一、人大代表与村民代表的基本内涵及其异同

在我国的政治体制中，根据宪法和有关法律法规的规定，人大代表和村民代表都是法定的重要角色，具有法定的权利和义务，两者之间既有共性又有差异。

（一）两者的概念。人大代表是人民代表大会代表的简称，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”村民代表，单从字面理解并结合《中华人民共和国村民委员会组织法》《福建省村民委员会选举办法》中相关规定来看，村民代表是从众多村民中直接选举或推荐出来的代表，其代表村民行使民主权利，可以向村委会直接反映村民们的意见和建议，当村委会召开村民代表大会时，村民代表参加会议并共同商议村中发生的大事和需要村委会解决的一些村内重大的问题及讨论决定涉及村民利益的其他事项。

（二）产生的方式。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，人大代表的选举产生有两种基本方式，一种是直接选举，即由选民直接选举人大代表，县、乡两级人大代表由选区选民直接选举产生；另一种是间接选举，即由下一级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表。全国人大代表、省级人大代表和设区市级人大代表，分别由下一级人民代表大会选举产生。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条规定，村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

（三）权利和义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》对人大代表享有的权利和义务分别有七条明确规定，主要涉及：在国家层面参与制定法律法规，讨论国家大事，对国家政策提出建议，具有监督政府的职能，可以质询政府工作，对政府实施监督等方面。虽然，现有法律对村民代表的权利义务没有明确规定，但结合《中华人民共和国村民委员会组织法》及《福建省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中对“村民会议和村民代表会议”的规定，可知村民代表的权利义务涉及：直接参与讨论和决定本村公共事务和公益事业，在涉及村民利益的决策过程中，有权参加讨论、发表观点，共同商议村中大事，监督村委会工作，确保村民权益得到保障。

（四）二者的异同。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条涉及村民代表产生的规定，我们可以得知村民代表从群众中来，代表村民的利益，代表村民行使民主权利，反映基层群众的意见。而《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第七条明确规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性”，可见，人大代表具有广泛性，来自各行各业，更注重全面性、代表性，其意见和建议能够及时反映社会的各种声音。职责重点上，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三、二十四条规定了村民会议的主要职权，包括评议村委会工作、撤销变更相关不适当决定以及涉及村民利益的事项。可见，村民代表的职责还是侧重于参与基层决策和监督村委会工作。而人大代表则依据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三条规定，更侧重于参政议政和监督“一府一委两院”工作。显然，村民代表和人大代表各具代表性，职责侧重也有不同，但是在发挥作用上，却有异曲同工之处，即充分发挥村民代表作用，有利于调动和发挥农民的积极性、主动性、创造性，有助于增强农民的民主意识，密切党群、干群关系；充分发挥人大代表作用，有助于密切同人民群众的联系，最大限度调动积极因素、化解消极因素。

通过对比分析，我们可以更好地理解村民代表和人大代表在权责方面的异同，以及他们在不同层面上发挥的作用。同时，我们也应该认识到，无论是人大代表还是村民代表，他们都是人民行使权力的重要渠道。在中国的政治生活中，这两类代表都扮演着不可或缺的角色，只有充分发挥这两类代表的作用，才能够更好地实现人民的利益诉求，推动社会进步与发展。

二、光泽县开展人大代表联系村民代表的探索实践

光泽县现有县人大代表178名、乡（镇）人大代表467名，选举产生市人大代表21名，全县共有村（居）民代表3007名。基于城镇化进程加速、人口外流严重，多数选民“户在人不在”，直接影响人大代表与选民、群众的联系，人大代表桥梁纽带作用的发挥受到一定程度的影响。

（一）主要做法。光泽县人大常委会探索实践三级人大代表联系村民代表，即在代表“双联”工作（人大常委会组成人员密切联系人大代表、人大代表密切联系人民群众）基础上的进一步深化和提升。

主要是在市、县、乡三级人大代表与村民代表之间搭建联系网。包括两种联系方式：一是逐级联系模式，市人大代表联系县人大代表，县人大代表联系乡镇人大代表，乡镇人大代表联系村民代表；二是跨级联系模式，在逐级联系模式的基础上，不同级的人大代表均可以和村民代表直接联系，建立“直达”联系网，市、县、乡人大代表可以常态化地深入村民代表中，收集民声民意，参与村民代表的会议、活动，而村民代表也可直接联系市、县、乡人大代表，反映涉及政策、发展、规划的一些乡里事、村里事。

