6.12.2018   

SL

Uradni list Evropske unije

C 440/28

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Učinek subsidiarnosti in čezmernega prenašanja zakonodaje na gospodarstvo in zaposlovanje

(raziskovalno mnenje na zaprosilo avstrijskega predsedstva)

(2018/C 440/05)

Poročevalec:

Dimitris DIMITRIADIS

Soporočevalec:

Wolfgang GREIF

Zaprosilo

avstrijsko predsedstvo Sveta, 12. 2. 2018

Pravna podlaga

člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije

Pristojnost

strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo

Datum sprejetja mnenja strokovne skupine

4. 9. 2018

Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju

19. 9. 2018

Plenarno zasedanje št.

537

Rezultat glasovanja

(za/proti/vzdržani)

192/1/1

1.   Sklepi in priporočila

1.1

 Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja zaprosilo avstrijskega predsedstva Sveta Evropske unije za raziskovalno mnenje o učinku subsidiarnosti in čezmernega prenašanja zakonodaje na gospodarstvo in zaposlovanje. To mnenje dodaja vrednost in nove vidike k aktualni razpravi o boljšem pravnem urejanju, s katerim naj bi zagotovili pravno varnost, jasne predpise ter „čim manjše regulativno breme za podjetja, državljane ali javne uprave“ (1). V državah članicah pa se pri izvajanju zakonodaje EU ne sme postavljati pod vprašaj obstoječa stopnja varstva državljanov, potrošnikov, delavcev, vlagateljev in okolja.

1.2

 EESO ponavlja svojo zahtevo, da je treba vprašanja v zvezi s prihodnostjo, vključno z razpravami o pristojnostih in ravneh urejanja, obravnavati na nacionalni in evropski ravni s polno udeležbo socialnih partnerjev in drugih organizacij civilne družbe. Tak pristop je temeljni izraz participativne demokracije na več ravneh, zato ga je v EU in državah članicah treba okrepiti.

1.3

 EESO poudarja ključni pomen načel subsidiarnosti in sorazmernosti za celovito in dobro pripravo evropske zakonodaje. Poudarja, da bi se morala EU osredotočiti na področja, na katerih pravo EU prinaša znatno dodano vrednost. Zato bi morala Evropska komisija opredeliti vprašanja, ki jih je resnično treba najbolj učinkovito obravnavati na ravni EU. Kadar je treba pri sprejemanju odločitev ustrezno upoštevati nacionalne, regionalne in lokalne značilnosti, bi morale ustrezne oblasti imeti dovolj možnosti, da jih opredelijo, pri čemer bi morali dejavno sodelovati ustrezni deležniki, vključno s socialnimi partnerji.

1.4

 V EESO se mnenja o pojmu „čezmerno prenašanje zakonodaje“ razlikujejo, kar odraža razlike med stališči različnih akterjev. Čeprav „čezmerno prenašanje zakonodaje“ ni jasno opredeljeno, se na splošno nanaša na razmere, ko države članice pri prenosu v nacionalno zakonodajo uvedejo strožje zahteve, kot so minimalne zahteve, določene v zakonodaji EU (predvsem v direktivah). Evropska komisija bi morala določiti smernice, da bi državam članicam pomagala pravilno prenesti ustrezne zahteve pravnega akta ob upoštevanju načel sorazmernosti in subsidiarnosti ter poštenih konkurenčnih pogojev.

1.5

 EESO zlasti glede na načeli subsidiarnosti in sorazmernosti ter v skladu s pravom EU ugotavlja, da so za uvedbo dodatnih ukrepov, ki presegajo ukrepe, predvidene z (minimalnimi) zahtevami EU pristojne izključno države članice, s čimer izrazijo svoje posebne značilnosti. Takšne odločitve je treba sprejemati transparentno, po posvetovanju s socialnimi partnerji in deležniki, in morajo biti v skladu z zakonodajo EU. V zvezi s tem EESO nima pomislekov glede suverenosti, svobode in pristojnosti držav članic pri določanju nacionalne zakonodaje in prakse.

1.6

 EESO poziva evropske institucije in države članice, naj si še bolj prizadevajo za zmanjšanje nerazumnih upravnih bremen, da bi spodbudile rast in trajnostno ustvarjanje delovnih mest.

1.6.1

 EESO poziva Evropsko komisijo, naj v sklopu priprave večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 nemudoma sprejme ukrepe za obravnavanje nepotrebnih upravnih bremen, ki močno ovirajo naložbe skladov ESI, in sicer v zvezi z državno pomočjo, skladnostjo javnih naročil, revizijskimi praksami in zapoznelim, včasih celo retroaktivnim sprejemanjem podrobnih univerzalnih smernic.

