Договорите от Маастрихт и Амстердам
С Договора от Маастрихт бяха изменени предишните европейски договори и се създаде Европейски съюз, основан на три стълба: Европейските общности, общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи (ПВР). С оглед разширяването на Съюза Договорът от Амстердам въведе промените, необходими за по-ефективното и демократично функциониране на Съюза.
Договорът от Маастрихт
Договорът за Европейския съюз[1], подписан в Маастрихт на 7 февруари 1992 г., влезе в сила на 1 ноември 1993 година.
A. Структури на Съюза
С учредяването на Европейски съюз Договорът от Маастрихт отбеляза нов етап в процеса на създаване на „все по-тесен съюз между народите на Европа“. В основата на Съюза залегнаха Европейските общности, подкрепени от политиките и формите на сътрудничество, предвидени в Договора за Европейския съюз. Съюзът разполагаше с единна институционална рамка, състояща се от Съвета, Европейския парламент, Европейската комисия, Съда на Европейския съюз и Сметната палата, които да упражняват правомощията си в съответствие с разпоредбите на Договорите (в качеството си на единствените в тесен смисъл „институции“ на Съюза по онова време). Договорът създаде Икономически и социален комитет и Европейски комитет на регионите, които да упражняват консултативни функции. В съответствие с разпоредбите на Договора бяха създадени Европейска система на централните банки и Европейска централна банка, които се прибавиха към вече съществуващите финансови институции от групата на ЕИБ, включваща Европейската инвестиционна банка и Европейския инвестиционен фонд.
B. Правомощия на Съюза
На Съюза, създаден с Договора от Маастрихт, бяха предоставени някои правомощия по силата на Договора, разпределени в три групи, обикновено наричани „стълбове“: първият „стълб“ се състоеше от Европейските общности и предвиждаше рамка, по силата на която институциите на Общността могат да упражняват правомощия в области, уреждани от Договора, за които държавите членки са прехвърлили своя суверенитет. Вторият „стълб“ се формираше от общата външна политика и политика на сигурност, уредена в дял V от Договора. Третият „стълб“ се състоеше от сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи, уредено в дял VІ от Договора. Разпоредбите на дялове V и VІ предвидиха сътрудничество от междуправителствен характер, което използва общите институции и се характеризира с някои наддържавни елементи, по-конкретно — участието на Комисията и консултирането с Парламента.
1. Европейската общност (първи стълб)
Мисията на Общността беше да гарантира доброто функциониране на единния пазар и — наред с другото — да насърчава хармонично, балансирано и устойчиво развитие на икономическите дейности, високо равнище на заетост и на социална закрила и равнопоставеност между мъжете и жените. В рамките на поверените ѝ правомощия Общността преследваше тези цели посредством създаването на общ пазар и на свързаните с това мерки, определени в член 3 от Договора за Европейската общност (Договора за ЕО), както и чрез поставянето на началото на икономическа политика и единна монетарна политика, посочени в член 4. Действията на Общността следваше да зачитат принципа на пропорционалност, а по отношение на областите, които не попадаха в сферата на нейната изключителна компетентност — принципа на субсидиарност (член 5 на Договора за ЕО).
2. Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) (втори стълб)
Мисията на Съюза беше да определя и прилага, в съответствие с методи от междуправителствен тип, външна политика и политика на сигурност. Държавите членки следваше да подкрепят тази политика активно и безрезервно, в дух на лоялност и взаимна солидарност. Нейните цели бяха: защита на общите ценности, основните интереси, независимостта и целостта на Съюза в съответствие с принципите, залегнали в Хартата на Организацията на обединените нации; укрепване на сигурността на Съюза във всички аспекти; насърчаване на международното сътрудничество; развитие и укрепване на демокрацията и принципите на правовата държава, както и на зачитането на правата на човека и на основните свободи.
3. Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи (трети стълб)
Целта на Съюза беше да разработи общи действия в тези области в съответствие с методи от междуправителствен тип, така че да предостави на гражданите високо равнище на сигурност в пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Това сътрудничество се отнасяше до следните области:
- правила, уреждащи преминаването на външните граници на Общността, и упражняване на контрол по тези граници;
- борба с тероризма, формите на тежка престъпна дейност, трафика на наркотици и с измамите в международен мащаб;
- съдебно сътрудничество по наказателноправни и гражданскоправни въпроси;
- създаване на Европейска полицейска служба (Европол), разполагаща със система за обмен на информация между националните органи на полицията;
- борба с незаконната имиграция;
- обща политика на предоставяне на убежище.
Договорът от Амстердам
Договорът от Амстердам за изменение на Договора за Европейския съюз, Договорите за създаване на Европейските общности и някои свързани с тях актове[2], беше подписан в Амстердам на 2 октомври 1997 г. и влезе в сила на 1 май 1999 година.
A. Увеличаване на правомощията на Съюза
1. Европейска общност
По отношение на целите, акцент бе поставен по-специално върху балансираното и устойчиво развитие и високото равнище на заетост. Създадени бяха механизъм за съгласуване на политиките на държавите членки в областта на заетостта, както и възможност за въвеждане на определени общностни мерки в тази област. Споразумението относно социалната политика, с известни подобрения (премахване на възможността за отказ от участие), бе включено в Договора за ЕО. Общностният метод започна да се прилага по отношение на важни области, които до този момент спадаха към „третия стълб“, като предоставянето на убежище, имиграцията, преминаването на външните граници, борбата с измамите, митническото сътрудничество и съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси, както и по отношение на част от сътрудничеството по Шенгенското споразумение, чиито постижения изцяло се възприеха от ЕС и Общностите.