（二）主要作用。开展市、县、乡三级人大代表联系村民代表活动，能够进一步增强人大代表联系人民群众的针对性、互动性和实效性。一是拓宽了联系范围。三级人大代表联系村民代表着力于解决城镇化发展速度加快后，农村人口流失严重背景下，人大代表与选民、群众联系不上、沟通不足的问题。通过建立联系机制，进一步拓宽联系范围，村民代表能够有效代表一些“户在人不在”的选民和群众。该做法不仅有效保障人大代表与基层民众的联系，也畅通了知情渠道。二是增强了联系意愿。人大代表与村民代表的联系，不仅增强了代表的群众观念和责任意识，也提高了代表执行代表职务的积极性和主动性。人大代表通过村民代表参与到村级各项事务的商讨和管理，树立为民代言的崇高使命，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程。三是提高了联系实效。二者的交流互动，能够有效提升农村一线人大代表调查研究、分析问题的能力，利于其提出更具针对性、可行性的高质量议案、建议。村民代表则可以在互动联系中更加及时地了解和掌握党的路线方针政策和国家法律法规，学习党的创新理论。通过人大渠道知晓、理解党的大政方针，支持地方党委决策部署，统一思想、凝聚力量，将党委、政府想让基层代表、群众要做的事传递下去，也可将群众的思想反映给人大代表，由代表提炼加工反馈给人大常委会，便于各项工作顺利开展，减少梗阻现象。

（三）取得成效。光泽县在开展三级人大代表联系村民代表工作实践中也取得了一定成效。一是基层治理更加顺畅。村民代表对村里的人和事都比较了解，能够运用积累多年的治理经验来关切群众的呼声心声，而人大代表则可以发挥对一些政策、法律更了解的优势，二者相互赋能，有效化解群众身边的“烦心事”。一年多来，全县三级人大代表联系村民代表近500人次，一同接待、走访联系群众2350人次，收集村民代表和群众意见建议161条，参与化解矛盾纠纷387件，同比增幅超50%。二是传递民意更加高效。发挥村民代表“联系至每人、覆盖至各户、下沉至一线”优势，在了解掌握群众的诉求后，及时向结对联系的人大代表反映，构建成一张覆盖全面、无缝对接的民意传递网。一年来，通过人大代表联系村民代表，协调解决群众急难愁盼问题200余件，推动撂荒地复耕复种、加强特色街巷后期管护、加强关隘文化保护等建议被列为重点督办件。市人大代表通过传递村民代表呼声，提出“更好扶持中华蜂产业发展的建议”，获得市、县两级政府部门高度重视，出台了相应措施。三是推动发展更加有力。2023年至今，光泽县通过三级人大代表与村民代表的联系，推动了涉及老人社区项目、闽赣农特产业园、老旧小区改造、停车场建设、口袋公园建设、脱骨鸡爪加工等14个重点项目加快实施。

与此同时，调研组还了解到省外一些地方人大近年来探索实践人大代表与村民代表的联系工作，也取得了一定的成效。如上海市浦东新区以“人大代表+村民代表”联治机制，使人大代表更快更真实地掌握到基层工作现状及民情民意并及时向上反映。浙江省海盐县组建“人大代表+村民代表”的“代表调解队伍”，为构建共建共治共享基层社会治理格局开创新局面。湖南省江永县以“人大代表+村民代表”联合工作模式，推动乡村基层联治。

（四）存在问题。虽然在探索实践人大代表联系村民代表工作中取得了一定的成效，但也存在着一些问题。

1.思想认识不够到位。个别地方对人大代表工作的认识，侧重在选好代表、加强培训、提高代表建议办理质量等常规性工作上，忽视了增强人大代表履职质效方面的工作。还有部分人大代表对代表身份认识不清、发挥作用方向不明，缺乏深入基层一线、倾听选民心声、收集群众诉求的主动性，履职停留在参加会议、撰写议案建议上，甚至个别代表认为代替转交个别群众诉求信访件，就是代表了群众的呼声。而村民代表作为全过程人民民主在乡村社会的重要实践者，其作用发挥也较为有限，工作重心多体现在参与村级事务、协助村“两委”参与基层治理。相关部门也尚未明确村民代表资格条件、权利义务、联系群众、履职成效等方面的要求和标准。村民代表没能充分利用“人头熟、关系近、情况明”优势和群众之间建立良性互动，与人大代表之间的互联互动也较为被动，资源共享、优势互补、多元共治意识淡薄。