1.6.2

 EESO poudarja, da nepotrebno regulativno in upravno breme ovirata podjetja, državljane in javne organe pri doseganju čim večjih koristi in čim manjših regulativnih stroškov. Ponovno opozarja na nujnost poenostavljenega, skladnega in kakovostnejšega urejanja, ki ga je treba dobro razumeti in izvajati. Ob tem je enako nujna udeležba vseh štirih ravni upravljanja – ravni EU ter nacionalne, regionalne in lokalne ravni.

1.6.3

 Podobno kot v prejšnjih mnenjih (2) EESO priporoča, da se v ocenah učinka Evropske komisije opravi temeljit preizkus za mala in srednja podjetja (MSP).

1.7

 EESO ponovno opozarja, da je zlasti v okviru socialne, potrošniške in okoljske politike EU cilj evropskih minimalnih standardov približevanje življenjskih in delovnih razmer v celotni EU v smeri večje konvergence navzgor. Minimalnih standardov v direktivah EU se ne sme razumeti kot „najvišje ravni“, ki se je pri prenosu v nacionalne pravne sisteme ne sme nikoli okrepiti. Po mnenju EESO tekmovanje zakonodaje v zniževanju standardov ne bi smelo slabo vplivati na to, kako državljani sprejemajo proces evropskega povezovanja. Vse odločitve je treba sprejemati transparentno in v odprtem dialogu s socialnimi partnerji in organizacijami civilne družbe.

2.   Uvod

2.1

 Avstrijsko predsedstvo Sveta EU je EESO zaprosilo za raziskovalno mnenje o učinku subsidiarnosti in čezmernega prenašanja zakonodaje na gospodarstvo in zaposlovanje.

2.2

 EESO ugotavlja, da se zaprosilo nanaša tako na načelo subsidiarnosti kot na pojav čezmernega prenašanja zakonodaje in da razširja trenutno razpravo o pripravi boljše zakonodaje, o kateri je že podal svoja stališča v različnih nedavno sprejetih mnenjih (3).

2.3

 Vprašanje subsidiarnosti je nedavno spet postalo pomembno, ne nazadnje zaradi Bele knjige o prihodnosti Evrope. Projektna skupina za subsidiarnost in sorazmernost, ki jo je novembra 2017 ustanovil predsednik Komisije Juncker, je predložila poročilo s priporočili za izboljšanje uporabe načela subsidiarnosti (4).

Po mnenju EESO je poročilo nekoliko omejeno, to pa zaradi omejene sestave projektne skupine. Zato toplo priporoča, da se v nadaljnje dejavnosti dejavno vključijo predstavniki civilne družbe. EESO meni, da je nujno obravnavati sorazmernost evropskega ukrepanja in, kar je še pomembneje, področja, na katerih bi morala EU okrepiti, zmanjšati ali celo zamrzniti svoje ukrepanje, v skladu z interesi državljanov in gospodarstva ter drugimi družbenimi interesi.

2.4

 Po mnenju EESO bi bilo treba vprašanja v zvezi s prihodnostjo obravnavati na nacionalni in evropski ravni, pri čemer bi morali sodelovati socialni partnerji in druge organizacije civilne družbe. Če bi jim namenili toliko pozornosti kot lokalni in regionalni ravni pri pripravi in izvajanju nacionalnih in evropskih politik, bi to neposredno prispevalo k vidnemu uveljavljanju horizontalne subsidiarnosti.

2.5

 EESO izraža zadovoljstvo, da avstrijsko predsedstvo priznava vrednost vključevanja širokega strokovnega znanja in izkušenj socialnih partnerjev in organizacij civilne družbe v zasnovo, izvajanje in ocenjevanje ukrepov politike na nacionalni in evropski ravni. Tak pristop je temeljni izraz participativne demokracije na več ravneh ter ga je zato treba okrepiti v EU in državah članicah.

2.6

 Zato EESO poziva projektno skupino, naj ustrezno upošteva njegova mnenja o subsidiarnosti in sorazmernosti, ki so tudi podlaga za pripombe in priporočila v tem mnenju.

3.   Načelo subsidiarnosti

3.1

 Namen načela subsidiarnosti, kot je določeno v členu 5 PEU, je zagotoviti, da ukrepi EU ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodbe, in da EU na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, deluje le, če je cilje zakonodajnega ukrepa mogoče učinkoviteje doseči na ravni EU kot na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni.

3.2

 EESO poudarja ključen pomen teh načel v nadnacionalni skupnosti, kot je EU, ter izrecno pozdravlja instrumente za skladnost z načelom subsidiarnosti, ki jih je vzpostavila Lizbonska pogodba, od preverjanja subsidiarnosti pred sprejetjem zakonodajnega akta do pritožb nacionalnih zakonodajnih organov v zvezi s subsidiarnostjo.

