Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Hur en harmonisering av marknadsinträdet för kosttillskott i EU kan genomföras: lösningar och bästa praxis

(förberedande yttrande)

(2021/C 286/07)

Föredragande:

Veselin MITOV

Remiss	Portugisiska rådsordförandeskapet, 26.10.2020
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Ansvarig sektion	Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö
Antagande av sektionen	15.4.2021
Antagande vid plenarsessionen	27.4.2021
Plenarsession nr	560
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	245/0/5

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

Marknaden för kosttillskott växer i Europa. Kosttillskott regleras av direktiv 2002/46/EG (1), som inte tillämpas enhetligt i hela EU. Om EU:s inre marknad ska fungera ordentligt är det viktigt att lagstiftningen tillämpas på ett enhetligt sätt så att säkra produkter kan cirkulera fritt.

1.2

EESK förespråkar en revidering av denna lagstiftning, särskilt genom att uppdatera definitionen av kosttillskott, inklusive krav på anmälan och granskning av administrativa ärenden, och inrätta ett system för livsmedelsövervakning som samlar in information om biverkningar och därmed ökar skyddet för folkhälsan.

1.3

Produkters och ingrediensers säkerhet måste vara det viktigaste kravet och bör därför fastställas på en vetenskaplig grund. EESK rekommenderar att man fastställer högsta nivåer för vitaminer och mineraler och att det upprättas förteckningar över tillåtna och otillåtna ingredienser, inklusive växter.

1.4

Informationen till konsumenterna måste göra det möjligt för dem att konsumera produkterna på ett säkert sätt. EESK rekommenderar att åtgärder för kommunikation och konsumentutbildning införs, särskilt för e-handel.

1.5

EESK uppmuntrar myndigheterna att öka uppföljningen, testningen och övervakningen av produkter för att skydda konsumenterna genom att säkerställa att produkter som inte uppfyller kraven dras tillbaka. Denna övervakning bör också förhindra illojal konkurrens mellan leverantörer (t.ex. användning av ogrundade påståenden, tredjelandsprodukter som inte uppfyller kraven).

1.6

EESK uppmanar därför alla berörda parter att harmonisera regelverket för kosttillskott och dess genomförande i syfte att uppnå en rättvisare ekonomi och öka produktsäkerheten.

2.   Inledning

2.1

Detta yttrande har utarbetats på begäran av det portugisiska ordförandeskapet för att hitta metoder och bästa praxis för att genomföra en harmonisering av marknadsinträdet för kosttillskott inom EU. EESK:s yttrande skulle kunna bidra till ordförandeskapets arbete i denna fråga, särskilt genom en konferens som kommer att anordnas under första halvåret och i rådets arbetsgrupper. EESK har välkomnat denna begäran, som rör en del av livsmedelssektorn som sällan studeras.

2.2

EESK anser att denna fråga stämmer väl överens med Världshälsoorganisationens One Health-modell och EU:s från jord till bord-strategi, som kräver hälsosam, hållbar kost och bättre konsumentinformation, samtidigt som man säkerställer rättvis handel mellan leverantörer (2). EESK anser att hälsosamma och hållbara kostvanor är en central ”pelare” för en heltäckande EU-politik för livsmedel, eftersom vi har ett brådskande behov av att ge våra kostvanor en inriktning som gör att de inte skadar – utan i stället förbättrar – såväl våra ekosystems välmående som allmänhetens hälsa (3).

2.3

EESK har alltid stött en EU-politik som skyddar hälsan i hela livsmedelskedjan, i syfte att främja säkerhet och hygien samt tydlig, öppen och säker produktinformation (4). Kommittén anser också att livsmedelssäkerheten även i fortsättningen måste bygga på ett stabilt system och en europeisk myndighet för livsmedelssäkerhet (Efsa), med öppna förfaranden för att bedöma säkerheten hos nya produkter som kommer in i livsmedelskedjan, fullständig spårbarhet och lämplig riskkommunikation (5).

3.   Harmonisering inom området kosttillskott

3.1   Ett regelverk som behöver förbättras

3.1.1

Kosttillskott regleras specifikt av direktiv 2002/46/EG, som knappast har ändrats alls sedan det antogs.

