Die Europäische Kommission
Die Kommission ist das Organ der EU, das das alleinige Initiativrecht im Bereich der Legislative und wichtige Exekutivbefugnisse in Politikfeldern wie Wettbewerb und Außenhandel besitzt. Sie ist das wichtigste Exekutivorgan der Europäischen Union und besteht aus einem Kollegium von Kommissionsmitgliedern, dem ein Mitglied je Mitgliedstaat angehört. Die Kommission überwacht die Anwendung des Unionsrechts und die Einhaltung der Verträge durch die Mitgliedstaaten. Darüber hinaus führt sie den Vorsitz in den mit der Umsetzung des Unionsrechts beauftragten Ausschüssen. Das frühere System der Ausschussverfahren wurde durch neue Rechtsinstrumente ersetzt: die Durchführungsrechtsakte und die delegierten Rechtsakte.
Rechtsgrundlage
Artikel 17 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), die Artikel 234, 244 bis 250, 290 und 291 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und der Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Fusionsvertrag).
Geschichtlicher Überblick
Ursprünglich besaß jede Gemeinschaft ein eigenes Exekutivorgan: die Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) (1951) und jeweils eine Kommission für die beiden 1957 durch die Römischen Verträge gegründeten Gemeinschaften: EWG und Euratom. Im Wege des Fusionsvertrags vom 8. April 1965 wurden sowohl die Exekutivstrukturen der EGKS, der EWG und der Euratom als auch die Haushalte dieser Organe (das wichtigste unter ihnen ist die Kommission) zu einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften fusioniert (siehe Arbeitsblatt 1.1.2). Als der EGKS-Vertrag 50 Jahre nach Gründung der Gemeinschaft im Jahr 2002 auslief, wurde entschieden, dass die Vermögenswerte der EGKS an die Kommission zurückfließen, die dafür zuständig wäre, noch ausstehende Vorhaben fertigzustellen, die Vermögenswerte der EGKS zu verwalten und sicherzustellen, dass die Forschungstätigkeiten in der Kohle- und Stahlindustrie finanziert werden.
Zusammensetzung und Rechtspersönlichkeit
A. Anzahl der Mitglieder
Der Kommission gehörten lange Zeit mindestens ein, allerdings nicht mehr als zwei Mitglieder pro Mitgliedstaat an. Im Vertrag von Lissabon war ursprünglich vorgesehen, dass die Kommission ab dem 1. November 2014 aus einer Zahl von Mitgliedern besteht, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht. Zugleich sollte durch den Vertrag ein Flexibilitätskriterium hinzukommen, sodass die endgültige Zahl der Mitglieder der Kommission vom Europäischen Rat festgelegt werden kann (Artikel 17 Absatz 5 EUV). Im Jahr 2009 hat der Europäische Rat beschlossen, dass die Kommission weiterhin aus einer Zahl von Mitgliedern zusammengesetzt ist, die der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht.
B. Ernennungsverfahren
Im Vertrag von Lissabon ist festgelegt, dass das Ergebnis der Wahl zum Europäischen Parlament zu berücksichtigen ist, wenn der Europäische Rat dem Parlament nach entsprechenden Konsultationen (gemäß der dem Vertrag als Anhang beigefügten Erklärung Nr. 11 zu Artikel 17 Absätze 6 und 7 EUV) mit qualifizierter Mehrheit den Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vorschlägt. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Artikel 17 Absatz 7 EUV).
Der Rat der Europäischen Union (im Folgenden „der Rat“), der aus Ministern der Regierungen jedes EU-Mitgliedstaats besteht, bestätigt mit qualifizierter Mehrheit und im Einvernehmen mit dem designierten Kandidaten für das Amt des Präsidenten die Liste der übrigen Kandidaten, die er gemäß den von den einzelnen Mitgliedstaaten unterbreiteten Vorschlägen als Mitglieder der Kommission zu benennen gedenkt.
Der Präsident und die übrigen Mitglieder der Kommission – einschließlich des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik – stellen sich als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments. Danach wird die Kommission vom Europäischen Rat, der aus den Staats- oder Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten besteht, mit qualifizierter Mehrheit ernannt.
Seit dem Vertrag von Maastricht wird die Amtszeit der Mitglieder der Kommission der Wahlperiode des Europäischen Parlaments angepasst, d. h. sie dauert fünf Jahre und kann verlängert werden.
C. Rechenschaftspflicht
1. Eigenverantwortung (Artikel 245 AEUV)
Die Mitglieder der Kommission
- üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Union aus; sie dürfen insbesondere Anweisungen von Dritten – einer Regierung oder einer anderen externen Stelle – weder anfordern noch entgegennehmen und
- sie dürfen keine andere entgeltliche oder unentgeltliche Berufstätigkeit ausüben.