3.3

 EESO poudarja tudi, da dejansko vsa področja, predvidena v PDEU, potrebujejo dobro delujočo Evropo, in da se načelo subsidiarnosti ne sme uporabiti za nasprotovanje ukrepom EU, ki imajo očitno evropsko dodano vrednost, za samoumevno dajanje prednosti nacionalnim pristopom ali celo za vnaprejšnji umik EU s ključnih področij politike. Sprejemati bi bilo treba le predpise, ki imajo evropsko dodano vrednost. EESO verjame, da se izzivi, s katerimi se Evropa trenutno srečuje, ne bi smeli obravnavati z vračanjem pristojnosti na nacionalno raven, v smeri „manj Evrope“, temveč prej z drznimi koraki naprej proti boljši in državljanom prijaznejši Evropi, ki bi tudi spodbujala kohezijo.

3.4

 EESO priznava, da je vloga držav članic pri izvajanju zakonodaje EU posebej ključna pri prenosu direktiv, ki so zavezujoče glede rezultata, ki ga je treba doseči, nacionalne oblasti pa lahko same izberejo obliko in načine izvajanja ter se (v skladu s pravom EU) odločijo za izboljšanje standardov, če menijo, da je to koristno. Prenos v nacionalno zakonodajo hkrati ne bi smel ovirati vzpostavitve poštenih konkurenčnih pogojev med vsemi akterji na notranjem trgu, kar je pomembno za njegovo pravilno delovanje.

3.5

 Medtem ko so države članice odgovorne za točen in pravočasen prenos direktiv, je naloga Evropske komisije kot varuhinje pogodb, da zagotovi pravilno izvajanje na nacionalni ravni. Ta „deljena pristojnost“ bi morala biti jasno vidna že od začetka zakonodajnega postopka: uspešno izvajanje je odvisno od jasne, pregledne in celovite ocene učinka kot osnove za novo zakonodajo EU, jasnega in enostavnega jezika predloga ter realističnih rokov za izvajanje.

3.6

 EESO opozarja, da je lahko izvajanje na nacionalni, regionalni in lokalni ravni nezadostno in/ali neučinkovito kljub temu, da so izpolnjene prej navedene zahteve. V zvezi s tem ponovno poziva Komisijo, naj v skladu s svojimi pristojnostmi sistematično okrepi svoja prizadevanja za hitrejše in strožje obravnavanje primerov, ko države članice zakonodajo EU prenesejo nepravilno ali pa tega sploh ne storijo (5), potem ko so izčrpane vse možnosti sodelovanja.

3.7

 EESO ugotavlja, da je več zakonodajnih in političnih zavez dalo vtis pretiranega širjenja pristojnosti institucij EU in njihovega poseganja na področja in v izbiro držav članic (npr. nacionalni odnosi med delodajalci in delojemalci ter sindikalne pobude; pokojnine, zdravstvo in drugi sistemi socialne varnosti ali poklicni predpisi, kot so merila glede kvalifikacij v zdravstvenem sektorju).

EESO zato nasprotuje ne samo takšnemu pretiranemu širjenju pristojnosti institucij EU, temveč tudi prenosu pomembnih regulativnih področij PDEU, kot so npr. varstvo potrošnikov, standardi varstva okolja in evropska socialna politika, na nacionalno raven pod pretvezo, da gre za subsidiarnost.

4.   Preprečevanje nepotrebnih regulativnih in upravnih bremen – čezmernega prenašanja zakonodaje

4.1   Razprava o čezmernem prenašanju zakonodaje

4.1.1

 Pri prenašanju zakonodaje EU države članice včasih uvedejo strožje ali naprednejše ukrepe od zahtev, določenih v zakonodaji EU (predvsem v direktivah), ali pa ne uporabijo možnosti, ki jih direktiva ponuja za poenostavitev. Ta pojav se v številnih dokumentih imenuje „čezmerno prenašanje zakonodaje“. Pri prvem primeru gre za aktivno, pri drugem pa za pasivno čezmerno prenašanje zakonodaje.

4.1.2

 EESO ima različna mnenja glede čezmernega prenašanja zakonodaje, ki tudi odražajo razlike med stališči različnih akterjev. Za nekatere deležnike to pomeni čezmerne standarde, smernice in postopke, ki se nakopičijo na nacionalni, regionalni in lokalni ravni, ustvarjajo nepotrebno upravno breme in vplivajo na pričakovane cilje politike, ki naj bi jih dosegli s prenesenimi predpisi. Drugi deležniki pa menijo, da bi uporaba stigmatiziranega izraza „čezmerno prenašanje zakonodaje“ lahko ogrozila nekatere napredne standarde držav članic, ki so bili demokratično sprejeti in vključeni v njihove pravne sisteme, zlasti na področju delovnega, potrošniškega in okoljskega prava ter v zvezi s svobodnimi poklici.

4.1.3

 EESO se zavzema za pragmatičen in uravnotežen pristop ter se v tem mnenju osredotoča na nevtralno in natančnejšo terminologijo – v skladu z Medinstitucionalnim sporazumom o boljši pripravi zakonodaje iz maja 2016.

4.2   Opredelitev čezmernega prenašanja zakonodaje

4.2.1

 EESO predlaga, da se čezmerno prenašanje zakonodaje natančneje opredeli. Za primere, kadar države članice vsebino zakonodaje EU prenesejo bolj ambiciozno (vsebinsko ali postopkovno) ali si prizadevajo ohraniti skladnost z nacionalno zakonodajo, bi se lahko uporabljali izrazi, kot so „naprednejše določbe“, „strožje določbe“ ali „višje zahteve“. Izraz „čezmerno prenašanje zakonodaje“ bi se moral uporabljati samo za nerazumne in nepotrebne dodatke k zakonodaji EU v procesu prenosa v nacionalno zakonodajo, ki jih ni mogoče upravičiti glede na enega ali več ciljev predlaganega ukrepa ali ki prinašajo nepotrebno dodatno upravno breme. Vsekakor je izraz čezmerno prenašanje zakonodaje (angl. gold-plating) zelo splošen, njegov prevod v številne druge jezike pa zavajajoč, zato bi ga morali zamenjati z veliko konkretnejšim izrazom.

4.2.2

 Neodvisno od terminologije (in tudi kadar se pojem „čezmerno prenašanje zakonodaje“ uporablja) EESO ponavlja, da se ta koncept zlasti ne sme nanašati na:

—

omejevanje vzpostavljenih standardov na področjih, kot je delovno, socialno, potrošniško ali okoljsko pravo, pri prenašanju in izvajanju zakonodaje EU,

—

nacionalne ukrepe, ki nimajo (objektivne ali časovne) povezave s prenosom prava EU,

—

konkretiziranje splošnih določb prava EU v procesu njihovega prenosa (npr. določitev konkretnih pravnih sankcij v primerih kršitve),

—

uporabo ene izmed več izrecnih možnosti za prenos prava EU,

—

napredne nacionalne določbe, ki presegajo minimalne standarde na podlagi klavzul o prepovedi poslabšanja položaja v pravu EU,

—

uporabo vsebine direktive za podobne primere, da bi zagotovili skladnost in doslednost nacionalne zakonodaje.

4.2.3

 EESO ponavlja, da načelo subsidiarnosti državam članicam omogoča, da sprejmejo strožje ukrepe, uveljavljajo svojo pravico, da zagotovijo doseganje različnih ciljev (npr. gospodarskih, socialnih ali okoljskih ciljev), in potrdijo svojo zavezanost visoki ravni varstva, ob upoštevanju posebnega značaja pravnih instrumentov, kot so direktive, in določenih omejitev pristojnosti. EESO poudarja, da bi bilo treba takšne strožje zaveze sprejeti le po transparentni in vključujoči razpravi s socialnimi partnerji in deležniki ter v duhu medsebojnega razumevanja in uravnoteženega postopka odločanja.

4.3   Čezmerno prenašanje zakonodaje in boljša priprava zakonodaje

4.3.1

 V okviru agende za boljše pravno urejanje Evropska komisija priznava pravico držav članic, da presežejo standarde, ki jih določa zakonodaja EU („čezmerno prenašanje“), vendar je zaskrbljena, ker pri tem ni transparentnosti. Združeno kraljestvo, Nizozemska, Belgija, Nemčija in Avstrija so vzpostavile sisteme za ugotavljanje primerov čezmernega prenašanja zakonodaje. V Združenem kraljestvu in na Nizozemskem čezmerno prenašanje zakonodaje regulirajo s centraliziranimi uradnimi politikami, katerih cilj je spodbujati gospodarsko rast.

4.3.2

 EESO v nobenem primeru ne izpodbija veljavnih določb Pogodbe, zlasti pristojnosti EU ali držav članic, vendar ponavlja pomen spoštovanja splošnih načel prava Unije, kot so demokratična legitimnost, subsidiarnost in sorazmernost ter pravna varnost. To med drugim pomeni spoštovanje demokratične suverenosti, svobode in odgovornosti za oblikovanje nacionalne zakonodaje in praks, ki ustrezno upoštevajo vlogo socialnih partnerjev v zvezi s tem. EESO je vedno pozival k spodbujanju enostavnosti, jasnosti in doslednosti pri oblikovanju zakonodaje Unije ter k večji preglednosti zakonodajnega postopka.

4.3.3

 EESO je večkrat poudaril, da je „[p]ravno urejanje v Evropi […] bistven dejavnik povezovanja, a ne pomeni bremena ali stroška, ki bi ga bilo treba zmanjšati. Če je sorazmerno, je pravzaprav pomembno jamstvo varstva, spodbujanja in pravne varnosti za vse evropske akterje in državljane“ (6). Ponavlja svoje stališče, da je zakonodaja bistvena za doseganje ciljev Pogodbe ter vzpostavitev pogojev za pametno, trajnostno in vključujočo rast, ki bo koristila javnosti, podjetjem in državljanom (7). V skladu s členom 3 PDEU zakonodaja ravno tako prispeva k večji blaginji, zaščiti splošnega interesa in temeljnih pravic, spodbujanju visoke ravni socialne zaščite in varstva okolja ter zagotavljanju pravne varnosti in predvidljivosti. Morala bi tudi preprečevati izkrivljanje konkurence in socialni dumping (8).