2. Европейски съюз
Междуправителственото сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи беше засилено чрез определянето на специфични цели и задачи, както и чрез създаването на нов юридически инструмент, аналогичен на директива. Развиха се допълнително инструментите на общата външна политика и на политиката на сигурност, по-конкретно — чрез създаване на нов инструмент — общата стратегия, на нова длъжност — „генерален секретар на Съвета, отговарящ за ОВППС“, и на нова структура — „Отдел за планиране на политиката и ранно предупреждение“.
B. Засилване на ролята на Европейския парламент
1. Законодателни правомощия
В рамките на процедурата за съвместно вземане на решение, която беше разширена и обхвана 15 съществуващи правни основания в Договора за ЕО, Европейският парламент и Съветът се превърнаха в съзаконодатели с практически равни права. С изключение на селскостопанската политика и на политиката в областта на конкуренцията, към всички области, за които Съветът разполагаше с правомощие за вземане на решения с квалифицирано мнозинство, започна да се прилага процедурата за съвместно вземане на решение. В четири случая (описани в членове 18, 42 и 47, както и отнасящият се до политиката в областта на културата член 151, който остана непроменен), процедурата за съвместно вземане на решение се придружаваше от изискване за вземане на решение с единодушие от Съвета. Останалите законодателни области, за които се изискваше приемане с единодушие, не подлежаха на процедурата за съвместно вземане на решение.
2. Правомощия за упражняване на контрол
Освен че се въведе гласуване за одобрение на състава на Комисията като цяло, ЕП започна да провежда преди това гласуване също така и гласуване за одобрение на кандидата за председател на бъдещата Комисия (член 214).
3. Избор и Устав на членовете на ЕП
В областта на процедурата за избиране на Европейски парламент чрез всеобщи преки избори (член 190 от Договора за ЕО), правомощията на Общността да определя общи принципи се прибавиха към съществуващите правомощия за приемане на уеднаквена процедура. В същия член се въведе правно основание, позволяващо приемането на Устав на членовете на ЕП. Все пак все още липсваше разпоредба, позволяваща предприемането на мерки с оглед развитието на политическите партии на европейско равнище (вж. член 191).
C. Засилено сътрудничество
За първи път учредителните договори включваха общи разпоредби, които позволяват на определен брой държави членки, при определени условия, да използват общностните институции, за да установят засилено сътрудничество помежду си. Тази възможност се добави към случаите на засилено сътрудничество, уредени от специфични разпоредби, като Икономическия и валутен съюз, създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие и интегрирането на Шенгенските разпоредби. Областите, в които можеше да бъде установено засилено сътрудничество, спадаха към третия стълб и при изключително ограничителни условия към области, които не попадат в изключителната компетентност на Общността. Условията, на които засиленото сътрудничество следваше да отговаря, както и предвидените механизми за вземане на решения, бяха създадени така, че да гарантират, че тази нова разновидност на процеса на интеграция ще остане изключение и че във всеки случай ще може да бъде използвана единствено за осъществяването на напредък в процеса на интеграция, а не за връщане назад.
D. Опростяване
Договорът от Амстердам премахна от европейските договори всички остарели или станали с времето неприложими разпоредби, като същевременно не позволяваше произтичалите в миналото от тях правни последици да бъдат засегнати от това премахване. Предвиди се също ново номериране на членовете на Договорите. По юридически и политически причини Договорът бе подписан и подложен на ратификация под формата на изменение на действащите Договори.
E. Институционални реформи с оглед на разширяването
- В съответствие с искането на Парламента Договорът от Амстердам определи максималния брой на членовете на Европейския парламент на 700 (член 189).
- Съставът на Комисията и въпросът с претеглянето на гласовете бяха уредени в приложен към Договора „Протокол относно институциите“. В съответствие с неговите разпоредби в Съюз, разширен до 20 държави членки, Комисията ще се състави от по един гражданин от всяка държава членка, при условие че към тази дата претеглянето на гласовете в Съвета е било изменено. Във всеки случай, поне една година преди присъединяването на 21-вата държава членка се предвиждаше да се свика нова междуправителствена конференция, която да преразгледа изцяло разпоредбите на Договорите, отнасящи се до институциите.
- В редица новосъздадени с Договора от Амстердам правни основания се предвиждаше гласуване на Съвета с квалифицирано мнозинство. При все това, от съществуващите общностни политики, единствено за областта на научните изследвания се предвиждаха нови разпоредби за гласуване с квалифицирано мнозинство, като за другите политики все още се изискваше единодушие.
F. Други теми
Общностните процедури при прилагането на принципа на субсидиарност бяха отразени в протокол, посветен на този въпрос. Прозрачността беше подобрена посредством нови разпоредби за достъпа до документи (член 255) и за по-голяма откритост в законодателната работа на Съвета (член 207, параграф 3).
Ролята на Европейския парламент
Преди свикването на междуправителствена конференция се проведе консултация с Европейския парламент. Освен това, в съответствие с ad hoc формули, Парламентът бе включен в междуправителствените конференции; на последните три такива конференции той беше представен, според случая, от своя председател или от двама от своите членове.
Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по граждански права и конституционни въпроси на Европейския парламент.
Mariusz Maciejewski