Ein Mitglied der Kommission kann auf Antrag des Rates oder der Kommission durch den Gerichtshof seines Amtes enthoben werden, wenn es die genannten Pflichten verletzt oder eine schwere Verfehlung begangen hat (Artikel 247 AEUV).
2. Gemeinsame Verantwortung
Die Kommission ist gemäß Artikel 234 AEUV gegenüber dem Parlament geschlossen verantwortlich. Nimmt das Parlament einen Misstrauensantrag gegen die Kommission an, müssen ihre Mitglieder geschlossen zurücktreten, einschließlich des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der sein im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt niederzulegen hat.
Organisation und Arbeitsweise
Die Kommission arbeitet entsprechend den politischen Vorgaben ihres Präsidenten, der über ihre interne Organisation beschließt. Der Präsident verteilt die Tätigkeitsbereiche auf die Mitglieder. Jedes Mitglied der Kommission ist somit für ein bestimmtes Politikfeld verantwortlich und übt die Amtsgewalt über die entsprechenden Verwaltungsdienststellen aus. Nach der Billigung durch das Kollegium ernennt der Präsident die Vizepräsidenten aus den Reihen seiner Mitglieder. Der Hohe Vertreter ist automatisch ein Vizepräsident der Kommission. Ein Mitglied der Kommission muss zurückzutreten, sobald der Präsident nach der Zustimmung des Kollegiums darum ersucht.
Die Kommission verfügt über ein Generalsekretariat mit 33 Generaldirektionen, die die Politik, die Rechtsvorschriften und die Finanzierung der EU ausarbeiten, verwalten und umsetzen. Darüber hinaus gibt es noch 20 Sonderabteilungen (Dienststellen und Agenturen), die sich mit Ad-hoc-Fragen oder horizontalen Fragen befassen. Dazu gehören das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung, der Juristische Dienst, die Historischen Archive, das Amt für Veröffentlichungen, das Europäische Zentrum für politische Strategie und die Taskforce für die Vorbereitung und Durchführung der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich auf der Grundlage von Artikel 50 EUV. Ferner gibt es sechs Exekutivagenturen, etwa die Exekutivagentur für die Forschung, die Aufgaben durchführen, welche ihnen von der Kommission übertragen wurden, allerdings eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Abgesehen von einigen Ausnahmen fasst die Kommission ihre Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer Mitglieder (Artikel 250 AEUV).
Die Kommission trifft sich allwöchentlich, um über politisch sensible Themen zu beraten und die Vorschläge anzunehmen, denen im mündlichen Verfahren zugestimmt werden muss, während weniger sensible Themen im schriftlichen Verfahren angenommen werden. Verwaltungsbezogene oder administrative Maßnahmen können durch ein System der Ermächtigung angenommen werden, wobei das Kollegium eines seiner Mitglieder dazu befugt, Beschlüsse in seinem Namen zu fassen (dies ist insbesondere in Bereichen wie Agrarbeihilfen oder Antidumpingmaßnahmen von Bedeutung), oder durch eine Weiterübertragung, bei der Beschlüsse an eine administrative Ebene übertragen werden, in der Regel an die Generaldirektoren.
Befugnisse
A. Initiativbefugnisse
Die Kommission besitzt grundsätzlich das alleinige Initiativrecht beim Erlass von Rechtsvorschriften der EU (Artikel 17 Absatz 2 EUV). Sie arbeitet Entwürfe von Rechtsakten aus, die von den beiden beschlussfassenden Organen (Parlament und Rat) angenommen werden sollen.
1. Umfassende Initiativbefugnisse: Vorschlagsbefugnis
a. Initiative der Rechtsetzung
Die Vorschlagsbefugnis ist in diesem Sinne die umfassendste Form der Initiativbefugnis, zum einen, weil es sich stets um ein ausschließliches Recht handelt, und zum anderen, weil das beschließende Organ in seinen Handlungen stark eingeschränkt ist, da es ohne Vorschlag keinen Beschluss fassen und auch nur auf der Grundlage des vorgelegten Vorschlags beschließen kann.