4.3.4

 Države članice pri prenosu direktiv v nacionalno zakonodajo včasih dodajo elemente, ki nimajo jasne povezave z ustrezno zakonodajo EU. EESO meni, da bi bilo treba dodane elemente izpostaviti bodisi v zakonu o prenosu bodisi v dokumentih, ki se nanje nanašajo. Na splošno je državam članicam treba priznati legitimnost, da dopolnjujejo akte EU kot rezultat minimalne harmonizacije, če to izvajajo transparentno ter ob spoštovanju načel nediskriminacije in sorazmernosti. V državah članicah je veliko primerov neminimalističnega prenosa direktiv, ki lahko veljajo za čezmerno prenašanje zakonodaje.

4.3.5

 EESO poudarja, da so v primeru minimalne harmonizacije države članice sposobne oblikovati določbe, s katerimi bi dosegle ustvarjanje delovnih mest, izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev, ustrezno socialno zaščito, trajno visoko zaposlenost ter boj proti izključenosti (člen 151 PDEU), spodbujanje in razvoj MSP ter visoko raven varovanja zdravja in varstva potrošnikov (člena 168 in 169 PDEU), kakor tudi varstvo okolja (člen 191 PDEU), vendar pri tem ne smejo ustvarjati nepotrebnih regulativnih ali upravnih bremen.

4.4

 EESO meni, da bodo naslednji ukrepi pomagali preprečiti nepotrebna regulativna in upravna bremena:

—

Evropska komisija bi morala opraviti celostne ocene učinka v okviru evropske zakonodaje, da se ustrezno upoštevajo nepotrebna bremena in morebitni drugi učinki vsakršnega večjega zakonodajnega besedila,

—

zakonodajo EU je treba oceniti kot tako, za vsak primer posebej, da bi dosegli ciljno harmonizacijo, ki je lahko, odvisno od okoliščin, na nekaterih področjih večja, na drugih manjša. Naloga Evropske komisije je, da na podlagi ocen učinka predlaga najustreznejšo raven harmonizacije, pri čemer upošteva potrebo po visoki stopnji zaščite,

—

pri prenašanju zakonodaje EU bi morale države članice na nacionalni in regionalni ravni poskrbeti za popolno transparentnost glede vsake dodatne zahteve, ki bi lahko negativno vplivala na enotni trg, konkurenčnost in rast,

—

dejstvo, da ena država članica določi manj stroga pravila kot druga, ne pomeni, da so pravila slednje avtomatično nesorazmerna in nezdružljiva s pravom EU. Država članica mora presoditi vsak primer posebej in pri tem upoštevati stališča vseh deležnikov in celotne regulativne okoliščine. Ocene učinka bi bile lahko pomembno orodje v ta namen,

—

vse dodatne zahteve, ki se uvedejo pred prenašanjem direktiv, bi morala spremljati dokumentacija, v kateri bi bili transparentno navedeni konkretni razlogi zanje.

4.5

 Da ne bi podjetij in drugih deležnikov postavljali v slabši konkurenčni položaj v primerjavi s tistimi iz drugih držav članic, bi morala Evropska komisija določiti smernice, s katerimi bi državam članicam pomagala pravilno prenesti zahteve pravnih aktov ob upoštevanju načel sorazmernosti in subsidiarnosti ter poštenih konkurenčnih pogojev. V zvezi s tem EESO ponavlja svojo zahtevo po čim večji možni vključenosti socialnih partnerjev in drugih ustreznih interesov v okviru prenosa ter močni udeležbi držav članic in nacionalnih in regionalnih parlamentov pri ustreznem naknadnem ocenjevanju (9).

4.6

 Priporočila EESO za učinkovit prenos:

4.6.1

 Države članice morajo biti pozorne na ustrezne roke za izvajanje, da bi zagotovile dovolj časa za posvetovanja z vsemi ustreznimi deležniki:

—

pri pripravi nacionalnih okvirnih stališč za začetna pogajanja v okviru delovnih teles držav članic je treba pozornost nameniti roku za prenos,

—

države članice morajo preveriti, ali direktive EU določajo dva roka, enega za pripravo nacionalne izvedbene zakonodaje in drugega v zvezi z datumom, do katerega mora zakonodaja postati pravno veljavna,

—

rok za prenos je treba upoštevati in spremljati skozi celoten zakonodajni postopek,

—

načrti Evropske komisije za izvajanje so v podporo in pomoč.

