Europäischer Sozialfonds Plus

Der Europäische Sozialfonds (ESF) wurde gemäß dem Vertrag von Rom mit dem Ziel geschaffen, die Mobilität und die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer zu verbessern. Um den wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten sowie den auf EU-Ebene weiterentwickelten politischen Prioritäten Rechnung zu tragen, die Kohärenz zu stärken und für mehr Synergieeffekte zu sorgen, wurden die mit dem ESF verbundenen Aufgaben und Durchführungsbestimmungen seither geändert und es wurden ergänzende EU-Instrumente in den ESF aufgenommen. Dadurch stellt der ESF+ inzwischen das wichtigste EU-Instrument dar, wenn es darum geht, in Menschen zu investieren.

Rechtsgrundlage

Artikel 46 Buchstabe d, Artikel 149, Artikel 153 Absatz 2 Buchstabe a, Artikel 164, Artikel 175 Absatz 3 und Artikel 349 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Ziele

Mit dem Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) wird angestrebt, die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Krise zu unterstützen, ein hohes Beschäftigungsniveau und einen fairen sozialen Schutz zu erreichen sowie qualifizierte und belastbare Arbeitskräfte heranzubilden, die für den Übergang zu einer grünen und digitalen Wirtschaft bereit sind.

Errungenschaften

A. Vorherige Programmplanungszeiträume

Der ESF war der erste Strukturfonds überhaupt. In den ersten Jahren, d. h. bis 1970, wurde er genutzt, um den Mitgliedstaaten die Hälfte der Kosten für die berufliche Bildung und Wiedereingliederungsbeihilfen für Arbeitnehmer, die von wirtschaftlichen Umstrukturierungen betroffen waren, zu erstatten. Insgesamt wurden in diesem Zeitraum mehr als zwei Millionen Menschen durch den ESF unterstützt. Im Jahr 1971 wurden die Mittel des Fonds auf einen Beschluss des Rates hin erheblich aufgestockt, und im Zuge einer neuen Reform im Jahr 1983 wurde der Fonds insbesondere auf die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit und die Unterstützung der bedürftigsten Regionen ausgerichtet. Im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) wurde das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft aufgenommen und eine grundlegende Reform auf den Weg gebracht, die darin bestand, einen koordinierten Ansatz für die Programmplanung und Durchführung der Strukturfonds einzuführen. Mit dem Vertrag von Maastricht wurde der Anwendungsbereich des ESF auf die „Anpassung an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme“ erweitert. Im Zeitraum 1994 bis 1999 wurde die Mittelausstattung für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt verdoppelt.

Mit der Agenda 2000 wurde der Rahmen der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 vereinfacht. Mit dem mit 60 Mrd. EUR ausgestatteten ESF sollte sowohl ein Beitrag zur Kohäsionspolitik als auch zur Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (2.3.3) geleistet werden. Außerdem wurde mit dem ESF die Gemeinschaftsinitiative EQUAL kofinanziert, mit der innovative länderübergreifende Projekte zur Bekämpfung von Diskriminierung und Benachteiligung auf dem Arbeitsmarkt gefördert werden sollten.

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gab es nur noch drei Strukturfonds: den ESF, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Kohäsionsfonds. Mit diesen Fonds sollten folgende Ziele verwirklicht werden: Konvergenz (Zuweisung von 81,5 % der Ressourcen), regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (Zuweisung von 16 % der Ressourcen) sowie territoriale Zusammenarbeit (2,5 % der Ressourcen).

Die Mittel der Strukturfonds werden den Mitgliedstaaten nach einer Formel zugewiesen, in der die Bevölkerungszahl (und die Bevölkerungsdichte), der regionale Wohlstand, die Arbeitslosigkeit und das Bildungsniveau berücksichtigt werden. Sie werden zusammen mit dem langfristigen Haushalt der EU – dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) – für einen bestimmten Zeitraum zwischen den Mitgliedstaaten ausgehandelt. Eines der Hauptmerkmale der Strukturfonds ist der Grundsatz der Zusätzlichkeit, nach dem die Mitgliedstaaten die Strukturfonds nicht heranziehen können, um nationale Ausgaben zu ersetzen, die ohnehin schon geplant waren.

B. Programmplanungszeitraum 2014-2020

1. Fünf Strukturfonds mit gemeinsamen Regeln

Die fünf europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Programmplanungszeitraum 2014-2020, also der EFRE, der ESF, der Kohäsionsfonds, der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und der Europäische Meeres- und Fischereifonds, unterlagen den gemeinsamen Regeln der Dachverordnung. Die Tätigkeitsbereiche und andere Besonderheiten wurden durch weitere fondsspezifische Verordnungen geregelt. In der ESF-Verordnung sind der Auftrag des ESF, der Umfang der Unterstützung durch den ESF, spezifische Vorschriften und die förderfähigen Ausgaben festgelegt.

Mit einer Mittelausstattung von 74 Mrd. EUR wurden durch den ESF nationale oder regionale operationelle Programme kofinanziert, die in dem siebenjährigen Zeitraum des MFR 2014-2020 durchgeführt und von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und durch Beschluss der Kommission angenommen wurden.

Es wurden die folgenden vier thematischen Schwerpunkte gesetzt:

• Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte,
• Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und Diskriminierung,
• Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen,
• Verbesserung der institutionellen Kapazität von staatlichen Stellen und Interessenträgern und effiziente öffentliche Verwaltung.

Im Zeitraum 2014-2020 wurde die Rolle des ESF durch Einführung eines rechtsverbindlichen Mindestanteils in Höhe von 23,1 % der gesamten Finanzmittel für die Kohäsion weiter gestärkt. Jedes Jahr wurde mit dem Fonds etwa zehn Millionen Menschen geholfen, Arbeit zu finden oder ihre Fähigkeiten zu verbessern, damit sie in der Zukunft Arbeit finden können.

2. Europäischer Sozialfonds und Beschäftigungsinitiative für junge Menschen

Die ESF-Verordnung umfasst die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen mit einer Gesamtmittelausstattung von 8,8 Mrd. EUR für den Zeitraum 2014-2020. Sie wurde aus drei Quellen finanziert: aus nationalen ESF-Mittelzuweisungen, aus speziellen EU-Haushaltsmitteln und aus der nationalen Kofinanzierung des ESF-Anteils. Diese Beschäftigungsinitiative ist auf junge Menschen ausgerichtet, die weder arbeiten noch eine Schule besuchen oder eine Ausbildung absolvieren und in Regionen leben, in denen die Jugendarbeitslosenquote bei über 25 % liegt.

3. COVID-19 und der Einmarsch in die Ukraine

Im April 2020 brachte die Kommission zwei Pakete auf den Weg: die Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII) und die Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII+) zur Mobilisierung der EU-Strukturfonds als Reaktion auf die Krise. Das Parlament und der Rat nahmen die beiden Vorschläge umgehend an. Zwar wurden keine neuen EU-Finanzmittel bereitgestellt, aber es wurde die Möglichkeit eingeräumt, vorhandene, nicht ausgegebene Mittel flexibel zu nutzen und sie dorthin umzuleiten, wo sie am dringendsten benötigt werden. Es bestand auch die Möglichkeit, die Kofinanzierung für den Zeitraum 2020-2021 auf 100 % zu erhöhen. Im Mai 2020 folgte die Kommission diesem Kurs und legte den Vorschlag zu REACT-EU (Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und die Gebiete Europas) vor, in deren Rahmen 50,6 Mrd. EUR für zusätzliche Investitionen im Wege des EFRE, des ESF und des Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen bereitgestellt wurden, wobei 19,45 Mrd. EUR dem ESF zugewiesen wurden. Die Mitgliedstaaten hatten bis Ende 2023 Zeit, diese Mittel auszugeben. Dem Fonds kam im Zuge der umgehenden Reaktion auf die COVID-19-Krise eine sehr wichtige Rolle bei der Unterstützung von Sozialdiensten, der Haltung des Beschäftigungsniveaus in den betroffenen Wirtschaftszweigen – unter anderem durch Kurzarbeitsregelungen –, der Unterstützung schutzbedürftiger Gruppen sowie der Finanzierung der Löhne von medizinischem Personal, von IT-Ausrüstung und persönlicher Schutzausrüstung zu.

Mit den Maßnahmenpaketen Einsatz von Kohäsionsmitteln zugunsten von Flüchtlingen in Europa (CARE) und CARE Plus, die beide im April 2022 auf den Weg gebracht wurden, gewann die Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2014-2020 zusätzlich an Flexibilität. So wurde der Notwendigkeit Rechnung getragen die aus dem Einmarsch Russlands in die Ukraine resultierenden Migrationsherausforderungen zu bewältigen.

C. Programmplanungszeitraum 2021-2027

1. Dachverordnung 2021-2027

Am 29. Mai 2018 unterbreitete die Kommission ihren Vorschlag für die Dachverordnung für den Zeitraum 2021-2027. Die Dachverordnung wurde durch einen Vorschlag der Kommission am 14. Januar 2020 geändert, um den Fonds für einen gerechten Übergang einzubeziehen, und am 28. Mai 2020 wurden nach dem Ausbruch von COVID-19 weitere Änderungen vorgeschlagen. Die Dachverordnung wurde im Juni 2021 vom Parlament und vom Rat in zweiter Lesung angenommen.

In der Dachverordnung sind die finanziellen Bestimmungen für acht Fonds festgelegt, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, d. h. für den ESF+, den EFRE, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang, den Europäischen Meeres-, Fischerei- und Aquakulturfonds (EMFAF), den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik. Ebenfalls sind in der Dachverordnung gemeinsame Bestimmungen festgelegt, die für die ersten fünf genannten Fonds, einschließlich des ESF+, gelten. Die Dachverordnung gilt jedoch nicht für die Komponente Beschäftigung und soziale Innovation des ESF+, da diese unter die direkte und indirekte Mittelverwaltung fällt.

2. ESF+

Am 2. Mai 2018 legte die Kommission ihren Vorschlag für den MFR 2021-2027 vor, einschließlich eines Vorschlags für einen aktualisierten ESF+ mit einer Mittelausstattung von 101 Mrd. EUR. Im ESF+ sollten der ESF, die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen, der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen, das Programm der Europäischen Union für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) und das EU-Gesundheitsprogramm zusammengeführt werden. Im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise kündigte die Kommission an, dass im nächsten MFR ein neues, separates Gesundheitsprogramm eingeführt werden sollte: das Programm EU4Health. Am 28. Mai 2020 veröffentlichte die Kommission im Rahmen des überarbeiteten MFR 2021-2027 und des Aufbaupakets einen geänderten Vorschlag für die ESF+-Verordnung, in dessen Anwendungsbereich das Gesundheitsprogramm jedoch nicht enthalten war. Das Parlament und der Rat einigten sich in zweiter Lesung auf den Text und der endgültige Rechtsakt wurde am 24. Juni 2021 unterzeichnet. Die Gesamtmittelausstattung für den ESF+ beläuft sich auf fast 99,3 Mrd. EUR.

Zu den spezifischen Zielen des ESF+ gehören die folgenden:

• Unterstützung der Bereiche Beschäftigung, Mobilität der Arbeitskräfte, Bildung sowie soziale Inklusion, auch durch einen Beitrag zur Beseitigung der Armut, wodurch zur Verwirklichung der Ziele der europäischen Säule sozialer Rechte beigetragen wird;
• Unterstützung des digitalen und grünen Wandels, Schaffung von Arbeitsplätzen durch Kompetenzen für intelligente Spezialisierung und Verbesserung der Bildungs- und Ausbildungssysteme;
• Unterstützung zeitlich befristeter Maßnahmen im Fall von außergewöhnlichen oder ungewöhnlichen Umständen (z. B. Finanzierung von Kurzarbeitsregelungen, ohne dass diese mit aktiven Maßnahmen kombiniert werden müssen, oder Gewährung des Zugangs zur Gesundheitsversorgung, auch für Personen, die nicht akut sozioökonomisch benachteiligt sind).

Die ESF+-Bestimmungen umfassen Folgendes:

• Alle Mitgliedstaaten müssen die Jugendarbeitslosigkeit in ihren Ausgabenprogrammen berücksichtigen. In Mitgliedstaaten, in denen die Zahl der jungen Menschen, die weder arbeiten noch eine Schule besuchen oder eine Ausbildung absolvieren, über dem EU-Durchschnitt liegt, werden 12,5 % des Fonds für die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit ausgegeben.
• Mindestens 25 % der Mittelausstattung müssen für die Förderung der sozialen Inklusion, einschließlich der Integration von Drittstaatsangehörigen, ausgegeben werden.
• Mindestens 3 % der Mittelausstattung müssen für Nahrungsmittelhilfe und grundlegende materielle Unterstützung für die am stärksten benachteiligten Personen ausgegeben werden.
• Alle Mitgliedstaaten müssen einen angemessenen Betrag ihrer ESF+-Mittel bereitstellen, damit die Europäische Garantie für Kinder durch gezielte Maßnahmen zur Bekämpfung von Kinderarmut umgesetzt werden kann. Mitgliedstaaten, in denen die Kinderarmut über dem EU-Durchschnitt liegt, müssen mindestens 5 % ihrer ESF+-Mittel für dieses Problem verwenden.
• Für den Kapazitätsaufbau der Sozialpartner und der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten müssen angemessene Mittel bereitgestellt werden, und mindestens 0,25 % des Fonds sollten zugewiesen werden, wenn dies gemäß den länderspezifischen Empfehlungen erforderlich ist.
• Alle Vorhaben sollten im Einklang mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ausgewählt und durchgeführt werden.

Um Kohäsionsmittel zu erhalten, muss jeder Mitgliedstaat eine Partnerschaftsvereinbarung ausarbeiten. Dabei handelt es sich um ein Dokument zur Planung von Investitionen, in dem festgelegt wird, wie die nationalen Behörden die Mittel des EFRE, des ESF+, des Kohäsionsfonds, des Fonds für einen gerechten Übergang und des Europäischen Meeres-, Fischerei- und Aquakulturfonds einsetzen wollen. Darin enthalten sind die vorläufigen jährlichen Mittelzuweisungen für die einzelnen Programme.

3. Instrumente zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt ergänzend zum ESF+

Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde als Instrument der Wettbewerbs- und nicht der Kohäsionspolitik für den MFR 2007-2013 eingerichtet, um Arbeitskräfte zu unterstützen, die infolge der durch die Globalisierung bedingten Strukturveränderungen im Welthandel ihren Arbeitsplatz verloren haben. Während mit dem ESF+ Programme unterstützt werden, mit denen langfristige Ziele verfolgt werden, wie z. B. Arbeitskräfte im Arbeitsmarkt zu halten oder sie wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern, ist der EGF auf zeitlich begrenzte Reaktionen auf spezielle Notfälle wie Massenentlassungen ausgerichtet.

Angesichts der Wirtschafts- und Finanzkrise wurde die EGF-Verordnung 2006 im Jahr 2011 vorübergehend geändert, um die aus der Wirtschafts- und Finanzkrise resultierenden Entlassungen aufzufangen und Kofinanzierungsraten von 50 % bis 65 % bereitzustellen. Diese Änderung wurde in die EGF-Verordnung 2014-2020 übernommen, die somit um neue Fördergründe ergänzt wurde. Für denselben Zeitraum wurde der Anwendungsbereich außerdem auf Selbstständige, Leiharbeitnehmer und befristet beschäftigte Arbeitnehmer ausgeweitet. Angesichts eines möglichen harten Brexits wurde die EGF-Verordnung im Jahr 2019 geändert, um Arbeitnehmer und Selbstständige in der EU zu unterstützen, die ihren Arbeitsplatz verlieren würden, wenn das Vereinigte Königreich ohne ein Abkommen austreten würde.

Mit dem im Mai 2018 von der Kommission vorgeschlagenen überarbeiteten EGF für den Zeitraum nach 2020 wurde ein jährlicher Höchstbetrag von 200 Mio. EUR außerhalb der Obergrenzen des MFR eingeführt. Mit dem Vorschlag wird der Anwendungsbereich auf Arbeitnehmer ausgeweitet, die ihren Arbeitsplatz aufgrund von Umstrukturierungen infolge des digitalen und/oder grünen Wandels verlieren, und wird der Schwellenwert für die Aktivierung des EGF von 500 auf 250 Entlassungen gesenkt. Im Mai 2020 schlug die Kommission im Rahmen des Aufbauplans für Europa vor, den jährlichen Höchstbetrag heraufzusetzen. Das Parlament und der Rat einigten sich in zweiter Lesung auf den Text und der endgültige Rechtsakt wurde im darauf folgenden April unterzeichnet. Der EGF wurde für den Zeitraum 2021-2027 mit jährlichen Mitteln in Höhe von 210 Mio. EUR ausgestattet.

Rolle des Europäischen Parlaments

Der Einfluss des Parlaments auf den ESF ist im Laufe der Jahre gewachsen. Gemäß dem Vertrag von Maastricht waren die allgemeinen Bestimmungen über den Fonds an die Zustimmung des Parlaments geknüpft. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon unterliegt die Annahme allgemeiner Bestimmungen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Das Parlament betrachtet den ESF als das wichtigste Instrument, das der EU für die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zur Verfügung steht. Es hat sich daher stets für eine optimale Funktionsweise des Fonds eingesetzt und eine Vereinfachung der Rechtsetzung und Verfahren gefordert, um die Wirksamkeit und Qualität der Unterstützung durch den ESF zu erhöhen.

Das Parlament hat den Anwendungsbereich des ESF allmählich ausgeweitet, um Maßnahmen zur Bekämpfung der Ungleichbehandlung von Männern und Frauen, von Diskriminierung und sozialer Ausgrenzung einzubeziehen, indem schutzbedürftigen Gruppen der Zugang zu Beschäftigung erleichtert wird. Es unterstützte den Vorschlag der Kommission über den Beitrag des ESF zur Bewältigung der Wirtschaftskrise, und in seiner Entschließung vom Oktober 2010 forderte es, den ESF als die wichtigste treibende Kraft für die Umsetzung der Ziele der Strategie Europa 2020 zu stärken.

Dank dem Parlament entfielen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 23,1 % der gesamten Finanzmittel der EU für die Kohäsion auf den ESF und mussten 20 % der ESF-Zuweisung jedes Mitgliedstaats für die soziale Inklusion aufgewendet werden.

Infolge des Zustroms von Flüchtlingen seit 2014 stellte das Parlament in seiner Entschließung vom Juli 2016 fest, dass die soziale Inklusion durch die berufliche Integration begünstigt wird, und betonte, dass der ESF für Maßnahmen zur Verfügung steht, mit denen die Integration der Flüchtlinge in die Arbeitsmärkte der EU gefördert wird. Die Kommission hat diese Erwägungen in ihrem Vorschlag über den ESF+ für 2021-2027 berücksichtigt, indem sie die Ziele des ESF+ um einen speziellen Verweis auf Migranten und ihre Integration in die Arbeitsmärkte ergänzt hat.

Darüber hinaus enthalten die Änderungsanträge des Parlaments für den ESF+ im Zeitraum 2021-2027 eine Zweckbindung von mehr Mitteln für Nahrungsmittelhilfe und materielle Hilfe, eine angemessene Finanzierung des Kapazitätsaufbaus für die Sozialpartner sowie Schutzmaßnahmen, mit denen dafür gesorgt wird, dass bei Projekten, die mit EU-Geldern finanziert werden, die Grundrechte in vollem Umfang eingehalten werden.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten.

 

Samuel Goodger / Monika Makay

04-2024