Rådet for Den Europæiske Union
Rådet vedtager sammen med Parlamentet EU-lovgivningen gennem forordninger og direktiver og udarbejder beslutninger og ikkebindende henstillinger. Rådet træffer afgørelse inden for sine kompetenceområder med simpelt flertal, kvalificeret flertal eller enstemmighed afhængigt af retsgrundlaget for den retsakt, der skal vedtages.
Retsgrundlag
Rådet udøver inden for Den Europæiske Unions fælles institutionelle ramme de beføjelser, det har fået tillagt ved artikel 16 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og artikel 237 til 243 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
Rolle
A. Lovgivning
Rådet vedtager EU-lovgivningen i form af forordninger og direktiver på grundlag af forslag fra Kommissionen, enten i fællesskab med Parlamentet efter proceduren i artikel 294 i TEUF (den almindelige lovgivningsprocedure) eller alene efter høring af Parlamentet (1.2.3). Rådet vedtager desuden visse afgørelser samt ikkebindende henstillinger (artikel 288 i TEUF) og udsteder resolutioner. Rådet og Parlamentet fastsætter generelle regler for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er tillagt Kommissionen eller forbeholdt Rådet selv (artikel 291, stk. 3, i TEUF).
B. Budget
Rådet er den ene af budgetmyndighedens to parter, den anden er Parlamentet. Sammen vedtager de Den Europæiske Unions budget (1.2.5). Rådet vedtager endvidere efter en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed afgørelser, der fastlægger bestemmelser vedrørende ordningen for EU's egne indtægter inden for den flerårige finansielle ramme (artikel 311 og 312 i TEUF). I sidstnævnte tilfælde skal Parlamentet give sin godkendelse med et flertal af sine medlemmer. Den seneste flerårige finansielle ramme (2021-2027) blev vedtaget af Parlamentet i november 2020. Rådet deler sektion II i Den Europæiske Unions budget (artikel 46, litra b), i finansforordningen) med Det Europæiske Råd, selv om der er tale om to adskilte institutioner.
C. Andre kompetencer
1. Internationale aftaler
Den Europæiske Unions internationale aftaler forhandles af Kommissionen, men vedtages af Rådet, og kræver i de fleste tilfælde også Parlamentets godkendelse (artikel 218, stk. 6, i TEUF).
2. Udnævnelser
Rådet udnævner (siden Nicetraktatens ikrafttræden) med kvalificeret flertal medlemmerne af Revisionsretten, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Det Europæiske Regionsudvalg.
3. Økonomisk politik
Rådet samordner medlemsstaternes økonomiske politikker (artikel 121 i TEUF) og træffer, uden at det berører Den Europæiske Centralbanks beføjelser, politiske beslutninger på det monetære område.
Der gælder særlige regler for medlemmerne af Eurogruppen. Artikel 137 i TEUF fastsætter, at "[d]e nærmere bestemmelser for afholdelsen af møder mellem ministrene fra de medlemsstater, der har euroen som valuta, fastlægges i protokollen vedrørende Eurogruppen". Artikel 1 i protokollen (nr. 14) i TEUF fastsætter, at "[m]inistrene fra de medlemsstater, der har euroen som valuta, mødes uformelt. Disse møder finder sted efter behov for at drøfte spørgsmål i tilknytning til det specifikke ansvar, som de deler for så vidt angår den fælles valuta. Kommissionen deltager i møderne. Den Europæiske Centralbank opfordres til at deltage i disse møder, som forberedes af repræsentanterne for finansministrene fra de medlemsstater, der har euroen som valuta, og for Kommissionen." Ifølge artikel 2 i protokollen vælger "[m]inistrene fra de medlemsstater, der har euroen som valuta, [...]med et flertal af disse medlemsstater en formand for to et halvt år." Finansministrene i Eurogruppen mødes sædvanligvis dagen før mødet i Rådet for Økonomi og Finans.
Rådet udøver ligeledes et vist antal funktioner vedrørende økonomisk styring inden for rammerne af det europæiske semester. I begyndelsen af cyklussen, i efteråret, behandler det de specifikke henstillinger for euroområdet på grundlag af den årlige vækstundersøgelse og vedtager derefter i juni og juli de landespecifikke henstillinger, efter at de er blevet godkendt af Det Europæiske Råd.