2.制度保障不够健全。目前，相关法律仅对“人大代表联系原选区选民或者原选举单位和人民群众”作出规定，即《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十三条规定，“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条第五款规定，代表应当履行的义务包括“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》仅对“村民会议和村民代表会议”进行明确，一些地方虽然出台了涉及村民代表联系服务群众的意见或办法，但对村民代表如何联系服务群众、联系人大代表没有具体要求。如，2022年湖南省委组织部出台了《关于发挥村（居）民代表常态化联系服务群众作用的意见（试行）》，其中虽对村民代表联系群众做了明确要求，但在村民代表联系人大代表方面却未有体现。

3.联系成效不够明显。一是联系阵地有待提升。目前人大代表主要通过在乡镇一级的人大代表联系群众活动室定时定点开展接待活动，村一级的联络点虽有建立，但一般都是多功能结合。另外，部分联络点硬件配套设施陈旧，深化建设工作做得不够。二是联系形式有待丰富。人大代表与村民代表的联系多采用走访、调研、接待、座谈等传统形式，现代传媒、信息手段利用不足。如，2017年底福建省各级人大常委会均已全面启用“福建省三级人大代表履职服务平台”系统，但目前平台仅针对省、市、县三级人大代表开放，未对乡镇一级人大代表开放权限，直接影响各级人大代表之间的互动。同时，系统功能侧重于代表信息、议案建议、会议等基本履职管理，缺乏与选民、人民群众或是村民代表互动的功能，代表与村民代表的联系局限于电话、微信联系，个别代表甚至连村民代表的联系方式都没有。三是联系效果有待巩固。人大代表联系村民代表主要满足于简单地聚在活动室聊一聊村情民意，缺乏深入的交流和调研。部分人大代表在接到村民代表反馈的一些意见建议后，没有及时“下情上送”，村民代表寄予的“厚望”没能得到很好地推动或解决，直接影响村民代表乃至选民、群众对人大代表的信任，致使二者之间容易产生疏离感和不信任感。

三、全过程人民民主视域下人大代表联系村民代表的实践启示

人大代表是国家机关与人民群众之间的桥梁纽带，代表人民行使权力，受人民的委托管理国家事务和社会事务。这就要求其增强主体意识、牢记人民重托，积极主动联系村民代表。各级各部门要进一步健全完善联系机制，强化人大代表和村民代表履职服务保障，为人大代表联系村民代表提供制度支撑，更好发挥人大代表联系村民代表在推动中国式现代化中的功能和作用。

（一）强化服务保障是必然要求。一要提高思想认识。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，各级人大常委会要始终以习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述为指导，准确理解内涵，牢牢把握新时代人大代表工作新使命新任务，牢固树立人民至上的工作理念，不断提升服务保障代表工作的能力和水平。要持续增强代表的政治责任意识，通过举办专题培训班、召开座谈会等形式组织代表认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习人民代表大会制度和党的理论、方针、政策等，让代表认识到联系村民代表的必要性和重要性，主动增强“人民选我当代表、我当代表为人民”的责任意识和履职自觉，妥善处理好做好本职工作和履行职责的关系、提高依法监督和群众工作能力，自觉在感情上贴近群众、作风上深入群众、工作上服务群众，不断提升人大代表的公信力。二要提升履职能力。从政治上关心人大代表，定期给代表寄送学习资料，通过向代表寄送资料、通报有关工作情况等，让代表了解本地经济社会发展情况，使代表与选民联系时更具针对性；工作上，要帮助代表解决在执行职务中遇到的困难和问题，保证代表顺利行使职权；学习上，要认真组织代表学习宪法、选举法、组织法、代表法、刑法和监督法等法律知识，及时掌握了解代表们的学习需求，针对性、系统性地开展人大代表履职培训，支持代表学习与代表工作有关的业务知识，掌握联系村民代表的方式方法，提高处理群众反映问题的能力，不断提升人大代表综合素质，增强依法履职的积极性。三要拓宽联系渠道。围绕怎样处理履行代表职务和本职工作的矛盾，怎么和村民代表联系互动，怎样在互动中收集群众的意见，如何提建议、批评和意见等，经常性组织各级人大代表交流执行职务的经验体会，不断提升人大代表与村民代表联系互动的能力和技巧。要主动邀请村民代表参加有人大代表参与的调研、视察、接待选民等活动，让村民代表了解和掌握人大代表履职过程和成效，提升村民代表与人大代表联系的信心和底气。相关部门要通过颁发村民代表证书或代表证来增强代表的身份意识、明确其责任义务。同时也要加强对村民代表履职情况和履职成效的监管，特别是加强村民代表与人大代表情况的纪实管理，让其充分意识到与人大代表的联系联络，既能帮助协调各方资源为群众解决实际问题，又能拓宽向部门反映诉求的渠道。鼓励人大代表主动到村入户，面向村民代表、选民和群众，公开基本信息，公布电子邮箱或电话，定期走访村民代表，参加村民代表小组会议，以人大代表联络点为依托，通过采取形式多样的方式方法，与村民代表、与选民建立相对稳定的沟通联系。

