[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel, den 10.9.2009

KOM(2009) 475 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Ökade internationella medel för klimatfrågan: ett europeiskt utkast till Köpenhamnsförhandlingarna

{SEK(2009) 1172}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Ökade internationella medel för klimatfrågan: ett europeiskt utkast till Köpenhamnsförhandlingarna

1. Sammanfattning

EU har satt upp världens mest långtgående mål för att minska klimatpåverkan och har redan infört bindande mekanismer som ger en ensidig tjugoprocentig minskning av utsläppen av växthusgaser till 2020 jämfört med 1990 års nivåer. EU har åtagit sig att höja denna minskning till 30 % inom ramen för ett rättvist och ambitiöst globalt avtal i Köpenhamn. Detta gäller dock under förutsättning att andra utvecklade länder åtar sig att genomföra motsvarande minskningar, och att andra ekonomiskt mer utvecklade utvecklingsländer bidrar efter sina förutsättningar och sin förmåga. Men fler än EU måste agera. För att överenskommelsen i Köpenhamn ska få ordentlig verkan krävs följande:

- Kraftiga utsläppsminskningar från alla utvecklade länder samt förbättringar av deras aktuella åtaganden.

- Välavvägda åtgärder från utvecklingsländernas sida för att mildra effekterna, speciellt från dem med mer utvecklad ekonomi.

- Ett effektivt globalt system som kan uppmuntra till investeringar för ett samhälle med låga koldioxidutsläpp.

Vid toppmötet i L'Aquila i juli erkände forumet för de viktigaste ekonomierna (Major Economies Forum (MEF), där även de viktigaste utvecklingsekonomierna ingår, den vetenskapliga synen att jordens medeltemperatur inte bör öka med mer än två grader. Den stora uppgiften under mötet i Köpenhamn kommer att vara att omsätta det i motsvarande utsläppsminskningar. Enligt expertisen på området kräver det en global minskning på minst 50 % till 2050 jämfört med 1990 års nivåer och att de globala utsläppen bör nå sin högsta nivå 2020. Vidare måste utvecklade länder skära ned utsläppen med 25–40 % till 2020 och med minst 80 % till 2050.

En överenskommelse om finansieringen är avgörande för en överenskommelse i Köpenhamn, men för närvarande hotar FN-förhandlingarna att stranda. Utvecklade länder förväntar sig att utvecklingsländer, framförallt de ekonomiskt sett mer utvecklade, bidrar. Samtidigt vill utvecklingsländerna att de utvecklade länderna klargör hur finansieringen av anpassningsåtgärder och åtgärder för att mildra effekterna ska se ut. Med tanke på att det är mindre än tre månader innan Köpenhamnsmötet startar, måste EU återta initiativet så att förhandlingarna kan komma vidare.

Det här meddelandet syftar till att bryta dödläget i förhandlingarna genom att presentera ett utkast till finansiering. I mars 2009 klargjorde Europeiska rådet att EU var villigt att bidra med en rimlig andel till det finansiella åtagandet. EU bör nu gå vidare och ange vilka de tänkbara finansieringskällorna är, definiera vad som avses med rimligt bidrag samt förklara hur finansieringen ska organiseras. Det förtjänar dock att betonas att inga av summorna i det här meddelandet är formella EU-förslag. De ska snarare ses som fingervisningar om hur mycket finansiering som kommer att krävas om man i Köpenhamn enas om ambitiösa mål, med bidrag både från utvecklade länder och mer ekonomiskt utvecklade utvecklingsländer, samt en global koldioxidmarknad som utnyttjas fullt ut.

Europaparlamentet och rådet uppmanas att överväga följande:

- Enligt kommissionens bedömning skulle kostnaderna för anpassningsåtgärder och åtgärder för att mildra effekterna i utvecklingsländerna kunna uppgå till cirka 100 miljarder euro per år till 2020. Pengarna förväntas komma från inhemsk finansiering (offentlig och privat) i utvecklingsländer, den globala koldioxidmarknaden och kompletterande internationell offentlig finansiering. Inhemsk privat och offentlig finansiering skulle kunna ge mellan 20 och 40 %, koldioxidmarknaden upp till cirka 40 % och internationell offentlig finansiering skulle kunna bidra till att täcka resten. Ju mer ambitiösa åtgärder för att mildra effekterna som överenskommelsen leder till, desto mer pengar måste de utvecklade länderna bistå utvecklingsländerna med. Samtidigt kan utökade system med utsläppstak och handel med utsläppsrätter skapa mer resurser för sådana åtgärder i utvecklingsländerna.

- Om den internationella koldioxidmarknaden utformas på rätt sätt, leder den till ökat pengaflöde till utvecklingsländer, i bästa fall så mycket som 38 miljarder euro årligen år 2020. Köpenhamnsöverenskommelsen måste fastställa en sektorsbaserad kreditmekanism för koldioxidmarknaden samtidigt som man fokuserar genom Mekanismen för en ren utveckling till de minst utvecklade länderna. EU bör uppmuntra den övergången inom ramen för sitt system för handel med utsläppsrätter.

- Enligt kommissionens beräkningar bör internationella offentliga medel inom intervallet 22 till 50 miljarder euro per år ställas till förfogande till 2020. Från och med 2013 bör de offentliga bidragen baseras på betalningsförmåga och ansvar för utsläppen och dessutom bör de också komma från ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer. Utifrån detta skulle EU:s andel ligga på mellan cirka 10 och cirka 30 %, beroende på vilken vikt man lägger vid de två kriterierna. Om Köpenhamnsöverenskommelsen innehåller ambitiösa mål, skulle EU:s bidrag rimligen uppgå till mellan 2 och 15 miljarder euro år 2020 beroende på hur stor global finansiering man kommer överens om och hur man viktar de två kriterierna.

- Stöd till anpassning ska främst riktas mot de fattigaste och mest utsatta länderna.

- Internationell luft- och sjöfart kan vara en viktig källa till innovativ finansiering och bör därför undersökas ytterligare.

- Styrningen av morgondagens internationella finansiella modell bör decentraliseras och bygga på principen ”nerifrån och upp”. Styrningen måste vidare vara transparent, kunna övervakas på ett effektivt sätt och följa normer för effektivt bistånd. Ett nytt högnivåforum om internationell klimatfinansiering bör övervaka och regelbundet gå igenom brister i finansieringen av anpassningsåtgärderna och åtgärderna för att mildra effekterna.

- Alla länder, förutom de minst utvecklade, bör förbereda tillväxtplaner med låga koldioxidutsläpp. Planerna ska innehålla mål på medellång och lång sikt och förberedelse för inventeringar av växthusgaser. EU bör senast 2011 också lägga fram sin egen tillväxtplan med låga koldioxidutsläpp för perioden fram till 2050.

- Om det nås en överenskommelse i Köpenhamn, kommer det att under perioden 2010–2012 behövas från fem till sju miljarder euro per år för anpassning, mildring av effekterna, forskning och kapacitetsbyggande. Mot bakgrund av ovanstående bör EU därför omedelbart bidra med från 0,5 till 1,2 miljarder euro per år, med start 2010. Bidragen bör komma både från EU:s budget och de nationella budgetarna:

- Kommissionen ska lägga fram ett förslag om huruvida finansieringen från och med 2012 ska tas från budgeten, eller om man ska inrätta en separat klimatfond som del av förslagspaketet för budgetramen efter 2013, eller om man ska överväga en kombination av dessa två alternativ. Om man använder EU-budgeten, måste man också lägga fram ett tillfälligt förslag för 2013, som omfattas av den nuvarande budgetramen. Direkta bidrag från enskilda medlemsstater skulle också kunna utgöra en viktig källa till EU-finansiering som del av EU:s totala bidrag. Kommissionen anser att EU-budgeten bör användas, eftersom det också skulle möjliggöra för Europaparlamentet att kunna delta fullt ut.

- Om EU-budgeten inte ska användas, bör bidragen inom EU fördelas enligt samma principer som för fördelningen på internationell nivå, med beaktande av medlemsstaternas särskilda omständigheter.

De offentliga internationella bidragen bör vara omfattande, men inte överdrivas. Som exempel kan nämnas att de eventuella offentliga bidrag inom EU som behövs kommer att vara betydligt mindre än de förmodade intäkterna från utauktionering av utsläppsrätter. Dessutom är det allmänt sett mycket billigare att bekämpa klimatförändringarna än att ta hand om konsekvenserna av den.

2. Att skapa tillräcklig finansiering

Till år 2020[1] förväntas cirka 100 miljarder euro per år behövas för anpassning och mildring av effekterna. Många gånger antas att dessa pengar måste komma från offentliga budgetar i utvecklade länder. Detta är dock en felsyn, eftersom det finns flera andra källor som kan förväntas bidra, bland andra följande:

- inhemsk finansiering (offentlig och privat)

- intäkter från koldioxidmarknaden

- international offentlig finansiering

Det råder inget tvivel om att koldioxidmarknaden måste utvecklas och utvidgas för att säkra nödvändiga resurser. Dagens koldioxidmarknad gav under 2008 utvecklingsländerna uppskattningsvis 4,5 miljarder euro, där 75 % kom från efterfrågan från EU:s privata sektor tack vare EU:s system för handel med utsläppsrätter[2]. Det systemet bör vara den viktigaste kanalen för privat koldioxidfinansiering för att stödja åtgärder i utvecklingsländerna för att mildra effekterna. På så vis skulle offentlig finansiering på kort och medellång sikt och därefter kunna fokuseras på anpassning, kapacitetsbyggande samt på forskning, utveckling och demonstration av forskning samt på att stödja privata investeringar, t.ex. genom att täcka de finansiella behoven under den första spridningsfasen för ny teknik.

Ju större bidrag från koldioxidmarknaden, desto lägre blir trycket på de offentliga finanserna. Av den anledningen är en välfungerande koldioxidmarknad med ambitiöst satta mål viktig och av samma anledning bör mer avancerade utvecklingsländer följa trenden inom OECD och införa system med utsläppstak och handel med utsläppsrätter.