4.6.2

 Posvetovanja:

—

na ravni EU je pomoč, ki jo nudi Evropska komisija med postopkom izvajanja, kot so priporočila in razprave v strokovnih skupinah, lahko dragocena in prispeva k enotnemu razumevanju v državah članicah,

—

Evropska komisija bi morala prilagoditi obstoječo metodologijo za prenos (smernice) ne le zato, da zagotovi, da prenos direktiv ni v nasprotju z evropskim pravom, ampak tudi, da zajamči učinkovitost prenosa,

—

Evropska komisija bi lahko dodatno razvila specializirane spletne platforme (kot je obstoječi vmesnik za elektronsko obveščanje) ali elektronske zbirke podatkov za konkretne dele zakonodaje EU, namenjene izmenjavi najboljših praks. Spodbujati je treba upravljanje na več ravneh in vanj vključiti vse zainteresirane strani.

4.6.3

 Terminologija in delegirani akti:

—

države članice se spodbujajo, da skozi celoten proces pogajanj v Svetu preverjajo uporabo natančnega in dogovorjenega jezika,

—

osnovne pojme in opredelitve je treba jasno določiti čim prej v začetni fazi pogajanj,

—

Evropska komisija mora upoštevati različne pomene pojmov in opredelitev v državah članicah,

—

opredelitve v posebnih delih zakonodaje bi morale biti skladne z opredelitvami iz druge zakonodaje EU,

—

pri delegiranih aktih je treba upoštevati zahteve iz člena 290 PDEU, opredelitve v osnovnem zakonodajnem besedilu morajo biti jasne in izrecne,

—

delegirane akte je treba predvideti le za nebistvene elemente zakonodajnega akta in le ti deli se lahko dopolnjujejo ali spreminjajo (10).

5.   Posebna občutljiva področja

5.1   Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI)

5.1.1

 Evropska kohezijska politika, zlasti strukturni skladi in Evropski socialni sklad, se izvajajo v zapletenem upravnem, institucionalnem in regulativnem okolju in so posebno področje, kjer lahko nepotreben in obremenjujoč prenos negativno vpliva na politike EU. V teh okoliščinah se v nacionalnih in/ali regionalnih pravilih zahteve pogosto raje še nekoliko dopolnijo, kot pa le zagotovi obravnava minimalnih (evropskih) zahtev. Mnoga od teh pravil povzročajo dodatno upravno breme. Opozoriti je treba, da dodatne zahteve pogosto izhajajo iz predpostavke, da so pomembne, koristne in potrebne ter rezultat demokratičnega procesa.

5.1.2

 V sklopu priprave večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 EESO poziva Evropsko komisijo, naj nemudoma sprejme ukrepe za obravnavanje nepotrebnih upravnih bremen, ki močno ovirajo naložbe skladov ESI, in sicer v zvezi z državno pomočjo, skladnostjo javnih naročil, revizijskimi praksami in zapoznelim, včasih celo retroaktivnim sprejemanjem podrobnih univerzalnih smernic. Zmanjševanje ali preprečevanje nepotrebnega upravnega bremena je skupna odgovornost vseh akterjev.

5.1.3

 Neustrezne prakse bi lahko povzročile pomanjkanje zaupanja v celoten sistem izvajanja skladov ESI. Te vključujejo tveganju nenaklonjen pristop na vseh ravneh, premalo doslednosti pri razlagalnih odgovorih različnih generalnih direktoratov Evropske komisije, vztrajne vrzeli pri usklajevanju pravil skladov ESI na nacionalni, lokalni in regionalni ravni, strah pred neskladnostjo s pravili o državni pomoči, različne pristope glede politike javnih naročil na ravni EU (poudarek na preglednosti) in nacionalni ravni (poudarek na stroškovni učinkovitosti) ter različne nacionalne upravne kulture.

5.1.4

 Neustrezne prakse bi lahko negativno vplivale na upravičence, kakor tudi na organe, ki upravljajo programe, ter povečale upravne stroške in breme izvajanja skladov ESI, zaradi česar bi ti postali manj privlačni. Zaradi pomanjkanja alternativnih sistemov za reševanje sporov bi lahko na podjetja in zlasti MSP negativno vplivali pozna plačila, upravna preobremenjenost, neustrezen nadzor, zavrnitev projektov, izključitev iz skupnih ukrepov itd. Zato EESO poziva k oblikovanju specializiranih sistemov za reševanje sporov.

