Luftverkehr: Marktregelungen

Durch die Schaffung des Luftverkehrsbinnenmarktes Ende der 1990er-Jahre veränderte sich die Luftfahrtindustrie grundlegend. In den vergangenen 20 Jahren trug der Luftverkehrsbinnenmarkt in hohem Maße zum starken Wachstum des Luftverkehrs in Europa bei.

Rechtsgrundlage

Artikel 100 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Die Schaffung eines Luftverkehrsbinnenmarktes in Europa, die Sicherstellung seines ordnungsgemäßen Funktionierens und nach Möglichkeit seine Erweiterung auf ausgewählte Drittstaaten.

Errungenschaften

In der Vergangenheit entwickelte sich der Luftverkehr unter der Leitung und Aufsicht der nationalen Behörden. In Europa bedeutete dies in der Regel, dass nationale Luftfahrtunternehmen in Monopolstellung agierten und Flughäfen sich in öffentlichem Besitz oder unter öffentlicher Verwaltung befanden. Entsprechend entwickelte sich auch der internationale Luftverkehr, der auf bilateralen Abkommen zwischen den Staaten begründet ist, wobei insbesondere der Marktzugang und die Eigentumsregelungen für Luftfahrtunternehmen einer strengen Kontrolle unterlagen.

Nach der Vollendung des Binnenmarkts wurden die vormals abgeschotteten nationalen Luftverkehrsmärkte mit einer Reihe von Regulierungsmaßnahmen auf europäischer Ebene schrittweise zu einem wettbewerbsfähigen Luftverkehrsbinnenmarkt zusammengeschlossen. Die Luftfahrt ist nun praktisch der erste Verkehrszweig – und bis heute in vielerlei Hinsicht der einzige –, für den ein vollständig integrierter Binnenmarkt besteht. Mit der Einführung des ersten und zweiten „Liberalisierungspakets“ der Einheitlichen Europäischen Akte in den Jahren 1987 bzw. 1990 wurden die Vorschriften über Tarifgestaltung und Kapazitätsregelung erstmals gelockert. Im Jahr 1992 wurde dann das „dritte Liberalisierungspaket“ verabschiedet (Verordnungen (EWG) Nr. 2407/92, Nr. 2408/92 und Nr. 2409/92 des Rates, die mittlerweile durch die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates ersetzt wurden), womit alle bis dahin noch bestehenden Geschäftseinschränkungen für europäische Luftfahrtunternehmen, die innerhalb der EU tätig waren, abgeschafft wurden. Letztere wurde anschließend auf Norwegen, Island und die Schweiz ausgedehnt und konnte durch das Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums[1] dann weiter auf die Nachbarländer ausgedehnt werden.

Mit dem dritten Liberalisierungspaket wurde für nationale Luftfahrtunternehmen die Bezeichnung „Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft“ eingeführt und als Grundprinzip festgehalten, dass alle diese Luftfahrtunternehmen Flugpreise und Frachtraten frei festsetzen und jede innergemeinschaftliche Strecke ohne Zulassung oder Genehmigung nutzen dürfen. Davon ausgenommen sind einige Sonderstrecken, für die die Mitgliedstaaten – unter Auflagen und für einen begrenzten Zeitraum – Gemeinwohlverpflichtungen festlegen dürfen.

Im dritten Liberalisierungspaket wurden auch die folgenden Anforderungen festgelegt, die ein Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft erfüllen muss, damit es den Betrieb aufnehmen bzw. fortsetzen kann:

1. Mitgliedstaaten bzw. Staatsangehörige von Mitgliedstaaten müssen Eigentümer des Unternehmens sein und es tatsächlich kontrollieren. Der Hauptgeschäftssitz des Unternehmens muss sich in einem der Mitgliedstaaten befinden.
2. Das Unternehmen muss eine gute Finanzlage aufweisen. Es muss ausreichend versichert sein, um bei Unfällen seiner Haftpflicht nachkommen zu können.
3. Im Unternehmen müssen die entsprechende fachliche Eignung und die erforderlichen Organisationsstrukturen vorhanden sein, um die Sicherheit des Betriebs gemäß den geltenden Bestimmungen zu gewährleisten. Dies wird durch die Ausstellung eines „Luftverkehrsbetreiberzeugnisses“ bescheinigt.