2.1. Att mobilisera inhemsk finansiering

Inhemsk privat finansiering kommer att utgöra en stor del av de nödvändiga investeringarna, både i utvecklade länder och i utvecklingsländer. Till 2020 bör utvecklingsländerna som grupp minska ökningen av sina utsläpp så att de hamnar 15–30 % under den nivå som skulle råda om inga åtgärder vidtas. Flera av investeringarna är redan lönsamma genom att nödvändiga extra investeringar betalar sig genom lägre energiräkningar. Åtgärder till låg kostnad för att öka energieffektiviteten kan till exempel ge två tredjedelar av potentiella utsläppsminskningar inom energisektorn[3]. Privata investeringar i energisektorn kan stimuleras genom lämpliga politiska ramar, till exempel handel med utsläppsrätter som omfattar större utsläppssektorer, nationella regleringar och stimulanser på skatteområdet. I många utvecklingsländer införs normer för energieffektivitet som gör gamla koldioxidintensiva tekniker passé. Andra innovativa instrument kan öka privata investeringar i utvecklingsländerna; ett exempel är direktivet om förnybar energi[4] som stödjer investeringar i ny infrastruktur för förnybar energi i Nordafrika.

Dessutom har många utvecklingsländer, framförallt de ekonomiskt mer avancerade, tillräckliga egna finansiella resurser för att stimulera nödvändiga inhemska investeringar. Exempelvis har Brasilien meddelat att man kan finansiera en stor del av kostnaderna för att minska de utsläpp som avskogningen orsakar.

En stor del av finansieringen av anpassningen kan också komma från privata hushåll och privata företag, eftersom det ligger i deras ekonomiska intresse. Genom att minimera riskexponeringen, kan de se till att deras privata tillgångar, exempelvis byggnader, blir allt mer klimatsäkra. De fattigaste länderna, i synnerhet de minst utvecklade länderna, och de fattigaste befolkningsskikten i utvecklingsländerna kommer dock inte att ha råd att investera i anpassningar för att klara de negativa följderna av klimatförändringen. I stället får de i hög utsträckning förlita sig på offentligt stöd, både inhemskt och internationellt.

2.2. Att utnyttja koldioxidmarknaden fullt ut

Den internationella koldioxidmarknden har visat sig vara ett effektivt verktyg för att öka den privata sektorns investeringar i utvecklingsländer, samtidigt som utvecklade länder på ett kostnadseffektivt sätt kan uppnå sina mål för utsläppsminskningarna. Av naturliga skäl har de flesta finansiella satsningarna gynnat de utvecklingsländer som har bäst potential att minska utsläppen. Om den internationella koldioxidmarknaden ska utvecklas dynamiskt (se figur 1), måste dagens mekanism för ren utveckling (CDM) ändras grundligt och fokuseras på de minst utvecklade länderna. I fråga om ekonomiskt mer utvecklade utvecklingsländer och konkurrenskraftiga ekonomiska sektorer, bör den sektorsbaserade kreditmekanismen för koldioxidmarknaden fasas in efter 2012[5].

Figur 1: Stegvis utveckling av den globala koldioxidmarknaden

[pic]

Genom att ta steget från de projektbaserade metoderna, kan och bör den nya sektorsbaserade mekanismen leda till kraftigt ökade investeringar i teknik med låga koldioxidutsläpp i utvecklingsländer samtidigt som hänsyn tas till utvecklingsländernas förmåga att själva vidta åtgärder på området. Drivkraften bakom dessa investeringar är ett stabilt koldioxidpris på medellång sikt i OECD-länderna.

Sådana investeringar fungerar som ersättning för minskningar i utvecklade länder (kompensation eller ”off-setting”). Upphandling av kompensationskrediter kan dock inte räknas av mot offentligt finansiellt stöd från utvecklade länder förutom deras minskningsmål, eftersom det skulle innebära att kompensationen räknades två gånger.

Däremot bör man identifiera och rapportera kompensationskrediter som enskilt finansiellt flöde till utvecklingsländer. Detta erkännande av finansiella flöden från kompensationskrediter måste baseras på en bedömning av det totala nettoflödet (mätt i ton) in i och ut från ett land och på de genomsnittliga marknadspriserna. Helst bör en sådan bedömning baseras på befintliga rapporteringsmekanismer för finansiell överföring till utvecklingsländer, t.ex. OECD DAC-rapportering, i stället för att det skapas nya oberoende rapporteringskrav.

Den internationella koldioxidmarknaden ger flera fördelar. Om man inrättar en koldioxidmarknad med målet att minska utsläppen med 30 % från de utvecklade länderna, skulle det minska de totala kostnaderna för att lindra effekterna med ungefär en fjärdedel till 2020. Samtidigt skulle det skapa finansiella flöden till utvecklingsländerna motsvarande cirka 38 miljarder euro per år[6]. Dessutom skapar efterfrågan på kompensationskrediter multiplikatoreffekter eftersom den leder till betydligt ökad finansiering av investeringar i teknik med låga koldioxidutsläpp.

