Хоризонталният регламент за ОСП
„Хоризонталният“ регламент[1] относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика (ОСП) осигурява законодателната рамка за адаптиране на правилата за финансиране, управление и мониторинг на ОСП спрямо новия модел за осъществяване на тази политика. Целта е да се постигне по-голяма субсидиарност и опростяване, като се даде по-голяма отговорност на държавите членки, а също и преход от това да се гарантира спазването на нормативните изисквания към мониторинг на изпълнението и намаляване на административната тежест за държавите членки.
Правно основание
Правното основание за общата селскостопанска политика е установено в Договора за функционирането на европейския съюз (членове 38—44) (3.2.1).
Регламент (ЕС) 2021/2116 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 г. се отнася за финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и отменя Регламент (ЕС) № 1306/2013.
Извън този Хоризонтален регламент ОСП за периода 2023—2027 г. е предмет и на два други регламента: Регламент (EС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 г. за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегически планове по ОСП) и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските район (ЕЗФРСР), и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1305/2013 и (ЕС) № 1307/2013 (3.2.3) и Регламента за общата организация на пазарите (ООП), т.е. Регламент (ЕС) 2021/2117 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 г. за изменение на регламенти (ЕС) № 1308/2013 за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти, (ЕС) № 1151/2012 относно схемите за качество на селскостопанските продукти и храни, (ЕС) № 251/2014 за определяне, описание, представяне, етикетиране и правна закрила на географските указания на ароматизирани лозаро-винарски продукти и (ЕС) № 228/2013 за определяне на специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените региони на Съюза.
Въведение
Регламент (ЕС) 2021/2116 определя правилата за финансирането на разходите за ОСП и за съответните системи за управление и контрол.
Новият Хоризонтален регламент за ОСП до голяма степен запазва настоящата рамка, и по-специално двата съществуващи фонда за финансирането на различните интервенции — Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), като и двата ще имат същия обхват на интервенция като в предишната двустълбова структура на ОСП.
С регламента обаче се въвеждат редица промени за адаптиране на функционирането на фондовете и системата за контрол и санкции към новата ОСП. В сравнение с предхождащия го регламент (Регламент (ЕС) № 1306/2013), определящ правилата за финансиране на разходите по ОСП, новият изменя процесите на уравняване и процедурата по съответствие. Целта е финансовите процедури да се адаптират към новия модел за осъществяване на ОСП, да се опрости финансовото управление на ОСП и да се намали административната тежест както за държавите членки, така и за бенефициерите.
Освен това с новата законодателна рамка за ОСП различни разпоредби, включени преди това в Регламент (ЕС) № 1306/2013, се прехвърлят в стратегическите планове и регламентите за ООП (напр. обхвата на кръстосаното съответствие и/или предварителните условия, мониторинга и оценката на ОСП или проверките, свързани с пазарната политика).
След като бяха приети през декември 2021 г., новите регламенти за ОСП се прилагат от 1 януари 2023 г. и всички държави от ЕС изпълняват стратегическите планове по ОСП от тази дата.
Роли и функции на управителните органи
За да се спази принципът на споделено управление (по линия на ЕФГЗ и ЕЗФРСР), предвиден в член 63 на Финансовия регламент (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), Хоризонталният регламент запазва съществуващата управленска структура на ОСП и гарантира, че държавите членки създават необходимите органи за управление, а именно компетентния орган, разплащателната агенция, координиращия орган и сертифициращия орган.
- Всяка държава членка трябва да определи компетентен орган на министерско равнище, който да отговаря за определянето, преразглеждането и отнемането на акредитацията на разплащателните агенции, координиращите органи и сертифициращите органи.
- В зависимост от собствените си конституционни разпоредби държавите членки ограничават броя на акредитираните от тях разплащателни агенции до само една разплащателна агенция на национално равнище или до една за регион, където е приложимо.
- Когато държава членка акредитира повече от една разплащателна агенция, тя следва да определи единен публичен координиращ орган, който да осигурява съгласуваност при управлението на ЕФГЗ и ЕЗФРСР, да осъществява връзка между Комисията и различните акредитирани разплащателни агенции и да обезпечава своевременното предоставяне на изискваната от Комисията информация относно операциите, извършвани от няколко разплащателни агенции.
