Информационни фишове за Европейския съюз
Европейски парламент
Моля, попълнете това поле

Външна политика: цели, инструменти и постижения

Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) на Европейския съюз (ЕС) води началото си от 1993 г. и се доразвива със следващите договори. Днес Парламентът редовно допринася за развитието на ОВППС, по-специално като контролира дейностите на своите институционални участници и органи: Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който е и заместник-председател на Европейската комисия; Европейската служба за външна дейност (ЕСВД); специалните представители на ЕС (СПЕС) и делегациите на ЕС. Бюджетните правомощия на Парламента могат също така да определят мащаба и обхвата на ОВППС.

ОВППС: развитие с Договорите

Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) на Европейския съюз се установява с Договора за Европейския съюз (ДЕС) през 1993 г. с цел опазване на мира, укрепване на международната сигурност, насърчаване на международното сътрудничество и развитие и укрепване на демокрацията, принципите на правовата държава и зачитането на правата на човека и основните свободи.

С ДЕС се въвежда „системата от три стълба“, като ОВППС е вторият стълб. През 1997 г. с Договора от Амстердам се създава по-ефикасен процес на вземане на решения, предвиждащ конструктивно въздържане и гласуване с квалифицирано мнозинство. През декември 1999 г. Европейският съвет създава длъжността върховен представител за ОВППС. През 2003 г. с Договора от Ница се въвеждат по-нататъшни промени с цел рационализиране на процеса на вземане на решения и се дава мандат на създадения с решение на Съвета през януари 2001 г. Комитет по политика и сигурност за осъществяване на политически контрол и стратегическо ръководство на операциите за управление на кризи.

Договорът от Лисабон, който влиза в сила на 1 декември 2009 г., дава юридическа правосубектност на Съюза и институционална структура на неговата служба за външна дейност. Същевременно с него се премахва стълбовата структура, въведена с ДЕС през 1993 г. С Договора се създават редица нови участници в ОВППС, включително върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който изпълнява и ролята на заместник-председател на Комисията, както и нов постоянен председател на Европейския съвет. Освен това с него се създава Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и се укрепва общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО), която съставлява неразделна част от ОВППС. (за повече подробности 5.1.2)

Правното основание за ОВППС е изложено в ДЕС и е преразгледано в Договора от Лисабон. С членове 21—46 от дял V от ДЕС се установяват „Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза и специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“. В членове 205—222 от част пета от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) се съдържат общите разпоредби относно външната дейност на Съюза. Прилагат се също така членове 346 и 347 от част седма.

Що се отнася до бъдещето, в окончателния доклад на Конференцията на ЕС за бъдещето на Европа, представен на 9 май 2022 г. на председателите на трите институции на ЕС, се предлага „ЕС да подобри способността си да взема бързи и ефективни решения, по-специално в областта на ОВППС, да говори с един глас и да действа като истински фактор от световно значение, да играе положителна роля в света и да постига промяна в отговор на всяка криза“.

Правомощия и инструменти на Парламента в областта на външната политика

Въпреки ограничената си формална роля при вземането на решения в областта на външната политика Парламентът подкрепя концепцията за ОВППС още от самото начало и търси начини за разширяване на нейния обхват.

В член 36 от ДЕС се съдържа изискване върховният представител да се консултира редовно с Парламента по главните аспекти и основните решения в областта на ОВППС и да го информира за развитието на тази политика. Два пъти годишно Парламентът провежда разисквания относно докладите за напредъка по линия на ОВППС, отправя въпроси и изготвя препоръки до Съвета и върховния представител.

Правото на Парламента да бъде информиран и с него да се консултират във връзка с ОВППС/ОПСО беше допълнително закрепено от декларацията, направена от върховния представител през 2010 г., относно политическата отговорност, която също така е приложена към резолюцията на Парламента относно създаването на ЕСВД. В декларацията, наред с другото, се предвижда:

  • повишаване на статута на „съвместните консултативни заседания“, които позволяват на определена група членове на Европейския парламент да се среща с партньори от Комитета по политика и сигурност на Съвета (КПС), ЕСВД и Комисията за обсъждане на планирани и текущи граждански мисии по ОПСО;
  • утвърждаване на правото на „специалната комисия“ на Парламента на достъп до поверителна информация, свързана с ОВППС и ОПСО, което се основава на междуинституционалното споразумение от 2002 г.;
  • провеждане на размяна на мнения с ръководителите на мисии, ръководителите на делегации и други висши длъжностни лица на ЕС по време на заседания на комисии и изслушвания на комисии на Парламента, включително размяна на мнения в комисията по външни работи (AFET) с избрани новоназначени ръководители на делегации на ЕС или специални представители на ЕС (СПЕС), които Парламентът счита за стратегически важни, преди те да встъпят в длъжност;
  • предоставяне на мандат на върховния представител да се явява пред Парламента най-малко два пъти годишно, за да докладва за текущото състояние на нещата по отношение на ОВППС/ОПСО и да отговаря на въпроси.

