Beschlussfassungsverfahren auf zwischenstaatlicher Ebene

Das Beschlussfassungsverfahren für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und einige andere Bereiche, z. B. die Verstärkte Zusammenarbeit, bestimmte Ernennungen und Überarbeitungen der Verträge, unterscheidet sich vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. In diesen Bereichen ist die zwischenstaatliche Zusammenarbeit von wesentlicher Bedeutung. Durch die Herausforderungen der Staatsschuldenkrise kommen solche Beschlussfassungsverfahren verstärkt zum Einsatz, insbesondere im Rahmen der wirtschaftspolitischen Steuerung in der Union.

Rechtsgrundlage

Artikel 20, 21 bis 46, 48 und 49 des Vertrags über die Europäische Union (EUV); Artikel 2 Absatz 4, Artikel 31, Artikel 64 Absatz 3, Artikel 81, Artikel 89, Artikel 103 Absatz 1, Artikel 113, Artikel 115, Artikel 118, Artikel 127, Artikel 153, Artikel 191 Absatz 3, Artikel 192, Artikel 194 Absatz 2 sowie die Artikel 215, 218, 220, 221, 312, 329 und 333 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Beschreibung

A. Verfahren zur Änderung der Verträge (Artikel 48 EUV)

• Vorschlagsrecht: jeder Mitgliedstaat, das Parlament und die Kommission;
• Rolle der Kommission: Sie wird angehört und an der Regierungskonferenz beteiligt.
• Rolle des Parlaments: Das Parlament wird vor Einberufung der Regierungskonferenz angehört. (Bei den Konferenzen selbst wird das Parlament auf Ad-hoc-Basis beteiligt, hat aber einen immer größeren Einfluss. Eine Zeit lang war es durch seinen Präsidenten oder zwei seiner Mitglieder vertreten, und an der jüngsten Regierungskonferenz nahm es mit drei Vertretern teil.)
• Rolle des Rates der Europäischen Zentralbank: Er wird bei institutionellen Änderungen im Währungsbereich angehört.
• Beschlussfassung: Die Regierungen vereinbaren die Vertragsänderungen, die anschließend jedem Mitgliedstaat zur Ratifizierung im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften vorgelegt werden. Zuvor beschließt der Europäische Rat nach Zustimmung des Parlaments mit einfacher Mehrheit, ob er einen Konvent einberuft.

B. Verfahren zur Anwendung von Überleitungsklauseln

• Europäischer Rat: Er veranlasst und beschließt einstimmig die Anwendung der allgemeinen Überleitungsklausel (Artikel 48 EUV) sowie der speziellen Überleitungsklausel für den mehrjährigen Finanzrahmen (Artikel 312 AEUV). Im Fall der allgemeinen Überleitungsklausel hat jedes nationale Parlament ein Vetorecht.
• Rat: Er kann die Anwendung anderer Überleitungsklauseln beschließen. Das erfordert Einstimmigkeit oder eine qualifizierte Mehrheit, je nachdem, welche Vertragsbestimmungen zur Anwendung kommen (Artikel 31 EUV, Artikel 81, 153, 192 und 333 AEUV).

C. Beitrittsverfahren (Artikel 49 EUV)

• Antrag: Einen Antrag kann jeder europäische Staat stellen, der die Grundsätze der Union achtet (Artikel 2 EUV). Die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament werden unterrichtet. Der Europäische Rat vereinbart die Beitrittsvoraussetzungen.
• Rolle der Kommission: Sie wird angehört und nimmt aktiv an der Vorbereitung und der Durchführung der Verhandlungen teil.
• Rolle des Parlaments: Zustimmung mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder;
• Beschlussfassung: Einstimmig durch den Rat; das Abkommen zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat, in dem die Beitrittsbedingungen und die erforderlichen Anpassungen festgelegt sind, wird allen Mitgliedstaaten zur Ratifizierung entsprechend ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften vorgelegt.

D. Austrittsverfahren (Artikel 50 EUV)

• Antrag: Der betroffene Mitgliedstaat teilt dem Europäischen Rat seine Absicht im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften mit.
• Abschluss: Er erfolgt in Form eines Austrittsabkommens, das vom Rat nach Abstimmung mit besonderer qualifizierter Mehrheit (Artikel 238 Absatz 3 Buchstabe b AEUV) und Zustimmung des Europäischen Parlaments geschlossen wird. Als solche Mehrheit gilt eine Mehrheit von mindestens 72% derjenigen Mitglieder des Rates, die die teilnehmenden Mitgliedstaaten (d. h. alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme des betroffenen Mitgliedstaats) vertreten, sofern die von ihnen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65% der Bevölkerung dieser Mitgliedstaaten ausmachen.

E. Sanktionsverfahren bei schwerwiegender und anhaltender Verletzung der Grundsätze der Union durch einen Mitgliedstaat (Artikel 7 EUV)

1. Hauptverfahren

• Vorschlagsrecht für den Beschluss, mit dem festgestellt wird, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung vorliegt: ein Drittel der Mitgliedstaaten oder die Kommission.
• Zustimmung des Europäischen Parlaments: mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Artikel 83 Absatz 3 der Geschäftsordnung des Parlaments).
• Beschlussfassung zur Feststellung einer Verletzung: einstimmig durch den Europäischen Rat, ohne Teilnahme des betroffenen Mitgliedstaats, aber nachdem dieser Staat zu einer Stellungnahme aufgefordert wurde.
• Beschlussfassung über die Aussetzung bestimmter Rechte des betroffenen Mitgliedstaats: mit qualifizierter Mehrheit des Rates (ohne Teilnahme des betroffenen Mitgliedstaats).

2. Durch den Vertrag von Nizza ergänztes vorbeugendes Instrument für dieses Verfahren

• Begründeter Vorschlag für den Beschluss, mit dem festgestellt wird, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundsätze der Union durch einen Mitgliedstaat besteht: Unterbreitung durch die Kommission, das Parlament oder ein Drittel der Mitgliedstaaten.
• Zustimmung des Europäischen Parlaments: mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder.
• Beschlussfassung: durch den Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Anhörung des betroffenen Mitgliedstaats. Bevor der Rat einen solchen Beschluss fasst, kann er entsprechende Empfehlungen an den Mitgliedstaat richten.

F. Verfahren zur Einleitung einer Verstärkten Zusammenarbeit

1. Allgemeine Regelungen (Artikel 20 EUV, Artikel 329 Absatz 1 AEUV)

• Vorschlagsrecht: alleiniges Vorrecht der Kommission; die Mitgliedstaaten, die beabsichtigen, eine Verstärkte Zusammenarbeit zu begründen, können einen entsprechenden Antrag an die Kommission richten.
• Rolle des Parlaments: Zustimmung.
• Beschlussfassung: Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit.

2. Zusammenarbeit im Bereich der GASP (Artikel 329 Absatz 2 AEUV)

• Antrag der betroffenen Mitgliedstaaten an den Rat.
• Übermittlung des Vorschlags an den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der eine Stellungnahme abgibt.
• Unterrichtung des Parlaments.
• Der Rat beschließt einstimmig.

Ein ähnliches Verfahren besteht für die Einleitung einer Strukturierten Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik, die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt wurde (5.1.2).

G. Verfahren der Beschlussfassung in auswärtigen Angelegenheiten

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Drei-Säulen-Struktur der vorherigen Verträge abgeschafft, doch die Außenpolitik blieb von den anderen EU-Politikbereichen abgetrennt. Die Ziele und die Bestimmungen der GASP sind Bestandteil des Vertrags über die Europäische Union. Sie sind jetzt besser formuliert und kohärenter als in den früheren Verträgen.

Eine wichtige institutionelle Neuerung ist die Schaffung des Amtes des Hohen Vertreters, der vom neuen Europäischen Auswärtigen Dienst unterstützt wird und Initiativen im Rahmen der GASP vorschlagen kann. Die GASP ist in den Rahmen der Union integriert worden, folgt allerdings spezifischen Regeln und Verfahren (Artikel 24 Absatz 2 EUV).

• Vorschlagsrecht: jeder Mitgliedstaat, der Hohe Vertreter oder die Kommission (Artikel 22 EUV).
• Rolle des Parlaments: regelmäßige Unterrichtung durch den Vorsitz und Anhörung zu den wichtigsten Aspekten und grundlegenden Weichenstellungen. Gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Finanzierung der GASP findet diese Anhörung jährlich auf der Grundlage eines vom Rat ausgearbeiteten Dokuments statt.
• Beschlussfassung: einstimmig durch den Europäischen Rat oder den Rat. Der Europäische Rat legt die Prioritäten und strategischen Interessen der EU fest. Der Rat fasst Beschlüsse bzw. ergreift Maßnahmen. Der Hohe Vertreter und die Mitgliedstaaten setzen diese Beschlüsse mit Mitteln der Einzelstaaten oder der EU um. Wenn internationale Entwicklungen eine außerordentliche Tagung des Europäischen Rates erforderlich machen, kann der Präsident des Europäischen Rates diese einberufen.

H. Sonstige Rechtsetzungsmaßnahmen (2.6.8)

Das Beschlussfassungsverfahren auf zwischenstaatlicher Ebene kommt auch in einigen politisch sensiblen Bereichen der EU-Politik zum Einsatz, insbesondere in den folgenden Bereichen:

• Justiz und Inneres: Maßnahmen im Hinblick auf die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, justizielle Zusammenarbeit (Artikel 89 AEUV);
• Binnenmarkt: Beschränkungen des Kapitalverkehrs (Artikel 64 Absatz 3 AEUV), Wettbewerbspolitik (Artikel 103 Absatz 1 AEUV), Maßnahmen zur Harmonisierung im Steuerbereich (Artikel 113 AEUV), Angleichung von Rechtsvorschriften zur Errichtung des Binnenmarkts (Artikel 115 AEUV), Rechte des geistigen Eigentums (Artikel 118 AEUV);
• Währungspolitik: Übertragung besonderer Aufsichtsaufgaben auf die Europäische Zentralbank (EZB) (Artikel 127 AEUV);
• andere Politikbereiche wie Sozialpolitik und Beschäftigung (Artikel 153 AEUV), Energie (Artikel 194 Absatz 2 AEUV) oder Umwelt (Artikel 191 Absatz 3 AEUV)

I. Bewältigung von Finanzkrisen (2.6.8)

Als einige Mitgliedstaaten 2010 in ernste finanzielle Schwierigkeiten gerieten, musste ihnen auf unterschiedliche Weise geholfen werden. Einige Teile des Hilfspakets werden von der EU verwaltet, beispielsweise der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus. Der überwiegende Teil, insbesondere die Beitragszahlungen zur Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), wird direkt von den Mitgliedstaaten erbracht. Die EFSF ist eine „Zweckgesellschaft“, die durch eine zwischenstaatliche Vereinbarung zwischen den dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten gegründet wurde. Die für solche zwischenstaatlichen Maßnahmen notwendigen Beschlüsse mussten daher auf der Ebene des Europäischen Rates oder der Staats- und Regierungschefs der Euro-Gruppe – mit Ratifizierung in den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften – gefasst werden. Zwei wichtige Gründe für diese Entwicklung sind die Nichtbeistandsklausel (Artikel 125 AEUV) und der Widerstand einiger nationaler Verfassungsgerichte gegen die Übertragung weiterer Finanz- und Haushaltsbefugnisse an die Europäische Union.

Am 25. März 2011 wurde vom Europäischen Rat mittels des vereinfachten Verfahrens zur Änderung der Verträge und ohne Einberufung eines Konvents eine Änderung des Artikels 136 AEUV (Koordinierung der Wirtschaftspolitik) angenommen (Beschluss 2011/199/EU des Europäischen Rates). Die Änderung trat im April 2013 in Kraft, wodurch ständige Mechanismen zur Krisenvorbeugung, z. B. der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), wirksam werden konnten. Der ESM wurde durch einen zwischenstaatlichen Vertrag zwischen den dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten eingerichtet, der am 27. September 2012 in Kraft trat. Die Abstimmungsregeln seines Direktoriums sehen ein „Dringlichkeitsverfahren“ vor, das eine qualifizierte Mehrheit von 85% der abgegebenen Stimmen erfordert, sollten die Kommission und die EZB zu dem Schluss gelangen, dass dringend ein Beschluss über Finanzhilfe gefasst werden muss. Die Regierungen der Mitgliedstaaten arbeiteten außerdem den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag) aus, der am 1. Januar 2013 in Kraft trat, nachdem zwölf dem Euro-Währungsgebiet angehörende Vertragsparteien ihre Ratifizierungsurkunden hinterlegt hatten. Der Vertrag enthält insbesondere das Erfordernis einer in den nationalen Rechtsordnungen verankerten Regel des ausgeglichenen Haushalts (fiskalpolitischer Pakt). Von den 25 Vertragsparteien des SKS-Vertrags sind 22 formell an den fiskalpolitischen Pakt gebunden (die 19 Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sowie Bulgarien, Dänemark und Rumänien).

J. Ernennungen

• Der Präsident, der Vizepräsident und die vier weiteren Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank werden vom Europäischen Rat auf Empfehlung des Rates und nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit ernannt (Artikel 283 Absatz 2 AEUV).
• Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik wird vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Präsidenten der Kommission ernannt (Artikel 18 Absatz 1 EUV). In seiner Eigenschaft als Vizepräsident der Kommission unterliegt der Hohe Vertreter dennoch zusammen mit dem Präsidenten der Kommission und den anderen Mitgliedern der Kommission der Zustimmung des Europäischen Parlaments.
• Die Regierungen der Mitgliedstaaten ernennen die Richter und Generalanwälte des Gerichtshofs und des Gerichts (ehemals Gericht erster Instanz) im gegenseitigen Einvernehmen (Artikel 19 Absatz 2 EUV).
• Die Mitglieder des Rechnungshofs werden vom Rat auf Empfehlung der einzelnen Mitgliedstaaten und nach Anhörung des Parlaments mit qualifizierter Mehrheit ernannt (Artikel 286 Absatz 2 AEUV).

Rolle des Europäischen Parlaments

Vor der Regierungskonferenz von 1996 hatte das Europäische Parlament bereits gefordert, die zweite und dritte Säule zu „vergemeinschaften“, damit die gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft geltenden Beschlussfassungsverfahren auch für diese Themengebiete zur Anwendung kommen würden.

Nachdem sich das Parlament während des Europäischen Konvents beharrlich dafür eingesetzt hatte, Politikbereiche der ehemaligen zweiten und dritten Säule in die Struktur der Union zu integrieren (1.1.4), wurde nun durch den Vertrag von Lissabon die supranationale Beschlussfassung auf die frühere dritte Säule (Justiz und Inneres) ausgedehnt. Es wurde auch ein in sich schlüssiger institutioneller Rahmen für die Außen- und Sicherheitspolitik geschaffen, der wichtige Neuerungen wie etwa das dauerhafte Amt des Präsidenten des Europäischen Rates und das Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik mit sich brachte.

Vor dem Hintergrund einer Wirtschafts- und Finanzpolitik, die zunehmend durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit gesteuert wird, setzte das Parlament sich für eine angemessene Beteiligung der Unionsorgane an den Verhandlungen über den unter Abschnitt I genannten internationalen Vertrag ein.

Im Februar 2019 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zur Umsetzung der Bestimmungen des Vertrags über die Verstärkte Zusammenarbeit[1] an, in der es Empfehlungen für die künftige Entwicklung der Verstärkten Zusammenarbeit abgibt. Das Parlament hielt es insbesondere für notwendig, ein Verfahren für die beschleunigte Genehmigung einer Verstärkten Zusammenarbeit in Bereichen von herausragender politischer Bedeutung zu entwickeln, die innerhalb eines kürzeren Zeitraums als der Dauer von zwei aufeinanderfolgenden Ratsvorsitzen verwirklicht werden soll. Außerdem forderte das Parlament die Kommission auf, eine Verordnung vorzuschlagen, um den Rechtsrahmen für die Verstärkte Zusammenarbeit zu vereinfachen und zu vereinheitlichen.

Das Parlament sprach sich in seiner Entschließung vom 13. Februar 2019 zum Stand der Debatte über die Zukunft Europas[2] für die Verwendung der allgemeinen Überleitungsklauseln (Artikel 48 Absatz 7 Unterabsatz 1 und Artikel 48 Absatz 7 Unterabsatz 2 EUV) und anderer spezifischer Überleitungsklauseln aus, um die Blockade aufgrund des Prinzips der Einstimmigkeit zu überwinden, ohne nach zwischenstaatlichen Lösungen außerhalb des Geltungsbereichs der Verträge suchen zu müssen. In dem Bericht über das Endergebnis der Konferenz zur Zukunft Europas, der den Präsidenten der drei Organe am 9. Mai 2022 vorgelegt wurde, wird betont, dass unbedingt überprüft werden sollte, bei welchen Beschlussfassungsverfahren auch künftig der Grundsatz der Einstimmigkeit gelten sollte. Am 11. Juli 2023 nahm das Parlament eine Entschließung[3] zur Umsetzung von Überleitungsklauseln in den EU-Verträgen an.

 

Eeva Pavy

03-2024