BERICHT über Sicherungssysteme für Versicherungen

zu Sicherungssystemen für Versicherungen

(2011/2010(INI))

Das Europäische Parlament,

–   unter Hinweis auf die Mitteilung der Kommission vom 12. Juli 2010 mit dem Titel „Weißbuch Sicherungssysteme für Versicherungen“ (KOM(2010)0370),

–   unter Hinweis auf die Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II)[1],

–   unter Hinweis auf die Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung)[2],

–   unter Hinweis auf seine Entschließung vom 4. Juli 2006 zur Krise der „Equitable Life Assurance Society“[3],

–   in Kenntnis des Abschlussberichts des Untersuchungsausschusses zur Krise der „Equitable Life Assurance Life Society“ vom 23. Mai 2007 (A6-0203/2007),

–   gestützt auf Artikel 48 seiner Geschäftsordnung,

–   in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Wirtschaft und Währung sowie der Stellungnahmen des Rechtsausschusses und des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (A7-0243/2011),

A. in der Erwägung, dass die Finanzkrise gezeigt hat, dass das Vertrauen der Verbraucher in das Finanzsystem schnell schwindet, wenn es an geeigneten Verfahren zur Entschädigung für Verluste der Verbraucher infolge des Zusammenbruchs von Finanzinstituten fehlt,

B.  in der Erwägung, dass Sicherungssysteme für Versicherungen ein wertvolles Instrument darstellen können, um die Risiken für Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls Anspruchsberechtigte im Falle des Zusammenbruchs eines Versicherungsunternehmens zu verringern,

C. in der Erwägung, dass sich wegen der unterschiedlichen Geschäftsmodelle der Versicherungsunternehmen und der unterschiedlichen Risikoexponierung der Verbraucher im Falle des Zusammenbruchs eines Versicherungsunternehmens die Notwendigkeit, Funktion und Struktur von Sicherungssystemen für Versicherungen in Abhängigkeit davon unterscheiden, ob es sich um Einlagensicherungssysteme oder Systeme für die Entschädigung von Anlegern handelt,

D. in der Erwägung, dass in den Mitgliedstaaten eine Vielzahl unterschiedlicher Sicherungssysteme für Versicherungen besteht, die für verschiedene Produktgruppen durch verschiedene Finanzierungsmodelle ein unterschiedliches Maß an Schutz für die Verbraucher bieten,

E.  in der Erwägung, dass es infolge der Finanzkrise für die Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls die Anspruchsberechtigten nicht zu nennenswerten Verlusten gekommen ist und die europäische Versicherungsindustrie die Krise vergleichsweise unbeschadet überstanden hat,

F.  in der Erwägung, dass mit der Solvabilität II eine schrittweise Anwendung aufsichtlicher Maßnahmen eingeführt wurde, die die Wahrscheinlichkeit einer Insolvenz von Versicherungsunternehmen und der daraus resultierenden Beeinträchtigung für die Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls die Anspruchsberechtigten möglichst gering halten,

G. in der Erwägung, dass die Einführung von Solvabilität II und der Sicherungssysteme für Versicherungen zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen auf dem europäischen Versicherungsmarkt und zur Vollendung des Binnenmarktes beitragen werden,

H.  in der Erwägung, dass gemäß Solvabilität II die Ansprüche der Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls der Anspruchsberechtigten sicher sind, wenn ein Versicherungsunternehmen zahlungsunfähig wird (wenn das Versicherungsunternehmen die Solvenzkapitalanforderung nicht erfüllt), und nur in Gefahr geraten, wenn das Versicherungsunternehmen in Insolvenz geht (wenn seine Vermögenswerte nicht mehr zur Deckung seiner Verbindlichkeiten ausreichen),

I.   in der Erwägung, dass die grenzüberschreitende Erbringung von Versicherungsdienstleistungen in der EU einen geringen Umfang hat, der aber mit der Einführung von Solvabilität II aufgrund der Kapitalvorteile, die eine auf Zweigniederlassungen basierende europaweite Struktur bietet, zunehmen dürfte,

J.   in der Erwägung, dass das Fehlen harmonisierter Sicherungssysteme auf europäischer Ebene und die unterschiedlichen Regelungen in den Mitgliedstaaten zu einem unwirksamen und unausgewogenen Schutz der Versicherungsnehmer und durch die Verzerrung des grenzübergreifenden Wettbewerbs zu einer Verlangsamung der Funktionsweise des Versicherungsmarktes geführt haben,

K  in der Erwägung, dass das Vertrauen der Verbraucher in einen funktionierenden Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen nur durch ein gleichbleibendes Verbraucherschutzniveau unabhängig von der Herkunft des Dienstleistungserbringers gesichert werden kann, und zwar vorrangig durch die konsequente Anwendung solider Aufsichtsregeln und durch eine wirksame Aufsichtstätigkeit der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und gegebenenfalls der nationalen zuständigen Behörden,

L.  in der Erwägung, dass das Risiko für die Steuerzahler im Falle des Zusammenbruchs von Finanzinstituten durch eine wirksame und angemessene Aufsicht durch nationale und europäische Aufsichtsbehörden möglichst gering gehalten werden muss,

1.  stellt fest, dass der Verbraucherschutz durch die neue Aufsichtsregelung und den kommenden Rahmen Solvabilität II weiter gestärkt wird;

2.  fordert die Kommission auf, vor dem Hintergrund der durch Solvabilität II und den neuen Aufsichtsrahmen festgelegten Vorschriften und Definitionen Vorschläge für eine Richtlinie zur grenzübergreifenden Standardisierung vorzulegen, durch die ein in allen Mitgliedstaaten geltender kohärenter und einheitlicher grenzübergreifender Rahmen für Sicherungssysteme für Versicherungen geschaffen wird, der ausschließlich in letzter Instanz Schutz für Verbraucher bietet, wenn Versicherungsunternehmen aufgrund von Insolvenz nicht mehr in der Lage sind, ihren vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen;

