EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 1.10.2015
COM(2015) 481 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om hur arbetet med att upprätta marina skyddsområden har fortskridit (i enlighet med artikel 21 i ramdirektivet om en marin strategi 2008/56/EG)
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om hur arbetet med att upprätta marina skyddsområden har fortskridit (i enlighet med artikel 21 i ramdirektivet om en marin strategi 2008/56/EG)
1.Inledning
Till följd av människans påverkan får många marina arter i Europas hav allt mindre populationer, utbredningsområden och habitat 1 .
Förenta nationerna har under de senaste två decennierna kontinuerligt uttryckt sin oro över tillståndet i haven och den marina biologiska mångfalden 2 . I överensstämmelse med konventionen om biologisk mångfald har EU åtagit sig att säkerställa skydd av 10 % av sina kust- och havsområden. Det målet avspeglas också i mål 14 för hållbar utveckling för att bevara och på ett hållbart sätt utnyttja hav och marina resurser för hållbar utveckling 3 .
EU antog 2011 sin strategi för biologisk mångfald för att hejda den allmänna förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster inom unionen senast 2020. Livsmiljödirektivet 4 kräver inrättande av särskilda bevarandeområden, inbegripet kust- och havsmiljöer. Utöver detta inriktas EU:s ramdirektiv om en marin strategi 5 framför allt på att skydda den marina biologiska mångfalden.
I ramdirektivet om en marin strategi fastställs att medlemsstaterna senast 2020 ska anta åtgärdsprogram 6 för att uppnå en god miljöstatus i sina marina vatten 7 . Åtgärdsprogrammen ska omfatta geografiska skyddsåtgärder för att bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden 8 . En åtgärd som används för att skydda känsliga arter och habitat i Europas hav är marina skyddsområden. För dessa områden gäller att de
-är geografiskt avgränsade marina områden,
-har naturskydd som primärt och klart uttalat mål, samt
-regleras och förvaltas via rättsliga eller andra effektiva medel för att detta mål ska uppnås 9 .
Det har visat sig att väl förvaltade europeiska marina skyddsområden har positiva ekologiska effekter. I marina reservat med hög skyddsnivå har arttätheten 10 ökat med i genomsnitt 116 %, biomassan av växter och djur har ökat med i genomsnitt 238 %, djurens kroppsstorlek har ökat med 13 % och artrikedomen har ökat med 19 % 11 .
Effektivt förvaltade marina skyddsområden bidrar inte bara till fortsatt sunda och hållbara hav och oceaner, utan stöder även de tjänster som haven och oceanerna genererar. Eftersom de marina skyddsområdena skapar ekonomiska fördelar för samhället sträcker sig deras betydelse mycket längre än så – de utgör den gröna bas som den blå ekonomin bygger på. Enligt en beräkning från 2011 anses det marina Natura 2000-nätverket generera fördelar motsvarande sammanlagt cirka 1,5 miljarder euro varje år. Dessa fördelar skulle kunna öka till 3,2 miljarder euro om den marina Natura 2000-täckningen fördubblades 12 .
Marina skyddsområden ger samhällsekonomiska fördelar på en rad olika sätt. Genom att öka arternas biomassa kan de marina skyddsområdena bidra till att fiskebestånden återställs 13 . Det har visat sig att de positiva effekterna av de marina skyddsområdena sprider sig till angränsande fångstplatser. När det marina reservatet inrättades på Columbretes-öarna i Spanien ökade t.ex. fångsterna på de kringliggande fångstplatserna med cirka 10 % per år 14 .
Rent vatten, hälsosamma livsmiljöer och en rik marin biologisk mångfald är också en av hörnstenarna för kust- och havsturismen. De marina skyddsområdena kan bli stora turistattraktioner som stärker ekonomierna i kust- och havsregioner 15 . Under 2012 genererade turismen i upptagningsområdet kring Stora barriärrevets marinpark och världsarvsområde i Australien cirka 6,4 miljarder dollar i direkta utgifter, 5,2 miljarder dollar i mervärde och motsvarande fler än 64 000 heltidstjänster 16 .
Genom att bidra till en sundare marin miljö kan de marina skyddsområdena dessutom gynna andra tjänster i anslutning till marina ekosystem, som avfallshantering, kustskydd och hantering av översvämningsrisker 17 . Inrättandet av ett brittiskt nätverk av marina skyddsområden beräknades generera ett penningvärde på 8,2 miljarder pund för gas- och klimatreglering och 1,3 miljarder i fråga om näringsämnenas cykel 18 .
