Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o tekmovalnih in pravičnih trgih v digitalnem sektorju (akt o digitalnih trgih)

(COM(2020) 842 final – 2020/0374 (COD))

(2021/C 286/12)

Poročevalka:

Emilie PROUZET

Zaprosilo	Svet Evropske unije, 10. 2. 2021 Evropski parlament, 8. 2. 2021
Pravna podlaga	člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	31. 3. 2021
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	27. 4. 2021
Plenarno zasedanje št.	560
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	179/9/16

1.   Sklepi in priporočila na visoki ravni

1.1

V zadnjih desetih letih so se pojavila vprašanja in potrebe v zvezi s pravili konkurence in notranjega trga, ki so se med krizo zaradi COVID-19 nedvomno še poglobili. EESO pozdravlja predlog uredbe o aktu o digitalnih trgih, katerega namen je preprečiti, da bi vratarji podjetjem in potrošnikom nalagali nepoštene pogoje, ter zagotoviti dostopnost pomembnih digitalnih storitev.

1.2

Spletne platforme so vsesplošen pojav, ki s spreminjanjem načina potrošnje in zagotavljanja proizvodov in storitev, pa tudi načina, kako delamo in zaposlujemo ljudi, predstavlja izziv za tradicionalne akterje. V zvezi s tem EESO pozdravlja celostni pristop Evropske komisije k obravnavi vseh vidikov tega ekosistema. Pri tem bo posebej pozoren na obdavčitev, upravljanje podatkov in delovne pogoje. V zvezi s slednjimi pozdravlja posvetovanje Evropske komisije o izboljšanju delovnih pogojev platformnih delavcev in z zanimanjem pričakuje zakonodajno pobudo, načrtovano za konec leta.

1.3

Glavni cilj ostaja doseganje enakih konkurenčnih pogojev za različne udeležence na digitalnih trgih. Evropa potrebuje pravično in tekmovalno okolje spletnih platform za boljše delovanje notranjega trga. EESO meni, da bosta akt o digitalnih trgih in akt o digitalnih storitvah (1) skupaj tvorila temelj okvira, ki ga je treba skozi leta izpopolniti in uporabljati v skladu z drugimi glavnimi digitalnimi politikami, kot so uredba o zasebnosti v elektronskih komunikacijah, splošna uredba o varstvu podatkov, uredba o odnosih med platformami in podjetji ter uskladitev pravil o konkurenci z digitalno dobo.

1.4

Ohranjanje poštenega in inovacijam prijaznega poslovnega okolja ob hkratnem varstvu končnih uporabnikov ostaja temeljnega pomena. Osnutek akta o digitalnih trgih je odgovor na digitalno dobo, ki se hitro razvija, saj na eni strani zagotavlja kratke roke in postopke, ki se lahko hitro posodobijo, na drugi strani pa pravno varnost in pravico do obrambe. Kljub temu EESO meni, da je treba člen 16 o preiskavah trga v zvezi z neizpolnjevanjem obveznosti okrepiti tako z vidika časovnega zamika (čakanje na tri sklepe o neizpolnjevanju obveznosti v petih letih bi povzročilo preveliko škodo) kot sankcij.

1.5

Komisija z osredotočenjem na določene storitve, ne glede na kraj sedeža ponudnika storitve ali zakonodajo, ki se uporablja za zagotavljanje storitve, učinkovito obravnava vprašanje enakih konkurenčnih pogojev za evropske in svetovne spletne ponudnike. EESO meni, da je usmerjenost na storitev in ne na ponudnika dobra rešitev za težave, ki se pojavljajo pri poskusu nadzora tako različnih digitalnih akterjev.

1.6

Za razliko od akta o digitalnih storitvah akt o digitalnih trgih od imenovanih vratarjev platform neposredno ne zahteva, da imenujejo zakonitega zastopnika v Evropski uniji, čeprav sta v zvezi s postopki ocenjevanja in preiskav, opisanimi v nadaljevanju, potrebna dialog in usklajevanje med ponudniki jedrnih platformnih storitev in Komisijo. EESO priporoča vključitev sklicevanja na člena 10 in 11 akta o digitalnih storitvah, da bi zagotovili, da bi vsi vratarji določili zakonitega zastopnika v Evropski uniji.

1.7

Po mnenju EESO je ena od glavnih prednostnih nalog tudi preprečiti, da bi porast nacionalnih predpisov povzročil še večjo razdrobljenost notranjega trga. EESO meni, da je ukrepanje na ravni EU izjemno pomembno, in v celoti podpira člen 1(5) in (7).

1.8

Hkrati se EESO strinja s tem, da akt o digitalnih trgih državam članicam dopušča, da tesno sodelujejo s Komisijo (na podlagi sklepa, sprejetega v skladu s členom 3(6), na podlagi člena 33 ali vzporedno, na podlagi pravil o konkurenci).

1.9

Za primere, kjer odgovornost istočasno izhaja iz kršitve akta o digitalnih trgih in kršitve pravil iz členov 101 in 102 PDEU, se razume, da se ta dva sklopa pravil lahko uporabljata hkrati. V aktu o digitalnih trgih bi bilo zaradi pravne varnosti in učinkovitosti zato treba pojasniti postopke izvajanja in usklajevanja (člen 1(6)).

1.10

EESO meni, da je potrebna podrobna razprava o razlogih za drugačen pristop k določanju novih obveznosti v skladu s členom 10 in posledicah takšnega pristopa ter glede razširitve praks v skladu s členom 17. Obenem je prepričan, da bi bilo treba določiti specifične izjemne okoliščine v zvezi s šestimi parametri, ki se uporabljajo za imenovanje vratarjev (člen 3(6)).

1.11

Zato meni, da bi morale biti opredelitve „jedrnih storitev“, „končnih uporabnikov“ in „poslovnih uporabnikov“ veliko bolj natančne.

1.12

EESO meni, da je treba pojasniti, da so prakse iz členov 5 in 6 prepovedane. Vendar je treba člen 6 o praksah izvajati posebej v okviru rednega dialoga med Komisijo in vratarji.

2.   Ugotovitve glede področja uporabe in imenovanja

2.1

EESO meni, da je področje uporabe storitev zelo široko, čeprav je ključnega pomena. Dejansko le prakse, ki so neposredno povezane s temi jedrnimi platformnimi storitvami, spadajo v področje uporabe in le zanje veljajo obveznosti. EESO podpira pravno varnost, ki jo zagotavlja revizija uredbe z vsako spremembo področja uporabe storitev.

2.2

EESO ugotavlja, da se pomisleki v zvezi z delovanjem trga jedrnih storitev ne nanašajo samo na končne uporabnike (glej storitve (f), (g) in (h)), in se sprašuje, ali je bil zadostno ocenjen učinek akta o digitalnih trgih na jedrne storitve med podjetji, zlasti ekosistem oglaševanja (trg oglasov).

2.3

Če se predlaga jedrna storitev, je nato mogoče oceniti, ali ima kateri od ponudnikov te storitve lastnosti, ki kumulativno izpolnjujejo merila, na podlagi katerih se ponudnik lahko šteje za vratarja te določene storitve. EESO ta kumulativen pristop podpira.

2.4   Posebne ugotovitve v zvezi s kvantitativno oceno – domnevni vratarji

2.4.1

EESO ugotavlja, da se prva mejna vrednost nanaša na skupni promet podjetja, ki ima v lasti platformo, vključno z vsemi poslovnimi področji, ki niso poslovni modeli platforme ali spletne dejavnosti, in ne na promet storitve.

2.4.2

EESO podpira mejno vrednost glede finančnih podatkov, zlasti način, kako so zajeti podatki o kapitalizaciji, da se odraža zmožnost platform za monetizacijo njihovih uporabnikov in njihova finančna zmogljivost (vključno z zmožnostjo, da si olajšajo dostop do finančnega trga).

2.4.3

Glede druge mejne vrednosti EESO priznava ustreznost meril v zvezi s številom uporabnikov (za določeno jedrno platformno storitev, ki se analizira).

2.4.4

V osnutku je opredelitev končnega uporabnika (člen 2(16)) podobna opredelitvi potrošnika in kot običajno izključuje poslovne uporabnike. V členu 3(2)(b) je opredeljen pojem končnih uporabnikov v smislu trajanja (meseci) in pomena (aktivnost). EESO meni, da bi morala biti opredelitev končnih uporabnikov natančna (tj. uporabniki, ki prehajajo skozi spletno mesto, ga obiskujejo ali uporabljajo enkrat mesečno). Enako velja za poslovne uporabnike. Zaradi pravne varnosti EESO priporoča, naj se v osnutku uredbe pojma „končni uporabniki“ in „poslovni uporabniki“ pojasnita ali vsaj opredelita.

2.5   Posebne ugotovitve v zvezi s kvalitativno oceno – ocenjeni vratarji

2.5.1

Če vse mejne vrednosti niso kumulativno dosežene, lahko Komisija izvede tržno preiskavo, kar lahko zahteva tudi država članica (člen 15). Komisija pri tem uporabi šest drugih parametrov za določitev, ali platforma izpolnjuje tri ključna merila (člen 3(6)).

2.5.2

Kvalitativna ocena notranjega trga, ki jo je uvedla Evropska komisija, odraža več parametrov, ki so pomembni v konkurenčnem pravu in ekonomiji. Kljub temu pa zaradi pomanjkanja predhodnih podobnih primerov (za pridobitev statusa vratarja ni treba opredeliti zadevnega trga ali predložiti dokaza o prevladujočem položaju) ni jasno/preizkušeno, koliko bo značilnosti/parametrov in kakšna bo njihova učinkovitost.

2.5.3

Če je cilj obravnava primerov, podobnih tistim, ki so opredeljeni v kvantitativni oceni, vendar ne presegajo mejnih vrednosti, je po mnenju EESO ocenjevalni mehanizem glede podrobnosti zelo omejen. Na prvi pogled se zdi, da je mogoča zelo široka razlaga teh parametrov za uporabo pri večjem številu ponudnikov, saj je znano, da se številni poslovni modeli v gospodarstvu razvijajo s pomočjo digitalne preobrazbe in novih poslovnih modelov ter z njimi eksperimentirajo.

2.5.4

Ker teh šest parametrov omogoča imenovanje vratarjev, EESO meni, da bi bilo treba opredeliti njihove specifične izjemne okoliščine.

3.   Ugotovitve o navedenih praksah

3.1

EESO meni, da je treba za razumevanje seznamov praks iz osnutka akta o digitalnih trgih ponovno preučiti delo Komisije: prakse, opredeljene v zadnjih letih, prakse, ki so že zajete v novi uredbi o spodbujanju pravičnosti in preglednosti za poslovne uporabnike spletnih posredniških storitev, in prakse, ki bi jih lahko zajeli s prilagoditvijo konkurenčnega prava digitalnemu ekosistemu.

3.2

EESO meni, da bi bilo treba pojasniti področje uporabe praks, zlasti če ga Komisija lahko razširi. Zdi se, da so številne prakse iz člena 5 del jedrne storitve platforme, medtem ko se člen 6 nanaša na uporabo tovrstnih jedrnih platformnih storitev za uporabo tržnih rezultatov in vplivanje nanje.

3.3

EESO se zavzema za razvoj zanesljivega sistema certificiranja na podlagi postopkov preizkušanja, ki bo podjetjem omogočil, da potrdijo zanesljivost in varnost svojih sistemov umetne inteligence. Preglednost, zlasti sistemov razvrščanja, sledljivost in razložljivost postopka algoritemskega odločanja so tehnični izziv, ki potrebuje podporo instrumentov EU, kot je program Obzorje Evropa (2).

3.4   Posebne ugotovitve glede nepoštenih praks na podlagi podatkov

3.4.1

EESO se strinja, da je treba z omembo prakse v členu 5(a) še izboljšati izvajanje splošne uredbe o varstvu podatkov (GDPR). Prav tako spodbuja Komisijo, naj v luči tehnološkega razvoja redno pregleduje splošno uredbo o varstvu podatkov in druge tovrstne uredbe (3).

3.4.2

V zvezi z učinkovito prenosljivostjo podatkov (člen 6(h)) EESO poudarja, da se v okviru uredbe o prostem pretoku podatkov v sektorju storitev v oblaku razvija kodeks ravnanja, da bi se zagotovila preglednost pogodbenih in tehničnih pogojev za prenehanje pogodb in prenos podatkov med ponudniki storitev v oblaku ali nazaj v hrambo v lastnih prostorih. Učinkovitost kodeksa pri spodbujanju prenosljivosti na trgu računalništva v oblaku bo kmalu ocenjena.

3.5   Posebne ugotovitve glede nepoštenega dajanja prednosti sebi

3.5.1

Akt o digitalnih trgih določa obveznost, da se vratar vzdrži ugodnejše obravnave tudi v zvezi s „kater[o] koli tretj[o] oseb[o], ki pripada istemu podjetju“. Vendar se to dodatno pojasnilo ne ponovi v drugih določbah, čeprav bi se lahko vratar omejitvam, predvidenim v teh določbah, izognil tako, da bi zadevne podatke zagotovil tretji osebi. Primer je lahko člen 5(a) ali člen 6(1)(a), kjer prenos podatkov tretji osebi (ne glede na to, ali pripada istemu podjetju ali ne) ni prepovedan. Čeprav je v členu 11 predvidena rešitev, je po mnenju EESO pomanjkljiva.

3.5.2

Na podlagi paritetne klavzule v členu 5(b) bo vratarjem zdaj prepovedano, da bi poslovnim uporabnikom preprečevali ponujanje enakih proizvodov ali storitev preko drugih spletnih posredniških storitev ali iskalnikov pod pogoji, ki se razlikujejo od pogojev, ponujenih preko platforme vratarja. EESO meni, da je besedna zveza „[…] po cenah ali pod pogoji, ki se razlikujejo […]“ ohlapna in lahko poleg cene zajema tudi druga merila, ki bi jih bilo morda treba natančneje opredeliti.

3.6   Posebne ugotovitve glede nepoštenih pogojev dostopa

3.6.1

V zvezi s prakso iz člena 5(d) EESO ugotavlja, da uredba P2B že vsebuje določbe, ki poslovnim uporabnikom zagotavljajo dostop do pritožb in preglednost v zvezi z obravnavanjem pritožb, zato dvomi v relevantnost te prakse. EESO se sprašuje, zakaj končni uporabniki niso zajeti.

4.   Ugotovitve glede pooblastil za preiskovanje, izvrševanje in spremljanje

4.1

Za namene člena 3(6) bi bilo treba več pozornosti nameniti vključitvi organov zadevnih držav članic v odločanje. Menimo, da bi organi države članice morali imeti pravico, da Komisiji predložijo zahtevo za izdajo odločitve v skladu z odstavkom 6, Komisija pa bi morala biti zavezana, da zahtevo obravnava in po potrebi zadevni državi članici dovoli, da v obdobju do odločitve Komisije sprejme predhodne ukrepe. Pri sprejemanju te odločitve bi morala Komisija zaprositi tudi za mnenje vseh držav članic, v katerih deluje morebitni vratar.

4.2

Osnutek uredbe združuje samoocenjevanje, ki ga izvede platforma, in oceno pristojnega organa – Evropske komisije. Vendar to oceno najprej izvede ponudnik jedrnih platformnih storitev, ki mora v treh mesecih po tem, ko so bile te mejne vrednosti dosežene (člen 3(3)), o tem obvestiti Komisijo. EESO je seznanjen z zahtevo, da platforme na podlagi postopka iz akta o digitalnih trgih nosijo odgovornost, in jo podpira. Ugotavlja tudi, da se v osnutku spoštuje pravica do obrambe in pritožbe ter upošteva hitrost digitalnega poslovanja.

4.3

EESO podpira ukrepe iz akta o digitalnih trgih, ki Komisiji omogočajo, da ocenjuje in spremlja rast platform vratarjev, kot so združitve, ki presegajo mejne vrednosti iz Uredbe (ES) št. 139/2004 (4).

4.4

EESO poleg tega podpira oceno Komisije o tem, ali sedanja ureditev EU dopušča ustrezno zajetje pomembnih prevzemov subjektov z nizkim prometom, ki bi lahko vplivali na konkurenco na notranjem trgu EU (5). Ena od možnosti bi lahko bil predlog komisarke Vestager, da Komisija začne sprejemati napotitve nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, v zvezi z združitvami, ne glede na to, ali so ti organi pristojni za pregled zadeve (6).

4.5

Za čim večjo učinkovitost je treba ustanoviti tudi načrtovani svetovalni odbor za digitalne trge, ki bo deloval vzporedno z Evropsko komisijo. EESO ocenjuje, da je člen 32 v zvezi s tem zelo nejasen, in meni, da bi moral biti odbor zadolžen za stalni nadzor in spremljanje. Predlaga tudi razmislek o tem, ali bi odbor lahko prejemal pritožbe združenj potrošnikov in socialnih partnerjev.

4.6

EESO meni, da bi bilo treba prisluhniti organizacijam, ki se ukvarjajo s poslovnimi interesi, združenjem varstva potrošnikov in sindikatom, ter upoštevati njihova stališča, saj bodo morda vključeni v obravnavanje zadev v zvezi s konkurenco. Člen 20 akta o digitalnih trgih pooblašča Komisijo, da opravi razgovore in sprejema izjave. EESO predlaga, da se v tem členu jasno navedeta vključitev teh akterjev in njihova pravica, da se jih zasliši.

---

(1)  Mnenje EESO o aktu o digitalnih storitvah (glej stran XX tega Uradnega lista).

(2)  UL C 47, 11.2.2020, str. 64.

(3)  UL C 47, 11.2.2020, str. 64.

(4)  UL L 24, 29.1.2004, str. 1.

(5)  https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2020)24/en/pdf

(6)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/vestager/announcements/future-eu-merger-control_en