3.  fordert die Kommission auf, als Ergänzung zu Einlagensicherungssystemen, Systemen für die Entschädigung von Anlegern und Solvabilität II schnell den Vorschlag für eine Richtlinie für Sicherungssysteme für Versicherungen vorzulegen;

4.  erkennt an, dass das mögliche Entstehen ungleicher Wettbewerbsbedingungen zu einer Aufsichtsarbitrage führen könnte, was die Sicherungssysteme für Versicherungen beeinträchtigen würde; fordert die Kommission auf, das Zusammenwirken zwischen der Harmonisierung und der Anwendung von Systemen aus der gesamten EU und des Herkunftsstaatsprinzips zu überprüfen, um festzustellen, ob es zu einer bedeutenden Marktverzerrung kommt; vertritt die Auffassung, dass diese Prüfung drei Jahre nach der vollständigen Umsetzung der Solvabilität II erfolgen sollte;

5.  teilt die Auffassung, dass die Insolvenz einer Versicherungsgesellschaft mit der Richtlinie Solvabilität II nicht gänzlich ausgeschlossen ist und die Verbraucher nicht vor Verlusten im Fall der Insolvenz eines Versicherungsunternehmens geschützt sind; fordert die Kommission daher auf, sicherzustellen, dass das zu verabschiedende gemeinsame Sicherungssystem für Versicherungen mit der Richtlinie Solvabilität II einheitlich und kohärent ist;

6.  befürwortet die Anwendung des „Herkunftslandprinzips“ (wonach alle Versicherungen eines Versicherungsunternehmens unabhängig vom Verkaufsort durch das Sicherungssystem des Herkunftslands geschützt sind), mit dem anerkannt wird, dass zum einen a) durch die Solvabilität-II-Richtlinie die grenzüberschreitende Erbringung von Versicherungsdienstleistungen zunehmen wird und b) der Zusammenbruch eines Versicherungsunternehmens mit der unzureichenden Beaufsichtigung durch die Aufsichtsbehörde des Herkunftslands zusammenhängt, weshalb die Verantwortung für den Zusammenbruch bei der Aufsichtsbehörde im Herkunftsland liegen sollte, die ausschließlich in letzter Instanz Schutz für Verbraucher bietet, wenn Versicherungsunternehmen aufgrund von Insolvenz nicht mehr in der Lage sind, ihren vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen; fordert die Kommission auf, eine Folgenabschätzung durchzuführen sowie eine öffentliche Konsultation mit den betroffenen Akteuren über die prioritäre Einbeziehung von Lebensversicherungen und über die praktische Durchführbarkeit der Einbeziehung von Nichtlebensversicherungen in ein grenzübergreifendes Sicherungssystem, um ein angemessenes Niveau an Verbraucherschutz und gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten sicherzustellen; vertritt die Ansicht, dass die Kommission und die EIOPA Grundprinzipien festlegen sollten, um sicherzustellen, dass die zusätzlichen Kosten eines Sicherungssystems für Versicherungen gegen das Ziel des Verbraucherschutzes abgewogen werden; weist darauf hin, dass die derzeitigen EU-Regelungen für Einlagensicherungssysteme und Anlegerentschädigungssysteme nur Sparprodukte abdecken;

7.  vertritt den Standpunkt, dass das Finanzierungsmodell für nationale Sicherungssysteme dem Subsidiaritätsprinzip unterliegen sollte, um dem Herkunftslandprinzip bei der Beaufsichtigung und den von bestehenden Sicherungssystemen genutzten unterschiedlichen Modellen Rechnung zu tragen; fordert die Kommission auf, nicht für eine reine Ex-ante-Finanzierung einzutreten, da es für eine solche Vorgehensweise an überzeugenden Argumenten fehlt und sie zu Beeinträchtigungen führen könnte;

8.  fordert nachdrücklich, dass die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass ihre Sicherungssysteme für Versicherungen getestet werden und dass sie gegebenenfalls unterrichtet werden, wenn die zuständigen Behörden Probleme bei einem Versicherungsunternehmen feststellen, die voraussichtlich zur Inanspruchnahme des jeweiligen Systems führen; empfiehlt, dass solche Tests mindestens alle drei Jahre stattfinden sollten oder wenn die Umstände es verlangen; ist ferner der Auffassung, dass die EIOPA regelmäßige Peer Reviews durchführen sollte, um die langfristige finanzielle Tragbarkeit der Systeme zu prüfen und wenn nötig Verbesserungen zu fordern;

9.  ist sich der Tatsache bewusst, dass die Entscheidung für das Modell der Ex-ante- oder der Ex-post-Finanzierung im Rahmen der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten verursachen kann; ist der Meinung, dass solche Verzerrungen den Schutz von Verbrauchern und Steuerzahlern gleichermaßen beeinträchtigen können und dass die Kommission solchen Verzerrungen mit umsichtigen und langfristig angelegten Maßnahmen begegnen sollte;

10. stellt fest, dass es verschiedene Möglichkeiten zur Sicherstellung des Verbraucherschutzes gibt:

– Entschädigung: Verluste, die Versicherungsnehmern oder Anspruchsberechtigten bei Insolvenz eines Versicherungsunternehmens entstehen, werden im Zuge einer ordnungsgemäßen Schadenregulierung direkt entschädigt;

– Kontinuität: die Kontinuität der Versicherungsverträge wird durch Übertragung der Portfolios auf die übrigen Versicherer im Markt oder auf eine eigens dazu geschaffene Stelle gewährleistet;

empfiehlt, im künftigen Rahmen für Sicherungssysteme beide Möglichkeiten zuzulassen, um den Unterschieden in der Größe, Konzentration, Produktgestaltung und in der Bandbreite der angebotenen Versicherungsprodukte der nationalen Märkte Rechnung zu tragen;

11. betont, dass im Falle einer Insolvenz eines Versicherungsunternehmens die Verbraucherinformationen leicht zugänglich, umfassend und leicht verständlich sein und klare Hinweise dazu enthalten sollten, an welche Behörde sich der Verbraucher mit Ansprüchen oder Anfragen wenden sollte; ist davon überzeugt, dass mit der Einrichtung einer einheitlichen Kontaktstelle für alle Sicherungs- oder Entschädigungssysteme gewährleistet wäre, dass die bestehenden Rechtsvorschriften einen wirklichen Nutzen für die Verbraucher, insbesondere im Hinblick auf die Bereitstellung von Informationen und die Erleichterung grenzüberschreitender Kontakte und Zahlungen, darstellen;

12. betont, dass das „Herkunftslandprinzip“ bei Sicherungssystemen für die Verbraucher nur glaubhaft sein kann, wenn sie die Erfahrung machen, dass es bei beiden Funktionen des Sicherungssystems (Portfoliotransfer und Entschädigung von Ansprüchen der Versicherungsnehmer) einheitlich angewendet wird; fordert die Kommission auf, ein einheitliches Verfahren in der eigenen Sprache und eine einheitliche Ansprechstelle für die Verbraucher innerhalb ihrer nationalen Aufsichtsbehörde für alle Entschädigungsansprüche gegenüber einem Sicherungssystem für Versicherungen unabhängig vom Herkunftsland des Sicherungssystems vorzuschreiben; empfiehlt, dass die EIOPA ein harmonisiertes und transparentes Konzept entwickelt, das einfach gehalten ist und auf nachahmenswerten Verfahren sowie gegebenenfalls verbindlichen technischen Standards beruht;

13. betont, dass das Wissen und das Bewusstsein der Verbraucher im Hinblick auf Finanzdienstleistungen und damit verbundene Risiken verbessert werden sollte; schlägt daher die Einführung eines mit dem Europäischen Standardisierten Merkblatt (ESIS) vergleichbaren Formulars für Versicherungen vor, das eindeutige verbindlich vorgeschriebene Risikowarnungen über komplexe, an Versicherungen gebundene Anlageprodukte und über das Vorhandensein eines Sicherungssystems, das einer angegebenen einzelstaatlichen Behörde unterliegt, enthält, um den Versicherten das Verständnis von Versicherungsprodukten und den Zugang zu allen sachdienlichen Informationen zu erleichtern;

14. ist der Ansicht, dass Aufsichtsbehörden des Herkunfts- und des Aufnahmelands in jeder Beziehung mit dem betroffenen Sicherungssystem und dem europäischen Aufsichtsrahmen zusammenarbeiten sollten, damit es im Falle des Zusammenbruchs eines Versicherungsunternehmens für die Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls die Anspruchsberechtigten im Aufnahmeland zu möglichst geringen Beeinträchtigungen kommt, und dass sie hierzu über das Kollegium der Aufsichtsbehörden unter Einbeziehung und Aufsicht der EIOPA für einen einheitlichen Ansatz bei allen Systemen sorgen;

15. ersucht die Kommission klarzustellen, welche Rolle das Sicherungssystem gegenüber Versicherungsvermittlern einnimmt;

16. vertritt die Auffassung, dass die Kommission zur Gewährleistung eines umfassenden Schutzes für die Versicherten und die Begünstigten weitere bestehende Schutzmechanismen und Rechtsvorschriften berücksichtigen sollte; ist überzeugt, dass ein Sicherungssystem für Versicherungen zum Einsatz kommen sollte, wenn andere Schutzmechanismen versagt haben;

17. weist nachdrücklich darauf hin, dass die neuen EU-Rechtsvorschriften nicht zur Verwässerung des Schutzes führen dürfen, den bestehende Sicherungssysteme in den Mitgliedstaaten bieten, und dass Verbraucher keine Verluste erleiden dürfen, wenn Versicherungsunternehmen ordnungspolitisch nicht angemessen beaufsichtigt wurden; fordert die Kommission daher auf, dafür Sorge zu tragen, dass ein europäischer Rahmen für die Sicherungssysteme als letzte Instanz fungiert, indem er dazu berechtigten Versicherungsnehmern (oder gegebenenfalls Anspruchsberechtigten) in dem Fall, dass ein Unternehmen Insolvenz anmeldet, innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine möglichst umfassende Entschädigung für Verluste oder die Möglichkeit eines Portfoliotransfers bietet;

18. stellt fest, dass die Versicherungsunternehmen für das Verhalten ihrer Angestellten verantwortlich sind und dass Vermittler im Besitz einer Berufshaftpflichtversicherung sein müssen; weist darauf hin, dass Betrug unter das Strafrecht und das Haftpflichtrecht fällt; stellt fest, dass Regelungen, wonach ein Sicherungssystem auch bei missbräuchlichen Verkäufen und Betrug greift, dazu führen könnten, dass die Aufsichtsbehörden weniger aufmerksam werden und weniger Gebrauch von ihren Aufsichtsbefugnissen machen, wodurch ein moralisches Risiko entsteht;

19. stellt fest, dass wegen der fehlenden rechtsverbindlichen EU-Definition von Klein- oder Kleinstunternehmen und wegen des sich im Zeitverlauf wandelnden Charakters solcher Firmen Vorschläge für eine Richtlinie für Sicherungssysteme auf natürliche Personen beschränkt sein sollten und dass natürliche Personen, die in einer direkten Beziehung zu der zahlungsunfähigen Versicherung stehen, wie Verwaltungsratsmitglieder, Führungskräfte oder stimmberechtigte Vorstandsmitglieder, deren Zuständigkeitsbereich in Zusammenhang mit den Ursachen der Insolvenz steht, von der Gruppe der Verbraucher ausgenommen werden sollten; ersucht die Kommission, die Einbeziehung ausgewählter juristischer Personen neu zu prüfen, sobald eine rechtsverbindliche Definition vereinbart ist; betont, dass sich die Mitgliedstaaten gemäß dem Subsidiaritätsprinzip individuell dafür entscheiden können, juristische Personen in den Geltungsbereich ihres nationalen Sicherungssystems einzubeziehen;

20. erkennt an, dass Probleme der Marktkonzentration dazu führen können, dass die Fähigkeit eines Sicherungssystems, im Falle der Insolvenz eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen sämtliche Ansprüche der Versicherungsnehmer oder gegebenenfalls der Anspruchsberechtigten zu übernehmen, einer starken Belastung ausgesetzt wird; ist der Überzeugung, dass Regelungen zu Sicherungssystemen, die zu weiteren Belastungen für konzentrierte Märkte führen könnten, verhindert werden müssen;

21. befürwortet eine Aufsichtsrolle für die EIOPA bei der Koordinierung marktspezifischer Stresstests durch die nationalen Aufsichtsbehörden und der Durchführung europaweiter Stresstests für Sicherungssysteme, wobei sie gegebenenfalls Empfehlungen abgibt, sowie bei der Durchführung regelmäßiger Peer-Reviews, damit Ansätze auf der Grundlage nachahmenswerter Verfahren ausgetauscht werden;

22. weist darauf hin, dass die Einrichtung eines Sicherungssystems mit ungeeigneten Finanzierungsmechanismen auf kleinen und konzentrierten Märkten systemische Risiken hervorrufen könnte, indem sie zu einer stärkeren Verquickung der Versicherungsunternehmen führt, die uneinheitliche Bedingungen für kleinere bzw. größere Märkte zur Folge hätte, da die kleineren Märkte mehr Schwierigkeiten mit der Bewältigung der Kosten hätten; weist darauf hin, dass diese Schwierigkeiten in Betracht gezogen werden müssen, damit weitere Belastungen für konzentrierte Märkte vermieden werden; fordert die Kommission auf, den Mitgliedstaaten die Freiheit zu lassen, die Regelung über die Finanzierung und andere Gestaltungsmerkmale eines Sicherungssystems an die besonderen Anforderungen der nationalen Märkte anzupassen;

23. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission zu übermitteln.

• [1]  ABl. L 335 vom 17.12.2009, S. 1.
• [2]  ABl. L 331 vom 15.12.2010, S. 48.
• [3]  P6_TA(2006)0293.

Sicherungssysteme für Versicherungen gelten als wertvolles Instrument, um die Risiken für Versicherungsnehmer im Falle des Zusammenbruchs eines Versicherungsunternehmens zu verringern. Das Europäische Parlament hat wiederholt eine entsprechende Strategie auf der EU-Ebene befürwortet (Solvabilität II, Artikel 242; EIOPA, Artikel 26), und der Berichterstatter begrüßt grundsätzlich die Vorschläge, die die Europäische Kommission in ihrem Weißbuch zu einer Richtlinie für Sicherungssysteme für Versicherungen (veröffentlicht im Juli 2010) formuliert hat und die seines Erachtens nicht zuletzt für den Erfolg von Solvabilität II notwendig sind.

Sicherungssysteme für Versicherungen sind wegen der großen Bandbreite bestehender Sicherungssysteme in den EU-Mitgliedstaaten und der Wechselbeziehung zwischen Sicherungssystemen und anderen Themen, die derzeit auf EU-Ebene auf der Tagesordnung stehen, allen voran die bevorstehende Einführung von Solvabilität II, eine komplizierte Angelegenheit.

In dieser Begründung beleuchtet der Berichterstatter zunächst das Argument für eine EU-Lösung und legt anschließend seine eigenen Empfehlungen dar.

Ist eine EU-Dimension notwendig?

Solvabilität II wird - ab 2013 - die europäische Versicherungsbranche einschneidend verändern. Statistisch gesehen werden die wirtschaftlichen, risikobasierten Anforderungen von Solvabilität II die Gefahr einer Insolvenz für Versicherungsunternehmen so weit verringern, dass von 200 Versicherungsgesellschaften pro Jahr nicht mehr als eines Konkurs anmeldet. Insolvenz bedeutet, dass ein Versicherungsunternehmen nicht mehr über genügend Kapital verfügt, um seine Verbindlichkeiten zu decken. Für Versicherungsnehmer, die in einer solchen Lage Ansprüche geltend machen, besteht die Gefahr von Verlusten.

Doch bei Solvabilität II greifen abgestufte Aufsichtsmaßnahmen, ehe es zur Insolvenz kommen kann. Dieser Prozess wird formell in Gang gesetzt, wenn ein Versicherungsunternehmen seine Solvenzkapitalanforderung (SCR) nicht erfüllt. In einem solchen Fall wird die zuständige Aufsichtsbehörde das Versicherungsunternehmen auffordern, tätig zu werden und seine Kapitalausstattung innerhalb einer bestimmten Frist auf einen Umfang oberhalb seiner SCR zu erhöhen. Schrumpft die Kapitaldecke noch weiter, bis nicht einmal mehr die Mindestkapitalanforderung (MCR) erfüllt wird, besteht die Versicherungsgesellschaft weiter als Unternehmen, das Versicherungsansprüche regeln kann, doch werden gegen sie strenge aufsichtsrechtliche Maßnahmen eingeleitet, wozu das Verbot neuer Geschäftsabschlüsse und/oder der zwangsweise Verkauf von Portfolios und/oder anderen Vermögenswerten gehört. In der Praxis wird von Versicherungsunternehmen eine Kapitalausstattung noch über der SCR erwartet.

Vor diesem Hintergrund hält der Berichterstatter eine EU-Dimension für Sicherungssysteme in folgenden vier Bereichen für notwendig:

1) Gewährleistung des Verbraucherschutzes im Falle der Insolvenz eines Versicherungsunternehmens

Es ist zwar unwahrscheinlich, aber nach wie vor möglich, dass ein (grenzüberschreitend tätiges) Versicherungsunternehmen insolvent wird und Versicherungsnehmer mit fälligen, aber unerfüllten Ansprüchen Verluste erleiden, wenn kein Sicherungssystem vorhanden ist.