Die Kommission arbeitet sämtliche Legislativvorschläge (für Verordnungen oder Richtlinien) aus, die zur Durchführung der Verträge erforderlich sind, und legt sie dem Rat und dem Parlament vor (siehe Arbeitsblatt 1.2.3).
b. Haushaltsinitiative
Die Kommission arbeitet den Entwurf des Haushaltsplans aus, den sie gemäß Artikel 314 AEUV dem Rat und dem Parlament vorlegt (siehe Arbeitsblatt 1.2.5). Alle Organe mit Ausnahme der Kommission stellen alljährlich Haushaltsvoranschläge auf, auch was die jeweiligen Einnahmen und Ausgaben insgesamt betrifft, die sie der Kommission vor dem 1. Juli (Artikel 39 Absatz 1 der Haushaltsordnung) übermitteln. Ebenfalls übermitteln alle Einrichtungen, die nach Maßgabe der Verträge gegründet wurden, Rechtspersönlichkeit haben und einen Beitrag zulasten des Haushalts erhalten, der Kommission bis zum 31. Januar jedes Jahres Haushaltsvoranschläge. Die Kommission übermittelt anschließend die Haushaltsvoranschläge der EU-Agenturen an das Parlament und den Rat und schlägt die Höhe des Beitrags für jede EU-Einrichtung sowie die Anzahl der Bediensteten vor, die sie für das folgende Haushaltsjahr in der jeweiligen Einrichtung für erforderlich hält.
Im Zusammenhang mit dem Eigenmittelsystem der EU muss der Grundsatzbeschluss über die Eigenmittel vom Rat auf Vorschlag der Kommission (Artikel 17 EUV) und nach Anhörung des Parlaments gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig angenommen werden. Es ist jederzeit möglich, neue Kategorien von Eigenmitteln einzuführen und bestehende Kategorien abzuschaffen (Artikel 311 Absatz 3 AEUV), doch dürfen solche Entscheidungen lediglich auf Vorschlag der Kommission hin gefasst werden (Artikel 17 Absatz 2 EUV). Zudem legt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Rechnungshofs die Einzelheiten und das Verfahren fest, nach denen die Haushaltseinnahmen dem EU-Haushalt zur Verfügung gestellt werden (Artikel 322 Absatz 2 AEUV).
c. Beziehungen zu Drittstaaten
Auf der Grundlage eines Mandats des Rates handelt die Kommission gemäß Artikel 207 und 218 AEUV internationale Abkommen aus, die dem Rat anschließend zum Abschluss vorgelegt werden. Dazu zählen die Verhandlungen über den Beitritt zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Artikel 6 Absatz 2 EUV). Im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik ist der Hohe Vertreter für die Aushandlung von Abkommen zuständig. Gemäß Artikel 50 EUV und Artikel 218 Absatz 3 AEUV legt die Kommission zudem Empfehlungen zur Aufnahme von Verhandlungen über einen Austritt aus der EU vor.
2. Beschränkte Initiative: Befugnis zur Abgabe von Empfehlungen oder Stellungnahmen
a. Im Kontext der Wirtschafts- und Währungsunion (siehe Arbeitsblatt 2.6.2)
Die Kommission nimmt Aufgaben bei der Gestaltung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) wahr. Sie legt dem Rat Folgendes vor:
- Empfehlungen zur Ausarbeitung eines Entwurfs für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und Verwarnungen im Falle der Gefahr der Unvereinbarkeit der Wirtschaftspolitik mit diesen Grundzügen (Artikel 121 Absatz 4 AEUV);
- Vorschläge für eine vom Rat durchgeführte Bewertung der Frage, ob in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht (Artikel 126 Absatz 6 AEUV);
- Empfehlungen zu den bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten eines Mitgliedstaats, dessen Währung nicht der Euro ist, zu ergreifenden Maßnahmen (gemäß Artikel 143 AEUV);
- Empfehlungen zum Wechselkurs zwischen der gemeinsamen Währung und anderen Währungen sowie zu den allgemeinen Leitlinien der Wechselkurspolitik (gemäß Artikel 219 AEUV) und
- Bewertungen nationaler Strategiepläne und Vorstellungen länderbezogener Entwürfe von Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters.
b. Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
In diesem Bereich fand eine Übertragung zahlreicher Befugnisse von der Kommission auf den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und den Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) statt. Allerdings kann die Kommission den Hohen Vertreter dabei unterstützen, dem Rat Entscheidungen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu unterbreiten (Artikel 30 EUV). Der Hohe Vertreter ist gleichzeitig ein Vizepräsident der Kommission.
B. Kontrollbefugnis in Bezug auf die Umsetzung des Unionsrechts
In den Verträgen ist vorgesehen, dass die Kommission für die ordnungsgemäße Anwendung der Verträge und der Beschlüsse zu ihrer Umsetzung Sorge trägt (abgeleitetes Recht). Sie ist damit die „Hüterin der Verträge“. Dabei handelt es sich vor allem um das „Vertragsverletzungsverfahren“ gegenüber den Mitgliedstaaten, das in Artikel 258 AEUV vorgesehen ist.
