成效：用法治力量守护好绿水青山，生态环境质量不断改善

生态保护监督贯通模式实施以来，南平市生态环境质量持续提升，空气质量连续多年位居全省第一，全市森林覆盖率高达78.89%，16个集中式生活饮用水水源地、51个主要流域、82个小流域Ⅰ—Ⅲ类水质比例为100%，先后荣获国家级生态示范区、国家森林城市、国家低碳城市试点等国家级绿色荣誉，生态环境质量持续保持全国前列。生态保护监督工作呈现“四个转变”。

第一，从“听取汇报”向“精准监督”转变。生态环境保护工作涉及领域广泛且专业性强。过去，人大监督在精准性上还有较大提升空间，往往通过听取汇报代替深入监督，对于隐蔽、复杂的生态环境问题难以摸清根源，提出的审议意见不够精准到位。生态保护监督贯通模式实施以来，人大常委会可通过生态保护监督贯通联席会议、信息共享平台、基层联系点等多个渠道，拓展生态环境问题线索来源，精准开展监督。例如，2022年南平市人大常委会在开展环保法执法检查前，广泛收集整理汇总生态巡察、生态审计等工作中发现的突出生态问题，将城乡生活污水处理、饮用水水源地保护、小水电站清退等纳入执法检查重点，有效提高监督针对性。

第二，从“各自为阵”向“协同作战”转变。生态系统是一个整体，任何一个部门都很难靠自身努力实现对生态环境的有效保护。过去，各监督主体更多地局限于部门职责开展监督，“各自为阵”的传统治理模式已无法满足生态环境高水平保护的要求。生态保护监督贯通模式实施以来，各类监督主体从监督程序、监督渠道等方面进行贯通联动，促进监督结果“一果多用”，充分发挥监督叠加效应，有效提升生态监督的广度和深度。例如，经生态保护监督贯通联席会议研究，将环武夷山国家公园保护发展带（以下简称环带）区域生态保护确定为监督重点后，南平市审计局于2023年开展了环带乡镇生活污水垃圾治理专项审计情况调查，市人大常委会于2024年听取和审议了市政府关于环带水环境治理情况的报告，市法院于2024年开展了环带生物多样性司法保护调研，各监督主体从不同角度持续开展监督，共享监督成果，共同推动问题整改。

第三，从“一纸答复”向“闭环管理”转变。当前，人大常委会对政府工作报告的审议意见一定程度上存在发现问题少、整改项目不明确的问题。同时，政府落实审议意见的举措不够具体，有时存在“一纸答复”就“闭环”的情况，对一些整改情况不够理想的问题也缺乏相应的督促机制，人大监督的成效有待提升。生态保护监督贯通模式实施以来，通过“监督内容清单、审议意见清单、存在问题清单、整改问题清单”四张清单实现监督闭环管理，推动政府部门逐条落实审议意见，逐个整改移交的问题。例如，南平市在听取和审议市政府2023年度环境状况和环境保护目标完成情况报告前做足前期准备工作，运用生态保护监督贯通模式，发现了近年来自然资源审计监督中发现的小流域水质不够稳定、乡镇污水处理厂未正常运行、生活污水管网不完善等问题，市人大常委会深入梳理剖析，形成问题清单，要求政府及相关部门按时办理落实并将整改情况纳入市政府年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告内容，持续跟踪监督到位。

第四，从“个案促改”向“类案促改”转变。为进一步扩大监督成效，生态保护监督贯通联席会议对检查发现的生态问题进行系统研判、综合分析，聚焦部分突出问题、热点问题，举一反三，通过对历史遗留问题全面梳理排查、扩大整改范围等方式，不断提升问题整治成效。例如，在2023年邵武市生态保护监督贯通联席会议上，邵武市法院通报了一起非法采矿案件，各成员单位认为，非法采矿造成的受损林地长期未得到修复的问题应引起重视。随后，邵武市检察院与生态保护监督贯通联席会议成员单位、人大代表等共同商议，并向有关行政机关发送检察建议，推动邵武市林业局开展林地损害案件巡查行动，在全市范围内全面摸排林地损害案件线索，截至2024年6月，已复绿受损林地面积3772平方米。

做法：各类监督有机贯通、相互协调，全力推行“1+1+4”生态保护监督贯通模式

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”。党的二十大报告要求：“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。近年来，南平市人大常委会在市委的坚强领导下，以推进南平市“争当生态文明建设典范”为目标，按照“正确监督、有效监督、依法监督”的总要求，创新探索“一个主导、一个平台、四项机制”的“1+1+4”生态保护监督贯通模式，把人大监督与审计监督、司法监督等各类监督有机贯通，推动更深层次发现、解决生态环境问题。

第一，建立一个主导，精准监督方向。南平市人大常委会主动适应地方人大监督工作和生态环境保护的新形势新要求，在总结以往与检察院、法院、审计等机关单位开展生态保护监督贯通实践的基础上，于2023年牵头制定了《南平市人大常委会办公室关于推行生态保护监督贯通模式的意见》，建立了生态保护监督贯通联席会议制度，将市检察院、法院、生态环境、审计等12个行政、司法机关纳入成员单位，明确了沟通联络、信息共享、线索转化、联动监督等具体途径，聚焦生态保护领域法律法规实施、生态环境问题整改、生态保护目标实现以及群众、代表关注的突出生态环境问题，定期会商研究，开展联动监督，增强监督合力。

第二，搭建一个平台，延伸监督触角。搭建信息共享平台，实现人大、检察院、法院、审计等各方共享共用生态环境、自然资源数据及各方工作开展情况，通过数字赋能提升监督实效。例如，探索在建瓯市、光泽县开展生态环境监督应用场景建设试点，实现生态环境数据动态、实时和全过程监督，依托“生态体检平台”开展预测预警、数据分析、成果应用等，强化环境质量监督的数据支撑和技术服务。同时，各联席会议成员单位明确专门科室和业务人员，通过信息平台适时报送生态保护信息，确保各监督主体准确掌握其他部门工作重点和动态，推动结果监督向过程监督转变。

第三，完善四项机制，提升监督质效。从监督主体贯通、程序贯通、渠道贯通、成果贯通四个方面完善机制保障，为监督贯通提供具体的实施路径。一是监督主体贯通。开展监督过程中，各监督主体在根据工作需要向对方提请或商请协助，通过联合监督检查等方式，避免被监督单位多头应对、重复提交资料、重复报告工作、重复部署整改等问题。二是监督程序贯通。各成员单位将发现的典型问题提交联席会议综合研判分析，通过共同会商科学制定整改方案，建立“监督内容、审议意见、存在问题、整改问题”四方面清单，实现生态环境问题从发现到解决的闭环管理。三是监督渠道贯通。充分发挥人大代表作用，设立生态保护监督贯通基层联系点，依托人大社会建设“民生驿站”“民情茶话室”等，广泛收集生态环境社情民意和问题线索。同时，在“民情调解室”引入专业调解力量，推动生态领域矛盾纠纷化解在基层。四是监督成果贯通。对各类监督中发现的突出生态环境问题，通过监督贯通共享各部门处置所取得的阶段性成果，结合各监督主体职能优势，从不同角度推动问题整改取得实效。通过新闻媒体宣传，增强全社会的生态保护意识，推动生态司法、生态审计监督成果运用扩面增效。

启示：以推动解决生态保护中的突出矛盾和问题为目的，建立健全生态保护监督贯通机制

习近平总书记指出“最广大人民的根本利益，都是一些关系经济社会全面协调发展的全局性问题，关系人民群众生活等切身利益的根本性问题。”人大监督模式的设计和运行，是维护人民利益的最直接的过程，最终目的是为了发现问题和解决问题，尤其是从根本上、制度上解决制约经济社会发展的突出问题和矛盾，实现寓支持于监督，将制度优势转化为治理效能。南平市在生态保护监督贯通方面进行了积极探索，取得了初步成效和有益经验。这些实践经验，对于提升人大监督质效，做好新时代地方人大监督工作，具有重要的启示作用。

第一，坚持党的领导是根本保证。实现各监督主体的贯通协调，离不开党总揽全局、协调各方的作用。要把党的领导作为生态保护监督贯通模式的根本遵循，依法有序开展生态保护监督贯通工作。在总体部署层面，应当把贯彻落实习近平生态文明思想、党中央关于生态保护的决策部署作为目标任务，围绕省委、市委生态保护工作安排开展生态保护监督贯通；在制度设计层面，要在坚持依法依规的前提下，系统总结提炼各地推进生态保护监督贯通的好经验好做法，经报请党委同意后，以制度的形式固定下来，对联合监督、议题确定、信息共享、成果共用等关键环节作出明确规定，不断提升生态保护监督贯通的规范性、协同性；在组织实施层面，人大常委会党组和相关部门党组要加强对生态保护监督贯通的研究部署，重要问题、重大事项要及时向市委请示汇报。要把人大“对一府一委两院”的工作监督与监委对公职人员的行为监督进行贯通，通过人大常委会听取和审议监委工作情况报告，监委对发现的生态环境问题开展跟踪监督，进一步提高生态保护监督成效。

第二，打破部门壁垒是重要环节。一方面，要打破思想壁垒。按照宪法法律规定，“一府一委两院”由人大产生、受人大监督。人大监督怎样与行政监督、审计监督、司法监督等各类监督贯通协调，是实践中首先需要破解的一道难题。在生态保护监督贯通模式实践过程中，各监督主体仍存在一些顾虑和各自为政的情况，导致在信息互通、资源共享、动作协同方面配合不够密切。因此，要转变思想观念，深化认识生态保护监督贯通的重要意义，打破部门思维局限，摈弃不想、不会、不敢贯通的观念，从统筹联动、优势互补的高度，促进各类监督力量整合、程序契合、工作融合。另一方面，要打破信息壁垒。当前，各监督主体聚焦生态保护职责，探索建立了许多生态问题发现渠道，例如，审计部门创建了“生态审计”平台、环保部门创建了“生态体检”平台、水利部门建立了“巡河交水”机制等，但由于缺乏信息互通的制度依据，各部门之间存在“不懂共享”“不能共享”“不敢共享”等现实问题。生态保护监督贯通模式的建立，为各监督主体提供了一个高效的信息共享平台，各监督主体可根据监督工作需要获取到更加专业、深入的信息，使各个平台的作用得到更充分发挥。

第三，持续常态实施是基本要求。制度的生命力在于实施，必须持之以恒地在提高制度执行力上下功夫，要推进生态保护监督贯通模式常态化实施，在“计划融合”“力量融合”“整改融合”等方面加强协作，确保生态保护监督贯通模式真正发挥作用。“计划融合”方面，各监督主体在制定年度监督计划、确定监督项目时，要提前对接谋划，主动征求生态保护监督贯通联席会议意见，与其他监督主体的重点工作积极衔接、有效统筹，找准贯通配合的发力点，提高监督计划的精准性和有效性。“力量融合”方面，各监督主体可根据需求邀请司法、行政执法、审计、人大代表等各方力量参与监督，整合各部门生态监督优势力量，从更多角度、更广视野发现问题。同时，可通过邀请专业人员举办业务知识讲座等方式，提升监督能力。“整改融合”方面，要围绕监督发现的生态环境问题，运用多种监督方式持续监督，定期开展问题整改情况集中督查、“回头看”，把问题整改情况报告和行使重大事项决定权、审议意见办理、监督成效评估等结合起来，做好生态监督的“下半篇文章”。

第四，因地制宜推进是科学方法。由于不同地区的生态环境情况各不相同，开展生态保护监督贯通不能照本宣科、生搬硬套，要结合各地生态保护实际需求深化实施，才能真正发挥生态保护监督贯通模式的作用。例如，浦城县结合地处省际交界的独特地理位置和跨省交流协作的优良传统，于今年5月召开了主题为“以生态保护监督贯通模式为抓手，守护好绿水青山”的四省交界县（市、区）人大常委会联席会，进一步深化了省域交界联防联控联管联治工作；邵武市结合辖区内工业园区规模大的特点，聚焦工业园区污水处理开展人大+审计联合监督，推动园区入河排水口水质超标、污水设施建设进度慢等8个问题整改到位；建瓯市结合非法捕鱼治理难题，聚焦“三无船舶”整治开展人大+检察院联合监督，拆破“三无船舶”40余条，有效打击和震慑了破坏水生态环境的行为，取得了较好成效。

结语：在党和国家的监督体系中，人大监督的主体是人民，代表了人民意志，具有直接的人民性和权威性；行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督等各类监督专业人才集中，具有较高的专业性和法治特性；此外，群众监督、舆论监督等社会层面的监督发现问题直接、及时，自发性和主动性较强。探寻人大监督与各类监督贯通协调的经验启示，旨在进一步深化生态保护监督贯通模式，实现各类监督彼此之间的优势互补、资源整合，最大程度释放生态监督效能，提升生态环境保护工作实效，为做好新时代地方人大监督工作提供有益借鉴。

课题指导：陈建新

课题组成员：洪荣华、黄青峰、余群、王志文、陈明康

课题执笔：严尧锋