Hur stora finansiella flöden som koldioxidmarknaden ger upphov till beror på hur flera nyckeldelar av Köpenhamnsavtalet utformas. För att främja en stabil koldioxidmarknad som under kommande år ger tillräcklig finansiering, måste förhandlingsparterna sträva efter att utvecklingsländerna åtar sig kraftiga utsläppsminskningar, beakta eller dra tillbaka överskottsutsläppsrätter från första åtagandeperioden, samt fastställa ambitiösa utgångsnivåer för utsläppsminskningarna för perioden 2013–2020[7]. I annat fall skulle balansen mellan tillgång och efterfrågan mellan alla bilaga I-länder inte ge upphov till ett koldioxidpris. Under perioden 2008–2012 var koldioxidpriset och de finansiella flödena till utvecklingsländerna till stor del ett resultat av EU-åtgärder, dvs. fastställandet av ett tak för perioden 2008–2020 och uteblivet erkännande av utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det är därför mycket viktigt för den framväxande koldioxidmarknaden inom OECD-länderna att man isolerar de inbördes sammankopplade systemen med utsläppstak och handel med utsläppsrätter från överskottsutsläppsrätterna.

2.3. Att fastställa omfattningen på den internationella offentliga finansieringen

Ju mindre resultat koldioxidmarkanden ger, desto högre blir de offentliga kostnaderna för att lindra effekterna, men eftersom det inte går att med säkerhet förutsäga storleken på koldioxidmarknaden, kan man inte heller förutsäga hur mycket trycket på de offentliga finanserna kommer att öka. Det är ett av skälen till att det behövs regelbundna genomgångar, via det föreslagna högnivåforumet om internationell klimatfinansiering (se kapitel 4).

Summan offentliga medel för att lindra effekterna kommer förmodligen att öka gradvis och kommer naturligtvis att vara kopplad till hur omfattande åtgärder utvecklingsländerna beslutar sig för. Omedelbart efter Köpenhamnsöverenskommelsen bör man inrikta finansieringen på kapacitetsbyggande, främst för att förstärka den institutionella och regleringsmässiga styrkan i utvecklingsländerna, och på utvalda pilotåtgärder. Efter 2013 kommer förmodligen efterfrågan på internationell offentlig finansiering att öka i och med att allt fler åtgärdsplaner för att lindra effekterna sjösätts. Det kommer också att behövas betydande offentlig finansiering för att stimulera privata investeringar i forskning, utveckling och demonstration, i första hand genom offentlig-privata partnerskap och samriskföretag mellan utvecklade länder och utvecklingsländer.

Tabell 1 innehåller en detaljerad uppställning över behoven:

- Kommissionen har uppskattat de extra kostnaderna för utvecklingsländerna inom energi- och industrisektorerna som inte kan omfattas av koldioxidmarknaden till cirka 33 miljarder euro årligen år 2020[8]. Till största delen utgörs dessa av långsiktiga effektivitetshöjande åtgärder till låga kostnader, varav de flesta bör finansieras inhemskt och då främst från privata källor i utvecklingsländerna. Bara en liten del av dessa extrakostnader, 10 till 20 %, skulle behöva finansieras från internationella offentliga källor år 2020 med fokus på de fattigare utvecklingsländerna (tre till sex miljarder euro).

- De extra kostnaderna för att minska andra utsläpp än koldioxid från jordbruk och koldioxidutsläppen från avskogning och skogsförstörelse uppskattas av kommissionen till cirka 23 miljarder euro per år[9]. Offentlig finansiering kommer att vara det dominerande incitamentet för att minska utsläppen från avskogning och skogsförstörelse till 2020. Inte minst eftersom den största minskningspotentialen finns i de fattigaste utvecklingsländerna, är det rimligt att anta att internationell offentlig finansiering kommer att täcka en större del av extrakostnaderna jämfört med energisektorn, dvs. 30 till 60 % (7 miljarder euro 14 miljarder euro). I ett tidigare meddelande har kommissionen därför föreslagit att man inrättar en ny mekanism: Global Forest Carbon Mechanism[10].

- Sammantaget för dessa två sektorer visar en första uppskattning att globala offentliga överföringar i fråga om åtgärder för att mildra effekterna skulle kunna ligga på 10 till 20 miljarder euro årligen år 2020, och ungefär en tredjedel av den summan år 2013. Hur mycket av de överföringarna som blir verklighet kommer att bero på tillgängligheten hos och kvaliteten på utvecklingsländernas tillväxtplaner med låga koldioxidutsläpp, detta gäller även förslagen på åtgärder för att mildra effekterna.

- Som det påpekas i föregående kapitel finns det en reell risk för att finansieringen blir mycket lägre med tanke på de utsläppsminskningar de utvecklade länderna åtagit sig. Om de utvecklade länderna inte lyckas överbrygga gapet mellan sina nuvarande åtaganden om åtgärder för att mildra effekterna och vad som krävs enligt vetenskapliga rön, kommer de att pressas att finansiera ytterligare utsläppsminskningar i utvecklingsländerna. För att kompensera den försvagade minskning som blir resultatet om man sänker målet för utvecklade länder från 30 % till cirka 10 % (som är bland de lägre åtagandena) jämfört med 1990 års nivåer[11], skulle det kräva en ökning av internationell offentlig finansiering till utvecklingsländerna på cirka 120 miljarder euro årligen år 2020[12].