Denna rapport innehåller en genomgång av medlemsstaternas framsteg i fråga om inrättandet av marina skyddsområden fram till slutet av 2012, i enlighet med artikel 21 i ramdirektivet om en marin strategi. Rapporten bygger vidare på det arbete som Europeiska miljöbyrån har utfört genom sin utvärdering av nätverken med europeiska marina skyddsområden och innehåller först en genomgång av medlemsstaternas framsteg i fråga om inrättandet av marina skyddsområden (avsnitt 2) och därefter en granskning av om nätverken med marina skyddsområden är sammanhängande och representativa, i enlighet med artikel 13.4 (avsnitt 3). Det sista avsnittet innehåller en översikt över det arbete som återstår att göra. Till rapporten hör även två tekniska bilagor som fastställer den terminologi som används i rapporten, en bakgrund till den EU-omfattande och internationella lagstiftningen för inrättande av marina skyddsområden, samt tabeller som åskådliggör de siffror som anges i rapporten.
2.Utvärdering av de framsteg som gjorts
Under 2015 kommer Europeiska miljöbyrån att publicera en rapport om Europas marina skyddsområden 19 . Enligt miljöbyråns utvärdering har Europa kommit långt med att utse marina skyddsområden och inrätta nätverk med sådana skyddsområden sedan konventionen om biologisk mångfald trädde i kraft 1993 20 . I slutet av 2012 hade 5,9 % av de europeiska haven 21 definierats som marina skyddsområden, men det förekommer stora regionala variationer i Europa i fråga om de marina skyddsområdenas täckning. I tre av tio marina delregioner var de marina skyddsområdenas täckning 2012 högre än 10 % , medan två regionala hav hade en andel marina skyddsområden som understeg 2 % 22 (tabell 1). Utöver de regionala variationerna är det också stora skillnader i fråga om de marina skyddsområdenas täckning i kust- och havsvatten (tabell 2). Det ska noteras att de marina skyddsområdenas täckning har ökat ytterligare efter 2012, eftersom vissa medlemsstater har utsett ett stort antal marina skyddsområden.
Europeiska miljöbyråns rapport skiljer mellan tre typer av marina skyddsområden i Europa: marina Natura 2000-områden, marina skyddsområden som inrättats genom de regionala havskonventionerna, samt enskilda nationella marina skyddsområden. Det ska noteras att de tre typerna av marina skyddsområden kan överlappa varandra (ett visst område eller en del av området kan alltså ha utsetts genom fler än ett system), utses på olika sätt och omfattas av olika rättsliga villkor.
2.1 Marina Natura 2000-områden
Det marina Natura 2000-nätet har varit en stor framgång, eftersom detta system är det som i högst grad (dvs. sett till täckningen) har bidragit till europeiska marina skyddsområden. I slutet av 2012 täckte det mer än 228 000 km², vilket motsvarade mer än 4 % av den europeiska havsytan. Denna täckning varierade emellertid mellan olika marina regioner. I Nordsjön och Östersjön täckte de marina Natura 2000-områdena nära 18 % respektive 12 % av vattnen. I andra regioner, som Joniska havet, Adriatiska havet och Makaronesien, är Natura 2000-täckningen fortfarande mindre än 2 % 23 (tabell 3).
Natura 2000-täckningen var också betydligt högre i kustområdena 24 . Natura 2000-områdena täckte 33,3 % av de strandnära vattnen, 11,3 % av kustvattnen och endast 1,7 % av havsvattnen 25 . Betydande särdrag för havsvattnens marina miljö har därför ännu inte täckts genom dessa områden. Samtidigt utgör Natura 2000-områdena, tillsammans med habitatdirektivet, en stark rättslig ram för att skydda områdena och den hållbara förvaltningen av mänsklig verksamhet i dessa områden, och kustmedlemsstaterna arbetar alltmer med att åtgärda de luckor som finns.
2.2 Nätverk med marina skyddsområden som har inrättats genom regionala havskonventioner
De nätverk med marina skyddsområden som har inrättats genom regionala havskonventioner överlappar till stor del Natura 2000-områdena och de nationella marina skyddsområdena. De regionala havskonventionerna utgör emellertid en viktig plattform för medlemsstaternas samarbete kring att utarbeta och genomföra en ekosystemsbaserad strategi för att utse och förvalta marina skyddsområden. Dessa konventioner är därför en av de pådrivande faktorerna för utvidgningen av det europeiska nätverket av marina skyddsområden 26 .
Östersjöregionen var det första regionala havet i Europa där täckningen översteg 10 %. När Kommissionen för skydd av Östersjöns marina miljö utvärderade sitt nätverk med marina skyddsområden 2010 uppgick täckningen till 10,3 %. År 2012 täckte Östersjöns nätverk av marina skyddsområden 12,4 % av utvärderingsområdet 27 .
Betydande framsteg kan även noteras för vissa områden i nordöstra Atlanten. Ett exempel på detta är Nordsjön där de marina skyddsområdenas täckning är högst i Europa (nästan 18 %). År 2012 täckte de marina skyddsområdena i genomsnitt 3,2 % av utvärderingsområdet i nordöstra Atlanten 28 .
De marina skyddsområdenas täckning uppgick 2012 till 9,7 % av Europeiska miljöbyråns utvärderingsområde i Medelhavet. Eftersom det saknas tillgängliga uppgifter har EES inte kunnat utvärdera de marina skyddsområdenas täckning i Svarta havet (tabell 4).