5.1.5

 Priporočila za prihodnje ukrepe za obdobje 2021–2027:

5.1.5.1

 Zmanjšanje upravnih bremen na področju upravljanja in nadzora:

—

hitro ukrepanje na ravni EU in držav članic za opredelitev in po možnosti odpravo odvečnih praks, procesov in postopkov ter za iskanje učinkovitejših rešitev na podlagi dobrih praks,

—

deljeno upravljanje je bistven vzrok za zapletenost skladov ESI. Uporabiti je treba celostni pristop, pri katerem se upravljanje in nadzor skladov ESI izvajata na podlagi nacionalnih standardov (prenos upravljanja),

—

države članice morajo same izvajati preglede svojih sistemov revizij, upravljanja in nadzora, da bi odkrile in odpravile pretirane predpise in predpise, ki se prekrivajo, hkrati pa zagotovile pravilno uporabo sredstev EU,

—

Evropska komisija bi morala pri razvoju ustreznih pravil in postopkov bolje upoštevati intenzivnost pomoči in posebne lastnosti različnih izvedbenih modelov in mehanizmov (tj. nepovratnih sredstev, finančnih instrumentov, poenostavljenih stroškov itd.).

5.1.5.2

 EESO poziva k poenostavitvi in racionalizaciji pravil o državni pomoči, vključno z odpravo vseh virov negotovosti pri njeni uporabi. Razmisliti je treba o morebitnih spremembah, po potrebi tudi o spremembah veljavnih pravil, tako da bodo podobni projekti v okviru skladov ESI obravnavani enako kot projekti EFSI in programi, ki jih neposredno upravlja Evropska komisija (npr. Obzorje 2020). Hkrati EESO opozarja, da je treba omejiti vse dokumente z razlagami in navodili ter vprašanji in odgovori, da ti ne bodo postali še ena plast dejanske zakonodaje. Priporoča, da se nadomestijo s širokim razširjanjem dobrih praks in da se ne uporabljajo retroaktivno. Komisijo poziva, naj se izogiba pripravi smernic, ki veljajo za vse države članice, na podlagi zahtevka ali težav v eni ali nekaterih od njih.

5.1.5.3

 EESO predlaga ustanovitev skupne projektne skupine za obravnavo različnih pristopov do pravil o javnih naročilih, v kateri bi bili predstavniki ustreznih GD in skladov, ki bi po potrebi dosledno razlagali pravila ter nudili dosledno svetovanje ter enoten pristop do finančnih popravkov.

5.1.5.4

 EESO meni, da bi se morala subsidiarnost bolje uporabiti pri izvajanju skladov ESI, tako da bi preverjanje spoštovanja nacionalnih pravil prepustili nacionalnim oblastem. Države članice poziva, naj v celoti uporabijo možnosti poenostavitve, ki so na voljo v novem programskem obdobju, naj se izogibajo čezmernemu prenašanju zakonodaje, ki se tu nanaša na vse standarde, smernice in postopke izvajanja, ki lahko štejejo za nepotrebne glede na cilje politike, ki so jih določili organi upravljanja, in odpravijo nepotrebna upravna bremena.

5.2   V smeri boljše pravne ureditve

5.2.1

 EESO poudarja, da sta nepotrebno regulativno in upravno breme oviri za podjetja, državljane in javne oblasti. Ponovno opozarja na potrebo po poenostavljenem, skladnem in boljšem pravnem urejanju, ki ga je treba dobro razumeti in transparentno izvajati. Ob tem je enako nujna udeležba vseh štirih ravni upravljanja – ravni EU ter nacionalne, lokalne in regionalne ravni.

5.2.2

 V nekaterih državah članicah obstajajo nacionalni odbori, pred katerimi morajo vlade upravičiti strožje predpise od minimalnih ravni, ki jih določa zakonodaja EU („čezmerno prenašanje zakonodaje“). V državah članicah, ki tega ne poznajo, ni nujno oblikovati novih upravnih organov, vendar pa mora biti postopek sprejemanja novih zahtev, ki so višje od standardov EU, v teh državah transparenten.

5.2.3

 EESO tako kot v predhodnih mnenjih (11) priporoča, da se v ocenah učinka novih evropskih zakonodajnih aktov učinkoviteje opravijo preizkusi za MSP. Države članice poziva, naj izkoristijo možnost določitve izjem za mikro podjetja pri nekaterih pravilih v skladu s pravom EU. EESO ponavlja svoje stališče, da bi morali cilji glede zmanjševanja regulativnega bremena temeljiti na celoviti oceni, ki bi vključevala dialog s civilno družbo in deležniki. V nobeni državi članici pa se pri izvajanju zakonodaje EU ne sme postavljati pod vprašaj obstoječa stopnja varstva državljanov, potrošnikov, delavcev, vlagateljev in okolja (12).

5.2.4

 EESO opozarja na enakost in homogenost različnih ciljev politik EU v skladu s Pogodbo, pri čemer zlasti poudarja visoko konkurenčno in družbeno odgovorno tržno gospodarstvo, usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek, ter visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja.

5.2.5

 EESO poziva Komisijo, naj, kjer je to razumno in upravičeno, razmisli tudi o uporabi modelov, ki temeljijo na spodbudah, ter mednarodnih standardov in smernic.

6.   Učinek na zaposlitvene, potrošniške in okoljske standarde

6.1

 V zadnjih desetletjih so bili vzpostavljeni številni vseevropski minimalni standardi varstva potrošnikov, okolja in delavcev, katerih cilj je približati življenjske in delovne razmere v Uniji, tj. doseči večjo socialno konvergenco navzgor, kakor določa člen 151 PDEU.

6.2

 Zakonodajalec EU je namenoma pustil prostor za minimalne standarde, ki jih morajo države članice izvajati v skladu z načeli Pogodb EU in zlasti ob spoštovanju sorazmernosti. Zato direktive določajo, da lahko države članice v postopku izvajanja upoštevajo lastne višje standarde. EESO poudarja, da lahko države članice, če se odločijo za bolj ambiciozne standarde glede varstva, med drugim upoštevajo tudi načela boljšega pravnega urejanja.

6.3

 Ti nacionalni standardi so rezultat demokratičnih pogajalskih procesov, ki v veliki meri vključujejo evropske in nacionalne socialne partnerje ter koristijo zaposlenim, potrošnikom in podjetjem. V skladu s cilji Pogodbe EU naj bi bil namen določitve takih minimalnih standardov zagotoviti boljše delovanje enotnega trga, hkrati pa zagotoviti, da ne bi negativno vplivala na višje ravni varstva na nacionalni ravni. Minimalni standardi v pravu Unije pogosto celo izrecno vključujejo klavzule o prepovedi poslabšanja položaja, ki določajo, da izvajanja direktive ni mogoče uporabiti za razlog za znižanje morda višjih nacionalnih standardov na evropski standard. To pa ne pomeni, da so nacionalni standardi večni in jih nikoli ni mogoče spremeniti.

6.4

 Države članice bi lahko med prenosom zakonodaje EU v nacionalno zakonodajo z ocenami učinka preverile socialne, gospodarske in druge posledice.

6.5

 Tako pri socialni politiki kot pri varstvu potrošnikov in okolja zakonodaja EU zagotavlja, da se višji standardi v državah članicah ne ogrožajo in da se jih varuje, s tem da so v ocene učinka vključeni vsi deležniki. V zvezi s tem je EESO večkrat izrazil stališče, da bi morala agenda za boljše pravno urejanje zagotoviti visokokakovostno zakonodajo EU brez ogrožanja glavnih ciljev politike ali ustvarjanja deregulacijskega pritiska na standarde socialne zaščite in varstva okolja ter na temeljne pravice (13).

6.6

 EESO ponovno opozarja, da je zlasti v okviru socialne politike EU cilj evropskih minimalnih standardov približevanje življenjskih in delovnih razmer v celotni EU v smeri večje socialne konvergence navzgor. Minimalnih standardov v direktivah EU se ne sme razumeti kot „najvišje ravni“, ki se je pri prenosu v nacionalne pravne sisteme ne sme preseči.

6.7

 EESO podpira proces boljšega pravnega urejanja in priznava njegovo dodano vrednost. Hkrati opozarja, da se ga nikakor ne sme uporabiti kot izgovor za zniževanje zahtev, zlasti na področjih, kot so potrošniško, okoljsko in delovno pravo, spodbujanje rasti blaginje in trajnostno ustvarjanje delovnih mest. S tem bi namreč pri velikem delu prebivalstva podžgali naraščajoči skepticizem do EU. Po mnenju EESO tekmovanje zakonodaje v zniževanju standardov ne bi smelo ogroziti tega, kako državljani sprejemajo proces evropskega združevanja.

V Bruslju, 19. septembra 2018

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Luca JAHIER

(1)  https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_sl

(2)  UL C 197, 8.6.2018, str. 1.

(3)  UL C 434, 15.12.2017, str. 11; UL C 13, 15.1.2016, str. 192; UL C 303, 19.8.2016, str. 45; UL C 487, 28.12.2016, str. 51; UL C 262, 25.7.2018, str. 22.

(4)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf

(5)  UL C 262, 25.7.2018, str. 22; UL C 18, 19.1.2017, str. 10.

(6)  Glej med drugim točko 1.2. mnenja EESO o programu ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT) (UL C 303, 19.8.2016, str. 45).

(7)  COM(2012) 746 final, str. 2.

(8)  UL C 303, 19.8.2016, str. 45, točka 2.1.

(9)  UL C 262, 25.7 2018, str. 22, točka 1.2.

(10)  CES248-2013 (informativno poročilo) (UL C 13, 15.1.2016, str. 145).

(11)  UL C 197, 8.6.2018, str. 1.

(12)  UL C 262, 25.7 2018, str. 22, točki 4.7.1 in 4.8.3.

(13)  UL C 262, 25.7.2018, str. 22, točki 1.1 in 3.4.; UL C 303, 19.8.2016, str. 45, točke 2.1, 2.2 in 2.5; UL C 13, 15.1.2016, str. 192, točka 2.4.