- Internationell offentlig finansiering för kapacitetsbyggande och samarbete i fråga om forskning och teknikdemonstration beräknas uppgå till ytterligare två till sex miljarder euro år 2020.

- Offentlig finansiering, både inhemsk och internationell, kommer att vara en viktig finansieringskälla till anpassning i de fattigare utvecklingsländerna. UNFCCC-sekretariatet har gjort en uppskattning som visar att anpassningskostnaderna i samtliga utvecklingsländer skulle kunna ligga från 23–54 miljarder euro årligen år 2030[13]. De globala offentliga överföringarna för 2020 förväntas enligt en första uppskattning ligga inom intervallet 10–24 miljarder euro.

Finansieringen av anpassningen kommer förmodligen att i första hand komma från offentliga sektorn som en kombination av följande: i) direkt från budgeten från bidragande parter, ii) som andel av intäkterna från koldioxidmarknaden (vilket redan gäller anpassningsfonden). För att finansieringen ska fungera så smidigt som möjligt måste anpassningen till klimatförändringen integreras i alla delar av nationella utvecklingsstrategier. Under de närmaste åren kommer förmodligen kapacitetsbyggande att krävas för att integrationen ska bli verklighet och som stöd för redan fastställda prioriteringar i de fattigaste och mest utsatta länderna.

2.4. Tidig internationell offentlig finansiering för 2010–2012

I händelse av en övergripande överenskommelse i Köpenhamn som innebär tidig internationell offentlig finansiering bör de inledande bidragen inriktas på att

(1) finansiera processer och kapacitetsuppbyggnad, till exempel utveckla mildrande åtgärder inom ramen för program för tillväxt med låga koldioxidutsläpp, utsläppsinventering och koldioxidmarknader, inklusive den sektorsbaserade kreditmekanismen,

(2) uppskatta klimatförändringarnas sannolika verkan för att kunna anpassa nationella utvecklingsstrategier och finansiera prioriterade investeringar.

Dessutom anser kommissionen att ytterligare finansiering, grundat på behov och förmåga, bör mobiliseras på kort sikt för att åtgärda de brådskande behoven i de mest utsatta utvecklingsländerna och särskilt de minst utvecklade länderna, små östater under utveckling (SIDS) och afrikanska länder (enligt handlingsplanen från Bali), bland annat genom att vidare stärka kapaciteten för katastrofriskreducering. Detta inledande finansiella åtagande bör stegvis utökas efter 2012 allt eftersom behoven fastställs i nationella strategier, kapaciteten för genomförande byggs upp och en överenskommelse om bidragsnivån nås i Köpenhamn.

På grundval av beräkningarna av de olika finansieringsbehoven i de olika stegen, bör de utvecklade ländernas sammanlagda offentliga finansiering för anpassning, skadelindring och kapacitetsuppbyggnad 2010–2012 ligga på 5–7 miljarder euro per år[14].

2.5. Innovativ finansiering från internationell luftfart och sjöfart

Med avseende på potentiella finansieringskällor underströk rådet (ekonomiska och finansiella frågor)[15] att ”globala instrument för hantering av utsläpp från internationell luftfart och sjöfart skulle välkomnas”. Marknadsbaserade instrument för att komma tillrätta med utsläppen från dessa sektorer världen över kan bli en betydande finansieringskälla som stöd för utvecklingsländernas arbete med skadelindring och anpassning. Exempel på sådana metoder är systemet med utsläppstak och handel med utsläppsrätter respektive beskattning av utsläppen.

Om båda dessa sektorer omfattades av utsläppstak skulle intäkterna från utauktioneringen kunna samlas in på internationell nivå och bli en betydande finansieringskälla för utvecklingsländernas anpassningsåtgärder och mildrande åtgärder. Ett sådant universellt bidrag skulle till motsvarande del minska beroendet av nationella budgetar och årliga tilldelningsförfaranden.

Man bör dock vara medveten om den diskussion som sannolikt kommer att uppstå om ett sådant system inrättas. Utvecklingsländerna hävdar att man bör använda en differentierad metod för att komma tillrätta med utsläppen från luftfart och sjöfart, medan de utvecklade länderna befarar koldioxidläckage på grund av den stora konkurrens som skulle uppstå om operatörer från utvecklingsländer och utvecklade länder behandlas olika. Ett globalt system är dock nödvändigt om dessa sektorer ska kunna bidra på ett meningsfullt sätt. En kompromiss skulle kunna vara att låta samtliga operatörer omfattas av samma utsläppstak med fullständig utauktionering, samtidigt som man omfördelar en del av intäkterna från utauktioneringen till utvecklingsländerna grundat på deras utsläpp och ekonomiska situation.