C. Durchführungsbefugnisse
1. Befugnisse, die sich aus den Verträgen ergeben
Die Kommission besitzt folgende wichtige Befugnisse:
- die Ausführung des Haushaltsplans (Artikel 17 Absatz 1 EUV, Artikel 317 AEUV). Nach der Verabschiedung des Haushaltsplans leistet jeder Mitgliedstaat ab dem 1. Januar des folgenden Haushaltsjahres die fälligen Zahlungen an die EU durch monatliche Beiträge zum EU-Haushalt, die auf einem Bankkonto im Namen der Kommission beim nationalen Finanzministerium oder der Zentralbank hinterlegt werden;
- die Befugnis, den Mitgliedstaaten die Genehmigung zu erteilen, die in den Verträgen vorgesehenen Schutzmaßnahmen, insbesondere in Übergangszeiträumen, zu ergreifen (z. B. Artikel 201 AEUV) und
- Befugnisse im Bereich der Durchsetzung der Wettbewerbsregeln, insbesondere die Kontrolle über staatliche Beihilfen gemäß Artikel 108 AEUV.
Bei den finanziellen Rettungspaketen, die zur Bekämpfung der Schuldenkrise einiger Mitgliedstaaten geschnürt wurden, trägt die Kommission zudem die Verantwortung für die Verwaltung der vom EU-Haushalt getragenen und garantierten Finanzmittel. Die Kommission ist darüber hinaus befugt, für das Abstimmungsverfahren im Gouverneursrat des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) statt der Einstimmigkeit eine außerordentliche qualifizierte Mehrheit von 85 % vorzusehen, wenn sie (im Einvernehmen mit der EZB) beschließt, dass ein Beschluss über die Gewährung einer Finanzhilfe gefasst werden muss, weil andernfalls die wirtschaftliche oder finanzielle Stabilität des Euro-Währungsgebiets in Gefahr wäre (Artikel 4 Absatz 4 des ESM-Vertrags) (siehe Arbeitsblatt 2.6.8).
2. Vom Parlament und vom Rat übertragene Befugnisse
Nach Maßgabe von Artikel 291 AEUV übt die Kommission die Befugnisse aus, die ihr für die Durchführung der vom Parlament und vom Rat verabschiedeten Rechtsakte übertragen wurden.
Im Rahmen des Vertrags von Lissabon wurden neue Regeln und allgemeine Grundsätze eingeführt, „nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren“ (Artikel 291 Absatz 3 AEUV und Verordnung (EU) Nr. 182/2011). Sie ersetzen die früheren Ausschussverfahren durch zwei neue Instrumente, nämlich das Beratungsverfahren und das Prüfverfahren. Kontrollbefugnisse des Parlaments und des Rates sind formell vorgesehen; zudem wurde ein Berufungsverfahren für Konfliktfälle ausgearbeitet.
3. Delegierte Rechtsakte
Mit dem Vertrag von Lissabon wurde zudem eine neue Kategorie von Rechtsvorschriften eingeführt, die zwischen Gesetzgebungs- und Durchführungsakten angesiedelt ist. Diese delegierten „Rechtsakte ohne Gesetzescharakter“ (Artikel 290 AEUV) sind „Rechtsakte […] mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes“ (auch „Basisrechtsakt“ genannt). Grundsätzlich verfügt das Parlament über dieselben Kontrollrechte wie der Rat.
D. Regelungs- und Anhörungsbefugnisse
Aufgrund der Verträge hat die Kommission nur in seltenen Fällen eine umfassende Regelungsbefugnis. Eine Ausnahme dabei ist Artikel 106 AEUV, wonach die Kommission berechtigt ist, die Anwendung der EU-Vorschriften für öffentliche Unternehmen und öffentliche Dienstleister von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sicherzustellen und gegebenenfalls geeignete Richtlinien oder Beschlüsse an die Mitgliedstaaten zu richten.
Laut den Verträgen hat die Kommission das Recht, in vielen Fällen Empfehlungen zu unterbreiten oder Berichte und Stellungnahmen vorzulegen. Bei einigen Beschlüssen ist auch ihre Anhörung vorgesehen, so etwa bei Beschlüssen über die Aufnahme neuer Mitglieder in die Union (Artikel 49 EUV). Die Kommission wird zudem insbesondere bei Änderungen des Statuts anderer Organe und Einrichtungen angehört, etwa was das Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments, das Statut des Europäischen Bürgerbeauftragten und das Statut des Gerichtshofs betrifft.