2.3 Nationella marina skyddsområden
Medlemsstaterna har även utsett marina skyddsområden i syfte att skydda särdrag som är av nationellt intresse. Dessa områden kan ingå i Natura 2000-nätverket, de regionala havskonventionernas nätverk av marina skyddsområden eller vara fristående. Samstämmigheten i de nätverk av marina skyddsområden som har utsetts enligt olika system varierar från medlemsstat till medlemsstat. I Europa uppgår den till i genomsnitt 68,2 % för nationella områden och områden inom ramen för de regionala havskonventionerna (dvs. mer än två tredjedelar av den totala areal som täcks av nationella och regionala marina skyddsområden har utsetts inom ramen för båda systemen) och till 54,5 % för nationella områden och marina skyddsområden inom ramen för Natura 2000 29 . Det har inte kunnat fastställas att skyddet av de marina skyddsområdena ökar om de inrättas genom flera olika system.
3.Sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden
Det finns för närvarande ingen EU-omfattande metod för att utvärdera om de europeiska nätverken med marina skyddsområden är sammanhängande och representativa. De regionala havskonventionerna har emellertid spelat en viktig roll för att fastställa utvärderingskriterier för samstämmigheten i nätverket med marina skyddsområden. Osparkommissionen, Helsingforskommissionen och det regionala verksamhetscentret för särskilt skyddade områden (RAC/SPA) som inrättades genom Barcelonakonventionen tillsammans med MedPAN i Medelhavet har samtliga utvärderat samstämmigheten i nätverket med marina skyddsområden.
Ospar fastställer den ekologiska samstämmigheten i nätverken med marina skyddsområden enligt sex kriterier: särdrag, representativitet, replikering, konnektivitet, återhämtningsförmåga och lämplighet/livsduglighet 30 . Den första utvärderingen av det nätverk med marina skyddsområden som omfattas av konventionen om skydd av den marina miljön i nordöstra Atlanten genomfördes 2010 och visade att det inte kunde anses vara ekologiskt sammanhängande till följd av de marina skyddsområdenas geografiska fördelning. År 2012 gjorde Osparkommissionen ett nytt försök att bedöma den ekologiska samstämmigheten i sitt nätverk med marina skyddsområden, men kunde inte dra några omfattande slutsatser eftersom det saknades relevanta fördelningsdata om arter och habitat. Under 2012 genomfördes endast övergripande utvärderingar av den geografiska fördelningen av marina skyddsområden, som gav vid handen att Ospar-nätverket med marina skyddsområden sannolikt inte var ekologiskt sammanhängande. Nätverket uppvisade emellertid några första tecken på samstämmighet i vissa delregioner, t.ex. i Nordsjön, samt till viss del även i Keltiska havet 31 .
Helsingforskommissionen fastställde fyra kriterier för ekologisk samstämmighet: lämplighet, representativitet, replikering av särdrag och konnektivitet. Trots det ökade antalet marina skyddsområden som inrättats inom området för konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö konstaterade Helsingforskommissionen 2010 att nätverket med marina skyddsområden ännu inte hade uppnått ekologisk samstämmighet 32 .
MedPAN-RAC/SPA utvärderade huruvida de europeiska nätverken av marina skyddsområden i Medelhavet är samstämmiga utifrån två kriterier: representativitet och konnektivitet år 2012. I denna utvärdering drog man slutsatsen att nätverket med marina skyddsområden inte kunde anses vara vare sig samstämmigt eller representativt 33 . Västra Medelhavet ansågs vara den region som var mest sammanhängande i Medelhavet.
Som en första ansats för att utarbeta en gemensam uppsättning kriterier och en metod för att utvärdera om de europeiska nätverken med marina skyddsområden är samstämmiga och representativa utarbetade externa konsulter en studie för kommissionens räkning 2014 34 . I studien konstaterades att nätverket med marina skyddsområden inte var samstämmigt i ett testområde i Östersjön. Kommissionen kommer att arbeta vidare för att förbättra metoden för EU-omfattande utvärderingar av nätverket med marina skyddsområden.
4.Slutsatser och framtidsutsikter
Marina skyddsområden utgör viktiga verktyg för den fysiska planeringen inom naturskyddsområdet. De kan fungera som reservat för hotad biologisk mångfald i våra hav och oceaner. Genom att stödja ekosystemens återhämtningsförmåga kan effektiva nätverk med marina skyddsområden generera värdefulla fördelar för samhället. Det handlar om samhällsfördelar som nya arbetstillfällen, livsmedelsförsörjning eller klimatreglering. De marina skyddsområdena visar därför tydligt på sambandet mellan den blå och den gröna ekonomin.
Sedan konventionen om biologisk mångfald trädde i kraft 1993 har en omfattande utbyggnad av det europeiska nätverket med marina skyddsområden ägt rum: 2012 omfattade det nära 6 % av de europeiska haven. Denna rapport visar vilka omfattande framsteg som har gjorts i fråga om inrättandet av marina skyddsområden i Europa. Efter 2012 har ännu fler marina skyddsområden inrättats 35 . Arbetet upphör dessutom inte här – ytterligare ansträngningar kommer att göras för att säkerställa att minst 10 % av Europas hav skyddas genom sammanhängande nätverk med marina skyddsområden 36 .
Målen i EU:s strategi för biologisk mångfald 2020 genomförs i allt större utsträckning genom EU:s politiska ram, vilket utgör utmärkta förutsättningar för inrättande och integrerad förvaltning av marina skyddsområden. Såväl ramdirektivet om en marin strategi som habitatdirektivet, fågeldirektivet, direktivet om upprättandet av en ram för havsplanering och den omarbetade förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken innehåller bestämmelser som kan främja utbyggnaden av de europeiska nätverken med marina skyddsområden under de kommande åren.
För att de marina skyddsområdenas potential ska tas till vara fullt ut måste de inbegripa förvaltningsåtgärder 37 , som i sin tur ska kontrolleras och verkställas på ett effektivt sätt. Förvaltningsåtgärderna kan omfatta förvaltningsplaner för de marina skyddsområdena i sig samt även geografiska skyddsåtgärder för angränsande områden. Sådana skyddsåtgärder kan utgöra ett kompletterande verktyg som ökar effekterna av de marina skyddsområdena. De marina skyddsområdena bör utgöra en integrerad del av havsplanerna som stöder strategin för den gröna och blå infrastrukturen 38 så att de kan säkerställa och förbättra tillhandahållandet av flera ekosystemstjänster från samma område. Denna integrerade strategi är även viktig för att säkerställa att belastningen i våra hav minskar så att ekosystemets återhämtningsförmåga stärks.
Kommissionen kommer att fortsätta stödja de nationella och internationella ansträngningarna för att utse och effektivt förvalta marina skyddsområden samt genomföra andra geografiska skyddsåtgärder för en marin biologisk mångfald. Kommissionen kommer särskilt att göra följande:
Genom ökad kommunikation eller vägledning stödja medlemsstaterna att genomföra befintlig lagstiftning på ett effektivt och integrerat sätt, t.ex. i fråga om artikel 11 i den gemensamma fiskeripolitiken.
Främja en samsyn kring artikel 13.4 i ramdirektivet om en marin strategi.
Vidareutveckla en EU-metod för att utvärdera om de europeiska nätverken med marina skyddsområden är samstämmiga och representativa.
Stödja medlemsstaterna att utse fler marina skyddsområden, framför allt i havsvatten, samt att förvalta de marina skyddsområdena på ett effektivt sätt 39 . Detta stöd kan erbjudas via befintliga EU-finansieringsmekanismer, framför allt Europeiska havs- och fiskerifonden och Lifeprogrammet eller genom pågående processer som den biogeografiska processen inom ramen för Natura 2000.
Främja inkluderande ledningsstrukturer för marina skyddsområden som gör det möjligt att på ett brett plan involvera olika intressenter (t.ex. lokala myndigheter, närsamhället och ekonomiska aktörer) i förvaltningen av de marina skyddsområdena.
Vid behov fortsätta att arbeta med stödmekanismer på EU-nivå för att effektivt genomdriva och kontrollera förvaltningsåtgärderna för de marina skyddsområdena.
Främja forskning på europeisk nivå och stödja medlemsstaternas ansträngningar att åtgärda befintliga informationsluckor som förhindrar en effektiv förvaltning och utvärdering av de marina skyddsområdena 40 .
- Bidra till att fastställa vilka ekonomiska fördelar som de marina skyddsområdena genererar 41 genom att ta fram studier och samarbeta med internationella organisationer som OECD.
- Säkerställa att EU är representerat vid förhandlingarna om ett genomförandeavtal till havsrättskonventionen som gäller bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden i områden utanför nationell jurisdiktion 42 för att artiklarna 192 och 194.5 ska få större verkan inom dessa områden.
Kommissionen kommer att utarbeta nästa lägesrapport om inrättandet av marina skyddsområden i samband med genomförandet av ramdirektivet om en marin strategi, dvs. kommissionens rapport om de programåtgärder som medlemsstaterna har inkommit med 43 . Denna rapport kommer att ligga till grund för utvärderingen. De framsteg som har gjorts i fråga om inrättandet av marina skyddsområden i Europa kommer även att utvärderas 2019 i samband med kommissionens bedömning av den första genomförandefasen i ramdirektivet om en marin strategi 44 . Om det görs extra ansträngningar på alla plan bör det vara möjligt att uppfylla de mål som har fastställts i EU-omfattande och internationell lagstiftning och politik samt att öka de marina skyddsområdenas täckning i Europa till över 10 % 45 fram till 2020.