2.6. Att fastställa bidrag till internationell offentlig finansiering

En betydande offentlig finansiering i olika format och via olika kanaler kommer att krävas. För att säkerställa att bidragen sammantaget blir tillräckligt stora bör Köpenshamnsöverenskommelsen innehålla en skala baserad på gemensamma principer för att fastställa ländernas finansiella bidrag. Man kommer att behöva ta hänsyn till varje lands insatser, inklusive åtaganden om utsläppsminskningar. För att se till att överenskommelsen följs skulle länder som inte uppfyller sina finansiella åtaganden till exempel tilldelas färre utsläppsrätter eller få begränsad tillgång till internationell klimatfinansiering.

Europeiska rådet[16] uttryckte sina principer för finansiella bidrag, nämligen ”betalningsförmågan” (BNP) och ”ansvaret för utsläppen” (om inte annat följer av EU:s inre fördelning). Denna metod liknar Mexikos förslag om fastställandet av bidrag till en ”grön fond”. Dessutom betonades att ett fördelningssystem bör vara ”universellt”, dvs. inte begränsat till utvecklade länder, eftersom ansvaret för utsläppen i dag är delat[17]. Ett begränsat antal utvecklade länder och ekonomiskt mer framskridna utvecklingsländer står för den största andelen utsläpp och har högst BNP. De minst utvecklade länderna bör undantas från finansiella åtaganden.

Med utgångspunkt från dessa parametrar hamnar EU:s andel mellan cirka 10 % (om endast utsläppskriteriet används) och cirka 30 % (om endast kriteriet BNP till marknadspris används). EU:s faktiska bidrag kommer att bero på den relativa vikt som ges till varje kriterium i Köpenhamnsöverenskommelsen. Att ge utsläppen större vikt än BNP skulle ge ett ytterligare incitament att minska utsläppen och innebära ett erkännande av tidiga åtgärder för att minska utsläppen. Det skulle dock leda till relativt sett högre bidrag från utvecklingsländer med stora utsläpp.

Under förutsättning att EU är en part i en övergripande Köpenhamnsöverenskommelse, skulle en andel på 10–30 % av den tidiga finansieringen innebära 0,5–2,1 miljarder euro per år 2010–2012. Med tanke på vikten av tidig kapacitetsuppbyggnad och anpassning bör EU överväga att öka sitt bidrag över denna nivå och öka den tidiga finansieringen 2010–2012.

Mellan 2013 och 2020 kan EU:s andel öka från 0,9–3,9 till 2–15 miljarder euro per år, under förutsättning att Köpenhamnsmötet når ett ambitiöst resultat, att universella bidrag ges av samtliga utvecklade länder och ekonomiskt mer framskridna utvecklingsländer, och att den globala koldioxidmarknaden fungerar fullt ut.

Tabell 1: Uppskattad internationell årlig finansiering 2010–2020 (scenario med två graders temperaturökning), i miljarder euro (vid konstanta priser på 2005 års nivå)

2010–2012 (tidig start) | 2013 | 2020 |

Begränsning av klimatförändring | 1 | 3–7 | 10–20 |

Energi och industri | 3–6 |

Jordbruk och REDD | 7–14 |

Anpassning | 2–3 | 3 | 10–24 |

Kapacitetsuppbyggnad | 1–2 | 2 | 1–3 |

Teknikforskning, utveckling och demonstration | 1 | 1 | 1–3 |

Summa | 5–7 | 9–13 | 22–50 |

3. EU:s bidrag till finansieringen av klimatåtgärderna

3.1. Hur EU kan bidra

Om EU når sitt mål om ambitiösa åtaganden om mildrande åtgärder kommer internationell offentlig finansiering att vara en oundviklig del av överenskommelsen. Utöver den avsevärda finansiering som redan avsatts för klimatförändringarna som en del av EU:s utvecklingsbistånd, kommer EU att behöva vara redo att bidra ytterligare till kampen mot klimatförändringarna, särskilt från och med 2013, enligt handlingsplanen från Bali. Bidraget bör vara ambitiöst och rättvist.

EU förhandlar som en part, och det finns starka argument för att EU bidrar med en gemensam engångsfinansiering. Det skulle göra EU:s finansiering konsekvent och synlig, möjliggöra en rättvis och öppen fördelning av medlemsstaternas bidrag samt stordriftsfördelar vid förvaltningen av utbetalningar och stärka EU:s röst för en korrekt utformad överenskommelse. Det skulle även innebära att man tar vara på EU:s erfarenhet och världsomspännande utvecklingsbistånd. EU:s sammanlagda finansiering skulle uppgå till samma summa med bilaterala nationella bidrag, inklusive bidrag från EU-budgeten, som med ett gemensamt EU-bidrag.