- За целите на член 63, параграф 7, първа алинея от Финансовия регламент сертифициращият орган трябва да предоставя становище, изготвено в съответствие с международно приетите одитни стандарти, в което трябва да се посочва дали:
Уравняване на сметки
Адаптирането на процедурите за уравняването на сметки включва преминаване от увереност за съответствие към подход, основан на резултатите:
- В съответствие със структурата и основните характеристики на новия модел за осъществяване на ОСП допустимостта на плащанията, направени от държавите членки за финансиране от Съюза, следва вече да не зависи от законосъобразността и редовността на плащанията към отделните бенефициери. Вместо това, що се отнася до посочените в Регламент (ЕС) 2021/2115 видове интервенции, плащанията на държавите членки следва да бъдат допустими, ако отговарят на съответстващ краен продукт и ако са спазени приложимите основни изисквания на Съюза. Поради тази причина решението на Комисията за уравняване на сметките (годишно финансово уравняване) ще бъде допълнено с годишно уравняване с оглед на качеството на изпълнението.
- До 15 февруари всяка година държавите членки следва да изпратят на Комисията годишните отчети, годишен доклад за качеството на изпълнението на стратегическия план по ОСП, годишното обобщение на окончателните одитни доклади и декларацията за управлението. Ако тези документи не бъдат изпратени, Комисията не е в състояние да уравни сметките на съответната разплащателна агенция и не може да провери допустимостта на разходите спрямо отчетените крайни продукти. В резултат на това Комисията може да спира месечните плащания и да прекъсва възстановяването, правено на тримесечие, до получаването на липсващите документи.
- Въвежда се нова форма на спиране на плащанията в случаите, когато крайните продукти са на необичайно ниско ниво. Ако докладваните крайни продукти са на необичайно ниско ниво в сравнение с декларираните разходи и ако държавите членки не могат да представят обосновани причини за така възникналата ситуация, Комисията следва да може, в допълнение към намаляването на разходите за финансовата година N-1, да предприема спиране на бъдещи разходи, свързани с интервенцията, чийто краен продукт е бил на необичайно ниско ниво. Това спиране следва да подлежи на потвърждение в решението за годишно уравняване с оглед на качеството на изпълнението.
- Във връзка с многогодишния мониторинг на качеството на изпълнението Комисията също следва да може да спира плащанията. Това означава, че в случаи на забавен или недостатъчен напредък към постигането на целевите стойности, определени в стратегическия план по ОСП на държава членка, за който държавата членка не може да предостави надлежно обосновани причини, Комисията следва да може да изиска от съответната държава членка да предприеме необходимите коригиращи действия. Тя ще направи това въз основа на план за действие, който да бъде изготвен след консултации с Комисията и да съдържа ясни показатели за напредъка, заедно с времевите рамки за постигане на напредъка. Ако държавата членка не успее да представи или да приложи плана за действие, ако планът за действие е очевидно недостатъчен за коригиране на ситуацията или ако не е изменен в съответствие с писменото искане на Комисията, Комисията може да спре месечните или междинните плащания. Комисията следва да възстанови сумите, чието плащане е било спряно, когато въз основа на прегледа на качеството на изпълнението или въз основа на направеното през бюджетната година от държавата членка доброволно уведомяване за напредъка по плана за действие и на предприетите с цел преодоляване на недостига корективни действия е постигнат задоволителен напредък по отношение на целевите стойности.
Затвърждава се концепцията за подхода за единен одит: за да се приложат изискванията на Финансовия регламент във връзка с използването на чужди одити, за да се намали рискът от припокриване между одитите, извършвани от различни институции, както и да се сведат до минимум разходите за контрол и административната тежест за бенефициерите и държавите членки, с регламента се определят правила относно подхода за единен одит. В него също така се предвижда възможността Комисията да получава увереност от работата на надеждни сертифициращи органи, като надлежно се вземат предвид принципът за единен одит и принципът на пропорционалност във връзка с равнището на риска за бюджета на Съюза. Въпреки че този подход за единен одит следва да намали одитите на Комисията, по-специално броя на проверките на място, Комисията ще може да извършва проверки, когато е информирала съответната държава членка, че не може да разчита на работата на сертифициращия орган.