2) Gewährleistung eines einheitlichen Verbraucherschutzes unabhängig vom Herkunftsland der Versicherungsgesellschaft

In den kommenden Jahren ist mit einer Zunahme grenzüberschreitender Tätigkeiten zu rechnen, wenn gesamteuropäische Versicherungsunternehmen von einem auf Tochterunternehmen zu einem auf Zweigniederlassungen gestützten Modell übergehen, um die Kapitalvorteile zu nutzen, die eine solche Struktur im Rahmen von Solvabilität II bietet. Wenn also Verbraucher vermehrt Versicherungen von Unternehmen erwerben, die von Märkten aus agieren, in denen andere oder gar keine Sicherungssysteme vorhanden sind, ist es natürlich schwierig, einen einheitlichen Verbraucherschutz zu sichern.

3) Gewährleistung des Verbraucherschutzes bei Irreführung oder Betrug

Irreführende oder betrügerische Aktivitäten von Versicherungsunternehmen oder zwischengeschalteten Versicherungsgesellschaften können für die Versicherungsnehmer aufgrund von anderen Faktoren als der Insolvenz eines Versicherungsunternehmens eine geringere Rendite und/oder Verluste zur Folge haben. Um das Vertrauen der Verbraucher in Finanzdienstleistungen zu erhalten, sollte ein Sicherungssystem auch Verbraucheransprüche abdecken, die sich aus Betrug oder Irreführung ergeben, da aus Verbrauchersicht kein Unterschied besteht, ob Ansprüche durch die Insolvenz des Versicherers oder durch Irreführung/Betrug verloren gehen - letztlich ist die Ursache immer in einer mangelhaften Regulierung zu suchen.

4) Gewährleistung des Schutzes der Steuerzahler im Falle des Versagens eines Sicherungssystems

Auf Märkten, in denen ein einziges oder wenige Versicherungsunternehmen bei den Geschäftsabschlüssen dominieren, könnte eine Insolvenz dazu führen, dass die Steuerzahler die Kosten von Auszahlungen tragen müssen, auch wenn ein Sicherungssystem besteht. Aus europäischer Sicht wird dies zu einem besonderen Problem, wenn das zahlungsunfähige Unternehmen einen Pass benutzt, um Versicherungsprämien in andere Länder der EU zu exportieren. Das eventuelle Risiko für die Steuerzahler bei Versagen eines Sicherungssystems sollte so gering wie möglich gehalten werden.

Wichtige Merkmale einer EU-Richtlinie zu Sicherungssystemen für Versicherungen

Der Berichterstatter ist der Auffassung, dass die vier vorstehend dargelegten Strategieziele mit einer Richtlinie zur Mindestharmonisierung angemessen erreicht werden können, da so ein einheitliches Verbraucherschutzniveau unabhängig vom Sitz des vertragschließenden Versicherungsunternehmens gewährleistet und die Inanspruchnahme der Steuerzahler für Ansprüche auf Märkten, in denen ein oder mehrere Versicherungsunternehmen so groß sind, dass ihr Zusammenbruch die Fähigkeit eines Sicherungssystems zur Begleichung der Ansprüche von Versicherungsnehmern übersteigen könnte, beschränkt wird. Innerhalb dieser Grenzen - die nachfolgend noch ausführlicher dargelegt werden - sollte die Ausgestaltung des Systems nach Meinung des Berichterstatters der Subsidiarität unterliegen. Damit erkennt der Berichterstatter an, dass die Möglichkeit von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt weiter besteht, ist aber der Meinung, dass solche Probleme besser zu einem späteren Zeitpunkt gelöst werden, wenn weitere Veränderungen in der Gesetzgebung vorgenommen worden sind und das Hauptziel des Schutzes der Verbraucher und der Steuerzahler gesichert ist.

Der geografische Erfassungsbereich von Sicherungssystemen für Versicherungen sollte auf dem Herkunftslandprinzip basieren

Der Aufnahmelandansatz hat für die Gewährleistung gleicher Bedingungen und des Verbraucherschutzes Vorteile, wenn auf EU-Ebene keine harmonisierten Verbraucherschutzstandards gelten. Doch er kann zu einer Verdoppelung der Kosten für gesamteuropäische Versicherungsunternehmen führen, die sich an mehreren nationalen Systemen beteiligen müssen, und er widerspricht aufsichtsrechtlich der Festlegung in Solvabilität II, dass die letztendliche Entscheidung über Aufsichtsfragen bei der federführenden Aufsichtsbehörde (im Herkunftsland) liegt. Somit wird der Zusammenbruch eines Versicherungsunternehmens letzten Endes mit der unzureichenden Beaufsichtigung durch die Aufsichtsbehörde des Herkunftslands in Verbindung gebracht, und die Verantwortung für die Entschädigung von Versicherungsnehmern, die von diesem Zusammenbruch betroffen sind, müsste vom Sicherungssystem im Herkunftsland getragen werden.

Die Sicherungssysteme für Versicherungen müssen begründete Ansprüche bei allen Arten von Versicherungen in vollem Umfang abdecken, und das Verfahren der Begleichung von Ansprüchen sollte für die Verbraucher einheitlich sein.

Um das Vertrauen der Verbraucher sowohl in die Versicherungsbranche als auch in den Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zu erhalten, sollte das zentrale Merkmal eines EU-Sicherungssystems nach Überzeugung des Berichterstatters in der Gewährleistung eines einheitlichen Verbraucherschutzes für alle Arten von Versicherungsprodukten im Falle der Insolvenz des (zwischengeschalteten) Versicherungsunternehmens oder von Irreführung bzw. Betrug bestehen. Neue EU-Rechtsvorschriften sollten nicht dazu führen, dass der Verbraucherschutz in Mitgliedstaaten mit bestehenden Sicherungssystemen (von denen mehrere bereits einen Schutz für alle Versicherungszweige bzw. 100%ige Auszahlungen bieten) geschwächt wird. Deshalb sollten die europäischen Verbraucher sicher sein können, dass alle Arten von Versicherungsprodukten, die sie erwerben, von einem Sicherungssystem abgedeckt sind und das Sicherungssystem dafür sorgen wird, dass sie innerhalb eines festgelegten, EU-weit einheitlichen Zeitraums vollständig entschädigt werden.

Damit das Herkunftslandprinzip für die Verbraucher glaubwürdig wird, müssen sie zudem die Erfahrung machen, dass Ansprüche an die Sicherungssysteme unabhängig vom Herkunftsland des Versicherers einheitlich geregelt werden. Wichtig ist eine einheitliche Ansprechstelle für die Versicherungsnehmer bei ihrer Aufsichtsbehörde, die sie bei Ansprüchen gegenüber einem inländischen Sicherungssystem oder einem Sicherungssystem in einem anderen Mitgliedstaat unterstützt. Nicht zuletzt sollten sie so unterstützt werden, dass sie das Entschädigungsverfahren verstehen und Ansprüche in der eigenen Sprache stellen können. Die EIOPA sollte ein harmonisiertes Konzept für die Geltendmachung von Ansprüchen der Versicherungsnehmer entwickeln, das einfach gehalten ist und auf nachahmenswerten Verfahren sowie gegebenenfalls verbindlichen technischen Standards beruht. Die Aufsichtsbehörden im Herkunfts- und im Aufnahmeland sollten in jeder Beziehung zusammenarbeiten, damit es im Falle einer Insolvenz für die Versicherungsnehmer in einem Aufnahmeland zu möglichst wenigen Beeinträchtigungen kommt.

Die Sicherungssysteme für Versicherungen sollten zum jetzigen Zeitpunkt nur natürliche Personen erfassen, doch sollte auf einzelstaatlicher Ebene auch beschlossen werden können, juristische Personen aufzunehmen

Es ist aus Sicht des Binnenmarkts sicher sinnvoll, Kleinst- und Kleinunternehmen in ein Sicherungssystem einzubeziehen, doch müssen die Kriterien für die entsprechende Einordnung eines Unternehmens sorgfältig durchdacht werden. Der Berichterstatter weist darauf hin, dass in der Tat zwar eine EU-Definition für KMU vorliegt (Empfehlung 2003/361/EG der Kommission), diese aber nicht einheitlich im EU-Raum Anwendung findet. Der sich im Zeitverlauf wandelnde Charakter solcher Unternehmen bereitet zusätzliche Probleme. Deshalb sollte jede künftige Richtlinie zu einem Sicherungssystem für Versicherungsunternehmen auf natürliche Personen beschränkt sein, doch kann die Kommission die Einbeziehung ausgewählter juristischer Personen erneut prüfen, sobald eine rechtliche Definition von KMU EU-weit eingeführt ist und ein Sicherungssystem ausschließlich für Verbraucher Gestalt angenommen hat. Gemäß dem Ansatz der Mindestharmonisierung, der in diesem Bericht durchweg befürwortet wird, ist der Berichterstatter der Überzeugung, dass einzelne Mitgliedstaaten das Recht haben sollten, juristische Personen in ihre nationalen Sicherungssysteme einzubeziehen, sofern sie dies wünschen.

Die Entscheidung für das Modell der Finanzierung von Sicherungssystemen für Versicherungen sollte der Subsidiarität unterliegen. Das Sicherungssystem sollte ausreichend belastbar sein, und die Aufsichtsbehörde im Herkunftsland sollte - unter Aufsicht der EIOPA - glaubwürdige Aufsichtsstandards anwenden, damit nicht der Steuerzahler zur Finanzierung von Entschädigungsansprüchen herangezogen werden muss.

Bestehende Sicherungssysteme sind an die konkreten Gegebenheiten der nationalen Märkte angepasst und ganz unterschiedlich aufgebaut. Deshalb sieht der Berichterstatter derzeit keine Notwendigkeit für ein harmonisiertes europäisches Konzept zur Finanzierung von Sicherungssystemen, sofern ein einheitlicher Schutz für Verbraucher und Steuerzahler garantiert werden kann.

Insbesondere würde der Berichterstatter nicht empfehlen, in einer Richtlinie zur Mindestharmonisierung ein Ex-ante-Konzept vorzuschreiben. Dies mag in einigen Mitgliedstaaten aus historischen Gründen angebracht sein, doch allgemein ist nicht klar, warum in der EU Ex-ante-Mittel bereit stehen sollten, wenn man Folgendes bedenkt:

•   Auch bei Finanzkrisen kommt es in der Versicherungsbranche - anders als im Bankensektor - in der Regel nicht zu massenhaften Insolvenzen, weil das Finanzierungsprofil anders ist und keine systemischen Verflechtungen bestehen.

•   Im Falle der Zahlungsunfähigkeit/Insolvenz eines Versicherungsunternehmens werden nicht sofort Finanzmittel benötigt, denn Versicherungsansprüche sind - anders als Kleinkundeneinlagen in Banken - für Verbraucher sehr schwer in flüssige Mittel umzusetzen.

•   Trotz Behauptungen, die Zugehörigkeit zu Ex-ante-Systemen verringere die Gefahr des fahrlässigen Handelns („Moral Hazard“), gibt es keinen Hinweis darauf, dass Versicherungsunternehmen, die im Rahmen von bestehenden Ex-ante- oder Ex-post-Systemen in Europa agieren, deshalb ein anderes Risikoprofil aufweisen.

•   Es ist gesamtwirtschaftlich fraglich, ob ein Ex-ante-System groß genug wäre, um dazu beizutragen, dass die prozyklischen Auswirkungen einer Krise abgemildert werden.

Der Berichterstatter erkennt an, dass in einigen wenigen Märkten eine Konzentration besteht, durch die im Falle der Insolvenz eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen die Fähigkeit eines Sicherungssystems zur Begleichung aller gestellten Ansprüche erheblich belastet werden könnte, bevor die Aufsichtsbehörden in der Lage sind, das Unternehmen bzw. die Versicherungsportfolios umzustrukturieren und/oder weiterzuverkaufen. Dies könnte dazu führen, dass letztlich die Steuerzahler für die Kosten der Ansprüche aufkommen müssten. In einer solchen Lage muss es nach Ansicht des Berichterstatters Aufgabe der zuständigen Aufsichtsbehörde im Herkunftsland sein, dafür zu sorgen, dass dem zusätzlichen Risiko, dem ein nationales Sicherungssystem aufgrund des Bestehens eines oder mehrerer großer Versicherungsunternehmen möglicherweise ausgesetzt ist, mit zusätzlichen Aufsichtsstandards Rechnung getragen wird. Dies könnte in Gestalt eines allgemeinen Ex-ante-Fonds, zusätzlicher Eigenkapitalanforderungen für die Großunternehmen im Rahmen von Solvabilität II (im zweiten Pfeiler oder mit einem strengeren Verfahren für die Genehmigung eines internen Modells), der Beteiligung von Versicherungsexporteuren an einem speziellen Ex-ante-System, bei dem der einzelne Versicherer zusätzliche Mittel auf einem Treuhandkonto hinterlegen muss, oder auf andere Weise geschehen. Angesichts der Auswirkungen, die das Versagen eines nationalen Sicherungssystems für das Vertrauen in die Märkte europaweit hätte, sollten die nationalen Aufsichtsbehörden in Abstimmung mit der EIOPA die nationalen Sicherungssysteme einem marktspezifischen und europaweiten Stresstest unterziehen und feststellen, ob sie die Zahlungsunfähigkeit eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen verkraften können, sowie Empfehlungen abgeben, wenn bei der betreffenden Art eines Sicherungssystems Schwachstellen festgestellt werden. Begleitet sollte dies von Peer-Reviews werden, um einen Austausch nachahmenswerter Verfahren für Sicherungssysteme für Versicherungen zu gewährleisten.

für den Ausschuss für Wirtschaft und Währung

zu Sicherungssystemen für Versicherungen
(2011/2010(INI))

Verfasser der Stellungnahme: Louis Grech

VORSCHLÄGE

Der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz ersucht den federführenden Ausschuss für Wirtschaft und Währung, folgende Vorschläge in seinen Entschließungsantrag zu übernehmen:

A.   in der Erwägung, dass die jüngste wirtschaftliche Rezession eine Reihe von Unzulänglichkeiten und Ungleichheiten im Binnenmarkt offengelegt hat, die allesamt nachteilige Auswirkungen auf das Vertrauen der Verbraucher und der Bürger hatten, und in der Erwägung, dass die EU Dringlichkeitsmaßnahmen ergreifen und dabei die Interessen der Verbraucher bei allen laufenden und künftigen Initiativen in hinreichendem Maße berücksichtigen muss, um die Rechte der Verbraucher zu schützen und ihr Vertrauen in die Finanzmärkte wiederherzustellen,

B.   in der Erwägung, dass das Fehlen harmonisierter Sicherungssysteme auf europäischer Ebene und die unterschiedlichen Regelungen in den Mitgliedstaaten zu einem unwirksamen und unausgewogenen Schutz der Versicherungsnehmer und durch die Verzerrung des grenzübergreifenden Wettbewerbs zu einer Verlangsamung der Funktionsweise des Versicherungsmarktes geführt haben,

1.   ist der Ansicht, dass ein gemeinsames Sicherungssystem für Versicherungen auf Unionsebene und die Anpassung der verschiedenen bestehenden Sicherungssysteme für Versicherungen in den Mitgliedstaaten – im Versicherungssektor im Besonderen und im Binnenmarkt und bei den Finanzdienstleistungen im Allgemeinen – effektiv das Vertrauen der Bürger stärken, die Rechte der Verbraucher und der Steuerzahler schützen und die Stabilität der Märkte fördern würde; begrüßt daher die Initiative der Kommission zur Einrichtung eines Mindestharmonisierungsrahmens für Sicherungssysteme für Versicherungen;

2.   teilt die Auffassung, dass die Insolvenz einer Versicherungsgesellschaft mit der Richtlinie Solvabilität II nicht gänzlich ausgeschlossen ist und die Verbraucher nicht vor Verlusten im Fall der Insolvenz eines Versicherungsunternehmens geschützt sind; fordert die Kommission daher auf, sicherzustellen, dass mit der Richtlinie Solvabilität II ein einheitliches und kohärentes gemeinsames Sicherungssystem für Versicherungen verabschiedet wird;

3.   erkennt an, dass der realistischste und nützlichste Ansatz derzeit die Einrichtung eines in sich schlüssigen und rechtsverbindlichen Rahmens für ein Sicherungssystem für Versicherungen auf der Grundlage einer Mindestharmonisierung wäre, wobei der von einigen Mitgliedstaaten bereits gebotene Schutz nicht beeinträchtigt werden sollte; teilt die Auffassung, dass langfristig eine Angleichung der Bestimmungen über wichtige verbraucherspezifische Fragen wie das Herkunftsstaatsprinzip, Entschädigungshöchstgrenzen und andere damit verbundene Aspekte angestrebt werden sollte; ist der Ansicht, dass die Kommission ein Sachverständigengutachten einholen sollte, wenn die Rechtsvorschriften über Sicherungssysteme für Versicherungen in Kraft treten, um festzustellen, ob die mit den Rechtsvorschriften verfolgten Kernziele und Schlüsselzielsetzungen erreicht worden sind; teilt die Auffassung, dass die Sicherungssysteme für Versicherungen auf sachgemäße Folgenabschätzungen gestützt sein sollten;

4.   vertritt die Auffassung, dass die Kommission zur Gewährleistung eines umfassenden Schutzes für die Versicherten und die Begünstigten weitere bestehende Schutzmechanismen und Rechtsvorschriften berücksichtigen sollte; ist überzeugt, dass ein Sicherungssystem für Versicherungen zum Einsatz kommen sollte, wenn andere Schutzmechanismen versagt haben;

5.   ist davon überzeugt, dass zukünftige Sicherungssysteme für Versicherungen besonders im Hinblick auf grenzübergreifende Versicherungsfilialen auf dem Herkunftsstaatsprinzip beruhen sollten, unter der Voraussetzung, dass die Mitgliedstaaten ein hohes und gleichwertiges Niveau an Verbraucherschutz für alle durch Versicherungsverträge jeglicher Art (Lebens- und Nichtlebensversicherungen) gedeckten natürlichen Personen bieten, unabhängig davon, ob es sich um Versicherte oder andere Begünstigte handelt;

6.   weist darauf hin, dass es kein Sicherungssystem für die durch Pensionsfonds verwaltete Altersvorsorge im Rahmen der zweiten Säule gibt, während in der Altersvorsorge tätige Versicherungsunternehmen einem Sicherungssystem unterliegen würden; fordert daher nachdrücklich, dass Altersvorsorgeprodukte im Rahmen der zweiten Säule durch eigene und gesonderte Sicherungssysteme gedeckt werden, sodass ein gleichwertiges Niveau an Schutz für alle Ruhegehaltsempfänger erreicht wird;

7.   betont, dass im Falle einer Insolvenz eines Versicherungsunternehmens die Verbraucherinformationen leicht zugänglich, umfassend und leicht verständlich sein und klare Hinweise dazu enthalten sollten, an welche Behörde sich der Verbraucher mit Ansprüchen oder Anfragen wenden sollte; ist davon überzeugt, dass mit der Einrichtung einer einheitlichen Kontaktstelle für alle Sicherungs- oder Entschädigungssysteme gewährleistet wäre, dass die bestehenden Rechtsvorschriften einen wirklichen Nutzen für die Verbraucher, insbesondere im Hinblick auf die Bereitstellung von Informationen und die Erleichterung grenzüberschreitender Kontakte und Zahlungen, darstellen;

8.   betont, dass das Wissen und das Bewusstsein der Verbraucher im Hinblick auf Finanzdienstleistungen und damit verbundene Risiken verbessert werden sollte; schlägt daher die Einführung eines mit dem Europäischen Standardisierten Merkblatt (ESIS) vergleichbaren Formulars für Versicherungen vor, das eindeutige verbindlich vorgeschriebene Risikowarnungen über komplexe, an Versicherungen gebundene Anlageprodukte und über das Vorhandensein eines Sicherungssystems, das einer angegebenen einzelstaatlichen Behörde unterliegt, enthält, um den Versicherten das Verständnis von Versicherungsprodukten und den Zugang zu allen sachdienlichen Informationen zu erleichtern;

9.   ist überzeugt, dass ein europäischer Rahmen für die Sicherungssysteme für Versicherungen die Wahlmöglichkeit zwischen einer Entschädigung für Verluste und einer Verlängerung der Versicherungsverträge in Form einer Portfolioübertragung bieten sollte, um ein hohes Niveau an Anlegerschutz im Falle der Insolvenz eines Versicherungsunternehmens zu gewährleisten, und dass letzterer Möglichkeit der Vorzug gegeben werden sollte, um den Versicherungsnehmer unter allen Umständen vor einem Verlust von Rechten und Vorrechten aus der Versicherung zu bewahren; empfiehlt, die Einführung einer Höchstgrenze der Entschädigung bei nicht verpflichtenden Versicherungen in Erwägung zu ziehen und unterdessen bei verpflichtenden Versicherungen eine maximale Entschädigung zu gewährleisten;

10. weist darauf hin, dass die Entschädigungshöchstgrenzen für ähnliche Versicherungs- und Bankanlageprodukte in einer Reihe von Versicherungsmärkten innerhalb der EU nicht übereinstimmen; ist der Ansicht, dass die Kommission sicherstellen sollte, dass in diesen Fällen das gleiche Niveau an Anlegerschutz, das für Bankeinlagen und Investmentfonds gilt, auch für die Inhaber von Anlageprodukten gilt, die von Versicherungsunternehmen verkauft werden und an Versicherungen gebunden sind;

11. vertritt die Auffassung, dass sich die Vorkehrungen zur Finanzierung der Sicherungssysteme für Versicherungen nach Maßgabe eingehender Folgenabschätzungen sowohl auf eine Vorabfinanzierung als auch auf eine nachträgliche Finanzierung stützen sollten, und dass eine breitgefächerte Debatte auf europäischer Ebene erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die Vorabfinanzierung mit einem angemessenen Prozentsatz festgesetzt wird, der für den Verbraucher mit Vorteilen verbunden ist, ohne das Versicherungsunternehmen übermäßig zu belasten; anerkennt, dass Vorabrückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben mit Vorteilen für die Versicherungsunternehmen verbunden wären, da sie eine verantwortungsvolle Steuerung der Geschäftsrisiken ermöglichen würden;

12. fordert die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, die wirksame Steuerung und Aufsicht der Sicherungssysteme für Versicherungen durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und die EIOPA zu unterstützen und die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und der EIOPA zu stärken, um eine Übereinstimmung der Ansätze zu den Sicherungssystemen für Versicherungen zu gewährleisten; betont, dass die Aufsichtssysteme der Herkunftsmitgliedstaaten mit der Zustimmung der EIOPA prüfen sollten, ob die Sicherungssysteme für Versicherungen in der Lage wären, der Zahlungsunfähigkeit eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen standzuhalten, und dass sie den Austausch von Informationen und bewährten Verfahrensweisen erleichtern sollten;

13. erkennt an, dass Probleme der Marktkonzentration dazu führen können, dass die Fähigkeit eines Sicherungssystems, im Falle der Insolvenz eines oder mehrerer Versicherungsunternehmen sämtliche Ansprüche der Versicherungsnehmer zu übernehmen, einer starken Belastung ausgesetzt wird; ist der Ansicht, dass Bestimmungen über Sicherungssysteme für Versicherungen, die in konzentrierten Märkten zu weiteren Belastungen führen könnten, vermieden werden sollten.

ERGEBNIS DER SCHLUSSABSTIMMUNG IM AUSSCHUSS