Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) ja perussopimus
Rooman sopimuksen voimaantulon myötä jäsenvaltioiden maatalouspolitiikat korvattiin Euroopan yhteisön tason ohjausjärjestelmillä. Yhteisen maatalouspolitiikan perusta on päätöksentekosääntöjä lukuun ottamatta pysynyt muuttumattomana Rooman sopimuksesta alkaen. Lissabonin sopimuksessa yhteispäätösmenettelystä tehtiin yhteisen maatalouspolitiikan asioissa sovellettava ”tavallinen lainsäätämisjärjestys” aiemman kuulemismenettelyn sijaan.
Oikeusperusta
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 38–44 artikla.
Yhteisen maatalouspolitiikan tarkoitus
Kun sisämarkkinat perustettiin Rooman sopimuksella vuonna 1958, kuuden perustajajäsenvaltion maatalous oli tiukasti valtion ohjauksessa. Jotta maataloustuotteet voitiin sisällyttää tavaroiden vapaan liikkuvuuden piiriin pitäen samalla maatalous edelleen julkisessa ohjauksessa, sisämarkkinoiden kanssa yhteensopimattomat kansalliset ohjausjärjestelmät oli poistettava ja siirrettävä yhteisön tasolle. Tämä oli yhteisen maatalouspolitiikan perustarkoitus.
Maatalouden ohjaustoimissa oli vallitsevana periaate, että toimialan erityisluonne oli otettava huomioon. Elinkeino on erittäin riippuvainen vaihtelevista sääolosuhteista ja maantieteellisistä rajoituksista, ja maataloustuotteiden tarjonnan ja kysynnän systeeminen epätasapaino aiheuttaa voimakasta hintojen ja tulojen vaihtelua.
Elintarvikkeiden kysyntä on joustamatonta eli reagoi heikosti hintojen vaihteluun. Lisäksi tuotantosyklien pituus ja tuotannontekijöiden muuttumattomuus tekevät maataloustuotteiden kokonaistarjonnasta erittäin jäykkää. Niinpä runsas tarjonta pudottaa hintoja, ja niukka tarjonta saa aikaan voimakkaan hinnannousun. Kaikki nämä osatekijät aiheuttavat pysyvää markkinoiden epävakaisuutta. Tällaisessa toimintaympäristössä viranomaiset ovat aina selkeästi pyrkineet sääntelemään maatalousmarkkinoita ja tukemaan tuottajatuloja, mikä periaate siirrettiin myös yhteiseen maatalouspolitiikkaan.
Vaikka maatalous muodostaa nykyään vain pienen osan teollisuusmaiden ja myös unionin taloudesta, julkinen ohjaus on viime aikoina voimistunut. Maatalous- ja maaseutupolitiikoilla on täydennetty alkutuotannon perinteistä tehtävää – elintarvikkeiden tuotantoa – muilla tehtävillä, joita ovat kestävä kehitys, ilmastonmuutoksen torjuminen, maankäytön suunnittelu ja maisemanhoito, maaseutuelinkeinon monipuolistaminen ja elävöittäminen, kansanterveys, tuotteiden laatu sekä energian ja biomateriaalien tuotanto. Viime aikoina maatalous- ja maaseutupolitiikan ja myös YMP:n keskeiseksi osaksi on noussut tuki, jota myönnetään ympäristöhyödykkeiden tuottamiseen eli sellaiseen ei-kaupalliseen maataloustoimintaan, josta ei saada korvausta markkinoilla.
Tavoitteet
SEUT-sopimuksen 39 artiklan mukaisesti yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on
- lisätä maatalouden tuottavuutta edistämällä teknistä kehitystä sekä varmistamalla, että tuotannontekijöitä, varsinkin työvoimaa, hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla
- taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso
- vakauttaa markkinat
- varmistaa tarvikkeiden saatavuus
- taata kohtuulliset kuluttajahinnat.
Nämä tavoitteet ovat yhtä aikaa taloudellisia (39 artiklan 1 kohdan a, c ja d alakohta) ja sosiaalisia (39 artiklan 1 kohdan b ja e alakohta), ja niillä pyritään suojelemaan tuottajien ja kuluttajien etuja. Käytännössä YMP:n tavoitteet ovat säilyneet ennallaan Rooman sopimuksesta lähtien, sillä niiden sanamuoto on osoittautunut erittäin joustavaksi ja mahdollistanut politiikan lukuisat uudistukset 1980-luvulta lähtien (ks. YMP:n välineet ja uudistukset 3.2.3). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan YMP:n kaikkia tavoitteita ei kuitenkaan voida saavuttaa yhtäaikaisesti ja täydellisesti. Tämän vuoksi unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta päättää uudistusten laajuudesta markkinoiden kehityksen ja unionin toimielinten kulloinkin asettamien prioriteettien perusteella.
SEUT-sopimuksen 39 artiklassa vahvistettujen YMP:n erityistavoitteiden lisäksi sopimukseen on lisätty useita määräyksiä muista tavoitteista, joita on asetettu unionin kaikkien alojen politiikalle ja toiminnalle. Näin myös korkean työllisyystason edistämisestä (9 artikla), ympäristönsuojelusta kestävän kehityksen edistämiseksi (11 artikla), kuluttajansuojasta (12 artikla), eläinten hyvinvoinnin vaatimuksista (13 artikla), kansanterveydestä (168 artiklan 1 kohta) sekä taloudellisesta, sosiaalisesta ja alueellisesta yhteenkuuluvuudesta (174–178 artikla) on tullut YMP:n säännönmukaisia tavoitteita. Komission marraskuussa 2019 esittelemä Euroopan vihreän kehityksen ohjelma ja toukokuussa 2020 julkistamat Pellolta pöytään -strategia ja vuoteen 2030 ulottuva EU:n biodiversiteettistrategia osoittavat, että maatalous- ja elintarvikekysymyksistä on tullut entistä monialaisempia. Avautuneilla ja globaalistuneilla markkinoilla on tärkeää, että SEUT-sopimuksen 207 artiklassa määritetään maataloustuotteiden kaupassa noudatettavan yhteisen kauppapolitiikan periaatteet. Maataloustuotteiden tuotannolle ja kaupalle on myönnetty poikkeus kilpailusäännöistä alkutuotannon rakenteellisten erityispiirteiden vuoksi (42 artikla). Tätä poikkeusta on kuitenkin käytetty vasta vuodesta 2013 lähtien (ks. YMP:n rahoitus 3.2.2).
Maataloutta koskeva päätöksenteko
SEUT-sopimuksen (42 artiklan ensimmäinen kohta ja 43 artiklan 2 kohta) mukaan yhteispäätösmenettely on YMP:n tapauksessa ”tavallinen lainsäätämisjärjestys” (1.2.3) aiemman kuulemismenettelyn sijaan. Parlamentti on siis noussut neuvoston rinnalle tasavertaiseksi lainsäätäjäksi maatalousasioissa.
Uusi perussopimus aiheuttaa kuitenkin tulkintaongelmia, sillä siihen on sisällytetty poikkeuksia tavallisesta lainsäätämisjärjestyksestä neuvoston hyväksi. SEUT-sopimuksen 42 artiklan toisessa kohdassa todetaan kilpailusääntöjen soveltamisesta, että ”neuvosto voi komission ehdotuksesta antaa luvan tuen myöntämiseen a) rakenteellisista syistä tai luonnonolojen vuoksi epäedullisessa asemassa olevien yritysten suojelemiseksi; b) taloudellisten kehitysohjelmien mukaisesti”. Lisäksi 43 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”neuvosto hyväksyy komission ehdotuksesta hintojen, maksujen, tukien ja määrällisten rajoitusten vahvistamiseen (...) liittyvät toimenpiteet”. Euroopan parlamentin ja neuvoston lainsäädäntävaltaa maatalouden alalla ei ole rajattu selkeästi, mikä aiheutti oikeudellisia ja poliittisia ongelmia vuoden 2013 jälkeistä YMP:tä koskevissa neuvotteluissa.
Oli ennustettavissa, että toimielimet jatkavat kiistelyä 43 artiklan 3 kohdan soveltamisalasta Euroopan unionin tuomioistuimessa. Unionin tuomioistuin tulkitsi 7. syyskuuta 2016 asiassa C-113/14 antamassaan tuomiossa laajasti SEUT-sopimuksen 43 artiklan 3 kohdassa määrättyä ”hintojen vahvistamista” ja katsoi sen kattavan interventiohintojen viitekynnykset. Niinpä SEUT-sopimuksen 43 artiklan 2 kohtaan perustuvan, yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen (EU) N:o 1308/2013 7 artikla julistettiin mitättömäksi, ja neuvosto on voinut jälleen hyväksyä viitekynnykset yksin. Unionin tuomioistuimen tuomiot osoittavat, että tulevissa uudistuksissa, joilla YMP:n mekanismeja mukautetaan tavoitteiden saavuttamiseksi, on selvennettävä olemassa olevien oikeusperustojen laajuus unionin lainsäätäjien valtuuksien tasapainottamiseksi.
Aina on ollut myös muita elimiä, jotka ovat osallistuneet YMP:n täytäntöönpanoon nk. komiteamenettelyn välityksellä. Vuodesta 1961 lähtien, jolloin otettiin käyttöön ensimmäiset yhteiset markkinajärjestelyt, on asetettu tätä varten useita komiteoita. Lissabonin sopimuksessa erotetaan toisistaan delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset (1.3.8). Delegoitujen säädösten antamisesta päätetään asianomaisessa perussäädöksessä, kun taas täytäntöönpanosäädösten antamisessa noudatetaan tarkastelumenettelyä tai neuvoa-antavaa menettelyä, joista säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 182/2011. Useimmat komission tekemistä ehdotuksista maatalousalan täytäntöönpanosäädöksiksi käsitellään tarkastelumenettelyssä, jossa Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on nk. tarkistamisoikeus.
Lisäksi neuvoa-antavissa komiteoissa unionin ammattialajärjestöt, joita edustavat EU-maiden tuottajajärjestöjen keskusjärjestö (COPA) ja EU-maiden maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestö (COGECA), osallistuvat aina epäsuorasti unionin päätöksentekoprosessiin. Kuulemisen piiriin kuuluvia aloja on hiljattain laajennettu perustamalla kansalaisvuoropuheluryhmiä auttamaan komissiota YMP:n soveltamisessa (nk. jäsennelty vuoropuhelu).
YMP kuuluu unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan
SEUT-sopimuksen (1.1.5) mukaan EU ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan maatalouden alalla. Tämä ei vastaa oikeuskirjallisuudessa vallitsevaa ja komission oikeudellisen yksikön aiempaa näkemystä[1], jonka mukaan markkinatoimet (YMP:n ensimmäinen pilari) kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan. SEUT-sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan d alakohta vaikuttaa maatalouden alan lainsäädäntään, sillä EU:n toimielimet soveltavat vastaisuudessa toissijaisuusperiaatetta (1.2.2) aloilla, jotka eivät kuulu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklan 3 kohta ja 12 artikla). Kansalliset parlamentit voivat tämän perusteella antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon siitä, onko esitys maatalousalan säädökseksi toissijaisuusperiaatteen mukainen. Myös SEU-sopimuksen (1.1.5) 20 artiklassa perustettua ”tiiviimmän yhteistyön” järjestelmää sovelletaan nykyään yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Jäsenvaltiot, joita on oltava vähintään yhdeksän, voivat halutessaan tehdä keskenään maatalousalan lisäsitoumuksia, sillä YMP:ssä voidaan yhä joustavammin soveltaa yhteisiä mekanismeja (3.2.3).
Euroopan parlamentin rooli
Vaikka Euroopan parlamentilla ei ole aina ollut päätäntävaltaa, se on Rooman sopimuksesta lähtien pystynyt vaikuttamaan huomattavasti yhteisen maatalouspolitiikan kehittämiseen, esimerkiksi antamalla valiokunta-aloitteisia mietintöjä ja päätöslauselmia. Luxemburgissa vuonna 1997 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston annettua julkilausumassaan tukensa eurooppalaiselle maatalousmallille myös parlamentti on useaan otteeseen todennut pitävänsä tärkeänä tätä maatalous- ja elintarviketuotannon mallia, jossa maatalous on monimuotoista, sitä harjoitetaan kaikkialla laajentuneessa unionissa ja se soveltuu avoimille ja globaaleille markkinoille. Parlamentin arvostava asenne on käynyt ilmi YMP:n vuoden 2003 uudistusprosessissa ja Maailman kauppajärjestön (WTO) monenkeskisissä maatalousneuvotteluissa (ks. WTO:n maataloussopimus 3.2.10). Parlamentti on kannattanut myös uusien tavoitteiden ottamista mukaan yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Nämä periaatteet vahvistettiin 8. heinäkuuta 2010 ja 23. kesäkuuta 2011 annetuissa päätöslauselmissa, joissa käsiteltiin YMP:n tulevaisuutta vuoden 2013 jälkeen. YMP:n uudistuksessa, joka saatiin päätökseen 20. marraskuuta 2013, parlamentti saattoi Lissabonin sopimuksessa luodun toimielinkehyksen ansiosta toimia neuvoston kanssa täysivaltaisena lainsäätäjänä maatalouden alalla.
Parlamentti hyväksyi 30. toukokuuta 2018 valiokunta-aloitteisen mietinnön ruoan ja maanviljelyn tulevaisuudesta. Komissio julkaisi YMP:n uudistusta koskevat lainsäädäntöehdotuksensa 1. kesäkuuta 2018. Huhtikuussa 2019 maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnan jäsenet äänestivät kolmesta mietinnöstä, joissa käsiteltiin näitä lainsäädäntöehdotuksia. Toukokuun 2019 EU-vaalien jälkeen muodostetun uuden maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunnan tarkasteltua parlamentin edellisen vaalikauden aikana hyväksyttyjä asiaan liittyviä tarkistuksia parlamentti vahvisti lopullisen kantansa täysistunnossa 23. lokakuuta 2020. Neuvottelijat pääsivät yhteisymmärrykseen YMP:n uudistuspaketin kolmesta ehdotuksesta kesäkuussa 2021, ja asetukset (EU) 2021/2115, (EU) 2021/2116 ja (EU) 2021/2117 annettiin 2. joulukuuta 2021 (3.2.2).
Vera Milicevic