oddelku 3.1. Kot je prikazano v drugem poročilu, naj bi države članice po ocenah privarčevale 8,2 milijarde EUR v obliki plačil obresti.

Diagram 19: Okvir za socialne obveznice in preslikava ciljev trajnostnega razvoja

PRILOGA: Nadaljnje podrobnosti o transakcijah in izplačilih v okviru instrumenta SURE

Preglednica A1: Izplačila državam članicam v okviru instrumenta SURE (v milijardah EUR)

(1) Instrument SURE temelji na političnih usmeritvah Komisije za obdobje 2019–2024, v katerih je predlagan evropski sistem pozavarovanja za primer brezposelnosti za zaščito evropskih državljanov in zmanjšanje pritiska na javne finance med zunanjimi šoki. Po izbruhu virusa COVID-19 v Evropi je bil vzpostavljen na podlagi predloga Komisije z dne 2. aprila 2020.

(2) Uredba Sveta (EU) 2020/672 z dne 19. maja 2020 o vzpostavitvi evropskega instrumenta za začasno podporo za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE) po izbruhu COVID-19 (UL L 159, 20.5.2020, str. 1) ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=sl ).

(3) Komisija v skladu s členom 14 Uredbe poroča o uporabi finančne pomoči, vključno z neporavnanimi zneski in veljavnim načrtom odplačevanja v okviru instrumenta SURE, ter o nadaljevanju izjemnih okoliščin, ki upravičujejo uporabo uredbe o instrumentu SURE (pandemija COVID-19). 

(4) Vse preglednice za poročanje so bile prvotno predložene do 26. januarja 2022, revizijski vprašalniki pa do 7. februarja 2022 (razen Latvije, ki je vprašalnik predložila 15. februarja 2022). Poleg tega je bilo po tem datumu predloženih nekaj manjših pojasnil podatkov.

(5) Črpanje je v tem primeru opredeljeno kot obseg, v katerem država članica finančna sredstva, ki ji jih je Svet odobril, porabi za upravičene ukrepe. Romunija ima zelo nizko stopnjo črpanja, na Poljskem pa se ta pozorno spremlja.

(6) Ta številka je enaka kot v drugem poročilu o instrumentu SURE, saj v vmesnem času ni bilo novih izplačil.

(7) Oddelka I in II se nanašata na uporabo finančne pomoči v okviru instrumenta SURE v skladu s členom 14(1) uredbe o instrumentu SURE.

(8)   https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-framework_sl  

(9) Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2022/98 z dne 25. januarja 2022 o spremembi Izvedbenega sklepa (EU) 2020/1561 o odobritvi začasne podpore Madžarski na podlagi Uredbe (EU) 2020/672 za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah po izbruhu COVID-19 (UL L 17, 26.1.2022, str. 42).

(10) Irska in Estonija sta zaprosili za pomoč v okviru instrumenta SURE samo za nastale javnofinančne odhodke, zato poročanje od marca 2021 ostaja nespremenjeno.

(11) Upravičeni ukrepi so ukrepi, opisani v členu 3(2) Uredbe: nacionalne sheme skrajšanega delovnega časa ali podobni ukrepi in ukrepi, povezani z zdravjem (kot pomožni ukrepi). Nekatere države članice (Estonija, Slovenija) so prenehale poročati o ukrepih, upravičenih do pomoči v okviru instrumenta SURE, saj so že presegle odobreni znesek in za financiranje teh ukrepov ne uporabljajo več finančne pomoči v okviru instrumenta SURE. Zato so skupni odhodki za ukrepe, upravičene do pomoči v okviru instrumenta SURE, višji od navedenih v tem poročilu.

(12) Za Španijo, Italijo in Poljsko je razlog za to tudi mejna koncentracija (60 % največjega zneska, tj. 100 milijard EUR, ki velja za tri največje države članice upravičenke).

(13) Dodatni ukrepi vključujejo: shemo izredne podpore za samozaposlene delavce, delavce brez dostopa do drugih mehanizmov socialne zaščite in vodstvene delavce, katerih dohodke je pandemija COVID-19 še posebej prizadela, shemo socialne podpore za umetnike, avtorje, tehnike in druge zaposlene na področju umetnosti ter zaposlovanje dodatnih zdravstvenih delavcev in nadurno delo v javnem sistemu zdravstvenega varstva.