Системи за контрол и санкции
Допълнително опростяване следва да се постигне чрез прилагането на принципа на субсидиарност и предоставянето на по-голяма гъвкавост на държавите членки при разработването на системите за инспекции и санкции, както и при вземането на решения относно санкциите за неспазване на правилата.
Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК), която трябва да бъде създадена и използвана от всяка държава членка, запазва основните си характеристики, но следва да бъде актуализирана, за да се използват в по-голяма степен съвременните технологии, включително сателитни изображения, геопространствени данни, данни от мониторинг на площта и данни за заявленията въз основа на броя на животните, за да се намалят разходите за спазване на нормативните изисквания и административните разходи както за бенефициерите, така и за държавите членки.
Хоризонталният регламент включва нови разпоредби относно системите за контрол и административните санкции във връзка с предварителните условия в социалната сфера след въвеждането на този нов механизъм в Регламента за стратегическите планове по ОСП.
Финансова дисциплина и селскостопански резерв
Механизмът за финансова дисциплина и процедурата за бюджетна дисциплина се запазват (преди това те бяха включени в Регламента за директните плащания (Регламент (ЕС) № 1307/2013)).
Кризисният резерв (сега наричан „селскостопански резерв“) беше прехвърлен от предишния регламент за ООП. За да се справя с бъдещи кризи, този нов финансов резерв е в размер на поне 450 милиона евро годишно.
Роля на Европейския парламент
На 1 юни 2018 г. Европейската комисия публикува законодателните си предложения за реформа на ОСП. В Парламента за това досие отговаряше комисията по земеделие и развитие на селските райони (AGRI), а след изборите за Европейски парламент през 2019 г. Улрике Мюлер (група на Алианса на либералите и демократите за Европа, Германия) беше определена за докладчик на комисията AGRI. На 23 октомври 2020 г. Парламентът прие позицията си на първо четене по законодателните предложения на Комисията.
Приетият текст послужи за основа на последващите преговори със Съвета, които започнаха на 10 ноември 2020 г. по всичките три теми за ОСП и продължиха чрез поредица от тристранни срещи. В края на юни 2021 г. преговарящите се споразумяха по трите предложения в пакета за реформа на ОСП. Министрите на земеделието от ЕС одобриха споразумението на 28 юни 2021 г., а членовете на комисията AGRI направиха това на 9 септември 2021 г. Парламентът гласува трите предложения от пакета за реформа на ОСП по време на втората си пленарна сесия през ноември, а окончателният акт, понастоящем Регламент (ЕС) 2021/2116 от 2 декември 2021 г., беше публикуван в Официален вестник L 435 от 6 декември 2021 г.
В своята резолюция от 2018 г. относно бъдещето на прехраната и селското стопанство Парламентът подчерта значението на еднаквите основни критерии в новия подход за основана на резултатите оценка, както и значението на финансовия контрол, контрола на ефективността и одитите на Комисията, за да се гарантира, че функциите се изпълняват при едни и същи високи стандарти и съгласно едни и същи критерии в целия ЕС.
Както се посочва в проучване, възложено от Парламента относно процеса на реформа на ОСП след 2020 г. от междуинституционална гледна точка, Парламентът постигна няколко от своите цели по време на преговорите, по-специално относно селскостопанския резерв (включително механизъм за подновяване), по-големите санкции за бенефициенти, които многократно не спазват изискванията на ЕС, финансовата дисциплина (както беше предложено от Парламента, остава прагът от 2000 евро за плащанията, под който финансовата дисциплина няма да е приложима) или защитата на финансовите интереси на Съюза (например чрез приемането на изменението, внесено от Парламента, за да се гарантира, че системата за управление и контрол, която предстои да бъде създадена от държавите членки, трябва да обхваща и увереността, че критериите за допустимост ще се спазват).
François Nègre