实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策，是新时代做好“三农”工作的总抓手。法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托，在实施乡村振兴战略中起着独特的基础性作用。立法是法治建设的首要环节，良法是善治的前提和基础。能不能实现在法治轨道上全面推进乡村振兴，关键要看有没有形成科学完备的法律规范体系，实现乡村治理的法制化，使各项工作于法有据、有法可依。这里的法律规范体系，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成。地方立法是乡村振兴立法中不可或缺的重要组成部分，如何加强加快地方特别是设区的市一级的乡村振兴法治建设和制度供给，在理论上和实践中都是不能回避的问题。

二、加快乡村振兴地方立法探索“小快灵”立法形式的必要性

建设法治乡村的成功与否的金标准就在于，制度建设是否精细、管用，是否符合农业农村实际和农民意愿。地方立法是在整个立法体系中最直接面向、最直接作用乡村振兴的立法主体和实施主体，承担着将政策法律从抽象到微观、从原则到具体转化的重要功能。全面推进乡村振兴战略实施，必然要求加强加快乡村振兴地方立法。

（一）落实中央政策的要求。加快建设法治乡村是实施乡村振兴战略的基础性工作，建成法治乡村才能促成乡村治理善治目标的实现。实施乡村振兴战略三年多来，乡村振兴顶层设计不断加强，对加强乡村振兴地方立法也作出了总体规定。2018年党中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“各地可以从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。”同年由党中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》要求，“完善乡村振兴法律法规和标准体系，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”2020年中央全面依法治国委员会出台的《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设“施工图”，明确要“围绕乡村振兴战略实施过程中面临的新情况、新问题，健全完善涉农法律法规，重点就维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、农村生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面加强制度建设，充分发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。开展涉农法律法规规章的立法后评估工作，提高农业农村领域立法科学性，促进相关法律法规规章有效实施。结合相关法律法规规章施行情况，制定出台涉农法律法规配套制度措施。对不适应改革要求的法律法规规章，及时修改或废止。”各地要坚决贯彻中央决策部署，结合实际，抓紧推进乡村振兴地方立法，及时把党委有关乡村振兴的系列部署安排制度化、规范化、具体化，实现有关政策与地方性法规的有效衔接。

（二）细化上位法律的需要。脱贫攻坚目标任务全面完成后，“三农”工作的重心迎来了历史性转移，全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向。2018年中央一号文件、乡村振兴战略规划为实施乡村振兴战略提供了根本性的制度安排，行之有效的政策还需予以法定化加以保障。与政策相比，法律具有规范性、严谨性、强制性、可操作性等特征。2021年4月29日，第十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过乡村振兴促进法草案。乡村振兴促进法是第一部以“乡村振兴”命名的基础性、综合性法律，为全面实施乡村振兴战略提供有力法治保障。相应配套的《福建省乡村振兴促进条例》也在抓紧制定，将在年内出台。同时，2019年制定实施的党内法规《中国共产党农村工作条例》，将党领导农村工作的传统、要求、政策等以党内法规形式确定下来。在此以前，全国人大常委会、福建省人大常委会也先后出台数十部“三农”领域相关法律法规。由于国家层面和省级层面的原则性和普遍性相对较强，具有难以克服的笼统且宏观的特性，面对千差万别的农村情况、多元复杂的农民诉求，往往容易出现立法空白或者不能做到很好的衔接适配，需要制定出台实施性、补充性的配套规定，细化上位法律法规确定的重要原则和要求，转化为能够落地落实、管用实用的具体制度措施。要在不违背法治统一原则的前提下，需要充分发挥设区的市立法切口小、有特色、精准细化、可操作性强的优势，加快乡村振兴地方立法，重点加强对空白领域、薄弱环节的立法修法。

（三）适应秩序调整的必然。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。我国乡村差异显著，多样性分化的趋势仍将延续，一方面乡村的独特价值和多元功能将进一步得到发掘和拓展，另一方面应对好村庄空心化和农村老龄化、延续乡村文化血脉、完善乡村治理体系的任务艰巨。在面对挑战的同时，也要抓住难得的机遇，由于两次城乡平衡发展、乡村有效治理的系统性秩序调整，我国乡村格局正处在大演化大调整时期。第一个系统性秩序调整就是，脱贫攻坚战取得全面胜利，绝对贫困和区域性整体贫困问题得到历史性解决。第二次系统性秩序调整就是，全面推进乡村振兴战略，对乡村资源与主体权益进行彻底调整。通过法治强化乡村治理体系和治理能力现代化，就必须高度关注和积极回应在两次系统性秩序调整中的立法需求，特别是村庄规划编制、乡村建设管理、乡村风貌保留、风俗习惯改造、美丽乡村建设、特色产业发展等方面的再构。而这些再构事项，与设区的市地方立法权限，也就是城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护三个领域的立法范围高度重合。今后一段时间，乡村治理问题必然是地方立法研究和推进的重点领域；而现实也亟需，通过地方立法巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，及时把一些制度机制、经验做法、工作举措进行固化升级。

三、运用“小快灵”立法形式加快乡村振兴地方立法的可行性

党的十九届四中全会对立法工作作出新部署，要求“坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”面对新形势新任务，适当加快成为立法工作的新原则、新特点。如何在保证治理的前提下加快立法工作步伐，更好地引领和保障乡村振兴，值得认真研究和思考。“小快灵”立法形式就是值得推广和应用的一种方式。

（一）具有科学理论指导。习近平法治思想是全面依法治国、开展立法工作的根本遵循和行动指南。加快形成完备的法律规范体系是习近平法治思想的重要内容。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记提出：“要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率。”立法效率与立法质量一并成为各级立法工作的要求和标准。如何加快，习近平总书记也给出了科学回答，那就是“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”2021年全国人大常委会工作报告和工作要点，就开展“小快灵”立法也作了部署安排，对标对标习近平总书记要求，加快推进审议项目，加快推动立法进程，探索实践“小快灵”立法实践。这就为乡村振兴地方立法指明了方向、提供了方法。

（二）具有立法规律指引。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法是国家立法的细化和补充，担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。在长期的立法实践中，把握地方立法规律特点，“不抵触、有特色、真管用”成为地方立法普遍遵循的九字方针。在全面推进乡村振兴战略中，新技术、新业态大量涌现，新矛盾、新问题不断产生，迫切需要加快立法步伐，立有针对性、适用性、可操作性的法，以解决眼下迫切的问题。相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单，立法难度低，立法速度快，并能有效提高立法的针对性、适用性、可操作性。“小快灵”立法选题小切口、内容小体量，减少分歧、灵活快速，聚焦问题、务实管用，具有低成本、高收益的优势，符合地方立法的本质特点，能够满足立法工作提质提速提效的时代要求。在乡村振兴领域国家和省级均已建立起制度体系“四梁八柱”的情况下，通过“小快灵”立法形式加快专项立法，更能适应地方现实需求、更能解决实际问题。

（三）具有立法实践指向。通过在国家法律法规数据库查询发现，设区的市在乡村振兴、“三农”领域的专门性的法规并不多，只有61件。经过梳理发现，绝大多数法规围绕环境治理、规划建设、环境整治、住房建设、资源管理、旅游开发、饮水安全等问题进行专项立法，也有少数涉及土地承包经营权流转、村级集体经济组织建设等的法规，个别的针对法治乡村、美丽乡村进行综合立法；浙江省湖州市是全国首个地级市生态文明先行示范区，在乡村治理的立法实践走在前列，制定“乡村+”的法规最多；包括浙江湖州在内的所有法规均是体例完整、条文较多的“大块头”，没有“小快灵”立法。当然，立法具有一定的滞后性，由于乡村振兴还在深入推进，很多问题还没有得到深入研究、很多工作还没有得到科学提炼，新的立法形式没有在这个领域进行实践也是在常理之中。但不能忽视的是“小快灵”立法形式已经在各个层面得到了生动而成功的实践，可以给乡村振兴立法提供借鉴。现将今年来社会反响很好的几个“小快灵”立法典型案例列举如下：