（二）完善法律制度是重要环节。一要从国家层面法律明确规范。目前，人大代表联系村民代表缺乏明确的法律依据。建议通过国家立法进行统一规范。把握好全国人大常委会将修改代表法之契机，总结提升各地人大实践探索人大代表联系村民代表的做法和成效，把“联系村民代表”纳入人大代表应当履行的义务，以拓宽民主参与渠道、提升基层治理效能，深化全过程人民民主的基层实践。二要从地方层面制度创新。地方立法灵活性较强，鉴于福建省从2018年已探索实践人大常委会组成人员联系代表、代表联系群众的“双联”工作，至今已推行6年之久，却仍未制定“双联”工作相应法规。建议可充分总结提炼近年来的实践成果，以地方性法规的形式将代表“双联”工作与“人大代表联系村民代表”工作有机结合并固化。同时，各地人大常委会也可根据本地实际，与时俱进地把“人大代表联系村民代表”工作写入地方制定的实施办法或相应规范性文件中。各级组织和民政部门也要就村民代表联系群众、联系人大代表出台相应措施，明确联系要求和目标任务，确保二者联系有章可循。

（三）提高联系质量是有效途径。一要持续健全履职阵地。要不断提高代表活动阵地建设质量，持续优化细化深化活动阵地建设，在严格按照“八有”标准（有场地、有牌子、有设施、有人员、有制度、有台账、有经费、有实效）建好乡镇一级代表联系群众活动室的基础上，同步规范化建好基层立法联系点、社区民生驿站等平台。要把代表活动阵地建设费用和活动经费纳入县乡财政预算，支持各个代表活动阵地完善标准化、规范化建设。在现有资源条件下，县乡人大要积极引导乡镇、街道立足实际，本着“方便村民代表、方便选民群众、利于问题解决”原则，因地制宜整合现有资源，灵活解决用房紧张、活动场所偏小等问题，尝试探索在祠堂、祖厝、网格站点等群众聚集地设立“代表村级联络点”“代表议事中心”“民情茶话室”“吃茶话事点”等活动阵地，并通过建章立制、完善硬件设施等举措，为代表联系工作提供更加优质的环境和条件。二要持续完善履职管理。要不断提升和优化代表履职服务平台的联系功能，增加与乡镇人大代表、村民代表等群体的联系，让村民代表也可以通过平台与各级人大代表直接联系，反映意见建议。要建立完善代表履职“管理体系”“责任体系”和“活动体系”，建立健全人大代表联系村民代表的积分制度，量化人大代表联系村民代表情况。地方人大常委会可以对联系次数少、质量不高、效果不明显的人大代表适时进行谈话提醒。同时，要建立奖励激励机制，进行人大代表联系村民代表情况考核评估，对积极参加活动、联系有成效、推动问题解决的代表，进行表彰奖励，并作为人大代表连任参考。三要持续深化履职成效。人大代表联系村民代表，其目的是更好地为民代言、为民服务。这就要求在联系过程中民情民意收集、处理、反馈三个环节要环环相扣，对村民代表反映的建议和意见，要及时提交给人大常委会有关部门，作为闭会期间的代表建议、批评和意见处理，推动问题解决，并把办理情况及时告知村民代表，让村民代表真实感受人大代表的作用，感受到联系的重要性。地方人大要聚焦党委、政府中心工作，聚焦村民代表反馈的重点难点问题，在代表议案建议交办之外，建立更为简单、便捷的代表反映村民代表问题的有关意见交办、督办和反馈工作机制，要安排专人收集活动中村民代表提出的建议意见，并逐类转交人大各专委会、常委会各办事工作机构，督促相关部门及时办理，形成“有人反映、有人转办、有人督办、有人反馈”的有效闭环。同时，为了切实推动民生实事的办理，在人大代表联系村民代表过程中，可以将收集来的民生项目与民生实事项目人大代表票决工作机制相联系，通过明确工作程序，尝试以“村民向村民代表提出，村民代表与人大代表一同调研考察，最后确定民生事项，再由政府办理，人大来评价”工作流程，解决群众身边事、烦心事、揪心事。

课题指导：刘  雄

　　　　　　　　　　　课题组成员：何荣兴、危际龙、周思静

　　　　　　　　　　　执笔人：周思静