Europeiska miljöbyrån (2015), rapporten State of the Environment. http://www.eea.europa.eu/soer-2015/europe/marine-and-coastal
Se till exempel Agenda 21, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf och UNGA Resolution A/RES/66/288 - The Future We Want av den 27 juli 2012 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/476/10/PDF/N1147610.pdf?OpenElement
UNGA Resolution A/69/L.85 av den 12 augusti 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=E
Direktiv 92/43/EEG
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), EUT L 164, 25.6.2008.
Artikel 13 i ramdirektivet om en marin strategi.
Marina vatten definieras i artikel 3.1 i ramdirektivet om en marin strategi.
Artikel 13.4 i ramdirektivet om en marin strategi.
För en mer ingående definition, se bilagan s. 8.
Antalet växter och djur inom ett visst område.
Fenberg, P. B., et al. (2012), The science of European marine reserves: Status, efficacy, and future needs, Marine Policy 36(5), s. 1012–1021.
Europeiska kommissionen (2013), The Economic Benefits of the Natura 2000 Network. http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/ENV-12-018_LR_Final1.pdf
Välförvaltade marina skyddsområden har visat sig innehålla mer än fem gånger större biomassa för stora fiskar och fjorton gånger större biomassa för hajar än de områden där fiske bedrivs. Edgar, G. J. et al. (2014) Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features, Nature 506, s. 216–220.
Sala, E. (2012), Here is one great way to save fish – and the fishing industry, i Tackling Science Challenges, Harvard Business Review 85.
Australian Government, Department of Environment and Heritage (2003), The benefits of marine protected areas. http://www.environment.gov.au/system/files/resources/5eaad4f9-e8e0-45d1-b889-83648c7b2ceb/files/benefits-mpas.pdf
Great Barrier Reef Marine Park Authority (2014), Great Barrier Reef Region Strategic Assessment – Strategic Assessment Report. http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861 http://elibrary.gbrmpa.gov.au/jspui/handle/11017/2861
Potts et al. (2014), Do marine protected areas deliver flows of ecosystem services to support human welfare?, Marine Policy 44.
Hussain et al. (2010) 'An ex-ante ecological economic assessment of the benefits arising from marine
protected areas designation in the UK', Ecological Economics 69(4), pp. 828-838.
Europeiska miljöbyrån (2015), Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward.
I mångfaldskonventionen fastställs att parterna ska inrätta system av skyddade områden. Se bilagan s. 10.
Europeiska miljöbyrån har avgränsat utvärderingsområdet genom en avgränsningslinje på 200 nautiska mil från kusten eller med hjälp av ekvidistansmetoden till icke-EU-länder, med undantag för Grekland där en avgränsningslinje på 6 nautiska mil har använts. Det förekommer marina skyddsområden utanför dessa gränser, men de ingår inte i analysen. Marina skyddsområden som skyddar den stora biologiska mångfalden i de yttersta randområdena ingår inte heller i analysen eftersom ramdirektivet om en marin strategi har ett begränsat geografiskt tillämpningsområde. För mer information, se Europeiska miljöbyrån (2015) Spatial analysis of Marine Protected Area Networks in Europe's Seas, s. 1–2.
Uppgifterna har hämtats från Natura 2000-databasen och den gemensamma databasen för utsedda områden.
Sedan 2012 har vissa medlemsstater inrättat betydligt fler Natura 2000-områden, vilket ytterligare har ökat de marina skyddsområdenas täckning i vissa områden.
Detta beror till viss del på att habitatdirektivet till att börja med inriktades på markanvändning och på att det saknades kunskap om djuphavshabitat.
Med strandnära vatten menas ett område på 0–1 nautiska mil (Nm), med kustvatten avses ett område på 1–12 nautiska mil från kusten och havsvatten från 12 nautiska mil ut till utvärderingsområdets slut. Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.
Se artiklarna 5 och 6 om regionalt samarbete i ramdirektivet om en marin strategi.
Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.
Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.
Europeiska miljöbyrån (2015), Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward.
Ospar (2006), ”Guidance on developing an ecologically coherent network of OSPAR marine protected areas”, referensnummer 2006-3.
För mer information om kriterierna för ekologisk samstämmighet och utfallet, se Johnson D., et al. (2013) An assessment of the ecological coherence of the OSPAR Network of Marine Protected Areas in 2012.
Boedeker D., et al. (2010), Towards an ecologically coherent network of well-managed Marine Protected Areas – Implementation report on the status and ecological coherence of the HELCOM BSPA network, Baltic Sea Environment Proceedings No. 124A.
Gabrié C., et al., (2012), The Status of the Marine Protected Areas in the Mediterranean Sea, MedPAN & RAC/SPA. Ed: MedPAN Collection.
Wolters H. A., et al., (2014), Proposal for an assessment method of the ecological coherence of networks of marine protected areas in Europe. https://circabc.europa.eu/sd/a/b993ca97-579c-4aee-8e0e-22794682ac16/MPA%20coherence%20report-final.pdf
I slutet av 2014 hade t.ex. de Natura 2000-områden som inrättats genom habitat- och fågeldirektiven ökat till nära 320 000 km², vilket kan jämföras med cirka 228 000 km² 2012 – se http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat37_en.pdf
Se Aichi-mål 11 i punkt 2 i bilagan till denna rapport.
Oceana (2014), Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks. http://eu.oceana.org/sites/default/files/oceana_ridding_the_baltic_sea_of_paper_parks.pdf
Läs mer på http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
Kommissionen har finansierat olika projekt inom detta område (se t.ex. MESMA, http://www.mesma.org/ ).
Se t.ex. European Marine Boards ståndpunktsdokument nr 18 Achieving Ecologically Coherent
MPA Networks in Europe: Science Needs and Priorities, april 2013.
http://www.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/EMB_PP18_Marine_Protected_Areas.pdf
Genom en särskild studie.
FN:s generalförsamling beslöt nyligen att 2016 inleda mellanstatliga förhandlingar om ett genomförandeavtal till havsrättskonventionen som gäller bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden i områden utanför nationell jurisdiktion (resolution A/69/L.65 av den 19 juni 2015).
Medlemsstaterna ska lämna sina åtgärdsprogram till kommissionen senast den 31 mars 2016.
Artikel 20 i ramdirektivet om en marin strategi.
Se Aichi-mål 11 i punkt 2 i bilagan till denna rapport.
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 1.10.2015
COM(2015) 481 final
BILAGOR
till
Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet
om hur arbetet med att upprätta marina skyddsområden har fortskridit (i enlighet med artikel 21 i ramdirektivet om en marin strategi (2008/56/EG))
Bilaga I
1. Terminologi
Begreppen ”marint skyddsområde” och ”geografisk skyddsåtgärd” definieras inte i ramdirektivet om en marin strategi. Syftet med detta avsnitt är att redovisa de definitioner som använts när denna rapport har utarbetats och som kommer att tillämpas när ramdirektivet om en marin strategi liksom annan lagstiftning genomförs.
1.1 Marina skyddsområden
Inom internationell rätt fastställs det i artikel 8 i konventionen om biologisk mångfald att de fördragsslutande parterna har en grundläggande skyldighet att upprätta skyddade områden 1 . Definitionen av skyddat område 2 i artikel 2 i konventionen ligger till grund för de definitioner av skyddade områden och marina skyddsområden som används av andra internationella organisationer, exempelvis Internationella naturvårdsunionen (International Union for Conservation of Nature, IUCN) 3 eller regionala havskonventioner (Regional Sea Conventions, RSC) 4 .
Inom EU upprättas skyddade områden genom naturdirektiven (se särskilda bevarandeområden i habitatdirektivet och särskilda skyddsområden i fågeldirektivet). Definitionen av dessa områden 5 följer mångfaldskonventionens definition av skyddade områden, dvs. de är geografiskt avgränsade, har ett tydligt bevarandemål och förvaltningsåtgärder ska vidtas inom området för att detta mål ska uppnås.
Utifrån de gemensamma komponenterna i dessa definitioner föreslås följande kriterier när marina skyddsområden ska definieras med avseende på ramdirektivet om en marin strategi samt all relaterad EU-politik 6 :
-Det rör sig om geografiskt avgränsade marina områden
-som har naturskydd som primärt och klart uttalat mål
-och som regleras och förvaltas via rättsliga eller andra effektiva medel för att detta mål ska uppnås.
1.2 Geografiska skyddsåtgärder
Enligt mål 11 i den strategiska planen för biologisk mångfald 2011–2020 7 ska ”(…) 10 procent av kust- och havsområden – särskilt områden av stor betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster – [vara] bevarade genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representativa och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade naturskyddsåtgärder (…)”. Det finns emellertid ingen internationellt vedertagen definition av vad som avses med ”andra effektiva områdesbaserade naturskyddsåtgärder”.
Såväl i ramdirektivet om en marin strategi som i fågel- och habitatdirektiven föreskrivs bevarandeåtgärder utanför de skyddade områdena för att säkerställa att arter och habitat skyddas på lämpligt sätt samt för att maximera de fördelar som de skyddade områdena ger. I ramdirektivet om en marin strategi talas det uttryckligen om geografiska skyddsåtgärder 8 . Enligt habitatdirektivet ska det införas ett strikt skyddssystem för de arter och underarter som finns förtecknade i bilaga IV till direktivet samt skyddsåtgärder för de arter och underarter som finns förtecknade i bilaga V 9 . Vissa av dessa åtgärder är områdesbaserade (t.ex. ett tillfälligt eller lokalt förbud mot att samla in exemplar i naturen och att exploatera vissa populationer, införandet av ett system med tillstånd för insamling av exemplar, eller införande av kvoter 10 osv.). Ett liknande system införs genom fågeldirektivet 11 .
