EU-Außenpolitik: Ziele, Instrumente und Errungenschaften

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) wurde 1993 begründet und durch spätere Vertragsänderungen gestärkt. Inzwischen leistet das Parlament regelmäßig Beiträge zur Entwicklung der GASP, insbesondere durch Überprüfung der Aktivitäten der in diesem Bereich tätigen institutionellen Akteure und Organe. Dies sind: der Hohe Vertreter bzw. die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der gleichzeitig auch als Vizepräsident bzw. Vizepräsidentin der Europäischen Kommission fungiert; der Europäische Auswärtige Dienst (EAD); die EU-Sonderbeauftragten und die EU-Delegationen. Die Haushaltsbefugnisse des Parlaments können ebenfalls den Umfang und die Tragweite der GASP prägen.

GASP: Entwicklung durch die Verträge

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union wurde durch den Vertrag über die Europäische Union (EUV) im Jahr 1993 mit dem Ziel geschaffen, den Frieden zu erhalten, die internationale Sicherheit zu stärken, die internationale Zusammenarbeit zu fördern und die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten weiterzuentwickeln und zu festigen.

Mit dem EUV wurde das „Drei-Säulen-System“ mit der GASP als zweiter Säule eingeführt. Mit dem Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1997 wurde ein effizienteres Entscheidungsverfahren geschaffen, zu dem auch konstruktive Stimmenthaltungen und Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit gehörten. Im Dezember 1999 führte der Europäische Rat das Amt des Hohen Vertreters für die GASP ein. Mit dem Vertrag von Nizza aus dem Jahr 2003 wurden weitere Änderungen zur Optimierung des Entscheidungsfindungsverfahrens eingeführt, und das Politische und Sicherheitspolitische Komitee, welches mittels eines Ratsbeschlusses im Januar 2001 gegründet worden war, wurde beauftragt, die politische Kontrolle und die strategische Ausrichtung von Krisenbewältigungsoperationen zu übernehmen.

Mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, wurde der Europäischen Union Rechtspersönlichkeit verliehen und eine institutionelle Struktur für ihren auswärtigen Dienst geschaffen. Außerdem wurde die 1993 mit dem EUV eingeführte Säulenstruktur abgeschafft. Durch den Vertrag wurde eine Reihe neuer GASP-Akteure wie etwa der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der auch der Vizepräsident der Kommission ist) und der neue ständige Präsident des Rates geschaffen. Darüber hinaus wurde durch den Vertrag von Lissabon der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) geschaffen und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) aufgewertet, welche ein integraler Bestandteil der GASP ist (weitere Einzelheiten 5.1.2).

Die Rechtsgrundlage der GASP wurde im Vertrag über die Europäische Union (EUV) festgelegt und im Vertrag von Lissabon überarbeitet. In den Artikeln 21-46, Titel V, EUV sind die „Allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ festgelegt. In den Artikeln 205 bis 222, Teil 5, des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist das auswärtige Handeln der Europäischen Union geregelt. Artikel 346 und Artikel 347, Teil 7, finden ebenfalls Anwendung.

Mit Blick auf die Zukunft wird im Abschlussbericht zur Konferenz der EU zur Zukunft Europas, der am 9. Mai 2022 den Präsidentinnen und Präsidenten von Parlament, Rat und Kommission vorgelegt wurde, vorgeschlagen, „dass die EU ihre Fähigkeit verbessert, insbesondere im Rahmen der GASP, zügig wirksame Entscheidungen zu treffen, und dass sie mit einer Stimme spricht, als wahrhaft globaler Akteur auftritt, eine positive Rolle in der Welt einnimmt und bei der Reaktion auf Krisen etwas bewirkt“.

Außenpolitische Befugnisse und Instrumente des Parlaments

Trotz seiner eingeschränkten formalen Rolle in der außenpolitischen Entscheidungsfindung hat das Europäische Parlament das GASP-Konzept von Anfang an unterstützt und nach Wegen gesucht, den Anwendungsbereich des Konzepts zu erweitern.

Der Hohe Vertreter ist gemäß Artikel 36 EUV dazu verpflichtet, das Parlament regelmäßig zu den Hauptaspekten der GASP und den diesbezüglichen Entscheidungen zu konsultieren und das Parlament über die Entwicklung dieser Politik zu informieren. Im Parlament finden zweimal im Jahr Aussprachen über die Fortschrittsberichte zur GASP statt, wobei das Parlament seine Fragen an den Rat oder den Hohen Vertreter richtet und ihnen Empfehlungen gibt.

Das Recht des Parlaments, über die GASP und die GSVP unterrichtet und dazu konsultiert zu werden, wurde durch die Erklärung zur politischen Rechenschaftspflicht, die die damalige Hohe Vertreterin im Jahr 2010 abgegeben hat und die der Entschließung des Parlaments zur Schaffung des EAD beigefügt ist, weiter gestärkt. Die Erklärung beinhaltete unter anderem folgende Punkte:

• die Stärkung des Status der „Gemeinsamen Konsultationssitzungen“, die es einer designierten Gruppe von Mitgliedern des Europäischen Parlaments (MdEP) ermöglichen, sich mit ihren Kollegen aus dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee des Rates, dem EAD und der Kommission zu treffen, um die laufenden und geplanten zivilen GSVP-Missionen zu erörtern;
• die Bestätigung des Rechts des Sonderausschusses des Parlaments auf Zugang zu vertraulichen Informationen im Zusammenhang mit der GASP und der GSVP, das auf einer interinstitutionellen Vereinbarung aus dem Jahr 2002 beruht;
• den Meinungsaustausch mit Missionschefs, Delegationsleitern und anderen hochrangigen EU-Beamten bei Sitzungen und Anhörungen der parlamentarischen Ausschüsse, einschließlich des Meinungsaustauschs im Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) mit ausgewählten neu ernannten EU-Delegationsleitern oder EU-Sonderbeauftragten, welche das Parlament als strategisch bedeutsam betrachtet, bevor diese ihre Ämter antreten;
• die Beauftragung des Hohen Vertreters, mindestens zweimal im Jahr im Plenum anwesend zu sein, um über den aktuellen Stand der GASP und der GSVP zu berichten und Fragen zu beantworten.

Neben diesem politischen Dialog macht das Parlament seinen Einfluss durch das Haushaltsverfahren geltend. Das Parlament als Teil der EU-Haushaltsbehörde muss den Jahreshaushalt der GASP genehmigen. Mit der interinstitutionellen Vereinbarung vom Dezember 2020 über die Haushaltsdisziplin werden der Rahmen der jährlichen Genehmigung und die Grundstruktur des GASP-Haushalts sowie die Berichterstattungsmechanismen festgelegt. Das Parlament und der Rat erlassen Rechtsvorschriften, welche den Rahmen für die Finanzierung der internationalen Zusammenarbeit und Hilfe der EU auf Grundlage eines Vorschlags der Kommission festlegen.

Das Parlament unterzieht die Tätigkeiten des EAD regelmäßig einer eingehenden Überprüfung und unterbreitet ihm Vorschläge zu Strukturfragen, welche von seiner geografischen und geschlechtsbezogenen Ausgewogenheit bis zu seinem Zusammenspiel mit anderen Institutionen der EU und den diplomatischen Diensten der Mitgliedstaaten reichen. Das Parlament führt auch regelmäßige Diskussionen mit dem Hohen Vertreter und den EU-Sonderbeauftragten, die für bestimmte Regionen oder Themen ernannt werden.

Außerdem wirkt das Parlament auch bei der Überwachung der Verhandlungen und der Umsetzung internationaler Abkommen mit. Für den Abschluss derartiger Abkommen bedarf der Rat der Zustimmung des Parlaments (siehe auch 5.2.1 und 5.2.3).

An der GASP beteiligte interne Gremien des Parlaments

Ein Großteil der Arbeit des Parlaments im Bereich der GASP erfolgt in den auf bestimmte Bereiche spezialisierten Ausschüssen, insbesondere dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) und seinen beiden Unterausschüssen (für Sicherheit und Verteidigung (SEDE) und für Menschenrechte (DROI)). Deren Arbeit wird durch den Ausschuss für internationalen Handel (INTA) und den Entwicklungsausschuss (DEVE) ergänzt. Diese Ausschüsse gestalten die GASP durch die von ihnen herausgegebenen Berichte und Stellungnahmen, durch die Abgabe von Empfehlungen, den Meinungsaustausch mit Kollegen aus Drittländern während Missionen sowie durch parlamentarische Demokratie. Sie tauschen sich zudem regelmäßig mit Vertretern globaler und regionaler multilateraler Organisationen (einschließlich der Vereinten Nationen), anderen EU-Institutionen, den Ratspräsidentschaften und den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten aus.

Auch die Parlamentsdelegationen, deren Aufgabe darin besteht, die internationalen Kontakte des Parlaments (vor allem durch interparlamentarische Zusammenarbeit) zu pflegen und weiterzuentwickeln, übernehmen Aufgaben im Zusammenhang mit der GASP und werben für die Grundwerte der Europäischen Union, zu denen Freiheit, Demokratie, Menschenrechte, Grundfreiheiten und Rechtsstaatlichkeit zählen. Derzeit gibt es 45 ständige interparlamentarische Delegationen, zu denen die Gemischten Parlamentarischen Ausschüsse, die Parlamentarischen Kooperationsausschüsse, sonstige parlamentarische Delegationen, paritätische parlamentarische Versammlungen und Delegationen bei multilateralen Versammlungen gehören.

Einfluss des Europäischen Parlaments auf die GASP

Die Beteiligung des Parlaments an der GASP trägt zur Verbesserung der demokratischen Rechenschaftspflicht dieser Politik bei. Das Parlament hat das sich aus dem Vertrag von Lissabon ergebende institutionelle Gefüge nachdrücklich unterstützt und sich für eine verstärkte Rolle des Hohen Vertreters, des EAD, der EU-Delegationen und der EU-Sonderbeauftragten sowie für eine kohärentere Politik und eine wirksamere GASP, einschließlich Sanktionen, eingesetzt. Zur Vermeidung von Doppelungen und Ineffizienz hat es auf eine größere Kohärenz unter den politischen und finanziellen Instrumenten der EU für die Außenpolitik gedrängt.

Das Parlament wird nicht nur zur GASP konsultiert, sondern übt auch die Kontrolle darüber aus und leistet strategische politische Beiträge. Der Schwerpunkt der Beteiligung des Parlaments liegt auf regelmäßigen Aussprachen zu außenpolitischen Themen, insbesondere zum Jahresbericht über die Umsetzung der GASP, mit dem Hohen Vertreter während der Plenarsitzung oder im AFET-Ausschuss.

In seiner jährlichen Entschließung zur Umsetzung der GASP, die am 28. Februar 2024 für das Jahr 2023 angenommen wurde, hat das Parlament der nächsten EU-Exekutive eine Orientierungshilfe für die Festlegung der außenpolitischen Prioritäten in der nächsten Wahlperiode an die Hand gegeben und dabei auf das „immer volatilere internationale Umfeld“ verwiesen. Es stellte mehrere außenpolitische Herausforderungen fest, wie den anhaltenden russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine, den zunehmenden Wettbewerb zwischen den Großmächten, die mögliche Neuordnung des globalen Machtgleichgewichts, ständige Versuche, die multilaterale regelbasierte internationale Ordnung zu untergraben und die zunehmende Überlappung von außen- und innenpolitischen Krisen. Als Reaktion darauf betonte das Parlament, dass die EU den kollektiven politischen Willen nutzen, mit Verbündeten zusammenarbeiten und greifbare Vorteile für den Globalen Süden bieten müsse, und betonte, dass ein proaktiver und mutiger Ansatz erforderlich sei. Um die GASP besser zu steuern, wurden vier Ziele vorgeschlagen:

• Bewältigung der Folgen des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine,
• schrittweise Anpassung der Strukturen, Instrumente, Fähigkeiten, Mittel und Beschlussfassungsverfahren der EU,
• Stärkung und Verteidigung eines regelbasierten Multilateralismus und
• Durchsetzung der Interessen der EU durch Entwicklung robuster strategischer Bündnisse und Partnerschaften mit Gleichgesinnten.

Darüber hinaus wurden in der jüngsten jährlichen Entschließung des Parlaments zur Umsetzung der GSVP (weitere Einzelheiten 5.1.2) und in der jährlichen Entschließung zu Menschenrechten und Demokratie in der Welt (für weitere Einzelheiten 5.4.1) weitere Standpunkte zu diesen Bereichen dargelegt.

In seiner jüngsten Bekundung politischer Orientierungshilfe in Bezug auf den institutionellen Rahmen der EU für außenpolitische Maßnahmen regte das Parlament in seiner Empfehlung vom 15. März 2023 zur Funktionsweise des EAD und einer stärkeren EU in der Welt an, dass der Rat, die Kommission und der Hohe Vertreter „die Koordinierung und Integration der EU-Außenpolitik und der externen Dimension der internen Politikbereiche der EU verbessern“. Es forderte zudem die Stärkung der „strategischen Koordinierungsstruktur, die sich aus allen zuständigen Kommissaren, dem Hohen Vertreter und den Dienststellen der Kommission und des EAD zusammensetzt, um die Kohärenz, Synergie, Transparenz und Rechenschaftspflicht der außenpolitischen Maßnahmen der EU zu wahren“. Das Parlament sprach sich zudem für eine substanzielle Überarbeitung des Beschlusses des Rates zur Einrichtung des EAD von 2010 und der Erklärung des Hohen Vertreters zur politischen Rechenschaftspflicht von 2010 aus. Das Parlament empfahl wiederholt, in bestimmten Bereichen der Außenpolitik, wie z. B. bei den globalen Sanktionsregelungen der EU im Bereich der Menschenrechte, mit Ausnahme der Einrichtung von militärischen Missionen oder Operationen mit einem Exekutivmandat, die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit uneingeschränkt anzuwenden, und sprach sich für die zwischenzeitliche Anwendung konstruktiver Stimmenthaltungen im Einklang mit Artikel 31 Absatz 1 EUV aus.

Darüber hinaus forderte es die effiziente Bereitstellung von ausländischer Hilfe im Rahmen der Initiative „Team Europe“, die als Reaktion auf die globalen Folgen von Covid-19 eingerichtet wurde und sich aus EU-Organen, den Mitgliedstaaten und europäischen Außenfinanzierungsinstitutionen zusammensetzt.

Der strategische Rahmen der EU-Außenpolitik und das Europäische Parlament

Am 28. Juni 2016 wurde dem Europäischen Rat die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union von der damaligen Hohen Vertreterin vorgelegt. Mit ihrem Schwerpunkt auf Sicherheit, ihrem Anspruch auf strategische Autonomie und ihrem auf Prinzipien gegründeten, jedoch pragmatischen Konzept im Hinblick auf den europäischen Kontext stellt die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union eine erhebliche Umorientierung gegenüber der Europäischen Sicherheitsstrategie aus dem Jahr 2003 dar. Das Europäische Parlament war zusammen mit den Mitgliedstaaten, den nationalen Parlamenten, Sachverständigen und der breiten Öffentlichkeit am Konsultationsprozess für die globale Strategie beteiligt.

Die Sicherheits- und Verteidigungsaspekte der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union wurden durch den Strategischen Kompass der EU, der am 24. und 25. März 2022 vom Rat gebilligt wurde, umfassend ergänzt. Als Reaktion auf die strategischen Herausforderungen, die sich aus der russischen Invasion der Ukraine für die europäische Sicherheit und die globale Stabilität ergeben, hat die EU vor Kurzem einen Paradigmenwechsel vollzogen und mehrere neue Initiativen zur GSVP und zur Verteidigungsindustrie ins Leben gerufen (weitere Informationen 5.1.2).

Um eine nachhaltige Option für globale Infrastrukturinvestitionen zu schaffen und der geopolitischen Herausforderung durch Chinas Investitions- und Governance-Modell zu begegnen, hat die EU im Jahr 2021 eine Global-Gateway-Strategie konzipiert. Diese Initiative soll öffentliche und private Investitionen in Höhe von bis zu 300 Mrd. EUR in verschiedenen Bereichen der Konnektivität auf der ganzen Welt aufbringen und gleichzeitig die Werte der EU und ein globales Regelwerk fördern. Das Parlament hat zudem in seiner jüngsten Entschließung zur Umsetzung der GASP im Jahr 2023 die Global-Gateway-Strategie als ein Instrument hervorgehoben, mit dem die Präsenz und Sichtbarkeit der EU weltweit erhöht werden kann. Diese Initiative stützt sich zum Teil auf Gelder aus EU-Haushalt, und zwar aus dem Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt), das im Zeitraum 2021-2027 mit rund 80 Mrd. EUR ausgestattet ist. In seiner Entschließung vom 12. Dezember 2023 zur Umsetzung des Instruments „für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt“ begrüßte das Parlament die Konsolidierung des Großteils des auswärtigen Handelns der EU in einem einzigen Instrument. Auch wenn dies das auswärtige Handeln einfacher, flexibler und effizienter gemacht hat, bedauerte das Parlament, dass das Verfahren nicht mit ausreichender Rechenschaftspflicht und Transparenz einhergeht.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten (AFET).

 

Michal Malovec

04-2024