(14) Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2022/99 z dne 25. januarja 2022 o spremembi Izvedbenega sklepa (EU) 2020/1354 o odobritvi začasne podpore Portugalski na podlagi Uredbe (EU) 2020/672 za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah po izbruhu COVID-19 (UL L 17, 26.1.2022, str. 47).

(15) To temelji na analizi Komisije, v kateri so ukrepi, o katerih so poročale države članice, razvrščeni glede na vrsto.

(16) Sheme subvencioniranja plač so sheme za ohranjanje delovnih mest, podobne shemam skrajšanega delovnega časa, vendar se razlikujejo v tem, da plačila niso izračunana glede na število (neopravljenih) ur, temveč ustrezajo pavšalnemu znesku ali deležu celotne plače.

(17) To so ljudje in podjetja, ki so bili v nekem trenutku vključeni v sheme skrajšanega delovnega časa ali podobne ukrepe, podprte z instrumentom SURE. Imenovalci temeljijo na preglednicah za poročanje, ki so jih predložile države članice. Skupno število podjetij zajema podjetja z vsaj enim zaposlenim.

(18) Poleg tega so se v nekaterih državah članicah prejemniki podpore precej prekrivali med različnimi ukrepi, za katere ni bilo mogoče izvesti ustrezne prilagoditve. V takih primerih so bile države članice pozvane, naj poročajo samo o zajetju največjih ukrepov, da bi se preprečilo dvojno štetje. Zato je lahko dejansko zajetje celo večje.

(19) Evropska komisija (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020 (Trg dela in razvoj plač v letu 2020), poglavje 3, Policy developments (Razvoj politike). https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en . Nadaljnja razprava je na voljo v drugem poročilu o instrumentu SURE.

(20) Države članice, ki so leta 2020 porabile vso finančno pomoč v okviru instrumenta SURE, tukaj niso vključene: Češka, Estonija, Španija, Irska, Hrvaška in Slovenija. Vendar so številne od teh držav članic nadaljevale ali prilagodile svoje ustrezne ukrepe in jih financirale iz drugih virov. Ocena temelji na nepopolnem poročanju, saj nekatere države članice (Italija, Madžarska) niso sporočile podatkov o zajetju za leto 2021.

(21) Evropska komisija (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020 (Trg dela in razvoj plač v letu 2020), poglavje 3, Policy developments (Razvoj politike). https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en . V Italiji in Belgiji se je delež žensk, vključenih v sheme, po marcu 2020 v povprečju podvojil, delež upravičenih mladih delavcev pa se je v Italiji povečal z 1,6 % na 5,7 % in v Belgiji s 6,7 % na 7,6 %. Delež žensk in mladih delavcev, vključenih v sheme skrajšanega delovnega časa, je bil velik tudi v Latviji, Romuniji, na Portugalskem in v Estoniji.

(22) Odzivnost sprememb gospodarske rasti na brezposelnost se v literaturi s področja ekonomije pogosto navaja kot „Okunov zakon“. V skladu z Okunovim zakonom, ki je bolj empirično splošno pravilo kot na teoriji osnovana povezava, je 2- do 3-odstotno zmanjšanje rasti proizvodnje povezano z zvišanjem stopnje brezposelnosti za eno odstotno točko (glej Okun, A. M., „Potential GNP: Its measurement and significance“, Proceedings of the Business and Economic Statistics Section, American Statistical Association (Potencialni BNP: njegovo merjenje in pomen, zapisnik strokovne skupine za statistiko podjetij in gospodarsko statistiko, Ameriško statistično združenje), 1962.

(23) V Italiji, Grčiji in na Poljskem se je stopnja brezposelnosti leta 2020 celo znižala.

(24) Ključne ugotovitve iz poročila veljajo tudi, če se sprememba stopnje brezposelnosti nadomesti s spremembo stopnje zaposlenosti (tj. zaposlenost delovno sposobnega prebivalstva). Ta specifikacija je način, kako upoštevati spremembo v delovni sili, ki vpliva na kazalnike brezposelnosti. Več podrobnosti o metodologiji je na voljo v četrtletnem poročilu o euroobmočju Evropske komisije (2021) z naslovom Quarterly Report on the Euro Area, oddelek III, zvezek 20, št. 2. Hrvaška ni vključena zaradi nerazpoložljivosti podatkov.