Geografiska skyddsåtgärder definieras därför enligt samma logik som i ramdirektivet om en marin strategi och naturdirektiven, dvs. att geografiska skyddsåtgärder utgör en mer omfattande kategori än marina skyddsområden, och att de har en stödjande funktion för naturskyddet. Begreppet ”geografiska skyddsåtgärder” används därför för 12
-områdesbaserade bevarandeåtgärder
-som inte uppfyller kriterierna för marina skyddsområden, antingen för att deras primära syfte inte är att bevara eller också för att de inriktas på en viss aktivitet eller sektor i syfte att skydda delar av ekosystemet.
Detta innebär att vissa fiskeriförvaltningsåtgärder med bevarandeaspekter faller under definitionen för geografiska skyddsåtgärder. Exempel på sådana fiskeriförvaltningsåtgärder kan vara särskilda fisketillstånd eller förbud mot särskilda fiskeredskap 13 i vissa områden i syfte att skydda exempelvis känsliga marina ekosystem eller sjögräsängar. Det kan även handla om vissa bevarandeåtgärder som har antagits i enlighet med artikel 7 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken 14 .
Vissa av de åtgärder som ska vidtas enligt direktivet om upprättandet av en ram för havsplanering skulle också kunna anses utgöra geografiska skyddsåtgärder, eftersom ett av havsplanernas syften är att skydda och förbättra miljön.
2. Relevant EU-rätt och internationell rätt
Syftet med ramdirektivet om en marin strategi 15 är att säkerställa integrering av miljöhänsyn i olika politikområden, överenskommelser och lagstiftningsåtgärder som påverkar den marina miljön 16 . Detta avsnitt innehåller därför en översikt över EU-rätt och internationell rätt som påverkar inrättandet av marina skyddsområden enligt ramdirektivet om en marin strategi.
EU-lagstiftning
1.Habitatdirektivet 17 och fågeldirektivet 18 : Enligt dessa direktiv ska det inrättas särskilda bevarandeområden som ingår i ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nätverk (Natura 2000-nätverket) 19 och som omfattas av starka skydds- och förvaltningskrav för att EU:s känsligaste livsmiljöer och arter ska kunna erhålla gynnsam bevarandestatus.
2.Gemensamma fiskeripolitiken: I den nyligen omarbetade grundförordningen fastställs att det ska antas bevarandeåtgärder i enlighet med målen för ramdirektivet om en marin strategi, habitatdirektivet och fågeldirektivet 20 . I förordningen anges också att det ska inrättas skyddade områden på grundval av områdenas biologiska känslighet 21 . Enligt förordningen om förvaltningsåtgärder för hållbart utnyttjande av fiskeresurserna i Medelhavet 22 kan det även inrättas fiskeskyddade områden.
3.Ramdirektivet för vatten 23 : Detta direktiv är tillämpligt på inlands- och övergångsvatten, men bestämmelserna är också i hög grad relevanta för marina skyddsområden i kustnära vatten som innehåller många lek- och uppväxtområden och som därför är viktiga i ett bevarandeperspektiv.
4.Direktivet om upprättandet av en ram för havsplanering 24 : Marina skyddsområden kommer att ingå i de havsplaner som inrättas enligt direktivet.
Internationell dimension
1.Förenta nationernas havsrättskonvention (Unclos): Enligt havsrättskonventionen har parterna en allmän skyldighet att vidta åtgärder för att skydda och bevara den marina miljön. Parterna har även en särskild skyldighet att skydda och bevara sällsynta och känsliga ekosystem samt lokaler för arter och andra marina organismer som är på tillbakagång, hotade eller utrotningshotade 25 .
2.Konventionen om biologisk mångfald: Denna konvention syftar till att hejda förlusten av biologisk mångfald samt få till stånd ett bevarandeinriktat och hållbart utnyttjande av den marina biologiska mångfalden. Enligt Aichi-mål 11 för biologisk mångfald 26 ska 10 procent av kust- och havsområdena bevaras genom ”effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representativa och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade naturskyddsåtgärder”. Detta mål har blivit ett globalt åtagande i och med att det har tagits med i slutdokumentet från Rio+20, The Future We Want 27 , samt ingår i det föreslagna havsmålet 28 i den utvecklingsagenda efter 2015 som nu håller på att förhandlas fram vid FN. I mångfaldskonventionen beskrivs också den viktiga funktion som ekologiskt eller biologiskt betydelsefulla marina områden har för att bidra till friska och välfungerande hav, och det konstateras att de kan behöva någon form av skydd. Ungefär 200 ekologiskt eller biologiskt betydelsefulla marina områden har beskrivits inom ramen för regionala workshops världen över samt godkänts av partskonferensen för att kunna ingå i mångfaldskonventionens ”katalog” över ekologiskt eller biologiskt betydelsefulla marina områden. Det är upp till staterna och de behöriga mellanstatliga organisationerna att besluta om förvaltnings- och skyddsåtgärder för dessa områden eller delar av områden, t.ex. att utse dem till marina skyddsområden.
3. Regionala havskonventioner: Syftet med dessa konventioner är att förbättra den regionala förvaltningen i syfte att skydda den marina miljön. Fyra regionala havskonventioner är tillämpliga på de marina vatten som ramdirektivet om en marin strategi omfattar: konventionen om skydd av den marina miljön i nordöstra Atlanten (Ospar), konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen, Helcom), konventionen om skydd av Medelhavets marina miljö och kustregion (Barcelonakonventionen) och konventionen om skydd av Svarta havet mot föroreningar (Bukarestkonventionen). Samtliga fyra havskonventioner har deltagit i arbetet med att inrätta marina skyddsområden och bedöma samstämmigheten i nätverket av marina skyddsområden 29 .
Bilaga II
Tabeller
Tabell 1 – Täckning av skyddade havsområden i de europeiska haven (2012) 30
Tabell 2 – Procentuell täckning av marina skyddsområden i de europeiska haven i 0–1 Nm, 1–12 Nm och 12 Nm–slutet av utvärderingsområdet (2012) 31
Tabell 3 – Täckning av Natura 2000-nätet i Europas regionala hav (2012) 32
Tabell 4 – Total areal, procentuell täckning för de regionala havskonventionernas områden i utvärderingsområdet för nätverket med marina skyddsområden, och överlappning med EU:s Natura 2000-nätverk (2012) 33 .
Denna skyldighet gäller för områden som står under nationell suveränitet och jurisdiktion.
”'Skyddat område' ett geografiskt avgränsat område som är avsatt eller reglerat och skött för att uppnå särskilda bevarandemål.” Artikel 2 i konventionen om biologisk mångfald (1992).
Se definitionen i IUCN (2008), Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, s. 8.
För definitioner, se Ospar (2003), Recommendation on a Network of Marine Protected Areas 2003/3, artikel 1.
Helcom (2013), Overview of the status of the network of Baltic Sea marine protected areas, s. 7.
Artiklarna 4, 6 och 7 i protokollet om särskilt skyddade områden och biologisk mångfald i Medelhavsområdet till Barcelonakonventionen (1999).
Artikel 1.1 i habitatdirektivet och artikel 4 i fågeldirektivet.
Se punkt 2 i bilagan.
Konventionen om biologisk mångfald (2010), COP 10, bilaga till beslut X/2.
Se artikel 13.4 i ramdirektivet om en marin strategi.
Se artiklarna 12–16 i habitatdirektivet.
Artikel 14 i habitatdirektivet.
Se artikel 5 i fågeldirektivet.
Se dokumentet Programmes of measures under the Marine Strategy Framework Directive – Recommendations for implementation and reporting, 25 november 2014. https://circabc.europa.eu/w/browse/0ee797dd-d92c-4d7c-a9f9-5dffb36d2065
Se t.ex. rådets förordning (EG) nr 734/2008 av den 15 juli 2008 om skydd av känsliga marina ekosystem mot de negativa verkningarna av fiske med bottenredskap på öppet hav.
Se artikel 7.1 a, b, h och i och artikel 7.2 c, d och e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.
Artikel 1 i ramdirektivet om en marin strategi.
Vad gäller den allmänna växelverkan mellan ramdirektivet om en marin strategi, EU-politiken och de internationella överenskommelserna, se rapporten från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om utvärdering av i vad mån ramdirektivet om en marin strategi (2008/56/EG) har bidragit till genomförandet av medlemsstaternas eller EU:s befintliga skyldigheter, åtaganden och initiativ på EU-nivå eller på internationell nivå vad gäller miljöskydd i marina vatten, COM(2012) 662 av den 16 november 2012.
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EUT L 206, 22.7.1992.
Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, EUT L 103, 25.4.1979.
Artikel 3 i habitatdirektivet.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, artikel 11.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, artikel 8 om återhämtningsområden för fiskbestånd.
Rådets förordning (EG) nr 1967/2006 av den 21 december 2006.
Direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering. I artikel 8 i direktivet uppmanas medlemsstaterna att integrera verksamheter som rör reservat för skydd och bevarande av naturområden och arter och skyddade områden i sina havsplaner.
Artiklarna 192 och 194.5 i havsrättskonventionen.
Ingår i den strategiska planen för den biologiska mångfalden 2011–2020, som antogs 2010 av parterna till mångfaldskonventionen (UNEP/CBD/COP/DEC/X/2).
FN:s generalförsamling, resolution 66/288 av den 27 juli 2012 – The Future We Want, punkt 177.
Se mål 14 i UNGA A/68/970 av den 12 augusti 2014 – Report of the Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals.
Se avsnitt 2.2 och 3 i denna rapport.
Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.
Anpassning av tabell 3.8 i Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.
Europeiska miljöbyrån (2015), Marine Protected Areas in Europe's Seas – An overview and reflections on the way forward.
Anpassning av tabell 3.4 i Europeiska miljöbyrån (2015), Spatial Analysis of Marine Protected Areas in Europe's Seas.