3.1.2

Definitionen av kosttillskott har inte förändrats trots innovation inom sektorn och nya konsumtionsmönster. Den är inte tillräckligt exakt och är föremål för olika tolkningar. Till exemplen hör begreppet ”uppmätta små enheter”, som skiljer sig från land till land (ingen definierad kvantitet). Dessa tolkningar kan leda till skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller kosttillskottens status och resultatet av kontrollerna. Definitionen måste göras bredare och mer exakt.

3.1.3

EESK föreslår att reglerna uppdateras för att harmonisera marknaden för kosttillskott och ta hänsyn till den nya utvecklingen.

3.2   Effektivare anmälningar

3.2.1

Anmälan är en möjlighet som föreskrivs i direktivet. Deklarationen fungerar som administrativ registrering av produkter innan de släpps ut på marknaden. Den är inte ett försäljningstillstånd eller bevis på överensstämmelse eller säkerhet. Varje medlemsstat (24/27) får besluta om innehållet i anmälan och om förfarandet för behandling av uppgifterna (allt från enkel inlämning av uppgifter till noggrann granskning).

3.2.2

Informationen i anmälan ger myndigheterna i fråga bättre kunskap om deras marknad, och bearbetning av uppgifterna förhindrar att produkter som inte uppfyller kraven (nationell och europeisk lagstiftning) cirkulerar och underlättar kontroller.

3.2.3

EESK föreslår bättre harmonisering av nationella system och rekommenderar att man i lagstiftningen inbegriper en minsta mängd information (ingrediensernas kvalitet och kvantitet, märkning osv.) som ska tillhandahållas, helst i digital form, för att minska byråkratin för leverantören samtidigt som man säkerställer högsta möjliga standarder. Om det är möjligt föreslår EESK att man inrättar en europeisk flerspråkig portal, där medlemsstaterna står för innehållet. Med tanke på att sammansättningen är dåligt harmoniserad (se nedan) kan denna fråga endast tas upp på nationell nivå.

3.2.4

För att skydda konsumenten anser EESK att anmälan bör göras obligatorisk. Denna praxis gör att säkrare produkter kan släppas ut på marknaden och underlättar också marknadsövervakning och marknadsuppföljning. Förteckningen över anmälda produkter och tillhörande slutsatser bör göras tillgänglig för konsumenten. Konsumenterna bör inte tveka att hålla sig informerade och lämna in ett klagomål till kontrollmyndigheterna om en överträdelse upptäcks.

3.3   Ange högsta nivåer för näringsämnen – en prioritet för lagstiftningen

3.3.1

Vitaminer och mineraler är de ingredienser i kosttillskott som är mest kända. Näringsämnen och deras kemiska former reglerades och förtecknades för första gången i förordning (EG) nr 1170/2009 (6), efter säkerhetsbedömningar utförda av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa). För närvarande fastställs maximala doser på nationell nivå antingen på grundval av den användbara dosen eller på grundval av toxicitet (7). Vissa länder har inte satt lagliga gränser. Efsa har angett toxicitetströsklar i sina olika yttranden. Dessa värden avser det totala intaget via kosten (8) och kan inte extrapoleras till enbart kosttillskott.

3.3.2

EESK rekommenderar att kommissionen snabbt instruerar Efsa att fastställa högsta mängder för näringsämnen i kosttillskott tillsammans med renhetskriterier. Med tanke på Europeiska unionens storlek och olika matvanor (konsumtion av grönsaker, fisk eller kött, kranvattnets sammansättning osv.) kanske en enda högsta nivå inte är möjlig, men gränser kan fastställas efter region/grupp av länder. Det skulle också vara att föredra att fastställa gränser för utsatta befolkningsgrupper: barn, gravida kvinnor och så vidare.

3.3.3

Harmonisering över hela Europeiska unionen skulle gynna alla intressenter: konsumenternas säkerhet skulle öka och risken för överdosering minska, och den fria rörligheten för produkter skulle gynna både leverantörer, som skulle kunna sälja sina produkter på fler marknader, och konsumenter, som skulle ha tillgång till ett bredare urval.

3.3.4

Även om näringsämnen prioriteras bör andra ingredienser som används i produkter också harmoniseras. Detta skulle göra det lättare för dem att cirkulera och möjliggöra en vetenskaplig bedömning för att bevisa att de är säkra. I synnerhet har vissa länder försökt att tillnärma sin lagstiftning om växtbaserade produkter genom att sammanställa gemensamma förteckningar: Belgien, Frankrike och Italien, och nyligen Tyskland, Schweiz och Österrike. Biotekniska ingredienser som mikroorganismer (probiotika, jäst) förtjänar också särskild uppmärksamhet.

3.3.5

EESK rekommenderar också att kommissionen undersöker möjligheten att sammanställa förteckningar över tillåtna och otillåtna andra ämnen, både vad gäller identitet och kvantitet och användningsvillkor enligt förordning (EU) 2015/2283 (9) om nya livsmedel.

3.4   Påståenden som ett verktyg för konsumentval

3.4.1

Konsumentinformation tillhandahålls i allmänhet genom produktmärkning (ingrediensförteckning, allergener osv.) och omfattas av förordning (EU) nr 1169/2011 (10) (11). Märkning stod dock för 58 % av de överträdelser som avslöjades under kontrollerna 2018 (12). EESK välkomnar EU:s ansträngningar inom ramen för rådets arbete med livsmedelsmärkning, men noterar att vissa problem kvarstår.

3.4.2

Produktens egenskaper beskrivs i påståenden på etiketterna, men också i annonser i tidningar och på tv eller internet osv. Annonsering kan uppmuntra människor att köpa vissa produkter. I förordning (EG) nr 1924/2006 (13) föreskrevs förteckningar över tillåtna närings- och hälsopåståenden. Påståenden om vitaminer och mineralämnen har redan utvärderats av Efsa och offentliggjorts, men påståenden om botaniska ämnen och andra ämnen har ännu inte undersökts. Dessa påståenden omfattas därför av nationella regler, där sådana finns, och marknaden innehåller alla typer av overifierade påståenden och är därmed snedvriden.

3.4.3

EESK uppmanar därför kommissionen att hitta det bästa arbetsalternativet så att Efsa kan fortsätta att bedöma närings- och hälsopåståenden om ämnen, först och främst påståenden om botaniska ämnen, och fastställa villkoren för att säkerställa att ingredienserna är säkra.

3.5   Gränsfallsprodukter – produkter som inte är utan risk

3.5.1

Det sätt på vilket kosttillskott presenteras och annonseras kan också ge upphov till förvirring om produkternas status. Vissa leverantörer tvekar inte att tillskriva produkter terapeutiska eller profylaktiska egenskaper, gör dem till ersättare för läkemedel och kallar dem ”nutraceutika” (en sammandragning av orden ”nutrient” och ”farmaceutika”). En särskild övervakningskampanj avslöjade att sådana vilseledande påståenden användes i samband med covid-19 (14). Konsumenterna kan påverkas av dessa falska löften.

3.5.2

Produkter vars status är oklar (15) kallas för ”gränsfallsprodukter”. Gråzonen beror på deras försäljningsställe, produktens form och det faktum att vissa ingredienser kan användas i både livsmedel och läkemedel, men i olika doser.

3.5.3

EESK rekommenderar kommissionen att inrätta en arbetsgrupp för gränsfallsprodukter, till exempel som en del av ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder, vilket finns för läkemedel, medicintekniska produkter, kosmetika och biocider. Den skulle offentliggöra dokument som hjälper myndigheter och leverantörer att klargöra produkternas status. Att en europeisk arbetsgrupp inrättas är inget hinder för inrättandet av nationella gemensamma kommittéer som skulle avgöra produkternas status.

3.5.4

EESK rekommenderar starkt myndigheterna att utföra specifika kontroller av dessa produkter för att dra tillbaka dem från marknaden. Deras närvaro på marknaden utgör illojal konkurrens för läkemedelsföretagen, som måste erhålla försäljningstillstånd för läkemedel. Att offentliggöra dessa kontroller skulle också göra konsumenterna medvetna om riskerna med dessa produkter.

3.6   E-handelns framväxt – leder till både valmöjligheter och skillnader

3.6.1

Distansförsäljningen av livsmedelsprodukter har ökat till följd av covid-19-pandemin. Kosttillskott är produkter som i allmänhet har ett långt utgångsdatum och det är enkelt att transportera dem.

3.6.2

Tyvärr överensstämmer inte sammansättningen av ett antal av dessa produkter och de påståenden som gjorts för dem, särskilt produkter från länder utanför Europa, vilket skapar illojal konkurrens för europeiska leverantörer som följer reglerna. Dessutom har medlemsstaterna upptäckt förbjudna och farliga ämnen (amfetamin i sporttillskott, läkemedel osv.) i vissa produkter, vilket gör dem till en fara för konsumenten.

3.6.3

EESK uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att öka övervakningen och uppföljningen av e-handelsplattformar och webbplatser, att göra provtagning och testning och att rapportera produkter som inte uppfyller kraven i systemet för snabb varning för livsmedel och foder (RASFF).

3.6.4

Kommittén anser också att kommunikationen och utbildningen av konsumenter och hälso- och sjukvårdspersonal bör ökas för att göra produkter som köps på internet säkrare. Livsmedel måste vara säkra för att få att säljas, men konsumenterna bör vara medvetna om att vissa produkter som saluförs online kan utgöra en hälsorisk.

3.7   Livsmedelsövervakning som ett varningsverktyg

3.7.1

Vissa ingredienser kan orsaka biverkningar, även om produkterna överensstämmer med lagstiftningen. Säkerhet bedöms inte för alla produkter eller ingredienser, inte heller hur de kan interagera med andra produkter såsom läkemedel.

3.7.2

Mycket få medlemsstater har ett organiserat system för att samla in information om biverkningar och övervaka dem (livsmedelsövervakning). De länder som har ett sådant system är Italien, Frankrike, Danmark, Portugal, Tjeckien, Slovenien och Kroatien.

3.7.3

EESK uppmuntrar införandet av nationella system för livsmedelsövervakning för att främja produktsäkerhet och säkerställa en hög nivå av folkhälsoskydd genom att tidigt upptäcka tecken och på så sätt förhindra hälsoproblem. Detta system bör göra det möjligt att samla in information om biverkningar, oavsett hur allvarliga de är, för att underlätta bedömningar av produktsäkerhet, göra det möjligt att vidta nödåtgärder eller vid behov anpassa lagstiftningen samt göra det möjligt för leverantörer att införliva informationen i sin kvalitetskontroll och därmed utveckla säkrare produkter. När det gäller produktion omfattas kosttillskott av samma säkerhetsregler som andra livsmedelsprodukter (HACCP (16) osv.) och inga specifika risker för arbetstagare i sektorn har identifierats.

3.7.4

EESK föreslår också att en arbetsgrupp inrättas på europeisk nivå för medlemsstaterna, under överinseende av Efsa, vilket skulle göra det möjligt att utbyta information mellan länder, utbyta bästa praxis i syfte att uppnå enhetliga bedömningar och utbyta vetenskaplig kunskap samt vid behov införliva den i EU-lagstiftningen.

---

(1)  EUT L 183, 12.7.2002, s. 51.

(2)  EUT C 429, 11.12.2020, s. 268.

(3)  EUT C 190, 5.6.2019, s. 9.

(4)  EUT C 440, 6.12.2018, s. 158.

(5)  EUT C 268, 14.8.2015, s. 1.

(6)  EUT L 314, 1.12.2009, s. 36.

(7)  Dom av den 27 april 2017, Noria distribution SARL, C-672/15, ECLI:EU:C:2017:310.

(8)  Enligt artikel 6 i förordning (EG) nr 1925/2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen bör kommissionen ha fastställt högsta mängder för näringsämnen i livsmedel (exklusive kosttillskott) senast den 19 januari 2009.

(9)  EUT L 327, 11.12.2015, s. 1.

(10)  EUT L 304, 22.11.2011, s. 18.

(11)  Rådet diskuterar för närvarande en färdplan, med begränsad inverkan på kosttillskott, för översynen av reglerna för konsumentinformation om ingrediensernas ursprung och utgångsdatum.

(12)  EU-nätverket mot livsmedelsbedrägerier och systemet för administrativt stöd och samarbete – Årsrapport 2018.

(13)  EUT L 404, 30.12.2006, s. 9.

(14)  Resultaten från analysen är tillgängliga här.

(15)  Enligt domstolens dom faller produkternas status inom de nationella myndigheternas ansvarsområde, och ett kosttillskott kan ha olika status beroende på land: förenade målen C-211/03, C-299/03, C-316/03, C-317/03 och C-318/03.

(16)  Faroanalys och kritiska styrpunkter.