Samtidigt med arbetet för ett ambitiöst och rättvist samlat bidrag behöver EU även säkra att gemenskapens bidrag organiseras på ett effektivt och rättvist sätt. Det finns tre huvudsakliga alternativ, som kan användas parallellt, för att kanalisera EU-medlen:

1. Direkt finansiering via EU:s budget är en tillförlitlig och öppen metod. Det skulle visa att ett av EU:s viktigaste instrument särskilt prioriterar en av dagens viktigaste politiska utmaningar. Man skulle även kunna dra nytta av väletablerade bestämmelser och förfaranden som ger en rigorös finansiell kontroll samt ett standardsystem för bidragsfördelning, och Europaparlamentet skulle kunna delta fullt ut. Med tanke på finansieringens omfattning på medellång sikt skulle denna metod tydligt påverka den sammanlagda budgeten och även nästa budgetram. På så sätt skulle EU-budgeten korrekt återspegla den centrala utmaning som klimatförändringarna utgör för EU under de kommande årtiondena.

2. Den andra metoden innebär inrättande av en ny gemensam klimatfond utanför EU:s budget som finansieras genom bilaterala bidrag från medlemsstaterna. Även detta skulle ge EU en tydlig profil samt flexibilitet att utforma ett fördelningssystem för finansieringen av EU:s sammanlagda bidrag. För en sådan fond skulle en mellanstatlig överenskommelse eller en rättslig grund krävas, och fonden skulle inte omfattas av taken för budgetramen eller de egna medlen. Den skulle ha samma nackdelar som andra fonder utanför budgeten (dålig insyn, omfattas inte av enhetsprincipen, svårare samverkan med annan verksamhet som finansieras med budgeten). Framför allt skulle Europaparlamentet berövas möjligheten till kontroll.

3. Ett tredje alternativ är att medlemsstaterna ger sina egna finansiella bidrag direkt. De bör emellertid tydligt presenteras som en del av EU:s gemensamma finansiering.

Den övergripande finansiella insatsen för EU och dess medlemsstater skulle bli densamma oavsett vilket eller vilka av ovanstående alternativ som väljs.

Befintliga EU-insatser bör beaktas för att säkerställa att additionalitetsprincipen bevaras, eftersom klimataspekter kommer att integreras i nästa generations fleråriga vägledande program, särskilt under geografiska instrument till stöd för utvecklingsländer.

3.2. Att mobilisera EU:s budget till 2012

De huvudsakliga budgetkonsekvenserna av en överenskommelse i Köpenhamn skulle få verkan tidigast från och med 2013. En framgångsrik överenskommelse bör åtföljas av en snabb ökning av stödet till utvecklingsländer som en förberedelse för övergången genom kapacitetsuppbyggnad och teknisk hjälp. Detta bör delvis finansieras genom EU:s budget under förutsättning att resurser finns.

Kommissionen har redan föreslagit att ytterligare 50 miljoner euro från gemenskapsbudgeten anslås till verksamhet som inleds redan 2010 i händelse av att en överenskommelse nås i Köpenhamn. Jämförbara summor skulle behövas för de följande åren. Det är ingen enkel uppgift att hitta lämpliga källor till dessa ytterligare medel, eftersom de återstående marginalerna är mycket begränsade och befintliga program är redan finansiellt ansträngda. Kreativa lösningar kommer troligen att behövas, och den optimala kombinationen av finansieringskällor skulle behöva bedömas i ljuset av resultatet av Köpenhamnsöverenskommelsen och den tillgängliga budgeten.

3.3. Ett hållbart EU-bidrag till en Köpenhamnsöverenskommelse efter 2012

En andra finansieringsfas kommer att inträda när en överenskommelse träder i kraft 2013. En ambitiös klimatöverenskommelse i Köpenhamn kommer att få betydande budgetkonsekvenser för EU och dess medlemsstater; det rör sig sannolikt om flera miljarder euro per år från och med 2013. Detta skulle innebära en särskild fråga för 2013, eftersom budgetramen för EU:s budget redan har fastställts för det året. Från och med 2014 kommer det att bli en fråga för den nya budgetramen som ännu inte fastställts.

Ansvaret för utsläpp är i dag delat. Betalningsförmågan bör vara en viktig faktor när bidragen till den globala finansieringen fastställs, men även ansvaret för utsläppen bör vara en central del i en rättvis och hållbar Köpenhamnsöverenskommelse.

De två kriterier för att fastställa den relativa bördan som redan används i UNFCCC-förhandlingarna är utsläpp och betalningsförmåga (BNP). Ju högre vikt som ges åt BNP-kriteriet, desto högre blir EU:s sammanlagda bidrag. Om exempelvis det sammanlagda internationella bidraget är 10 miljarder euro 2013 skulle EU:s sammanlagda bidrag bli runt en miljard euro om endast utsläpp används som kriterium, och cirka tre miljarder euro om endast betalningsförmåga används som kriterium.

Mekanismer för att justera bördan för enskilda medlemsstater kan användas.

Man bör ha i åtanke att EU:s medlemsstater kommer att ha tillgång till betydande intäkter från utauktionering av utsläppsrätter tack vare klimatförändrings- och energipaketet. I lagstiftningen[18] anges det att minst 50 % av dessa resurser bör återanvändas för inhemska och internationella klimatåtgärder. Det är svårt att exakt ange framtida koldioxidpriser och därmed storleken på auktionsintäkterna, men man beräknar att om EU skulle bidra med tre miljarder euro 2013 (den övre delen av skalan) skulle detta motsvara 7–20 % av de sammanlagda auktionsintäkterna. Bidragen skulle därför utan svårighet täckas av statskassornas intäkter från klimatåtgärder.

