Взаимно признаване на дипломите
Свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги са крайъгълни камъни на единния пазар и те създават необходимите условия за мобилността на предприятията и специалистите навсякъде в ЕС. За да може тези свободи да се упражняват, дипломите и квалификациите, издавани на национално равнище, трябва да бъдат широко признати. Приети са различни мерки за хармонизиране и взаимно признаване.
Правно основание
Членове 26 и 53 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
Цели
За да могат самостоятелно заетите лица и специалистите да се установяват в друга държава членка или да предлагат услугите си там на временна основа, техните дипломи, удостоверения и други документи, които служат като доказателство за професионалните им квалификации и които са издадени в други държави членки, трябва да бъдат взаимно признавани. Всички национални разпоредби относно достъпа до различни професии трябва да бъдат координирани и хармонизирани.
Постижения
Член 53, параграф 1 от ДФЕС предоставя възможност за взаимното признаване на дипломи и други квалификации, изисквани във всяка държава членка за предоставянето на достъп до регулираните професии, с цел да се улесни свободата на установяване и предоставяне на услуги. Тази разпоредба засяга също необходимостта от координиране на националните правила за започването и упражняването на дейност като самостоятелно заето лице. Параграф 2 от същия член обвързва взаимното признаване в случаите, в които хармонизирането на определени професии e труден процес, с координацията на условията за тяхното упражняване в различните държави членки. Процесът на хармонизиране протича от средата на 70-те години на 20-и век насам посредством приемането на редица директиви. На тази основа законодателството за взаимното признаване се адаптира към потребностите, възникващи в различни ситуации, а доколко то е завършено зависи от отделните професии, като наскоро беше възприет по-общ подход.
A. Секторен подход (по професии)
1. Взаимно признаване след хармонизация
Хармонизирането на сектора на здравеопазването беше извършено по-бързо поради очевидната причина, че няма особени разлики в професионалните изисквания и по-специално в курса на обучение в отделните държави (за разлика от други професии). Поради това не беше трудно да се постигне хармонизация по отношение на значителен брой професии (напр. лекари, медицински сестри, ветеринарни лекари, акушерки и самостоятелно заети търговски представители). Директивата относно признаването на професионалните квалификации (Директива 2005/36/ЕО) имаше за цел да обедини, опрости и модернизира действащите директиви и да обедини регулираните професии на лекарите, зъболекарите, медицинските сестри, ветеринарните лекари, акушерките, фармацевтите, както и на архитектите, в един нормативен текст. Директивата определя как „приемащата“ държава членка трябва да признае професионалната квалификация, придобита в друга държава членка („държава на произход“). Признаването на професионалната квалификация включва както обща система за признаване, така и конкретни системи за всяка една от горепосочените професии. Директивата насочва вниманието, наред с много други аспекти, към нивото на квалификацията, обучението и професионалния опит (както с общ, така и със специализиран характер). Директивата се прилага и за различни видове професионална квалификация в транспортния сектор, застраховането и посредничеството, както и за квалификацията на законно установените одитори. Тези професии преди това бяха регулирани съгласно отделни директиви. На 22 юни 2011 г. Комисията прие Зелена книга за модернизирането на Директивата за професионалните квалификации, в която се предлага да се реформират системите за признаване на професионалните квалификации, като акцентът се поставя върху улесняването на мобилността на работниците и служителите и адаптирането на обучението и текущите изисквания на пазара на труда. На 19 декември 2011 г. Комисията публикува предложение за преразглеждане на Директивата за професионалните квалификации въз основа на резултата от различните процеси на консултация и в отговор на резолюцията на Парламента от 15 ноември 2011 г. Сред ключовите предложения бяха: въвеждане на европейска професионална карта; хармонизация на минималните изисквания за обучението; автоматично признаване за седем професии, а именно професиите архитект, зъболекар, лекар, медицинска сестра, акушерка, фармацевт и ветеринарен лекар; както и въвеждане на Информационната система за вътрешния пазар, която предоставя възможност за засилено сътрудничество в областта на признаването на дипломите. Основните цели на преразглеждането на тази директива бяха да се улесни и засили мобилността на специалистите в целия ЕС и да се облекчи положението с липсата на персонал в някои държави членки. Изменената директива (Директива 2013/55/ЕС) беше приета на 20 ноември 2013 г.
В началото на пандемията от COVID-19 Комисията предостави насоки в съобщение относно улесняването на взаимното признаване на квалификациите на здравните работници и подчерта колко е важно те да могат да се придвижват възможно най-свободно, за да се гарантира безопасността на пациентите.
2. Взаимно признаване без хармонизиране
При други професии различията между правилата в отделните държави възпрепятстваха хармонизацията, което затрудни постигането на взаимно признаване. Разнообразието на правните системи попречи на пълното взаимно признаване на дипломите и квалификациите, което би осигурило незабавна свобода на установяване въз основа на дипломата от държавата на произход. Директива 77/249/ЕИО на Съвета от 22 март 1977 г. предостави на адвокатите свобода на предоставяне на някои услуги, но за свободно установяване се изисква диплома, издадена в приемащата държава. Директива 98/5/ЕО от 16 февруари 1998 г. представлява значителна стъпка напред, тъй като тя позволява на адвокатите, които притежават диплома, получена в която и да е държава членка, да се установят в друга държава членка и да упражняват професията си, въпреки че приемащата държава може да изиска от тях да потърсят съдействието на местен адвокат, когато представляват и защитават клиентите си в съда. След тригодишна работа на тази основа адвокатите могат да придобият правото да упражняват самостоятелно професията си, след като се явят на тест за правоспособност в приемащата държава, без да е необходимо да се явяват на изпит за квалификация. Други директиви приложиха същия принцип спрямо други професии като автомобилни превозвачи, застрахователни агенти и брокери, както и фризьори и архитекти.
B. Общ подход
Изготвянето на законодателство за взаимно признаване по сектори (което в някои случаи се характеризира с по-висока степен на хармонизация на националните правила) в миналото представляваше дълга и тежка процедура. Съответно стана очевидно, че е необходимо да се създаде обща система за взаимно признаване на дипломите, която да е валидна за всички регулирани професии, които не са предмет на конкретно законодателство на ЕС. Този нов общ подход промени нещата. Преди това „признаването“ беше подчинено на съществуващите правила на ЕС относно „хармонизацията“ за конкретна регулирана професия или дейност. След това „взаимното признаване“ стана почти автоматично, по установените правила, за всички съответни регулирани професии, без да е необходимо конкретно вторично законодателство по сектори. От този момент нататък методите на „хармонизация“ и „взаимно признаване“ се прилагаха паралелно, като в някои случаи се използваха в съответствие с допълнителна система, основаваща се едновременно на регламент и на директива (резолюции на Съвета от 3 декември 1992 г. и 15 юли 1996 г. за прозрачността по отношение на удостоверенията за квалификация и професионално обучение). Приемащата държава членка не може да откаже на кандидатите достъп до дадена професия, ако те имат квалификацията за упражняването ѝ, изисквана в държавата на произход. При все това, ако продължителността на обучението, получено в държавата на произход, е по-малка, отколкото е прието в приемащата държава, то последната може да постави като условие наличието на определен трудов стаж или ако полученото обучение е много по-различно — период на адаптация или тест за проверка на уменията, по избор на кандидата, освен ако професията не изисква познаване на националното право.
Въпреки това през май 2018 г. Комисията публикува предложение за препоръка на Съвета, чиято цел беше да поощри автоматичното взаимно признаване на периодите, през които лицата са получили висше или средно образование в чужбина. Тази препоръка беше приета от Съвета на 26 ноември 2018 г. и тя бележи важен етап от амбицията на Комисията в срок до 2025 г. да изгради европейско пространство за образование, което предполага автоматично взаимно признаване без отделни процедури за признаване в целия ЕС.
Въпреки този ангажимент за изграждането на европейско пространство за образование в срок до 2025 г. някои държави членки, в опит да въведат по-бързо автоматичното взаимно признаване, намериха решения на междурегионално равнище извън рамките на ЕС: на 27 септември 2021 г. държавите от Бенелюкс (Белгия, Нидерландия и Люксембург) и балтийските държави (Естония, Латвия и Литва) подписаха споразумение за автоматично признаване на дипломите.
През април 2022 г. в отговор на руската агресия срещу Украйна Комисията издаде препоръка относно признаването на квалификациите на хората, бягащи от Украйна.
Ролята на Европейския парламент
На 15 ноември 2011 г. Парламентът прие резолюция относно прилагането на Директивата за професионалните квалификации, в която се призовава за нейното модернизиране и подобряване и се насърчава използването на най-ефективните и подходящи технологии. Парламентът предложи да се въведе европейска професионална карта, официален документ, признаван от всички компетентни органи, като начин за улесняване на процеса на признаване.
В отговор на резолюцията на Парламента на 19 декември 2011 г. Комисията представи предложение за преразглеждане на Директивата за професионалните квалификации. След успешни тристранни преговори Парламентът успя да въведе предложените от него промени, включително въвеждане на незадължителна професионална карта, създаване на механизъм за предупреждение, изясняване на правилата относно частичния достъп до регулирана професия, правила относно езиковите умения и създаване на механизъм за взаимна оценка на регулираните професии, с цел да се повиши прозрачността. Това доведе до приемането на 20 ноември 2013 г. на Директива 2013/55/ЕС за изменение на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации. През февруари 2024 г. съзаконодателите приеха мерки за поправка на тази директива, за да се даде възможност на медицинските сестри, преминали обучение в Румъния, да получат признаване на квалификациите си в целия ЕС, без да е необходимо да доказват професионален опит в тази област.
През януари 2018 г. Парламентът прие резолюция относно изпълнението на Директива 2005/36/ЕО по отношение на регулирането и необходимостта от реформа на професионалните услуги. Впоследствие Парламентът и Съветът приеха Директивата относно проверката за пропорционалност (Директива (ЕС) 2018/958), въвеждаща хармонизирана проверка за пропорционалност, която трябва да се извършва от всички държави членки преди приемането на национални разпоредби за професиите. В своята резолюция от 25 октомври 2018 г. Парламентът отново призова за насърчаване на автоматичното взаимно признаване на дипломите.
През ноември 2020 г. Тематичният отдел по политики в областта на икономиката, науката и качеството на живота публикува проучване[1] по искане на комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите, в което се анализират националните пречки пред свободното движение в рамките на единния пазар, в т.ч. свободното движение на услуги и достъпът до регулирани професии. Проучването установи, че що се отнася до правилата за признаването на професионалните квалификации и административните процедури, свързани с достъпа до професионални организации, различията в квалификациите, например различните нива или различната продължителност на образованието, са пречка пред свободното движение на професионалните услуги в рамките на единния пазар.
За повече информация по тази тема посетете уебсайта на комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите.
Barbara Martinello