Nærhedsprincippet
Nærhedsprincippet (også kaldet subsidiaritetsprincippet), der er indskrevet i traktaten om Den Europæiske Union, definerer betingelserne for, hvornår det er hensigtsmæssigt, at Unionen handler i stedet for medlemsstaterne.
Retsgrundlag
Artikel 5, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Målsætninger
Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet bestemmer udøvelsen af Den Europæiske Unions kompetencer. På områder, hvor EU ikke har enekompetence, er formålet med nærhedsprincippet at beskytte medlemsstaternes mulighed for at træffe beslutninger og foranstaltninger og at legitimere Unionens indgriben, når målene for en handling ikke i tilstrækkelig grad kan nås af medlemsstaterne, men bedre vil kunne nås på EU-niveau på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger. Formålet med at medtage princippet i de europæiske traktater er desuden at sikre, at beslutningerne træffes så tæt på borgerne som muligt, i overensstemmelse med nærhedsprincippet som fastsat i artikel 10, stk. 3, i TEU.
Resultater
A. Oprindelse og historisk baggrund
Nærhedsprincippet blev formelt nedfældet i TEU, der blev undertegnet i 1992: TEU indeholdt en henvisning til princippet i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (TEF). Selv om nærhedsprincippet ikke eksplicit blev nævnt, fandtes der imidlertid allerede i den europæiske fælles akt, som blev undertegnet i 1986, et nærhedskriterium i forbindelse med miljøpolitik. De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans fastslog imidlertid i en dom af 21. februar 1995 (T-29/92), at nærhedsprincippet ikke udgjorde et generelt retsprincip, som lovligheden af Fællesskabets retsakter skulle prøves på grundlag af, før traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft.
Uden at ordlyden om nærhedsprincippet i EF-traktatens artikel 5, stk. 2, (omnummereret) ændredes, blev der ved Amsterdamtraktaten, som blev undertegnet i 1997, knyttet en protokol om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet til EF-traktaten (herefter benævnt "protokollen af 1997"). Den overordnede strategi for gennemførelsen af nærhedsprincippet, der var blevet aftalt på Det Europæiske Råds møde i Edinburgh i 1992, blev dermed juridisk bindende og underlagt domstolsprøvelse via protokollen om nærhedsprincippet.
Lissabontraktaten, som blev undertegnet i 2007, og som ændrede EU- og EF-traktaten, inkorporerede nærhedsprincippet i artikel 5, stk. 3, i EU-traktaten, og ophævede den tilsvarende bestemmelse i EF-traktaten, men fastholdt dens ordlyd. Der blev også tilføjet en udtrykkelig henvisning til nærhedsprincippets regionale og lokale dimension. Desuden udskiftede man i Lissabontraktaten protokollen af 1997 med en ny protokol nr. 2, hvis vigtigste nyskabelse var, at de nationale parlamenter blev tildelt en rolle i at sikre overholdelse af nærhedsprincippet (1.3.5).
B. Definitioner
Det overordnede formål med nærhedsprincippet er at sikre en laverestående myndighed en vis grad af uafhængighed i forhold til en højerestående myndighed eller en lokal myndighed i forhold til en central myndighed. Det indebærer derfor en deling af beføjelser mellem de forskellige myndighedsniveauer – et princip, der danner det institutionelle grundlag for forbundsstater.
Når det anvendes i EU-sammenhæng, tjener nærhedsprincippet som et kriterium for regulering af Unionens kompetencer, når der ikke er tale om enekompetence. Det udelukker indgriben fra Unionens side, når et problem kan håndteres effektivt af medlemsstaterne selv på centralt, regionalt eller lokalt plan. Unionen kan kun udøve sine beføjelser legitimt, når medlemsstaterne ikke på tilfredsstillende vis er i stand til at opfylde målene for en påtænkt handling, og når en indsats på EU-plan kan skabe en merværdi.
Ifølge EU-traktatens artikel 5, stk. 3, er der tre forudsætninger for, at EU-institutionerne kan handle i overensstemmelse med nærhedsprincippet: a) der må ikke være tale om et område, som hører ind under Unionens enekompetence (dvs. der skal være ikke-eksklusiv kompetence), b) målene for den påtænkte handling kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne (nødvendighed), c) handlingen kan på grund af sit omfang eller sine virkninger bedre gennemføres på EU-plan (merværdi).
C. Anvendelsesområde
1. Afgrænsning af Unionens beføjelser
Nærhedsprincippet finder kun anvendelse på områder, hvor der er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne. Med Lissabontraktatens ikrafttrædelse er de beføjelser, der er tildelt Unionen, blevet afgrænset mere præcist: Første del, afsnit I, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som blev undertegnet i 2007 og trådte i kraft i 2009, deler Unionens kompetencer i tre kategorier (enekompetence, delt kompetence og understøttende kompetence) og opstiller en liste over de områder, der hører ind under de tre kategorier.
2. Hvor anvendes nærhedsprincippet?
Nærhedsprincippet gælder for alle EU-institutionerne og har især praktisk betydning i forbindelse med lovgivningsmæssige procedurer. Lissabontraktaten har styrket både de nationale parlamenters og Domstolens rolle med hensyn til at overvåge, at nærhedsprincippet overholdes. Lissabontraktaten henviser ikke bare udtrykkeligt til nærhedsprincippets subnationale dimension, men har også styrket Det Europæiske Regionsudvalgs rolle og åbnet mulighed for, at de nationale parlamenter kan give regionale parlamenter, der har lovgivningsbeføjelse, tilladelse til at deltage i mekanismen for tidlig varsling.
D. National parlamentarisk kontrol
I henhold til artikel 5, stk. 3, andet afsnit, og artikel 12, litra b), i TEU sikrer de nationale parlamenter, at nærhedsprincippet overholdes i overensstemmelse med proceduren i protokol nr. 2. I henhold til den ovenfor nævnte mekanisme for tidlig varsling kan ethvert nationalt parlament eller ethvert kammer i et af disse parlamenter senest otte uger efter fremsendelsen af et udkast til en lovgivningsmæssig retsakt sende formændene for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen en begrundet udtalelse, der forklarer, hvorfor det mener, at det pågældende udkast ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis en begrundet udtalelse repræsenterer mindst en tredjedel af samtlige stemmer, der er tildelt de nationale parlamenter (én stemme pr. kammer i tokammersystemer og to stemmer til nationale parlamenter bestående af ét kammer), skal udkastet tages op til fornyet overvejelse ("gult kort"). Den institution, der har stillet forslaget, kan beslutte at opretholde forslaget, ændre det eller trække det tilbage og skal begrunde sin beslutning. I forbindelse med udkast, der vedrører politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager, er tærsklen lavere (en fjerdedel af stemmerne). Hvis der med et simpelt flertal af de stemmer, der er tildelt de nationale parlamenter, under en almindelig lovgivningsprocedure rejses tvivl om, at et lovgivningsforslag er i overensstemmelse med nærhedsprincippet, og Kommissionen beslutter at opretholde udkastet, sendes spørgsmålet tilbage til den lovgivende myndighed (Europa-Parlamentet og Rådet), som træffer afgørelse ved førstebehandling. Hvis den lovgivende myndighed er af den opfattelse, at forslaget ikke er foreneligt med nærhedsprincippet, kan den forkaste det med et flertal på 55 % af Rådets medlemmer eller et flertal af de afgivne stemmer i Europa-Parlamentet ("orange kort").
Indtil nu er proceduren med det gule kort blevet taget i brug tre gange, mens proceduren med det orange kort aldrig har været benyttet. I maj 2012 blev der for første gang udstedt et "gult kort" til et forslag fra Kommissionen, der drejede sig om en forordning om udøvelse af retten til kollektive skridt inden for rammerne af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser (Monti II)[1] . I alt mente 12 ud af 40 nationale parlamenter eller kamre, at forslagets indhold ikke var i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Kommissionen endte med at trække sit forslag tilbage, men mente dog ikke, at nærhedsprincippet var overtrådt. I oktober 2013 blev der af 14 kamre i de nationale parlamenter i 11 medlemsstater for anden gang givet et "gult kort", denne gang til et forslag til forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed[2]. Efter at have gennemgået de nationale parlamenters begrundede udtalelser besluttede Kommissionen at fastholde forslaget[3], da den stadig mente, det overholdt nærhedsprincippet. Endelig blev der i maj 2016 for tredje gang givet et "gult kort" af 14 kamre i 11 medlemsstater til et forslag om at revidere direktivet om udstationering af arbejdstagere[4]. Kommissionen kom med en indgående begrundelse[5] for fastholdelsen af sit forslag, som den ikke anså for at være i strid med nærhedsprincippet, da udstationering af arbejdstagere i sagens natur er et tværnationalt anliggende.
Konferencen af de Europæiske Parlamenters Europaudvalg (COSAC) fungerer som en nyttig platform, hvor nationale parlamenter kan udveksle oplysninger vedrørende kontrol med overholdelsen af nærhedsprincippet. Desuden fremmer nærhedsovervågningsnetværket, som forvaltes af Det Europæiske Regionsudvalg, udvekslingen af oplysninger mellem lokale og regionale myndigheder og EU-institutionerne. Nærhedsovervågningsnetværkets medlemmer omfatter regionale parlamenter og regeringer med lovgivningsbeføjelser, lokale og regionale myndigheder uden lovgivningsbeføjelser og sammenslutninger af lokale myndigheder i EU. Netværket er også åbent for Det Europæiske Regionsudvalgs nationale delegationer og for nationale parlamenters kamre.
E. Konferencen om Europas fremtid
I marts 2017 oprettede Kommissionen som led i dagsordenen for bedre lovgivning og navnlig den debat om Europas fremtid, der blev indledt med kommissionsformand Jean-Claude Junckers hvidbog, en særlig taskforce om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og "mindre, men mere effektivitet". Målet med taskforcen er: at komme med anbefalinger til en bedre anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, 2) at kortlægge politikområder, hvor arbejdet helt eller delvist kan tilbageføres til EU-landene, og 3) finde måder, hvorpå regionale og lokale myndigheder kan inddrages bedre i udformningen og gennemførelsen af EU-politikker.
På grundlag af taskforcens anbefalinger offentliggjorde Kommissionen i oktober 2018 sin pakke om nærhedsprincippet med det formål at styrke nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i den politiske beslutningsproces i EU. En af taskforcens vigtigste anbefalinger, der blev taget til efterretning, var indarbejdelsen af et skema til vurdering af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet i Kommissionens vejledning om bedre lovgivning og anvendelse af dette skema til at fremlægge Kommissionens resultater i konsekvensanalyser, evalueringer og begrundelser.
I overensstemmelse med den fælles erklæring om konferencen om Europas fremtid, som Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens formænd har underskrevet, blev der under drøftelserne på den aktuelle konference om Europas fremtid også fokuseret på nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
F. Domstolskontrol
Overholdelsen af nærhedsprincippet kan efterfølgende (efter retsaktens vedtagelse) gøres til genstand for en domstolsprøvelse ved Den Europæiske Unions Domstol. Dette er også fastsat i protokollen. EU-institutionerne har imidlertid vide beføjelser med hensyn til anvendelsen af dette princip. I sine domme i sag C-84/94 og sag C-233/94 fastslog Domstolen, at overholdelse af nærhedsprincippet er en af de betingelser, der er omfattet af kravet i artikel 296 i TEUF om, at retsakter skal begrundes. Dette krav er opfyldt, hvis det klart fremgår af betragtningerne, at der er taget højde for princippet. I en senere dom (sag C-547/14, Philipp Morris, præmis 218), har Domstolen gentagne gange fastslået, at det skal undersøges, om EU's lovgivende myndighed på grundlag af en detaljeret analyse kunne konkludere, at det mål, der blev forfulgt ved den påtænkte handling, bedre kunne nås på EU-plan. Hvad angår de processuelle garantier og navnlig begrundelsespligten med hensyn til nærhed bemærkede Domstolen, at overholdelsen af denne forpligtelse "ikke blot [skal] vurderes i forhold til den anfægtede retsakts ordlyd, men tillige i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, og sagens omstændigheder" (præmis 225).
Medlemsstaterne kan i overensstemmelse med deres retssystem anlægge annullationssøgsmål ved Domstolen mod en lovgivningsmæssig retsakt på grund af overtrædelse af nærhedsprincippet på vegne af deres nationale parlament eller et kammer deri. Regionsudvalget kan også anlægge sådanne sager mod retsakter, hvis det i TEUF er fastsat, at det skal høres.
Europa-Parlamentets rolle
Det var Parlamentet, som tog initiativ til nærhedsprincippet, og som den 14. februar 1984 i forbindelse med vedtagelsen af udkastet til traktaten om Den Europæiske Union foreslog en bestemmelse om, at medlemsstaterne skulle kunne handle på områder, hvor Unionen ikke har vedtaget lovgivning, eller hvor medlemsstaterne ifølge traktaten har delt kompetence med Unionen. Desuden understregede det, at Unionen kun skal udføre de opgaver, der kan gennemføres mere effektivt i fællesskab end af de enkelte medlemsstater hver for sig.
Parlamentet henviste sidenhen til disse forslag i talrige beslutninger (f.eks. beslutninger af 23. november og 14. december 1989, 12. juli og 21. november 1990 og 18. maj 1995), hvori det gentog sin støtte til nærhedsprincippet.
A. Interinstitutionelle aftaler
Parlamentet har vedtaget en række foranstaltninger med hensyn til udførelsen af dets rolle i henhold til traktaterne hvad angår anvendelsen af nærhedsprincippet. Ifølge artikel 43 i Parlamentets forretningsorden skal Parlamentet under behandlingen af et forslag til lovgivningsmæssig retsakt være særlig opmærksomt på, om forslaget overholder nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Retsudvalget har det horisontale ansvar for at overvåge, at nærhedsprincippet overholdes. Det udarbejder i den forbindelse regelmæssigt en betænkning om Kommissionens årlige rapporter om nærhed og proportionalitet.
Rådet, Parlamentet og Kommissionen undertegnede den 25. oktober 1993 en interinstitutionel aftale[6], som klart gav udtryk for de tre institutioners vilje til at tage afgørende skridt i denne retning. De forpligtede sig dermed til at overholde nærhedsprincippet. Aftalen fastlægger gennem procedurer for anvendelsen af nærhedsprincippet regler for udøvelsen af de beføjelser, traktaterne tillægger Unionens institutioner, således at de mål, der er fastsat i traktaterne, kan nås. Kommissionen forpligtede sig til at tage hensyn til nærhedsprincippet og til at vise, at det er blevet overholdt. Det samme gælder for Parlamentet og Rådet i forbindelse med de beføjelser, der er tillagt dem.
I henhold til den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning af 13. april 2016 mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen (som erstatter aftalen fra december 2003 og den interinstitutionelle fælles indstilling til konsekvensanalyse fra november 2005) skal Kommissionen i begrundelsen begrunde de foreslåede foranstaltninger i forhold til nærhedsprincippet og tage hensyn til det i sine konsekvensanalyser. Endvidere forpligtede Parlamentet og Kommissionen sig i henhold til rammeaftalen af 20. november 2010[7] til at samarbejde med de nationale parlamenter for at lette udøvelsen af parlamenternes kontrolbeføjelser i forbindelse med nærhedsprincippet.
B. Europa-Parlamentets beslutninger
Parlamentet gav allerede i sin beslutning af 13. maj 1997[8] udtryk for, at nærhedsprincippet udgjorde en bindende retsnorm, men påpegede samtidig, at anvendelsen af det ikke måtte udgøre en hindring for Unionens udøvelse af sin enekompetence eller bruges som et påskud til at sætte spørgsmålstegn ved EU's regelværk. Parlamentet tilføjede i sin beslutning af 8. april 2003[9], at uoverensstemmelser helst skulle afklares på politisk plan under hensyntagen til forslagene fra Konventet om Europas fremtid om de nationale parlamenters indførelse af en mekanisme for tidlig varsling med hensyn til nærhedsprincippet. Denne mekanisme blev indarbejdet i Lissabontraktaten (jf. ovenfor og blad 1.3.5).
I sin beslutning af 13. september 2012[10] gav Parlamentet udtryk for tilfredshed med de nationale parlamenters øgede deltagelse i kontrollen med lovforslag i forhold til nærheds- og proportionalitetsprincippet og foreslog en undersøgelse af, hvordan hindringer for de nationale parlamenters deltagelse i kontrollen af nærhedsprincippet kunne fjernes.
I sin beslutning af 18. april 2018[11] noterede Parlamentet sig den kraftige stigning i antallet af begrundede udtalelser fra de nationale parlamenter, som viser, at de i stigende grad tager del i Unionens beslutningsproces. Det udtrykte desuden glæde over de nationale parlamenters interesse for at spille en mere proaktiv rolle gennem anvendelsen af en procedure med et "grønt kort". I den forbindelse opfordrede det til, at der gøres fuld brug af de eksisterende redskaber, som giver de nationale parlamenter mulighed for at deltage i lovgivningsprocessen uden at skabe nye institutionelle og administrative strukturer.
I sin beslutning af 13. februar 2019 om status for debatten om Europas fremtid[12] fremhævede Parlamentet den grundlæggende rolle, som de lokale myndigheder og navnlig de regionale parlamenter med lovgivningsbeføjelser spiller. Det noterede sig også anbefalingerne fra taskforcen om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og "mindre, men mere effektivt", men påpegede, at mange af dem, navnlig vedrørende de nationale parlamenters rolle og behovet for at reformere systemet for tidlig varsling, allerede var blevet fremhævet af Parlamentet.
I sin beslutning af 24. juni 20211[13] påpegede Parlamentet, at de lokale og regionale myndigheder gennemfører og anvender ca. 70 % af EU-lovgivningen, og det opfordrede Kommissionen til i højere grad at inddrage dem i høringsprocesserne og til at integrere et "modelskema" til vurdering af anvendelsen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet gennem hele beslutningsprocessen. Parlamentet fremhævede endvidere, at den nuværende struktur for proceduren for kontrol med overholdelsen af nærhedsprincippet medfører, at de nationale parlamenter bruger alt for meget tid på tekniske og juridiske vurderinger med korte frister, hvilket gør det vanskeligere at have en grundigere politisk drøftelse om EU-politikkerne.
Eeva Pavy