4. Ett europeiskt utkast till decentraliserad klimatfinansieringsstyrning

För att uppnå de ambitiösa målen för den globala klimatpolitiken, kommer tilldelningen och utbetalningen av klimatfinansiering, inklusive offentlig finansiering, att behöva ökas i snabb takt 2010–2020. I detta kapitel presenteras ett europeiskt utkast till en decentraliserad ”nerifrån och upp”-styrningsstruktur som är ett resultat av intensiva diskussioner med många förhandlingspartner världen över och som bygger på EU:s stora erfarenhet av samarbete[19].

Om en övergripande styrningsstruktur ska vara effektiv, verksam och hållbar måste den bygga på egenansvar, subsidiaritet, koherens, öppenhet, ansvar, belöning av resultat, additionalitet och komplementaritet.

Avseende skadelindring föreskrivs i det europeiska utkastet som huvudverktyg landstyrda program för tillväxt med låga koldioxidutsläpp där man integrerar lämpliga nationella mildrande åtgärder, teknisk förhandsöversyn av godkända åtgärder, ett aktuellt centralt register över åtgärder och finansiellt stöd, årlig utsläppsinventering, rapportering via förbättrade nationella meddelanden samt regelbunden inbördes utvärdering. Förfarandet kommer att stödjas av en oberoende samordningsmekanism.

Dessutom bör långsiktiga program för tillväxt med låga koldioxidutsläpp presenteras av alla länder senast 2011. De minst utvecklade länderna bör inte omfattas av några krav, men de bör uppmuntras att arbeta för samma mål inom en flexiblare tidsram och med lämpligt stöd. EU kommer 2011 att presentera sin långsiktiga strategi till och med 2050.

Avseende anpassning föreskrivs en förenklad “nerifrån och upp”-metod som innebär en gradvis integrering av anpassningen i nationella utvecklingsstrategier och program för fattigdomsutrotning, regelbunden samordning av stöd inom länderna, regelbunden rapportering via nationella meddelanden och utbyte av god praxis.

Den främsta fördelen med denna decentraliserade metod är att den skulle bygga på befintliga institutioner, vid behov reformerade och stärkta, och utvecklingsländernas egna strukturer (i linje med Parisförklaringen om biståndseffektivitet) och undvika att skapa parallella strukturer. Redan i dag skulle en mängd bilaterala och multilaterala initiativ hindras om de tvingades in i en stor centraliserad struktur. Ett decentraliserat system som bygger på ländernas egna förslag ger bidragsgivarna större frihet att avgöra var bidragen gör störst nytta och uppmuntrar sannolikt till större bidrag än vad som vore fallet med en stor centralt förvaltad multilateral fond. Detta utesluter dock inte, vid behov, en kompletterande ny fond, såsom den gröna fond som Mexiko föreslagit.

Med hjälp av aktuell registerinformation liksom regelbunden rapportering via årliga utsläppsinventeringar och nationella meddelanden kan UNFCCC fastställa klyftor och obalanser i finansieringen av mildrande åtgärder och anpassningsåtgärder. Man bör göra det enklare att åtgärda dessa klyftor genom ett internationellt högnivåforum om internationell klimatfinansiering som företräder offentlig och privat expertis inom området. Detta forum, med en balanserad representation av beslutsfattare från utvecklade länder och utvecklingsländer och internationella finansinstitut, bör övervaka och ge politisk vägledning till UNFCCC-fonderna, multilaterala finansieringsorgan och bilaterala samarbetsorgan för en hållbar fördelning av finansieringen till olika länder och utgiftsprioriteringar för skadelindring och anpassning.

[1] Se kapitel 2 i kommissionens arbetsdokument.

[2] Anpassat från: The World Bank, State and trends of the carbon market 2009 http://siteresources.worldbank.org/EXTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2009-FINALb.pdf.

[3] Se SEK(2009) 101.

[4] Direktiv 2009/28/EG.

[5] Se kapitel 4 i kommissionens arbetsdokument.

[6] Se kapitel 3 i kommissionens arbetsdokument.

[7] Se kapitel 7 i kommissionens arbetsdokument.

[8] Se kapitel 3 i kommissionens arbetsdokument.

[9] Se kapitel 3 i kommissionens arbetsdokument.

[10] KOM(2008) 645.

[11] Se kapitel 1 i kommissionens arbetsdokument.

[12] Baserat på en ytterligare analys av POLES, GFC.

[13] UNFCCC-sekretariatet.

[14] I kapitel 5 i arbetsdokumentet finns ytterligare information om vilken verksamhet som behöver tidigt stöd.

[15] Luxemburg den 9 juni 2009, 2948:e mötet i rådet.

[16] Bryssel den 18–19 juni 2009.

[17] Se kapitel 6 i arbetsdokumentet.

[18] Direktiv 2009/29/EG.

[19] Se kapitel 8 i arbetsdokumentet.