(25) To pomeni, da je bilo v instrument SURE zajetih 31 milijonov ljudi, ocenjuje pa se, da bi brez podpore politike zaposlitev izgubilo 1,5 milijona ljudi.

(26) Ugotovitev izhaja iz regresijskega modela, predstavljenega v diagramu 11. Model predvideva, da sta dejanska in pričakovana delovna sila enaki.

(27) Ta analiza temelji na zimski napovedi Komisije za leto 2022, katere presečni datum je bil 1. februar. Zato napoved ni vključevala razvoja dogodkov v zvezi z rusko invazijo Ukrajine.

(28) Vendar je bilo okrevanje neenakomerno. Večina rasti je predstavljala zaposlenost v sektorjih, v katerih je veliko fizičnih stikov, zaposlenost v predelovalnih dejavnostih pa je stagnirala. Stopnja zaposlenosti nizkokvalificiranih delavcev še vedno zaostaja, kar odraža neenakomerno okrevanje.

(29) Natančneje, vprašanje za anketirance je bilo: „Kaj menite o najnovejši finančni podpori EU državam članicam EU za premagovanje krize zaradi COVID-19? Ali menite, da je bilo dobro ali slabo zagotoviti ... posojila za pomoč zainteresiranim državam članicam pri ohranjanju zaposlitev?“ Glej: https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2289 .

(30) Ta številka je enaka kot v drugem poročilu o instrumentu SURE, saj med izdajo tega poročila in drugim poročilom ni bilo novih izplačil.

(31) Te ocene ne vključujejo morebitnih dodatnih učinkov zaupanja, ki so jih novi instrumenti za nujno pomoč, vključno z instrumentom SURE, morda imeli na zaupanje gospodarskih subjektov in obrestni razmik za državno zadolževanje držav članic.

(32) Razčlenitev prihrankov obresti po državah članicah je na voljo v preglednici 4 drugega polletnega poročila o instrumentu SURE. Več podrobnosti o metodologiji je na voljo v četrtletnem poročilu o euroobmočju z naslovom Quarterly Report on the Euro Area, oddelek III, zvezek 20, št. 2 (2021).

(33) Člen 14(1) uredbe o instrumentu SURE. Vsekakor se obdobje razpoložljivosti instrumenta, v katerem se lahko sprejme izvedbeni sklep Sveta, v skladu s členom 12(3) uredbe o instrumentu SURE konča 31. decembra 2022. Po tem datumu lahko Svet v skladu s členom 12(4) to podporo vsakih šest mesecev podaljša (če so finančna sredstva še vedno na voljo).

(34) Glej publikacijo Svetovne zdravstvene organizacije: https://www.who.int/publications/m/item/enhancing-readiness-for-omicron-(b.1.1.529)-technical-brief-and-priority-actions-for-member-states .

(35) Glej pregledno poročilo ECDC za posamezne države, 9. teden 2022: https://covid19-country-overviews.ecdc.europa.eu/index.html .

(36) Glej izjavo iz Porta z dne 8. maja 2021 in priporočilo Komisije o učinkoviti aktivni podpori zaposlovanju po krizi zaradi COVID-19 (EASE).

(37) V skladu z uvodno izjavo 13 uredbe o instrumentu SURE bi moral Svet pri odločanju o znesku posojila v celoti spoštovati pristojnost držav članic.

(38) Glej odstavek 17 poročila Euroskupine z dne 9. aprila 2020 o celovitem odzivu ekonomske politike na pandemijo COVID-19.

(39) Okvir za socialne obveznice EU SURE opredeljuje standard, ki vlagateljem zagotavlja jamstvo, da se obveznice EU, izdane v tem okviru, nanašajo na projekte, ki služijo resničnemu socialnemu namenu. Okvir je zato v skladu z načeli Združenja mednarodnih kapitalskih trgov (ICMA) o socialnih obveznicah.