В допълнение към този политически диалог Парламентът упражнява правомощията си посредством бюджетната процедура. В качеството си на един от клоновете на бюджетния орган на ЕС Парламентът трябва да одобри годишния бюджет за ОВППС. Междуинституционално споразумение от декември 2020 г. относно бюджетната дисциплина определя рамката за годишното одобрение и основната структура на бюджета за ОВППС, както и механизмите за докладване. Парламентът и Съветът приемат законодателство, с което се определя рамката за финансиране на международното сътрудничество и помощ на ЕС въз основа на предложение на Комисията.

Парламентът осъществява редовен контрол върху дейността на ЕСВД и прави предложения по структурни въпроси, вариращи от нейния географски баланс и баланс между половете до взаимодействието ѝ с други институции на ЕС и дипломатическите служби на държавите членки. Парламентът провежда също така редовни дискусии с върховния представител и със специалните представители на ЕС (СПЕС), назначени за определени региони или въпроси.

Парламентът участва и в мониторинга на преговорите и на прилагането на международните споразумения. Сключването на такива споразумения от Съвета изисква одобрението на Парламента. (за повече подробности 5.2.1, 5.2.3)

Вътрешни структури на Парламента, участващи в ОВППС

Голяма част от работата на Парламента по ОВППС се извършва в рамките на специализирани комисии, по-специално в комисията AFET и нейните две подкомисии (по сигурност и отбрана (SEDE), и по правата на човека (DROI)). Тяхната работа се допълва от комисията по международна търговия (INTA) и комисията по развитие (DEVE). Тези комисии формират ОВППС чрез изготвяните от тях доклади и становища, чрез предоставяне на препоръки, размяна на мнения с партньори от държави извън ЕС по време на командировки и чрез парламентарна демокрация. Те също така редовно разменят мнения с представители на глобални и регионални многостранни организации (включително Организацията на обединените нации), други институции на ЕС, председателствата на Съвета и националните парламенти на държавите членки.

Дейност, свързана с ОВППС, се извършва и от парламентарните делегации, чиято роля е да поддържат и развиват международните контакти на Парламента (особено чрез междупарламентарно сътрудничество), като насърчават основополагащите ценности на Съюза, като свободата, демокрацията, правата на човека, основните свободи и принципите на правовата държава. В момента съществуват 45 постоянни междупарламентарни делегации, включително съвместни парламентарни комитети (СПК), комитети за парламентарно сътрудничество (КПС), други парламентарни делегации, съвместни парламентарни асамблеи и делегации към многостранни асамблеи.

Въздействие на Парламента върху ОВППС

Участието на Парламента в ОВППС допринася за увеличаване на демократичната отчетност на политиките. Парламентът категорично подкрепи институционалната структура след Лисабон, застъпвайки се за по-голяма роля за върховния представител, ЕСВД, делегациите на ЕС и СПЕС, както и за по-съгласувана политика и по-ефективна ОВППС, включително санкции. Той настоява и за по-голяма съгласуваност между политическите и финансовите инструменти на ЕС за външните политики с цел избягване на дублиране и неефективност.

С Парламента се провеждат консултации относно ОВППС, той упражнява контрол върху нея и предоставя стратегически политически принос. Неговото участие е съсредоточено върху редовните дебати по ключови външнополитически теми с върховния представител на пленарно заседание или в комисията AFET, по-специално относно годишния доклад относно изпълнението на ОВППС.

В своята годишна резолюция относно прилагането на ОВППС, приета на 28 февруари 2024 г. относно 2023 г., Парламентът предложи насоки на следващата изпълнителна власт на ЕС относно определянето на приоритетите на външната политика за следващия мандат, като подчерта „все по-нестабилната международна среда“. Той призна няколко предизвикателства в областта на външната политика, като например продължаващата руска агресия в Украйна; ескалирането на конкуренцията между великите сили, което води потенциално до преосмисляне на баланса на силите в световен мащаб; непрекъснатите усилия за дестабилизиране на установения многостранен, основан на правила ред; и нарастващото припокриване на външни и вътрешни кризи. В отговор на това Парламентът подчерта необходимостта ЕС да мобилизира колективната политическа воля, да си сътрудничи със съюзниците и да предлага осезаеми ползи за Глобалния Юг, като подчерта необходимостта от проактивен и смел подход. За по-добро управление на ОВППС бяха предложени четири цели:

  • справяне с последиците от агресивната война на Русия срещу Украйна;
  • постепенно приспособяване на структурите, инструментите, способностите, средствата и процедурите на ЕС за вземане на решения;
  • подсилване и защита на основаващото се на правила многостранно сътрудничество; както и
  • отстояване на интересите на ЕС чрез разработване на стабилни стратегически съюзи и партньорства с единомислещи.

Освен това последната годишна резолюция на Парламента относно изпълнението на ОВППС (за допълнителни подробности 5.1.2) и годишната резолюция относно правата на човека по света и демокрацията по света (за допълнителни подробности 5.4.1) излагат по-нататъшни позиции в съответните си сфери.

В последния си израз на политически насоки по отношение на институционалната рамка на ЕС за външна дейност, в своята препоръка от 15 март 2023 г. относно функционирането на ЕСВД и по-силен ЕС в световен мащаб, Парламентът предложи на Съвета, Комисията и на върховния представител „да се предприемат ефективни стъпки за подобряване на координацията и интеграцията на външната политика на ЕС и външното измерение на вътрешните политики на ЕС“. Той също така поиска укрепване на „структурата за стратегическа координация, съставена от всички съответни членове на Комисията, върховния представител и службите на Комисията и на ЕСВД, за да се гарантира съгласуваност, полезно взаимодействие, прозрачност и отчетност на външната дейност на ЕС“. Парламентът също така се застъпи за съдържателно преразглеждане както на решението на Съвета от 2010 г. за създаване на ЕСВД, така и на декларацията на върховния представител от 2010 г. относно политическата отчетност. Парламентът е препоръчвал нееднократно да се използва изцяло гласуването с квалифицирано мнозинство за някои области на външната политика, като например глобалния режим на ЕС на санкции за нарушения на правата на човека, с изключение на създаването на военни мисии или операции с изпълнителен мандат, и междувременно се е застъпвал за използването на конструктивно въздържане в съответствие с член 31, параграф 1 от ДЕС.

Освен това той поиска ефективно предоставяне на чуждестранна помощ под марката „Екип Европа“. „Екип Европа“ беше създаден в отговор на глобалните последици от COVID-19 и той е съставен от институциите на ЕС и държавите членки и европейските агенции за външно финансиране и банки.

Стратегическата рамка на външната политика на ЕС и Европейският парламент

Върховният представител представи Глобалната стратегия за външната политика и политиката на сигурност на Европейския съюз пред Европейския съвет на 28 юни 2016 г. С акцента си върху сигурността, амбицията си за стратегическа автономност и със своя основан на принципи, но в същото време прагматичен подход към контекста, в който Европа се намира, Глобалната стратегия на ЕС представлява важна промяна във философията в сравнение с Европейската стратегия за сигурност от 2003 г. Европейският парламент участва в процеса на консултации относно глобалната стратегия съвместно с държавите членки, националните парламенти, експертите и широката общественост.

Аспектите на глобалната стратегия на ЕС, свързани със сигурността и отбраната, бяха значително допълнени от стратегическия компас на ЕС, одобрен от Европейския съвет на 24 и 25 март 2022 г. Вследствие на стратегическото предизвикателство пред европейската сигурност и глобалната стабилност, породено от руското нашествие в Украйна, ЕС неотдавна премина през промяна на парадигмата и стартира няколко нови инициативи в областта на ОПСО и отбранителната промишленост (за подробности 5.1.2).

Освен това, за да осигури устойчив вариант за инвестиции в инфраструктура в световен мащаб и да отговори на геополитическото предизвикателство, породено от модела на инвестиции и управление на Китай, през 2021 г. ЕС представи стратегия „Глобален портал“. Целта на тази инициатива е да бъдат привлечени до 300 милиарда евро под формата на публични и частни инвестиции в различни сектори на свързаността по света, като същевременно се насърчават ценностите на ЕС и глобална нормативна уредба. В неотдавнашната си резолюция относно прилагането на ОВППС през 2023 г. Парламентът също така подчерта стратегията „Глобален портал“ като „инструмент за увеличаване на присъствието и видимостта на ЕС в световен мащаб“. Тази инициатива разчита отчасти на средства от инструмента на бюджета на ЕС, наречен „Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество“ — Глобална Европа (ИССРМС — Глобална Европа)“, на стойност приблизително 80 милиарда евро за периода 2021—2027 г. В своята резолюция от 12 декември 2023 г. относно изпълнението на ИССРМС — Глобална Европа Парламентът приветства консолидирането на по-голямата част от външната дейност на ЕС в единен инструмент. Въпреки това, въпреки че това направи външната дейност по-проста и по-гъвкава и ефикасна, Парламентът изрази съжаление, че процесът не е придружен от достатъчно отчетност и прозрачност.

За повече информация по тази тема посетете уебсайта на комисията по външни работи (AFET).

 

Michal Malovec