四、克服“小快灵”立法形式的弱点加快乡村振兴地方立法的对策

要注意防范在追求宣传效果、立法数量等错误观念的引导下，过度运用“小体例”立法形式或者偏离“小快灵”立法本质的问题。比如，片面追求小主题，把很多本可以通过公共服务、行政管理、市场调节等手段解决的问题，随意利用立法方式干预。比如，过分追求小切口，把一些需要系统连贯的问题随意肢解，有了数量、没了质量，问题得不到解决。比如，刻板追求小体量，不顾实际轻易设置条文数量，造成条款之间缺乏逻辑、言语表述出现歧义，无法准确理解和操作。比如，盲目追求灵活快速，很多问题没有经过充分调研和讨论，用决定决议取代立法，程序权限上失守。诸如此类的问题，很容易在立法实践中出现，必须正视并加以改进。

（一）小切口、大纵深，厘清立足点。要以需求为导向精准选题，通过拓宽项目源、建立项目库、甄别比选项目、滚动推进项目等措施，增强法规项目质量。坚持急用先行，区分轻重缓急，针对突出问题一事一法，城乡建设与管理方面立法侧重补短板、优服务，环境保护方面立法围绕水、气、土、生四大生态要素进行专项立法，历史文化保护方面立法以物质实体为载体、推动文化传承发展，有计划地推进乡村振兴地方立法。制度设计从大处着眼、小处着手，从群众反映强烈的问题、意见集中的问题、矛盾突出的问题入手，准确对应实践中出现的问题，补充细化法律、系统集成政策，实现乡村立法的“细延伸”，解决乡村治理的“大问题”，增强法规适配度、实用性。省级人大还要注意加大对设区的市法规项目、制度设计的统筹把关和指导。

（二）小步子、大目标，找准着力点。围绕顶层设计和基层探索，加强配套性立法和创制性立法，提高立法决策与改革决策衔接的速度、准度和精度。学习借鉴浙江湖州“乡村+”为主线的立法模式，按照小步快走的思路，对乡村振兴法治建设按照推动农业支持保护、加强农村环境保护、促进乡风文明、改进乡村治理、改善民生保障等方面，分领域开展集中立法、系统立法、系列立法，增强乡村振兴地方立法的整体性、协调性、及时性。尝试更为灵活、多样、适用的立法方式，将立法权以重大事项决定权进行联动，研究制定具有法规性质的决议决定，立改废释并举，加快立法工作效率，以适应乡村振兴工作要求。要改进人大常委会会议审议形式，通过加开会议、隔次审议等方式，对“小快灵”立法项目予以充分论证。需要几条定几条、几条管用定几条、可写可不写的坚决不写，注重在核心制度设计上科学合理、切实可行，在法规条文上明确具体、严谨规范，尽量避免原则性宣示性规定，努力实现对上位法的“查漏补缺”。但需要注意的是轻便型的立法框架还缺乏明确的标准，国家、省级人大应抓紧研究制定相应的立法技术规范，指导完善立法技术表达。

（三）小分工、大合作，夯实支撑点。建立顺畅高效的立法工作格局是有效运用“小快灵”立法形式的重要保障，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，要切实发挥人大在立法工作中的主导作用，积极争取党委领导支持、政府配合支持、社会参与支持，在保证立法质量的前提下，加大工作力度、加快工作进度，推动乡村振兴领域地方性法规列入普法、进入执法、融入司法。探索实行针对一部法规制定一个工作方案、选择一套工作制度、配备一个工作专班、绘制一张时间表“四个一”工作机制，提高乡村振兴地方立法质效。推动“一村一法律顾问”的全覆盖，把基层联系点建到乡镇、农村，直接面向农民征求和反馈意见，把农民最真实的想法、最关切的问题体现到立法中，使乡村振兴地方立法反映人民意志、得到人民拥护，进而得到有效实施。

五、结语

在地方差别化治理、乡村差异化格局中，迫切需要更加细化的制度安排。设区的市运用“小快灵”形式制定乡村振兴相关的地方性法规，有大的空间、很好的条件。相信，只要充分尊重客观实际和农民意愿，因地制宜、因时制宜、因事制宜开展“小快灵”立法，就能更加精准、及时地为当地推进乡村振兴提供立法供给，就能用法治的力量促进农业高质高效乡村宜居宜业农民富裕富足，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

       （作者：南平市人大常委会法工委  罗周和）