Parallel dazu wurden gemeinsame Vorschriften erlassen, um für das reibungslose Funktionieren des Luftverkehrsbinnenmarkts zu sorgen, was insbesondere Folgendes erforderlich machte: 1) gleiche Wettbewerbsbedingungen und 2) ein hohes und einheitliches Schutzniveau für Fluggäste.

Um für gleiche Wettbewerbsbedingungen zu sorgen, gelten die Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen (Artikel 107 und 108 AEUV) und den Wettbewerb (Artikel 101 bis 109 AEUV – Zusammenschlüsse, Allianzen, Preisabsprachen usw.) für den Luftverkehrssektor. Die Kommission hat Leitlinien zur Prüfung der öffentlichen Finanzierung der Branche angenommen (1994 für Fluggesellschaften und 2005 für Flughäfen und Startbeihilfen für Fluggesellschaften auf Regionalflughäfen 2005). Diese wurden im Frühjahr 2014 aktualisiert.

Mit den EU-Vorschriften wird sichergestellt, dass allen Luftfahrtunternehmen beim Zugang zu Diensten im Bereich des Luftverkehrs die gleichen Rechte und die gleichen Möglichkeiten eingeräumt werden. In einigen Drittländern, deren heimische Luftfahrtunternehmen durch diskriminierende Praktiken und Subventionen unter Umständen unfaire Wettbewerbsvorteile erhalten, ist dies aber nicht der Fall.

Um hier Abhilfe zu schaffen, wurde mit der Verordnung (EU) 2019/712 vom 17. April 2019 zur Sicherstellung des Wettbewerbs im Luftverkehr und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 868/2004 eine Regelung zur Sicherstellung eines fairen Wettbewerbs und, damit gute Verkehrsanbindungen in der ganzen EU erhalten bleiben, eingeführt. Zu diesem Zweck erhält die Kommission die Befugnis, Untersuchungen einzuleiten und beschränkende Maßnahmen zu beschließen, wenn eine wettbewerbsverzerrende Praxis einem EU-Luftfahrtunternehmen Schaden zugefügt hat oder eindeutig eine Schädigung droht. Die Verordnung trat am 30. Mai 2019 in Kraft.

Der gerechte Zugang zu Flughäfen und deren Dienstleistungen wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates geregelt: Für überlastete Flughäfen müssen die Zeitnischen (d. h. die Erlaubnis zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Tag zu starten oder zu landen) nach neutralen, transparenten und diskriminierungsfreien Regeln durch einen unabhängigen „Zeitnischen-Koordinator“ zugewiesen werden. Um die Effizienz der Zuweisung von Zeitnischen weiter zu verbessern und eine optimale Nutzung der Flughafenkapazität zu gewährleisten[2], legte die Kommission 2011 einen Änderungsvorschlag vor. Die Verhandlungen über diesen Vorschlag wurden jedoch im Jahr 2013 ausgesetzt.

Die Richtlinie 96/67/EG des Rates hat den Markt für Bodenabfertigungsdienste schrittweise für den Wettbewerb geöffnet. Der Vorschlag der Kommission von 2011 zur weiteren Öffnung dieses Marktes an den größten europäischen Flughäfen vor wurde jedoch 2014 wieder zurückgezogen. Mit der Richtlinie 2009/12/EG wurden die Grundlagen für die Erhebung der Flughafenentgelte festgelegt, die Luftfahrtunternehmen für die Nutzung der Flughafeneinrichtungen und -dienste entrichten müssen. Am 17. Oktober 2023 nahm die Kommission den Vorschlag für einen Beschluss zur Änderung der Richtlinien 2009/12/EG, 2009/33/EG und (EU) 2022/1999 und der Richtlinie 96/67/EG des Rates im Hinblick auf bestimmte Berichtspflichten in den Bereichen Straßenverkehr und Luftfahrt sowie den Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 80/2009, (EU) Nr. 996/2010 und (EU) Nr. 165/2014 an. Am 13. März 2024 nahm das Parlament sowohl den Vorschlag für einen Beschluss als auch den Vorschlag für eine Verordnung in erster Lesung im Plenum an. Der Beschluss und die Verordnung wurden im EU-Amtsblatt veröffentlicht.

Seit 1989 gibt es gemeinsame Vorschriften, damit der gerechte Zugang zu Vertriebsnetzen sichergestellt und verhindert wird, dass diese Einfluss auf die Entscheidung des Verbrauchers nehmen. Bei den in diesem Zusammenhang genannten computergesteuerten Buchungssystemen (CRS) handelt es sich um „technische Schnittstellen“ zwischen Fluggesellschaften und Reisebüros. Diese CRS müssen laut den Vorschriften die Angebote aller Fluggesellschaften auf den Computerbildschirmen der Reisebüros unterschiedslos anzeigen (Verordnung (EG) Nr. 80/2009). Die CRS haben allerdings zunehmend an Bedeutung verloren, da der Vertrieb über das Internet – auch über die Websites der Luftverkehrsunternehmen – immer üblicher wird.

Damit in der gesamten EU Fluggäste und Luftfahrzeuge geschützt sind[3] und überall einheitliche hohe Sicherheitsmaßstäbe gelten, wurden die einzelstaatlichen Vorschriften durch gemeinsame Sicherheitsvorschriften ersetzt, die dann schrittweise auf die gesamte Luftverkehrskette ausgeweitet wurden. Darüber hinaus wurde die Europäische Agentur für Flugsicherheit eingerichtet, um Sicherheitsvorschriften auszuarbeiten und deren Umsetzung zu überwachen[4]. Die Sicherheitsanforderungen an allen EU-Flughäfen wurden ebenfalls harmonisiert, um böswillige Handlungen gegen Luftfahrzeuge, ihre Fluggäste und Besatzungsmitglieder besser verhindern zu können.[5] Außerdem bestehen gemeinsame Vorschriften zum Schutz der Fluggastrechte (Verordnung (EG) Nr. 261/2004), damit Fluggästen im Fall von längeren Verspätungen oder Annullierungen von Flügen ein Mindestmaß an Unterstützung und Entschädigung gewährt wird. Obwohl die Fluggastrechte in der EU viel besser geschützt sind als in jeder anderen Region der Welt, erweist sich die Anwendung der geltenden Vorschriften manchmal als schwierig, was nicht selten zu Gerichtsverfahren führt[6]. Die Kommission legte im März 2013 einen neuen Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 vor um die Umsetzung von EU-Vorschriften zu verbessern, indem die wichtigsten Grundsätze und bisher stillschweigend vorausgesetzten Passagierrechte klar dargestellt werden. Das Mitentscheidungsverfahren wurde jedoch nie abgeschlossen.

Im Oktober 2022 unterzeichneten die EU und der Verband südostasiatischer Nationen (ASEAN)[7] ein Luftverkehrsabkommen, mit dem die direkten Verbindungen zwischen den beiden Gebieten verbessert sowie die Luftverkehrsmöglichkeiten erweitert und gleichzeitig die Vorschriften und Standards optimiert werden sollen.

Im Januar 2023 wurde die Richtlinie 89/629/EWG des Rates zur Begrenzung der Schallemission von zivilen Unterschallstrahlflugzeugen aufgehoben, da die Richtlinie 2006/93/EG die vollständige Einstellung aller Luftfahrzeuge vorschreibt, die die Lärmemissionsgrenzwerte der Richtlinie nicht eingehalten haben, wodurch die Richtlinie 89/629/EWG hinfällig wurde.

Reaktion auf die COVID-19-Krise

Infolge der COVID-19-Pandemie wurden verschiedene Maßnahmen getroffen, wurden mehrere Maßnahmen ergriffen, um den Schwierigkeiten im Luftfahrtsektor zu begegnen:

• Verordnung (EU) 2020/459 vom 30. März 2020 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, damit die Fluggesellschaften von der Verpflichtung entbunden werden, ihre Zeitnischen mit leeren Flugzeugen zu nutzen („Geisterflüge“). Die Regelung wurde mehrmals verlängert. Die jüngste Überarbeitung der Vorschriften – in Form der Verordnung (EU) 2022/2038 – wurde im Oktober 2022 angenommen. Insgesamt wird diese Überarbeitung den Fluggesellschaften mehr Flexibilität geben, um auf unerwartete Entwicklungen in naher Zukunft reagieren zu können. Der Krieg in der Ukraine hat zudem gezeigt, dass andere Arten unvorhergesehener Entwicklungen auf bestimmten Strecken schwerwiegende und dauerhafte Auswirkungen auf den Luftverkehr und die Fähigkeit der Luftfahrtunternehmen haben können, die normalen Anforderungen an die Zeitnischenbelegung zu erfüllen.
• Verordnung (EU) 2020/696 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 (Verordnung über Luftverkehrsdienste) über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft angesichts der COVID-19-Pandemie Zu den vorübergehenden Maßnahmen gehört beispielsweise die Änderung der Vorschriften für die Erteilung von Genehmigungen an Luftfahrtunternehmen im Falle pandemiebedingter finanzieller Probleme und eine Vereinfachung der Verfahren für die Einschränkung von Verkehrsrechten. Außerdem wurde für effizientere Ausschreibungsverfahren für Verträge in der Bodenabfertigung gesorgt.

Um der Gefahr eines schweren Wirtschaftsabschwungs entgegenzuwirken, veröffentlichte die Kommission einen (mehrmals aktualisierten) befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen. Dies ermöglicht es den EU-Mitgliedstaaten, Unternehmen zusätzlich zu den Möglichkeiten, die im Rahmen der geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen zur Verfügung stehen, zu unterstützen. Die Mitgliedstaaten haben seither eine Reihe von gesamtwirtschaftlichen Maßnahmen und einige branchenspezifische Maßnahmen ergriffen. Im März 2023 wurde der Befristete Rahmen erweitert, um Maßnahmen für den Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft zu unterstützen und die Mitgliedstaaten in die Lage zu versetzen, die Wirtschaft im Kontext von Russlands Krieg gegen die Ukraine zu unterstützen.

Dekarbonisierung des Luftverkehrs

Das Paket „Fit für 55“, das von der Kommission im Zusammenhang mit dem europäischen Grünen Deal im Juli 2021 angenommen wurde, umfasste eine Reihe von Vorschlägen für den Luftverkehr:

• ein Vorschlag zur Überarbeitung des Emissionshandelssystems der Europäischen Union[8] (Richtlinie 2003/87/EG) zur schrittweisen Abschaffung kostenloser Emissionszertifikate für den Luftverkehr und zur Angleichung an das globale System zur Verrechnung und Reduzierung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (die überarbeitete Richtlinie ist am 5. Juni 2023 in Kraft getreten);
• einen Vorschlag für eine überarbeitete Verordnung über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe, in der insbesondere vorgeschrieben ist, dass Flugzeuge an großen Flughäfen Zugang zu sauberem Strom haben müssen. Der endgültige Rechtsakt wurde am 22. September 2023 im Amtsblatt veröffentlicht; 
• einen Vorschlag für eine Verordnung zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen für einen nachhaltigen Luftverkehr (Initiative „ReFuelEU Aviation“. Flughäfen und Kraftstoffanbieter in der EU sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass ab 2025 mindestens 2 % des Flugkraftstoffs umweltfreundlich sind, wobei dieser Anteil alle fünf Jahre auf 70 % im Jahr 2050 ansteigen soll. Der endgültige Rechtsakt wurde am 31. Oktober 2023 im Amtsblatt veröffentlicht.

Rolle des Europäischen Parlaments

In zahlreichen Berichten, insbesondere in seiner Entschließung vom 14. Februar 1995 mit dem Titel „Die zivile Luftfahrt in Europa auf dem Weg in die Zukunft“, hat das Parlament die Notwendigkeit einer gemeinsamen Politik im Bereich Luftverkehr betont, die den Wettbewerb zwischen den Luftfahrtunternehmen verstärken und gerechter gestalten soll. Das Parlament hat die Einführung und das ordnungsgemäße Funktionieren des Luftverkehrsbinnenmarktes also stets befürwortet.

Dabei hat das Parlament wiederholt darauf hingewiesen, dass die Liberalisierung des Luftverkehrs behutsam und schrittweise umgesetzt werden muss und hierbei die Interessen der Verbraucher und der Industrie gleichermaßen berücksichtigt werden sollten.

Das Parlament hat sich im Laufe der vergangenen drei Jahrzehnte stets für gerechten Wettbewerb, Sicherheit im Luftverkehr und hohe Qualität im Bereich Dienstleistung und Fluggastrechte sowie für gute Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter der Luftfahrtunternehmen und den Umweltschutz eingesetzt. Beispielsweise hat das Parlament seit Beginn des Liberalisierungsprozesses gefordert, dass für die Vergabe von staatlichen Beihilfen an Flughäfen und Luftfahrtunternehmen Kriterien entwickelt und gemeinsame Vorschriften über die Bodenabfertigung, Flughafengebühren und Fluggastrechte erstellt werden. Darüber hinaus setzt sich das Parlament für umweltfreundlichere Flugkraftstoffe, die beschleunigte Einführung nachhaltiger Flugkraftstoffe und die Schaffung eines Fonds für nachhaltige Luftfahrt ein.

Dieser „ausgewogene Ansatz“ in Bezug auf die Liberalisierung des Luftverkehrs spiegelte sich auch in den radikalen Änderungen wider, die das Parlament im Zuge der ersten Lesung des Vorschlags der Kommission aus dem Jahr 2011 über Zeitnischen und Bodenabfertigungsdienste an den Flughäfen der EU vornahm.

In seinem Bericht vom 20. März 2018 über den Schutz des Wettbewerbs im Luftverkehr bekundete das Parlament seine Unterstützung für den Vorschlag der Kommission, die Luftfahrtunternehmen der EU vor unlauteren Praktiken von Luftfahrtunternehmen aus Drittländern zu schützen. Vor allem soll ein praktisches, wirksames und einfach zu nutzendes Instrument der EU geschaffen werden, das abschreckend wirken würde oder in der Lage wäre, eine durch staatliche Beihilfen oder andere diskriminierende Verhaltensweisen von Nicht-EU-Akteuren in der Luftfahrt verursachte Schädigung auszugleichen.

Verbundene legislative und nichtlegislative Entschließungen des Europäischen Parlaments:

• Entschließung vom 14. Februar 1995 zur Mitteilung der Kommission betreffend die Zukunft der Zivilluftfahrt in Europa,
• Legislative Entschließung vom 11. Juli 2007 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft,
• Legislative Entschließung vom 12. Dezember 2012 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Europäischen Union,
• Legislative Entschließung vom 16. April 2013 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 96/67/EG des Rates,
• Legislative Entschließung vom 5. Februar 2014 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 über eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und der Verordnung (EG) Nr. 2027/97 über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei der Beförderung von Fluggästen und deren Gepäck im Luftverkehr,
• Entschließung vom 11. November 2015 zum Luftverkehr,
• Entschließung vom 16. Februar 2017 zur Luftfahrtstrategie für Europa,
• Legislative Entschließung vom 14. März 2019 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Sicherstellung des Wettbewerbs im Luftverkehr und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 868/2004,
• Legislative Entschließung vom 26. März 2020 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft,
• Legislative Entschließung vom 15. Mai 2020 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung besonderer und vorübergehender Maßnahmen im Hinblick auf den COVID-19-Ausbruch hinsichtlich der Erneuerung oder Verlängerung bestimmter Bescheinigungen, Lizenzen und Genehmigungen und der Verschiebung bestimmter regelmäßiger Kontrollen und Weiterbildungen in bestimmten Bereichen des Verkehrsrechts,
• Entschließung vom 5. Mai 2022 zu den Auswirkungen des rechtswidrigen russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine auf die Verkehrs- und Tourismusbranche in der EU Darin wird die Sorge über die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine auf die Betriebskosten des Luftfahrtsektors geäußert, wodurch sowohl Passagier- als auch Frachtflüge teurer werden.
• Legislative Entschließung vom 13. Dezember 2022 zu der Notifizierung im Rahmen des Systems zur Verrechnung und Reduzierung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (CORSIA). In dem Standpunkt des Parlaments heißt es, dass die Mitgliedstaaten die Luftfahrzeugbetreiber bis zum 30. November 2022 darüber informieren müssen, dass für das Jahr 2021 ihre Kompensationspflichten gemäß der Internationalen Richtlinien und Empfehlungen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation zum Umweltschutz im Zusammenhang mit CORSIA bei null liegen.

Infolge der COVID-19-Pandemie mit ihren Auswirkungen auf den Verkehr nahm das Parlament am 19. Juni 2020 eine Entschließung mit dem Titel „Tourismus und Verkehr im Jahr 2020 und darüber hinaus“, an, in der es sowohl eine rasche kurzfristige Unterstützung als auch eine langfristige Unterstützung der Verkehrs- und Tourismusbranche forderte, um ihr Überleben und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu sichern.

Seit März 2020 hat das Parlament zur Bekämpfung der unmittelbaren negativen Auswirkungen der Pandemie auf den Verkehrssektor verschiedene legislative Entschließungen im Dringlichkeitsverfahren angenommen.

 

Ariane Debyser / Olena Kuzhym

05-2024