Artikel 136 i TEUF blev ændret ved Det Europæiske Råds afgørelse 2011/199/EU og trådte i kraft den 1. maj 2013 efter at være blevet ratificeret af samtlige medlemsstater. Den udgør retsgrundlaget for stabilitetsmekanismer, som f.eks. den europæiske stabilitetsmekanisme (2.6.8).
4. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (5.1.1) og (5.1.2)
Ved Lissabontraktaten opnåede Den Europæiske Union status som juridisk person og erstattede Det Europæiske Fællesskab. Denne nye traktat afskaffede desuden tresøjlestrukturen. Retlige og indre anliggender blev et fuldt ud integreret EU-politikområde, som i de fleste tilfælde er omfattet af den almindelige lovgivningsprocedure. For så vidt angår den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik gælder der dog særlige regler, som Rådet skal henholde sig til, når det vedtager fælles holdninger og fælles aktioner eller udarbejder konventioner.
Den tidligere trojkamodel er blevet erstattet af et nyt system, hvor Rådet for Udenrigsanliggender under fast forsæde af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik nu arbejder tæt sammen med Kommissionen. Det bistås af Rådets generalsekretariat og af EU-Udenrigstjenesten.
Opbygning
A. Sammensætning
1. Medlemmer
Rådet består af en repræsentant for hver medlemsstat på ministerniveau, »der er beføjet til at forpligte regeringen i den medlemsstat, den pågældende repræsenterer« (artikel 16, stk. 2, i TEU).
2. Formandskab
Med undtagelse af Rådet for Udenrigsanliggender ledes Rådet af repræsentanten for den medlemsstat, som har formandskabet for Den Europæiske Union. Dette formandskab går på skift for seks måneder ad gangen i den rækkefølge, som Rådet har fastlagt med enstemmighed (artikel 16, stk. 9, i TEU). Rådsformandskabet i alle sammensætninger med undtagelse af udenrigsanliggender skal varetages af på forhånd fastlagte grupper på tre medlemsstater for en periode på 18 måneder, således at hver medlemsstat i gruppen varetager formandskabet på skift i seks måneder.
I de kommende fem år falder formandsskabet i følgende rækkefølge: Sverige og Spanien i 2023, Belgien og Ungarn i 2024, Polen og Danmark i 2025, Cypern og Irland i 2026 og Litauen og Grækenland i 2027. Det Europæiske Råd har beføjelse til at ændre rækkefølgen for formandskaber (artikel 236, litra b), i TEUF).
3. Forberedende organer
En komité sammensat af de faste repræsentanter for medlemsstaterne (Coreper) forbereder Rådets arbejde og udfører de hverv, der tildeles den af Rådet (artikel 240 i TEUF). Formanden for denne komité er en repræsentant for den medlemsstat, som har formandskabet for Rådet for Almindelige Anliggender, dvs. det skiftende formandskab. Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité, som følger udviklingen i den internationale situation på de områder, der er underlagt den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, har imidlertid en repræsentant for Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik som formand.
Coreper mødes hver uge for at forberede Rådets arbejde og koordinere aktiviteterne i forbindelse med den fælles beslutningstagning med Parlamentet. Coreper er opdelt i to grupper: Coreper I, der består af stedfortrædende permanente repræsentanter, som forbereder arbejdet inden for de mere tekniske områder, bl.a. landbrug, beskæftigelse, uddannelse og miljø, og Coreper II, der mere beskæftiger sig med »storpolitiske« spørgsmål, især udenrigspolitik, økonomi- valutapolitik samt retlige og indre anliggender. Coreper bistås i sit forberedende arbejde af ca. ti udvalg og omkring hundrede specialiserede arbejdsgrupper.
B. Funktionsmåde
Afhængigt af det pågældende politikområde træffer Rådet sine afgørelser med simpelt flertal, med kvalificeret flertal eller med enstemmighed (1.2.3) og (1.2.4). Når Rådet optræder som lovgivende myndighed, er dets samlinger offentlige (artikel 16, stk. 8, i TEU). Rådets generalsekretær udnævnes af Rådet i overensstemmelse med artikel 240 i TEUF. Rådets møder afholdes i Bruxelles, men ligeledes i Luxembourg (møderne i april, juni og oktober). Der findes i øjeblikket ti sammensætninger af Rådet, hvoraf tre mødes regelmæssigt (almindelige anliggender, eksterne anliggender, økonomi og finans (Økofinrådet)).
1. Simpelt flertal
Simpelt flertal betyder, at en afgørelse betragtes som truffet, når der er flere stemmer for end imod. Hvert medlem af Rådet har én stemme. Der er således simpelt flertal, når 14 medlemmer af Rådet stemmer for et forslag. En afgørelse ved simpelt flertal finder anvendelse, medmindre andet er fastsat i traktaten (artikel 238, stk. 1, i TEUF). Det er således standardmåden at træffe beslutninger på. I praksis anvendes den imidlertid i meget begrænset omfang, dvs. i forbindelse med Rådets interne forretningsorden, Rådets generalsekretariats organisation og forretningsordenerne for de i traktaten fastsatte udvalg.
2. Kvalificeret flertal
a. Mekanisme
Rådets regel om kvalificeret flertal findes i Lissabontraktaten, i artikel 16, (stk. 4, første afsnit) i TEU. I henhold til denne artikel kræver det tilslutning fra mindst 55 % af Rådets medlemmer, der repræsenterer mindst 65 % af EU's befolkning. I praksis betyder det mindst 15 medlemsstater ud af 27. I de tilfælde, hvor forslaget ikke kommer fra Kommissionen eller den højtstående repræsentant, finder reglen om det såkaldte udvidede kvalificerede flertal anvendelse, i henhold til hvilken den krævede procentdel af Rådets medlemmer, der stemmer for, er 72 % (omfattende mindst 20 medlemsstater ud af 27), som igen repræsenterer mindst 65 % af EU's befolkning.
b. Anvendelsesområde
Med Lissabontraktaten blev anvendelsesområdet for beslutningsprocessen med kvalificeret flertal igen udvidet. For 68 retsgrundlags vedkommende blev afstemning med kvalificeret flertal enten indført eller udvidet, i de fleste tilfælde i kombination med indførelse af den almindelige lovgivningsprocedure (herunder mange områder under den tidligere tredje søjle). Afstemning med kvalificeret flertal anvendes også ved udnævnelse af Kommissionens formand og medlemmer samt ved udnævnelsen af medlemmerne af Revisionsretten, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Det Europæiske Regionsudvalg (1.2.3 og 1.2.4).
3. Enstemmighed
Traktaten kræver kun enstemmighed inden for et begrænset antal områder såsom beskatning og socialpolitik. Kravet opretholdtes i Lissabontraktaten. Artikel 48, stk. 7, i TEU indeholder en generel passerellebestemmelse, der finder anvendelse på alle EU-politikker, og som på visse betingelser giver mulighed for at fravige de lovgivningsprocedurer, der oprindeligt er fastsat i traktaterne. Den gør det således muligt for Rådet at vedtage afgørelser om visse spørgsmål med kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed. Passerellebestemmelserne giver mulighed for at skifte fra den særlige lovgivningsprocedure til den almindelige lovgivningsprocedure og fra afstemning med enstemmighed til kvalificeret flertal. En passerellebestemmelse kan dog stadig kun aktiveres, hvis en afgørelse vedtages enstemmigt af Rådet eller Det Europæiske Råd. Derfor skal alle medlemsstater være enige, før en sådan bestemmelse kan aktiveres.
I sin tale om Unionens tilstand 2018 bebudede kommissionsformand Jean-Claude Juncker en omfattende gennemgang af passerellebestemmelserne. Som følge heraf har Kommissionen indtil videre offentliggjort fire meddelelser, nemlig om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (september 2018), beskatning (januar 2019), energi og klima (april 2019) og socialpolitik (2019).
Generelt bestræber Rådet sig på at opnå enstemmighed, også selv om det ikke er påkrævet. Sådan har det været lige siden Luxembourgforliget fra 1966, som bilagde en strid mellem Frankrig og de øvrige medlemsstater, hvor Frankrig nægtede at gå over til at anvende kvalificeret flertal på bestemte områder i stedet for enstemmighed. Forligsteksten lyder som følger: »Når meget vigtige interesser for en eller flere medlemsstater står på spil i forbindelse med afgørelser, der kan træffes med stemmeflerhed på forslag af Kommissionen, vil Rådets medlemmer inden for en rimelig tid søge at nå frem til løsninger, som alle Rådets medlemmer kan tilslutte sig under hensyntagen til såvel deres gensidige interesser som Fællesskabets interesser«.
En lignende løsning blev fundet i 1994 med det såkaldte Ioanninaforlig, der blev indgået for at beskytte medlemsstater, der er tæt på at udgøre et blokerende mindretal. I henhold til Ioanninaforliget vil Rådet, hvis de pågældende stater tilkendegiver, at de agter at modsætte sig, at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, gøre alt, hvad der står i dets magt, for inden for rimelig tid at nå frem til en løsning, der kan accepteres af et stort flertal af medlemsstaterne.
I henhold til artikel 48 i TEU kræver enhver revision af oprettelsestraktaterne enstemmighed, hvilket anses for at være en væsentlig hindring for reformen af Unionen med 27 medlemsstater. For at komme uden om kravet om enstemmighed har medlemsstaterne indgået internationale aftaler uden for EU's retsorden. Dette skete for første gang som følge af eurokrisen med vedtagelsen i 2012 af traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (finanspagten) og traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) samt i 2014 med den mellemstatslige aftale om overførsel og gensidiggørelse af bidrag til Den Fælles Afviklingsfond. I henhold til finanspagtens artikel 14, stk. 3, fandt den fra datoen for dens ikrafttræden kun anvendelse på de stater, der havde ratificeret den. Eftersom kun 12 eurolande skal ratificere finanspagten, fastsætter den godkendelse fra et mindretal af medlemsstaterne som en forudsætning for, at den kan træde i kraft.
I forbindelse med konferencen om Europas fremtid og covid-19-pandemien har Parlamentet i sin beslutning om en EU-koordineret indsats til bekæmpelse af covid-19-pandemien og dens konsekvenser foreslået "øgede beføjelser for Unionen til at handle [...] i tilfælde af grænseoverskridende sundhedstrusler" og opfordret til at aktiveringen "den generelle passerellebestemmelse for at lette beslutningsprocessen i alle spørgsmål, der kan bidrage til at håndtere udfordringerne i forbindelse med den aktuelle sundhedskrise". I sin beslutning af 9. juni 2022 om opfordringen til et konvent om revision af traktaterne forelagde Parlamentet Rådet forslag til traktatændringer efter den almindelige revisionsprocedure i artikel 48 i TEU. De foreslåede ændringer vil gøre det muligt at træffe afgørelser i Rådet med kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed på relevante områder såsom vedtagelse af sanktioner og i tilfælde af en nødsituation.
I sin tale ved det afsluttende arrangement på konferencen om Europas fremtid den 9. maj 2022 bekræftede Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, Kommissionens vilje til at gennemføre de vedtagne borgerforslag om at komme ud af den fastlåste situation i forbindelse med enstemmighed. Ifølge Kommissionen er det nu op til os at gå så direkte mod målet som muligt, enten ved at udnytte de fulde grænser for, hvad vi kan gøre inden for rammerne af traktaterne, eller ved om nødvendigt at ændre traktaterne. Den 11. juli 2023 vedtog Parlamentet en beslutning om gennemførelse af passerelleklausuler i EU-traktaterne, hvori det foreslås, at passerellebestemmelserne aktiveres på visse prioriterede politikområder, navnlig den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, energipolitik og beskatning med en miljødimension.
I december 2023 gentog Kommissionens formand sit kabinets tilsagn om at reformere traktaterne. I en meddelelse fra den 20. marts 2024 blødte Kommissionen imidlertid denne holdning op ved at hævde, at EU's forvaltning kunne blive "hurtigt forbedret ved at udnytte de nuværende traktaters potentiale fuldt ud", hvilket henviste til de hindringer, der er forbundet med kravet om enstemmighed om traktatændringer.
Eeva Pavy / Alexandru-George Moș