Rolle des Europäischen Parlaments
Die Kommission ist der wichtigste Ansprechpartner des Parlaments in Fragen der Rechtsetzung und des Haushalts. Eine parlamentarische Kontrolle des Arbeitsprogramms der Kommission und seiner Ausführung wird immer wichtiger, weil es um mehr demokratische Legitimität für das politische Handeln der EU geht. Beim jährlichen Haushaltsentwurf handelt es sich um einen Vorschlag, in dem der Haushaltsentwurf enthalten ist, der dem Parlament und dem Rat bis zum 1. September des Jahres, das dem entsprechenden Haushaltsjahr vorangeht, vorgelegt wird (Jahr n−1). Die Kommission leitet diesen Vorschlag zum Zwecke der Information auch den nationalen Parlamenten weiter. Darüber hinaus erstellt die Kommission ihren eigenen Haushaltsvoranschlag, den sie ebenfalls gesondert an das Parlament und den Rat zur Genehmigung übermittelt. Im Einklang mit Artikel 319 AEUV ist das Parlament befugt, der Kommission die Entlastung zu erteilen.
Der Eigenmittelbeschluss wird im Einklang mit einem besonderen Gesetzgebungsverfahren (Artikel 289 Absatz 2 AEUV) auf Vorschlag der Kommission (Artikel 311 Absatz 2 AEUV) und nach Anhörung des Parlaments gefasst. Während der Grundsatzbeschluss über die Eigenmittel im Rahmen dieses Anhörungsverfahrens angenommen wird, werden die entsprechenden Durchführungsmaßnahmen (gemäß Artikel 291 Absatz 2 AEUV) vom Rat nach der Zustimmung des Parlaments auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission verabschiedet (Artikel 311 Absatz 3 AEUV).
Die Europäische Kommission sollte während der gesamten Mandatsdauer im ständigen Dialog mit dem Europäischen Parlament stehen, beginnend mit den Anhörungen der designierten Kommissionsmitglieder und im Anschluss zwecks der spezifischen Verpflichtungen, die während dieser Anhörungen eingegangen werden, der Halbzeitbewertung dieser Verpflichtungen und dem systematisch strukturierten Dialog mit spezifischen Parlamentsausschüssen.
Gemäß dem Vertrag von Maastricht, der durch den Vertrag von Lissabon erweitert wurde, verfügt das Europäische Parlament über ein Recht auf gesetzgeberische Initiative, das es ihm ermöglicht, die Kommission aufzufordern, einen Vorschlag zu unterbreiten. Das Europäische Parlament hat ebenfalls die Möglichkeit, Berichterstattungsanforderungen in seinen Rechtsvorschriften einzuführen, wodurch die Europäische Kommission dazu verpflichtet wird, Durchführungsberichte vorzulegen.
In manchen Fällen kommt die Europäische Kommission den Aufforderungen des Europäischen Parlaments zur Vorlage von Vorschlägen nicht nach (wie beispielsweise in dem Fall der Empfehlung des Europäischen Parlaments vom 15. Juni 2023 an den Rat und die Kommission nach der Prüfung von behaupteten Verstößen gegen das Unionsrecht und Missständen bei der Anwendung desselben im Zusammenhang mit dem Einsatz von Pegasus und ähnlicher Überwachungs- und Spähsoftware) oder verzögert die Vorlage wichtiger Durchführungsberichte (z. B. die Vorlage des ersten Berichts über die Anwendung und Wirkungsweise der Richtlinie zum Datenschutz bei der Strafverfolgung[1]).
Nachdem der Durchführungsbeschluss (EU) 2016/1250 der Kommission über die Angemessenheit des von der EU-US-Vereinbarung über den Datenaustausch gebotenen Schutzes durch das Urteil im Schrems-II-Fall für ungültig erklärt wurde, da der Verdacht bestand, dass Unionsbürger beim transatlantischen Datenaustausch nicht geschützt würden, kritisierte das Parlament, dass die Kommission die Beziehung zu den Vereinigten Staaten über die Interessen der Unionsbürger gestellt habe und dass die Kommission dementsprechend die Verteidigung des EU-Rechts einzelnen Bürgern überlassen habe[2]. Trotz dieser Kritik und einer weiteren Entschließung des Parlaments, in der festgestellt wurde, dass der Datenschutzrahmen EU-USA kein gleichwertiges Datenschutzniveau bietet, nahm die Kommission am 10. Juli 2023 ihren dritten Beschluss über die Angemessenheit des Schutzniveaus des Datenschutzrahmens EU-USA für personenbezogene Daten an.
Diese Kurzdarstellung wurde von der Fachabteilung Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten des Europäischen Parlaments erstellt.
Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski