Europa-Kommissionen
Kommissionen er den EU-institution, der har monopol på initiativretten på lovgivningsområdet og væsentlige udøvende beføjelser inden for politiske områder såsom konkurrence og udenrigshandel. Den er Den Europæiske Unions primære udøvende organ og består af et kollegium sammensat af én kommissær fra hver medlemsstat. Kommissionen fører tilsyn med anvendelsen af EU-retten og medlemsstaternes overholdelse af traktaterne. Den står også i spidsen for de udvalg, der er ansvarlige for gennemførelsen af EU-lovgivningen. Det tidligere "komitologisystem" er blevet erstattet af nye retlige instrumenter, nemlig gennemførelsesretsakter og delegerede retsakter.
Retsgrundlag
Artikel 17 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), artikel 234, 244 til 250, 290 og 291 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) samt traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber ("Fusionstraktaten").
Historie
Oprindeligt havde hvert Fællesskab sit eget udøvende organ: Den Høje Myndighed for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) (1951) og en kommission for begge de Fællesskaber, der oprettedes med Romtraktaten (1957): Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) og Euratom. Med fusionstraktaten af 8. april 1965 blev både de udøvende strukturer i EKSF, EØF og Euratom og de respektive budgetter for disse organer (hvoraf det vigtigste er Kommissionen) lagt sammen til en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber (1.1.2). Da ESCS-traktaten udløb i 2002, 50 år efter sin oprettelse, blev det besluttet, at EKSF's aktiver skulle omdirigeres til Kommissionen, som ville være ansvarlig for at afvikle resterende operationer, varetage EKSF's aktiver og sikre finansiering af forskningsaktiviteter i sektorer med forbindelser til kul- og stålindustrien.
Sammensætning og retlig status
A. Antal medlemmer
Kommissionen bestod i lang tid af mindst én og højst to kommissærer pr. medlemsstat. I Lissabontraktaten var det oprindeligt fastsat, at Kommissionen fra den 1. november 2014 skulle bestå af et antal medlemmer, der svarede til to tredjedele af antallet af medlemsstater. Den indførte samtidig en vis fleksibilitet ved at give Det Europæiske Råd mulighed for at fastsætte antallet af medlemmer af Kommissionen (artikel 17, stk. 5, i TEU). I 2009 besluttede Det Europæiske Råd, at Kommissionen fortsat skulle bestå af et antal medlemmer svarende til antallet af medlemsstater.
B. Udpegelsesmetode
Det er i Lissabontraktaten fastsat, at Det Europæiske Råd under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet og efter passende høringer (som fastsat i erklæring nr. 11 om artikel 17, stk. 6 og 7, i TEU, der er knyttet som bilag til traktaten) og med kvalificeret flertal foreslår Europa-Parlamentet en kandidat til posten som formand for Kommissionen. Denne kandidat vælges af Europa-Parlamentet med et flertal af dets medlemmer (artikel 17, stk. 7, i TEU).
Rådet for Den Europæiske Union (her omtalt som "Rådet"), der består af ministre fra hvert EU-land, vedtager med kvalificeret flertal og efter fælles overenskomst med den indstillede formand listen over de øvrige personer, som det foreslår udnævnt til medlemmer af Kommissionen, på grundlag af medlemsstaternes forslag.
Formanden og de øvrige medlemmer af Kommissionen, herunder Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, skal godkendes samlet ved en afstemning i Europa-Parlamentet og udnævnes derefter af Det Europæiske Råd, som består af EU-landenes stats- og regeringschefer, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Siden Maastrichttraktaten har kommissærernes mandatperiode været tilpasset Europa-Parlamentets valgperiode på fem år med mulighed for genvalg.
C. Ansvarlighed
1. Personligt ansvar (artikel 245 i TEUF)
Kommissionens medlemmer er pålagt at:
- udøve deres hverv i fuld uafhængighed og i Unionens almene interesse; de må i særdeleshed hverken søge eller modtage instruktioner fra nogen regering eller noget andet eksternt organ
- afholde sig fra at udøve nogen anden – lønnet eller ulønnet – erhvervsmæssig virksomhed.
Ethvert medlem af Kommissionen kan afskediges af Domstolen på begæring af Rådet eller Kommissionen selv, hvis den pågældende ikke længere opfylder betingelserne ovenfor eller har begået en alvorlig forseelse (artikel 247 i TEUF).
2. Kollektivt ansvar
Kommissionen er som kollegium ansvarlig over for Parlamentet i henhold til artikel 234 i TEUF. Hvis Parlamentet vedtager et forslag om mistillidsvotum mod Kommissionen, skal alle Kommissionens medlemmer samlet nedlægge deres hverv, og det gælder også Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik for så vidt angår dennes hverv i Kommissionen.
Organisatorisk opbygning og funktionsmåde
Kommissionen arbejder under formandens politiske ledelse, og formanden træffer afgørelse om dens interne organisation. Formanden fordeler de forskellige arbejdsområder blandt Kommissionens medlemmer. Hver kommissær er således ansvarlig for et bestemt politisk område og har myndigheden over de pågældende administrative tjenestegrene. Formanden udnævner efter kollegiets godkendelse næstformændene blandt Kommissionens medlemmer. Den højtstående repræsentant er automatisk næstformand for Kommissionen. Et medlem af Kommissionen skal nedlægge sit hverv, hvis formanden anmoder herom efter kollegiets godkendelse.
Kommissionen har et generalsekretariat bestående af 33 generaldirektorater, der udvikler, forvalter og gennemfører EU's politik, lovgivning og finansiering. Derudover er der også 20 særlige afdelinger (tjenestegrene og agenturer), der tager sig af ad-hoc-sager eller horisontale spørgsmål. Disse omfatter bl.a. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, Den Juridiske Tjeneste, Kontoret for Historiske Arkiver, Publikationskontoret, Det Europæiske Center for Politisk Strategi og Taskforcen for forberedelse og gennemførelse af forhandlingerne med Storbritannien i henhold til artikel 50 i TEU. Der er også seks forvaltningsorganer som f.eks. Forvaltningsorganet for Forskning, der udfører opgaver, som de overdrages af Kommissionen, men som har selvstændig status som juridisk person. Bortset fra enkelte undtagelser træffes Kommissionens afgørelser af et flertal af dens medlemmer (artikel 250 i TEUF).
Kommissionen mødes hver uge for at drøfte politisk følsomme spørgsmål og vedtage de forslag, der kræver forhandling ved mundtlig procedure, mens mindre følsomme emner vedtages ved skriftlig procedure. Foranstaltninger vedrørende forvaltning eller administration kan vedtages gennem en bemyndigelsesprocedure, hvorved kollegiet giver et af sine medlemmer fuldmagt til at træffe beslutninger på dets vegne (dette vedrører i særdeleshed områder såsom landbrugsstøtte eller antidumpingforanstaltninger), eller gennem videredelegation, hvorved beslutningerne delegeres til et administrativt plan, som regel til generaldirektørerne.
Beføjelser
A. Initiativret
Kommissionen har som hovedregel monopol på initiativretten i EU’s lovgivningsproces (artikel 17, stk. 2, i TEU). Den udarbejder lovgivningsforslag, som vedtages af de to beslutningstagende institutioner: Europa-Parlamentet og Rådet
1. Fuld initiativret: beføjelse til at stille forslag
a. Lovgivningsinitiativ
Beføjelsen til at stille forslag er den uindskrænkede form for initiativret, eftersom den dels indebærer enekompetence og dels begrænser beslutningsmyndigheden i den forstand, at denne ikke kan træffe en afgørelse, medmindre der foreligger et forslag, og dens afgørelse skal baseres på det forelagte forslag.
Kommissionen udarbejder og forelægger Rådet og Parlamentet alle lovgivningsforslag (til forordninger og direktiver), som er nødvendige for gennemførelse af traktaterne (1.2.3).
b. Budgetinitiativ
Kommissionen udarbejder budgetforslaget, som forelægges for Rådet og Parlamentet i overensstemmelse med artikel 314 i TEUF (1.2.5). Hvert år udarbejder hver enkelt institution, bortset fra Kommissionen, budgetoverslag, der omfatter deres samlede indtægter og udgifter, som de sender til Kommissionen før den 1. juli (artikel 39, stk. 1, i finansforordningen). Ydermere sender hvert organ, der er oprettet i henhold til traktaterne, og som har status som juridisk person og modtager et bidrag over budgettet, budgetoverslag til Kommissionen senest den 31. januar hvert år. Derefter sender Kommissionen EU-agenturernes erklæringer om budgetoverslag til Parlamentet og Rådet og foreslår størrelse på hvert enkelt EU-organs bidrag og det antal ansatte, som den mener, at det har brug for i det følgende regnskabsår.
Med hensyn til EU’s ordning for egne indtægter skal den grundlæggende afgørelse om egne indtægter vedtages med enstemmighed af Rådet, på forslag af Kommissionen (artikel 17 i TEU) og efter høring af Parlamentet, i overensstemmelse med en særlig lovgivningsprocedure. Det er på ethvert tidspunkt muligt at indføre kategorier af egne indtægter og ophæve eksisterende kategorier (artikel 311, stk. 3, i TEUF), men sådanne afgørelser kan kun blive vedtaget på forslag af Kommissionen (artikel 17, stk. 2, i TEU). På forslag af Kommissionen og efter høring af Parlamentet og Revisionsretten fastsætter Rådet de retningslinjer og den fremgangsmåde, hvorefter budgetindtægterne stilles til rådighed for EU-budgettet (artikel 322, stk. 2, i TEUF).
c. Forbindelser med tredjelande
På grundlag af mandat fra Rådet har Kommissionen ansvar for at forhandle om internationale aftaler i henhold til artikel 207 og 218 i TEUF, som derpå forelægges Rådet med henblik på indgåelse af aftalen. Dette omfatter forhandlinger om tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (artikel 6, stk. 2, i TEU). Unionens højtstående repræsentant forhandler aftaler på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Ifølge artikel 50 i TEU og artikel 218, stk. 3, i TEUF forelægger Kommissionen også henstillinger om indledning af forhandlinger vedrørende udtræden af EU.
2. Begrænset initiativret: beføjelse til henstilling eller udtalelse
a. Vedrørende Den Økonomiske og Monetære Union (2.6.2)
Kommissionen udfylder en rolle i forvaltningen af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU'en). Den forelægger Rådet følgende:
- henstillinger til udkast til de overordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker samt advarsler, hvis der er risiko for, at disse politikker er uforenelige med retningslinjerne (artikel 121, stk. 4, i TEUF)
- forslag til vurderinger med henblik på at gøre Rådet i stand til at vurdere, hvorvidt en medlemsstat har et uforholdsmæssigt stort underskud (artikel 126, stk. 6, i TEUF)
- henstillinger om foranstaltninger i tilfælde, hvor en medlemsstat uden for eurozonen har vanskeligheder med hensyn til sin betalingsbalance i henhold til artikel 143 i TEUF
- henstillinger vedrørende vekselkursen mellem den fælles valuta og de øvrige valutaer og vedrørende generelle retningslinjer for valutakurspolitikken i medfør af artikel 219 i TEUF
- evalueringer af de nationale planer og fremlæggelse af udkast til landespecifikke henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester.
b. Vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
På dette område er en lang række beføjelser blevet overdraget fra Kommissionen til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og til Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten). Kommissionen kan dog støtte den højtstående repræsentant, når denne forelægger Rådet spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (artikel 30 i TEU). Den højtstående repræsentant er også næstformand i Kommissionen.
B. Beføjelser til at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-lovgivningen
I henhold til traktaterne skal Kommissionen påse, at traktaterne og de afgørelser, der træffes til gennemførelse heraf (afledt ret), gennemføres på korrekt vis. Det er i kraft af denne beføjelse, at Kommissionen er "traktaternes vogter". Denne rolle udøves først og fremmest gennem den procedure, der anvendes over for medlemsstater, der ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler dem i henhold til traktaterne, som fastsat i artikel 258 i TEUF.
C. Gennemførelsesbeføjelser
1. Gennemførelsesbeføjelser tillagt ved traktaterne
De primære beføjelser, som Kommissionen er tillagt, er følgende:
- at gennemføre budgettet (artikel 17, stk. 1, i TEU, artikel 317 i TEUF). Når budgettet er vedtaget, betaler hver medlemsstat fra den 1. januar i det følgende regnskabsår de skyldige beløb til EU gennem månedlige bidrag til EU-budgettet, som deponeres på en bankkonto i Europa-Kommissionens navn i det nationale finansministerium eller den nationale centralbank
- at tillade medlemsstaterne at iværksætte beskyttelsesforanstaltninger i henhold til traktaterne, navnlig i overgangsperioder (f.eks. artikel 201 i TEUF)
- at håndhæve konkurrencelovgivning, især ved at føre tilsyn med statsstøtte i overensstemmelse med artikel 108 i TEUF.
I forbindelse med de finansielle redningspakker til afhjælpning af visse medlemsstaters gældskriser er Kommissionen ansvarlig for forvaltningen af de midler, der er tilvejebragt og sikret gennem EU-budgettet. Kommissionen har ligeledes beføjelse til at sikre en afstemningsprocedure med særligt kvalificeret flertal (på 85 %) frem for enstemmighed i Styrelsesrådet for den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), hvis Kommissionen er af den opfattelse (efter fælles overenskomst med Den Europæiske Centralbank), at manglende vedtagelse af en afgørelse vedrørende finansiel bistand ville kunne true den økonomiske og finansielle bæredygtighed i eurozonen (artikel 4, stk. 4, i ESM-traktaten) (2.6.8).
2. Beføjelser delegeret af Parlamentet og Rådet
Kommissionen udøver i henhold til artikel 291 i TEUF de beføjelser, den er tillagt til gennemførelse af de lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget af Parlamentet og Rådet.
Med Lissabontraktaten indførtes nye "generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser" (artikel 291, stk. 3, i TEUF og forordning (EU) nr. 182/2011). Disse erstatter de tidligere udvalgsmekanismer med to nye instrumenter, nemlig rådgivningsproceduren og undersøgelsesproceduren. Parlamentets og Rådets indsigelsesret er formelt fastsat heri, og det samme er en appelprocedure i tilfælde af uoverensstemmelse.
3. Delegerede retsakter
Med Lissabontraktaten indførtes ligeledes en ny kategori af retsakter, som indtager en plads mellem lovgivningsmæssige retsakter og gennemførelsesretsakter. Disse "delegerede ikke-lovgivningsmæssige retsakter" (artikel 290 i TEUF) er "almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt" (også kaldet "basisretsakten"). I princippet har Parlamentet de samme beføjelser til at føre tilsyn som Rådet.
D. Lovgivningsmæssige og rådgivende beføjelser
Traktaterne tillægger kun i sjældne tilfælde Kommissionen uindskrænkede lovgivningsmæssige beføjelser. Artikel 106 i TEUF er et eksempel herpå, idet den giver Kommissionen beføjelse til at håndhæve EU's bestemmelser om offentlige virksomheder og virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og til, såfremt det er nødvendigt, at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller afgørelser.
Traktaterne giver Kommissionen beføjelse til at rette henstillinger, udarbejde rapporter og afgive udtalelser i en lang række tilfælde. Det er også fastsat, at Kommissionen skal høres, inden der træffes afgørelse om visse spørgsmål såsom om optagelse af nye medlemsstater i Unionen (artikel 49 i TEU). Endvidere høres Kommissionen navnlig om ændringer i statutterne for andre institutioner og organer såsom statutten for Europa-Parlamentets medlemmer, Den Europæiske Ombudsmand og Den Europæiske Domstol.
Europa-Parlamentets rolle
Kommissionen er Parlamentets vigtigste samtalepartner inden for lovgivnings- og budgetspørgsmål. Den parlamentariske kontrol med Kommissionens arbejdsprogram og gennemførelsen heraf har stigende betydning for så vidt angår at sikre større demokratisk legitimitet i EU-forvaltningen. Det årlige budgetforslag er et forslag, som indeholder det budgetforslag, der skal forelægges Parlamentet og Rådet senest den 1. september i det år, der ligger forud for året, hvor budgettet skal gennemføres (år n-1). Kommissionen sender også forslaget til de nationale parlamenter til orientering. Ydermere udarbejder Kommissionen sin egen erklæring om overslag, som den også sender særskilt til Parlamentet og Rådet til godkendelse. I overensstemmelse med artikel 319 i TEUF har Parlamentet ret til at meddele decharge til Kommissionen.
Afgørelsen om egne indtægter tages i overensstemmelse med en særlig lovgivningsprocedure (artikel 289, stk. 2, i TEUF), på forslag af Kommissionen (artikel 311, stk. 2, i TEUF) og efter høring af Parlamentet. Mens den grundlæggende afgørelse om egne indtægter vedtages i overensstemmelse med denne høringsprocedure, vedtages de tilsvarende gennemførelsestiltag (i overensstemmelse med artikel 291, stk. 2, i TEUF) af Rådet efter at have indhentet godkendelse fra Parlamentet på grundlag af et forslag fra Kommissionen (artikel 311, stk. 3, i TEUF).
Europa-Kommissionen bør opretholde en løbende dialog med Europa-Parlamentet i hele sin mandatperiode, begyndende med høringerne af de indstillede kommissærer efterfulgt af de specifikke tilsagn, der blev afgivet under disse høringer, midtvejsevalueringen af disse tilsagn og en systematisk struktureret dialog med specifikke parlamentariske udvalg.
I henhold til Maastrichttraktaten, som blev styrket af Lissabontraktaten, har Europa-Parlamentet lovgivningsinitiativret, der giver det mulighed for at anmode Kommissionen om at fremsætte et forslag. Europa-Parlamentet kan også indføre rapporteringskrav i sin lovgivning, der forpligter Europa-Kommissionen til at forelægge gennemførelsesrapporter.
Europa-Kommissionen undlader undertiden at efterkomme Europa-Parlamentets anmodninger om forslag (f.eks. i forbindelse med Europa-Parlamentets henstilling af 15. juni 2023 til Rådet og Kommissionen efter undersøgelsen af påståede overtrædelser og fejl og forsømmelser ved anvendelsen af EU-retten i forbindelse med anvendelsen af Pegasus og tilsvarende overvågningsspyware) eller forsinker forelæggelsen af vigtige gennemførelsesrapporter (f.eks. den første rapport om retshåndhævelsesdirektivets anvendelse og funktion[1]).
Efter at Schrems II-sagen førte til ugyldiggørelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1250 om tilstrækkeligheden af den beskyttelse, der er fastsat i aftalen mellem EU og USA om udveksling af data, på grund af bekymring for, at EU-borgerne ikke var beskyttet i forbindelse med transatlantiske dataudvekslinger, kritiserede Parlamentet, at Kommissionen havde favoriseret forbindelserne med USA frem for EU-borgernes interesser, og at Kommissionen dermed havde overladt opgaven med at forsvare EU-retten til de enkelte borgere[2]. På trods af denne kritik og en yderligere beslutning fra Parlamentet, hvori det konkluderes, at databeskyttelsesrammen mellem EU og USA ikke skaber væsentlig ækvivalens i beskyttelsesniveauet, vedtog Kommissionen den 10. juli 2023 sin tredje afgørelse om et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for personoplysninger inden for EU-USA-databeskyttelsesrammen.
Dette faktablad er udarbejdet af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Konstitutionelle Anliggender.
Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski